AFGHANISTAN-DANMARK PARTNERSKAB

Transkript

1 AFGHANISTAN-DANMARK PARTNERSKAB STRATEGI FOR UDVIKLINGSSAMARBEJDET

2 Forsidefoto: Patrick Robert, Corbis

3 AFGHANISTAN-DANMARK PARTNERSKAB STRATEGI FOR UDVIKLINGSSAMARBEJDET

4 INDHOLDSFORTEGNELSE 1. Introduktion 5 2. Udvikling og udfordringer i Afghanistan Demokratisering, regeringsførelse og menneskerettigheder Den sociale udvikling Den økonomiske udvikling Sikkerhedssituationen Afghanistans udviklingsprioriteter Hidtidige erfaringer med bistanden til Afghanistan Rammerne for samarbejdet Overordnede målsætninger Strategiske valg for den danske indsats i Afghanistan 18 2

5 6. Indsatsområder Menneskerettigheder og demokratisering Genopbygning og reform af den offentlige sektor Uddannelse Støtte til forbedring af landbefolkningens levevilkår Nærområdeindsatser rettet mod reintegration af tilbagevendte flygtninge, asylsøgere og internt fordrevne Trepartsaftale og tilbagetagelse Humanitær bistand Sikkerhed Støtte til danske NGO er der arbejder i Afghanistan Monitorering og rapportering Bilag Bilag 1, Afghaniserede 2015-mål 32 (Millennium Development Goals) 8.2 Bilag 2, Danske indsatser i Afghanistan

6 AFGHANISTAN Pa nj USBEKISTAN TADJIKISTAN Pamir W a k h a n Amu Darya Kokch Mazrā-e Sharif Kondūz Sheberghān Tāloqān Sar-e Pol IRAN s j Pan u u Rūd d Hari n i H Qal 'eh-ye hab Now Murg Hari Rū Herāt Bāmīān d Chaghcharān K ū h - e and Fa Rū rah Mahmdū-e 'Erāqī Kunar Asadābād Mehtar Lam KĀBUL Kābul Jalālābād Chārīkār B ā b ā Kowt-e 'Ashrow Helm d Barakī Barak Ghaznī I Gardez Ha rut Zareh Sharan Tarīn Kowt Farāh b da an gh Qalāt Ar ak Lashkar Gāh Tarn PAKISTAN Kandahār and Zaranj Helm IRAN KINA h K Baghlān Āybak Meymaneh Kokcha TURKMENISTAN Feyzābād a 4

7 1. INTRODUKTION Taliban-styrets fald i 2001 gav Afghanistan en historisk åbning for at frigøre sig fra åget af over 20 års besættelse, borgerkrig og fundamentalistisk undertrykkelse. Siden har Afghanistan med betydelig støtte fra det internationale samfund, herunder Danmark, lagt skinnerne til en bedre fremtid med større frihed, stabilitet og velstand. Trods fremskridt befinder Afghanistan sig dog fortsat i en post-konflikt situation med risiko for tilbageskridt i den politiske overgangsproces. Sikkerhedssituationen er fortsat ustabil i store dele af landet og tilstedeværelsen af internationale stabilitetsfremmende styrker og den omfattende økonomiske bistand vil være nødvendig i en længere årrække fremover. Det ny demokrati skal for alvor slå rod, afvæbningen af de illegale bevæbnede grupper udestår, og Afghanistan står over for store sociale og økonomiske udfordringer for at bringe den afghanske befolkning ud af fattigdom. Den danske regering har afsat 670 mio. kr. til den civile genopbygning og humanitære indsatser på finanslovene Bistanden til Afghanistan gives med det formål at støtte opbygningen af et demokratisk og stabilt samfund, at skabe forbedringer i de fattiges levevilkår og respekt for den enkeltes rettigheder, herunder kvinders. Målet med dette strategidokument er at fremlægge baggrund og hovedlinjer i den danske genopbygnings- og humanitære bistand samt præsentere den samlede danske indsats i Afghanistan i perioden Indholdet af strategien er blevet til efter drøftelse af strategiens elementer med afghanske partnerorganisationer, og de overordnede linjer i strategien er godkendt af den afghanske regering. 5

8 2. UDVIKLING OG UDFORDRINGER I AFGHANISTAN - DEN POLITISKE, SIKKERHEDSPOLITISKE, SOCIALE OG ØKONOMISKE SITUATION Der udestår fortsat betydelige udfordringer i bestræbelserne på at opbygge et sikkert, stabilt og fredeligt samfund og skabe rammerne for en demokratisk udvikling og opbygningen af en velfungerende stat. Efter indsættelse af overgangsregering, vedtagelse af forfatning og afholdelse af præsidentvalg, var den sidste milepæl i den politiske overgangsproces Bonn-processen afholdelse af parlaments- og lokalvalg i september Demokratisering, regeringsførelse og menneskerettigheder Mere end 20 års konflikt i Afghanistan resulterede i et kollaps af nationalstaten. Gendannelse af den afghanske stat er derfor en af de primære udfordringer for genopbygningen af Afghanistan. Vigtige elementer i genopbygningen af staten er, at regeringen får kontrol over sikkerhedssituationen i landet og sikrer sig kontrol over den udøvende magt på centralt og lokalt plan, samt at der udvikles et retssamfund med transparente og ikke-korrupte statslige institutioner. Demokratiseringsprocessen har i overensstemmelse med Bonn-aftalen fokuseret på vedtagelse af en ny forfatning, afholdelse af valg og den formelle etablering af nye demokratiske institutioner. Første skridt var vedtagelsen af den nye forfatning som fastslår, at Afghanistan er et demokrati med et stærkt præsidentstyre, en nationalforsamling med to kamre og et uafhængigt retsvæsen. Forfatningen definerer islam som den statslige religion. Samtidig sikrer forfatningen respekt for borgernes såvel kvinders som mænds lige adgang til grundlæggende rettigheder, der omfatter såvel de borgerlige og politiske rettigheder som en række økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder. Forfatningen er uklar med hensyn til den præcise kompetencefordeling mellem lovgivende, udøvende og dømmende magt, og der henvises 6

9 til kommende specificering heraf i detaillovgivning. Ligeledes levner afvejningen mellem de islamiske principper versus internationale menneskerettighedsstandarder rum for fortolkning. For at de nye institutioner vil kunne danne ramme om en demokratisk udvikling i Afghanistan, er der imidlertid stort behov for også at styrke den demokratiske kultur og inddrage befolkningen i den politiske proces. Den afghanske befolkning har endnu kun begrænset erfaring med formelle valg, men Afghanistan er et land med stærke traditioner for deltagelse i den lokale beslutningsproces gennem lokale traditionelle institutioner. Om end mange af disse lokale strukturer har været domineret af konservative værdier, og kvinder har haft begrænset indflydelse, så er principper som retfærdighed, konsensus-skabelse og anti-korruption dybt forankrede i traditionelle afghanske deltagerorienterede processer. Det er derfor en vigtig udfordring at inddrage befolkningen i den politiske sfære og styrke civilsamfundets strukturer på lokalt niveau. Det vellykkede præsidentvalg i oktober 2004 blev en bekræftelse af befolkningens ønsker om en demokratisk udvikling. Kvinder udgjorde 42 pct. af vælgerne, så også kønsmæssigt blev valget et gennembrud. Taliban og andre militante grupper fik ikke held til at forstyrre valgdagen. Valget vurderes at repræsentere det afghanske folks vilje, trods visse tekniske problemer under valghandlingen. Den nye regering er etnisk balanceret og ministrene forbindes, med en enkelt undtagelse, ikke med fortidens menneskerettighedskrænkelser. Parlamentsvalg og provinsrådsvalg i september 2005 var en langt større logistisk udfordring end præsidentvalget, men valghandlingen forløb generelt problemfrit og igen uden, at Taliban formåede at sabotere processen. Det udestår endnu at erfare, hvordan det 249 sæder store parlament vil fungere i lyset af, at hver enkelt kandidat er individuelt valgt, og udvikling af egentlige partier lader vente på sig. Regeringen har iværksat en langsigtet reform af den offentlige sektor med det formål at skabe en transparent og effektiv offentlig administration på centralt, provins- og distriktsniveau. Overraskende nok har de offentlige administrative strukturer overlevet de mange års konflikt og politisk kollaps, men strukturerne er meget fragmenterede, centraliserede og med overlappende funktioner. Der er en alvorlig mangel på kvalificeret personale med moderne ledelses- og forvaltningskompetencer og ikke mindst kvinder, der blev afskediget under Talibanstyret. Reformen omfatter etablering af et ansættelses- og forfremmelsessystem baseret på præstationer, en tilpasning af antallet af offentligt ansatte, en organisationsreform i de vigtigste ministerier for at minimere overlapning af funktio- 7

10 ner og for at sikre en effektiv anvendelse af personaleressourcerne samt en decentraliseringsreform. Hidtil er der af hensyn til stabilitet kun sket begrænsede fremskridt i reformprocessen. Desuden ønsker regeringen at forbedre den offentlige økonomistyring gennem udviklingen af et nationalt, flerårigt budget, hvor delegering af budgetansvar gøres mulig gennem etablering af mekanismer for kontrol og gennemsigtighed i den offentlige økonomistyring. Den afghanske regerings mulighed for at udbrede sin udøvende magt til hele landet udfordres af tidligere krigsherrer og lokale kommandanter, der i dele af landet har stor indflydelse på det lokale politi samt kontrollerer indtægter fra handel med narkotika. I nogle tilfælde har regeringen for at sikre stabilitet måttet indgå samarbejde med krigsherrer. Dette kan på sigt vise sig underminerende for demokratiudviklingen. I den komplekse magtkamp mellem lokale krigsherrer og regering besidder regeringen dog en række vigtige redskaber, herunder kontrol over det nationale administrative system om end med lav kapacitet samt stor opbakning fra et flertal af den afghanske befolkning, der er trætte af årtiers kampe og uroligheder, og fra det internationale samfund. De etniske modsætninger i Afghanistan har været omdrejningspunkt for en stor del af de voldelige rivaliseringer, der har kendetegnet Afghanistan i årtier, og det vil være en væsentlig udfordring, at der sikres balance mellem de etniske grupper og deres deltagelse i og indflydelse på den demokratiske proces. Tilsvarende skal det sikres, at bistanden og den økonomiske udvikling kommer alle grupper til gode. I de indledende faser af genopbygningen har de forskellige etniske grupper delt institutioner mellem sig, hvilket kan være en fornuftig strategi i den første fase af genopbygningen. Det er imidlertid risikabelt for samfundsopbygningen, hvis denne opdeling konsolideres på lang sigt. Der er behov for at udarbejde klare retningslinjer for, hvordan den etniske balance sikres på alle niveauer, herunder i regering, parlament, retsvæsen og den offentlige sektor. Opbygningen af et demokratisk og stabilt samfund vil skulle baseres på respekt for menneskerettighederne. Afghanistan har ratificeret de fleste internationale menneskerettighedskonventioner, inkl. konventionen mod tortur og konventionen om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder (CE- DAW). Der er dog fortsat store hindringer, der skal ryddes af vejen, før kvinder kan nyde respekt og rettigheder på lige fod med mænd. Det afghanske samfunds traditionelle normer medfører, at der i store dele af befolkningen eksisterer me- 8

11 get restriktive, uformelle regler for, hvad der anses for at være kvinders korrekte og ærbare opførsel. Der finder diskriminering mod kvinder sted såvel i det formelle retssystem som i afgørelser baseret på traditionelle opfattelser af lov og ret. Vold mod kvinder er et udbredt fænomen. Tidligt og tvangsmæssigt indgåede ægteskaber er almindelige. Manglen på adgang til uddannelse, sundhedsydelser og beskæftigelsesmuligheder rammer kvinder langt hårdere end mænd. Også den nye afghanske forfatning garanterer respekt for de fundamentale menneskerettigheder. Et forfatningssikret kvotasystem sikrer kvinder omkring en fjerdedel af pladserne i parlamentet og i provinsrådene. Talibans likvideringer af regeringsvenlige mullaer, dommere, lokale regeringsansatte mv. udgør den væsentligste krænkelse af befolkningens menneskerettigheder. En yderligere hindring for respekten for det enkelte individs rettigheder er den intimidering, som lokale magtpersoner kan udøve overfor befolkningen i et givet område. Ifølge forfatningen kan højesteret omstøde love, den finder strider mod den islamiske tro. Derfor er eksistensen af en reformvenlig højesteret af stor betydning. Der er behov for afklaring af forholdet mellem sekulære love og islamisk sharia. Befolkningens adgang til det formelle retsvæsen og domstole er meget begrænset, specielt uden for Kabul. Kapaciteten i retsvæsenet er lav grundet mangel på ressourcer og uddannet personale. En omfattende reform af retsvæsnet er igangsat. 2.2 Den sociale udvikling Afghanistan er fortsat et af verdens fattigste lande. Til trods for en høj økonomisk vækst på gennemsnitligt omkring 25 pct. i 2002 og 2003 formodes den årlige BNI pr. indbygger kun at være omkring 200 USD (300 USD, når den illegale narkotikaøkonomi medregnes). Af en befolkning på ca. 24 millioner. lever omkring 70 pct. under fattigdomsgrænsen (med et kalorieindtag på under 2100 kalorier om dagen). Kun 23 pct. af befolkningen har adgang til rent drikkevand. Med en gennemsnitlig levealder på 43 år, en børnedødelighed på ca. 165 per 1000 fødsler, verdens højeste mødredødelighed på 1600 per og en alfabetiseringsgrad hos voksne på under 30 pct. ligger Afghanistan placeret som nummer 172 af 177 lande i FN s Human Development Index. Kvinder og børn rammes hårdest af fattigdom og ringe livsvilkår. Afghanistan har ifølge FN verdens ringeste uddannelsessystem. Antallet af elever i primærskolen overstiger langt niveauet under Taliban-styret, men det er stadig kun halvdelen af børnene, der går i skole. Samtidig er der behov for et kvalitetsmæssigt løft af uddannelsessektoren. Sundhedsområdet er også i knæ 9

12 og kan ikke levere de mest basale ydelser. Forbedringer af sundhed og uddannelse er grundbetingelser for at indfri befolkningens berettigede forventninger om bedre livsbetingelser. En sund og uddannet befolkning er en betingelse for øget økonomisk vækst og deltagelse i de demokratiske processer og i samfundslivet, ikke mindst for kvinder. Selv om flere end 4,2 millioner flygtninge og internt fordrevne allerede er vendt tilbage, befinder mere end 3 millioner afghanere sig stadigvæk uden for landets grænser som flygtninge. Hovedparten af disse opholder sig i nærområderne i Pakistan og Iran. Et stort antal forventes at vende hjem de kommende år. Der er typisk tale om mennesker uden uddannelsesmæssig baggrund, uden økonomiske ressourcer og uden en bolig at vende hjem til. En meget stor gruppe forventes at tage til Kabul og dermed bidrage til den meget omfattende urbanisering. Ligeledes vil presset øges i andre geografiske områder, hvortil tilbagevendte vender hjem. Det er vigtigt at støtte en ordnet tilbagevendelse af flygtninge for at undgå at skabe nye sociale og økonomiske problemer. 2.3 Den økonomiske udvikling De mange års konflikt har haft en gennemgribende negativ indflydelse på den afghanske økonomi. Den har medført en betydelig reduktion af arbejdsstyrken, og forringet arbejdsstyrkens kvalifikationer pga. dårlig eller ingen skolegang og mange veluddannede menneskers flugt fra landet. Konflikten har medført ødelæggelser af fysisk infrastruktur som veje og overrislingssystemer og haft en ødelæggende effekt på handel og transport. Mange års alvorlig tørke fra slutningen af 1990 erne til 2004 har yderligere medvirket til en forværring af situationen. De høje vækstrater efter Taliban-styrets fald skyldes primært vækst i landbrugsproduktionen, den vigtigste sektor i økonomien, samt vækst i byggeri og servicesektoren som led i genopbygningsindsatsen i landet. Udviklingen af den private sektor er en forudsætning for at skabe økonomisk vækst og udvikling i landet. Dette vil bl.a. kræve udvikling af rammebetingelser i form af erhvervsfremmende politikker og infrastruktur samt tilvejebringelse af kreditmuligheder i landbruget og for entreprenører i andre erhverv. Klare regler for ejendomsret og løsning af strid om jord, bolig og virksomheder er nødvendige rammebetingelser for fremskridt. Selv med meget optimistiske vækstforudsætninger vil den afghanske stat først omkring år 2010 være i stand til at dække sit driftsbudget. For investeringer vil behovet for bistand vare betydeligt længere. En reform af skattesystemet og en forbedring af administrationen heraf indgår som et vigtigt element i reformen 10

13 af den offentlige sektor. Opiumsdyrkning, -forarbejdning og -handel udgør ca. 40 pct. af landets samlede pengeøkonomi og en gradvis reduktion hen mod totalt ophør af illegal dyrkning er en kritisk faktor for at sikre stabilitet og sikkerhed i landet. Omkring 85 pct. af verdensproduktionen af opium stammer fra Afghanistan og omkring 10 pct. af den afghanske befolkning var i involveret i opiumsaktiviteter. Det skævvrider landbruget, korrumperer og destabiliserer samfundet. En reduktion af opiumsdyrkning nødvendiggør alternative indtjeningsmuligheder for landbrugere. Hertil kommer politimæssige indsatser over for opiumsbearbejdning og -handel. Flygtninge og migranter i og uden for regionen bidrager i dag til indkomst i Afghanistan, gennem overførsel af penge. I takt med tilbagevenden til landet vil denne indkomst reduceres. Hjemvendte flygtninge kan naturligvis fortsat være en kilde til vækst, forudsat at de har mulighed for at opnå bolig, jord, beskæftigelse, kredit, uddannelse m.m. Ikke alle flygtninge fra regionen vil vende tilbage, men vil i stigende grad blive set som migrantarbejdere i nabolandene. På længere sigt vil der være behov for en fungerende regulering af arbejdsmigration, og der er behov for at påbegynde aktiviteter, som vil kunne støtte denne udvikling. 2.4 Sikkerhedssituationen Den vanskelige sikkerhedssituation udgør fortsat en væsentlig begrænsning for genopbygningsprocessen af staten. Reformen af sikkerhedssektoren er påbegyndt, men store udfordringer udestår. Demobiliseringen af ca militssoldater er afsluttet medio 2005, men skal følges konsekvent op af afvæbning af de (illegale) bevæbnede grupper. Talibans manglende evne til at sætte handling bag blodige trusler mod valghandlingerne i 2004 og 2005 var en vigtig milepæl, men Taliban og Al Qaida forsøger fortsat at forhindre fremgang under det ny styre i Afghanistan. Tidligere krigsherrer og lokale kommandanter udgør stadig en trussel for landets genopbygning. En reform af det afghanske militær er i god gænge. Omkring soldater er trænet og indgår i den ny hær, Afghanistan National Army, ANA. Målet er i 2009, men antallet bør løbende tilpasses i lyset af det forventede trusselsbillede og den økonomiske belastning for statsbudgettet. Den mangelfulde uddannelse og organisation af politiet udgør et betydeligt problem for opbygningen af en afghansk stat. Indtil videre er omkring politifolk med støtte fra det internationale samfund uddannet på det nyetablerede politiakademi i Kabul og på træningscentre for politifolk i provinshovedstæder. Den samlede politistyrke er i 2005 på ca Målet er en uddannet politistyrke 11

14 på i Den internationale rådgivning ventes at være nødvendig i endnu en årrække. Den fortsatte FN-sanktionerede tilstedeværelse af internationale stabiliseringsstyrker, ISAF, hvori Danmark indgår i NATO-regi, samt koalitionsstyrker fra hovedsageligt USA (Operation Enduring Freedom), vil være nødvendig i en årrække fremover, indtil det afghanske militær og politi selvstændigt vil være i stand til at holde terrortruslen i skak, afskrække regionale krigsherrer og sikre landets grænser. Samtidig er de internationale styrker et vigtigt symbol på de vestlige landes opbakning bag en demokratisk udviklingsproces i landet. Et vigtigt led i den internationale sikkerhedstilstedeværelse er etableringen af Provincial Reconstruction Teams (PRT). Der er primært tale om stabilitetsfremmende styrker, som skal understøtte afghansk militær og politis bestræbelser på at skabe den stabilitet, der er en nødvendig forudsætning for, at de centrale og lokale myndigheders udviklingsplaner kan udfoldes, og den internationale bistand til genopbygning og udvikling kan gennemføres. Civile rådgivere knyttes til PRT erne for med råd og mindre projekter at understøtte kapacitetsopbygning og udviklingskoordinering hos provinsmyndighederne. De kan også igangsætte mindre civile aktiviteter, der kan forbedre livsvilkårene for afghanerne. Med dansk deltagelse i PRT erne siden 2004 er der indhøstet gode erfaringer med at få civile og militære aktører til at arbejde tillidsfuldt sammen. Samarbejdet hviler på den danske regerings samtænkningsinitiativ. 12

15 3. AFGHANISTANS UDVIKLINGSPRIORITETER Afghanistans regering har siden 2002 med det internationale samfunds fulde opbakning taget betydeligt ejerskab for genopbygningsprocessen. I april 2002 præsenterede regeringen sit National Development Framework (NDF), hvoraf de nationale hovedprioriteter for genopbygningen fremgår, og hvori retningslinjerne for gennemførelsen af genopbygningen gennem et antal nationale programmer med landsdækkende rækkevidde defineres. I efteråret 2002 fulgte forberedelsen af den første nationale budgeteksercits under Finansministeriets ledelse, der resulterede i et National Development Budget for Afghanistan (NDB). Selvom budgetprocessen var mangelfuld grundet begrænset administrativ kapacitet og utilstrækkelige data, så blev nogle vigtige principper slået fast: Budgetproceduren blev introduceret som det primære instrument for kabinettets prioritering mellem de mange udviklingsbehov, og det internationale donorsamfund blev anmodet om kun at yde støtte til programmer og projekter, der var indeholdt i NDB. I 2004 kom den nationale udviklingsplan, Securing Afghanistan s Future: Accomplishments and the Strategic Path Forward (SAF). I den omfattende analyse, der blev foretaget af et stort antal afghanske og internationale eksperter, skønnes det, at Afghanistan over de næste 12 år vil have behov for en ekstern bistand på 28 mia. USD for at sikre landets genopbygning og udvikling. Analysen er baseret på en forudsætning om en økonomisk vækst på 9 pct. per år i hele perioden. Det store eksterne finansieringsbehov af investeringsprogrammet sættes i relation til de ca. 13 mia. USD om året, som det internationale samfund i øjeblikket anvender til fredsbevarende og terrorbekæmpende aktiviteter i Afghanistan, og som regeringen forventer gradvist vil kunne reduceres i takt med den forventede øgede sikkerhed og stabilitet, som vil følge af en omfattende genopbygningsindsats. 13

16 Den afghanske regering sigter i SAF mod et BNP pr. indbygger på 500 USD i år 2015 og mod målsætninger om: (i) at halvere antallet af mennesker, der lever under fattigdomsgrænsen, (ii) sikre grunduddannelse til alle, (iii) eliminere uligheden mellem kønnene inden for grunduddannelse, (iv) at øge alfabetiseringsgraden blandt voksne til 56 pct., (v) at halvere dødeligheden blandt børn under fem år, og (vi) at reducere mødredødeligheden fra til 205 pr Hovedprioriteterne i investeringsprogrammet for at nå disse mål er: 1) Udvikling af menneskelig kapital med hovedfokus på uddannelse og sundhed samt reintegration af flygtninge og internt fordrevne. 2) udvikling af de produktive sektorer, primært landbruget, samt udvikling af landområderne, herunder fysisk infrastruktur. 3) genopbygning af staten gennem fremme af god regeringsførelse, herunder reform af den offentlige sektor og sikkerhedssektoren. Afghanistans regering er nu i færd med at udarbejde en egentlig strategi til reduktion af fattigdom. En midlertidig National Development Strategy ventes klar ved årsskiftet 2005/06 og en fuld fattigdomsstrategi (PRSP) et år senere. Den danske indsats vil i strategiperioden blive tilpasset justeringer i de nationale prioriteter. Målsætningerne for PRSP en ventes videreført fra Securing Afghanistan s Future, og de nationale prioriteter forventes ikke væsentligt ændret, ligesom de nationale udviklingsprogrammer forventes fortsat. Bilag 1 angiver udvalgte udviklingsindikatorer i år 2015 for Afghanistan sammenlignet med niveauet i

17 4. HIDTIDIGE ERFARINGER MED BISTANDEN TIL AFGHANISTAN Afghanistan modtager i øjeblikket ca. 4 mia. USD pr. år i ekstern gavebistand (svarende til USD 142 pr. indbygger). Bistanden finansierer størstedelen af investeringerne på Afghanistans National Development Budget og omkring 50 pct. af statens løbende udgifter. Danmark er med sine knap 25 mio. USD pr. år nummer 15 på listen over bilaterale donorer. I 2004 var de største bilaterale donorer USA (2,3 mia. USD), UK (216 mio. USD), Japan (200 mio. USD) og Saudi Arabien (160 mio. USD ). Sammenlignelige lande som Sverige, Norge og Nederlandene bidrager med mellem 40 og 49 mio. USD pr. år. De større multilaterale donorer omfatter EU-Kommissionen (294 mio. USD),Verdensbanken (85 mio. USD), Den Asiatiske Udviklingsbank (25 mio. USD) og FN-organisationerne. Nationalt ejerskab af genopbygningsprocessen Erfaringen fra de første års genopbygning viser, at Afghanistan har høj grad af nationalt ejerskab til genopbygningsprocessen på det overordnede niveau, herunder til landets politikker og strategier relateret til genopbygningen. Det har imidlertid grundet den meget begrænsede kapacitet i den offentlige sektor vist sig vanskeligere at sikre ejerskabet til den konkrete planlægning og gennemførelse af genopbygningsindsatser i de enkelte sektorer og på distrikts- og lokalniveau. Bistandskoordination Den afghanske regering har gjort en målrettet indsats for at fremme bistandskoordinationen. Det er gradvist lykkedes regeringen at overbevise et stigende antal donorer om at kanalisere bistand gennem det afghanske udviklingsbudget og til de nationale prioritetsprogrammer. En medvirkende faktor hertil har 15

18 været, at den afghanske regering har lagt stor vægt på at etablere systemer for kontrol og transparens, som internationalt anerkendte revisions- og indkøbsfirmaer har bistået med at etablere og administrere. Verdensbanken har etableret en trustfond (ARTF), hvor 24 donorer, herunder Danmark, i fællesskab bidrager til at finansiere en betydelig del af statsbudgettet. (Se også afsnit 6.2). Der er etableret Consultative Groups (CG) for hvert af de nationale prioritetsområder som centrale mekanismer for bistandskoordination. Hvert af CG erne ledes af et ministerium, der får støtte fra et CG Focal Point (en FN-organisation eller en bilateral donor), men manglende ejerskab og kompetence i visse ministerier og modvillighed i nogle ministerier, fordi de skulle indgå under andre ministeriers ledelse, har betydet, at koordinationen i praksis har været mangelfuld. Koordinations-mekanismerne er nu under revision. Sikkerhedssituation har hindret bistanden i at nå ud Den ustabile sikkerhedssituation har betydet, at det har været vanskeligt at få kanaliseret bistanden ud til befolkningen i dele af landet. De konkrete resultater i form af forbedrede levevilkår for befolkningen er derfor endnu sparsomme, ikke mindst i de sydøstlige regioner, hvor sikkerhedssituationen har været mest kritisk. Genopbygning er en langsigtet proces Statsdannelsesprocessen i Afghanistan er startet fra et lavt udgangspunkt, og den nationale kapacitet i landet er begrænset. De første års erfaringer viser derfor, at det er vigtigt, at det internationale donorsamfund er villigt til at engagere sig langsigtet i Afghanistan og tilvejebringe den nødvendige økonomiske og tekniske bistand til genopbygningen over en længere periode. Erfaringen fra de første års genopbygningsbistand til Afghanistan viser, at der er et indbygget dilemma mellem behovet på den ene side for at skabe de nødvendige hurtige resultater for den lokale befolkning og på den anden side at bygge på regeringsstrukturer for at fremme langsigtet bæredygtighed af indsatsen. Det er åbenlyst, at de ministerier, der har accepteret et stort antal internationale rådgivere, har kunnet drive reformprocesser hurtigere frem. Men samtidig er erfaringen, at mange af de udenlandske rådgivere har koncentreret deres indsats om at skabe hurtige resultater på egne felter frem for at overføre kapacitet til de afghanske institutioner, der værter dem. Der vil også de kommende år være behov for, at internationale donorer hjælper med at levere hurtige resultater til befolkningen, men samtidig bør donorsam- 16

19 fundet i stigende grad begynde at koncentrere sig om kapacitetsoverførsel til nationale institutioner. I den forbindelse bør der være klare strategier såvel for den træning, som de tekniske rådgivere skal udføre, som for dens udfasning. Endvidere påhviler det såvel regering som donorer at sikre koordination af den tekniske bistand og hindre overlappende funktioner mellem rådgivere. En reel kapacitetsopbygning er dog også afhængig af en stabil repatriering af de mange veluddannede afghanere, som har søgt til udlandet. Danske NGO er har arbejdet i Afghanistan længe før den nuværende post-taliban -bistand blev iværksat. Deres erfaringer med bistand til landet har udgjort et meget væsentligt input i forbindelse med tilrettelæggelsen af den nuværende bistand. Blandt de meget konkrete resultater af den danske bistand til genopbygning siden år 2001 er, at en reform af grunduddannelsen nu er igangsat, herunder udformning af nye læseplaner, bedre uddannelse af lærere og udvikling af nye skolebøger. Desuden har Danmark med bygningen af 8 nye skoler og trykning af 3,6 mio. nye skolebøger medvirket til, at mange flere børn kan komme i skole. Gennem støtten til regeringens National Solidarity Programme (NSP) har Danmark bidraget til, at landbefolkningen i landsbyer har fået adgang til forbedring af lokal infrastruktur (veje, vandingskanaler, forbedring af sanitære forhold, etablering af alternative indkomstmuligheder m.m.). Danmark har gennem Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF) bidraget med 150 mio. DKK til genopbygningen af den offentlige sektor, herunder støtte til betaling af lønninger til de offentligt ansatte. Desuden har Danmark støttet udarbejdelsen af den nye afghanske forfatning og støttet forberedelsen og afholdelse af præsidentvalg. Som hoveddonor for etablering af den uafhængige menneskerettighedskommission har Danmark bidraget til at forbedre monitorering af menneskerettighedssituationen, herunder fremme af kvinders rettigheder. Den danske humanitære bistand har bl.a. gennem fødevarehjælp bidraget til at forhindre nye sultkatastrofer og til at forbedre levevilkårene for hjemvendte flygtninge og flygtninge bosiddende i nærområderne, internt fordrevne og særligt sårbare grupper af især kvinder og børn. Desuden har Danmark bidraget til at rydde store mineinficerede områder og til opbygning af lokal kapacitet i minerydning. Mere end 4 millioner mennesker har modtaget undervisning i farerne forbundet med miner. 17

20 5. RAMMERNE FOR SAMARBEJDET 5.1 Overordnede målsætninger Formålet med det danske samarbejde med Afghanistan er at støtte opbygningen af et demokratisk og stabilt samfund. Danmark ønsker at bidrage til at forbedre sikkerhedssituationen og bekæmpe terrorisme samt til at skabe forbedringer i de fattiges levevilkår og respekt for den enkeltes rettigheder, herunder kvinders. Bonn-aftalen fra 2001 forventes primo 2006 afløst af en gensidigt forpligtende aftale mellem Afghanistan og det internationale samfund, hvor Afghanistan forpligter sig til at fortsætte den udvikling, som er i gang. Til gengæld forpligter det internationale samfund sig til fortsat at levere bistand og militær assistance. Den danske indsats skal bidrage til opfyldelse af 2015 målene (Millenium Development Goals), der er formuleret i Securing Afghanistan s Future, og som ventes videreført i Afghanistans National Development Strategy. 5.2 Strategiske valg for den danske indsats i Afghanistan Udviklingen i sikkerhedssituationen og den politiske situation er uforudsigelige over en 5-årig periode, og betingelserne for fremskridt i genopbygningsprocessen over perioden er uvisse. Det vil derfor være nødvendigt at kunne tilpasse de dansk-støttede indsatser til ændrede betingelser, og en stor grad af fleksibilitet inden for rammerne af de overordnede målsætninger vil være påkrævet. Den afghanske regering har anmodet om, at donorlandene hver især fokuserer deres støtte på få sektorer og i øvrigt kanaliserer så meget som muligt gennem de nationale finansieringskanaler som enten generel budgetstøtte, sektorbudgetstøtte eller støtte til nationale programmer. Som respons på dette og for fort- 18