Folketingets Ombudsmand Gammel Torv København K. Vedrørende Deres j.nr /SH4.

Transkript

1 Folketingets Ombudsmand Gammel Torv København K Vedrørende Deres j.nr /SH4. Statsforvaltningen Syddanmark har den 15. februar 2010 anmodet Indenrigs- og Socialministeriet om en tilbagemelding på sagen, der vedrører spørgsmålet om, hvorvidt der eksisterer en ulovbestemt retsgrundsætning om notatpligt i sager om faktisk forvaltningsvirksomhed, der ikke er omfattet af 6 i offentlighedsloven. Folketingets Ombudsmand har i sin udtalelse af 19. januar 2010 tilkendegivet, at der efter Ombudsmandens opfattelse eksisterer en sådan retsgrundsætning, og at pligten ikke i denne situation som anført af statsforvaltningen, senest i brev af 27. marts følger af principperne om god forvaltningsskik. Ombudsmanden henstillede, at statsforvaltningen genoptog sagens behandling. Ombudsmanden henviste i den forbindelse til Offentlighedskommissionens betænkning nr. 1510, 2009, side 412 ff., der indeholder en gengivelse af Ombudsmandens praksis på området. TILSYNET MED KOMMUNERNE I REGION SYDDANMARK STATSFORVALTNINGEN SYDDANMARK STORETORV AABENRAA JOURNAL NR.: /291 SAGSBEHANDLER: DLUSYD DIREKTE TELEFON: TELEFON: TELEFAX: EAN- NR SE- NR tilsynsyd@statsforvaltning.dk Baggrunden for statsforvaltningens henvendelse til ministeriet var, at Ombudsmanden tilsyneladende ikke havde henvendt sig til ministeriet med henblik på en afklaring af, hvorvidt statsforvaltningens retsopfattelse måtte give ministeriet anledning til at foretage sig noget. Statsforvaltningen noterede sig samtidig, at betænkningen ikke omtaler, at den sag, der er gengivet i Ombudsmandens beretning, FOB 2001, side 117, og som efter indenrigsministeriets opfattelse ikke gav de kommunale tilsynsmyndigheder anledning til at overveje spørgsmålet om notatpligt nærmere, da spørgsmålet om (K) Kommunes notatpligt i sagen, - som ikke var en afgørelsessag, og hvor kommunen havde udleveret fortrolige oplysninger, vedrørte principperne om god forvaltningsskik, der ikke er omfattet af de kommunale tilsynsmyndigheders kompetence. EKSPEDITIONSTID: MANDAG - ONSDAG: TORSDAG: FREDAG: TELEFONTID: MANDAG- ONSDAG: TORSDAG: FREDAG: Indenrigs- og Sundhedsministeriet har i brev af 12. april 2010 meddelt, at ministeriet med henvisning til 53, stk.

2 1 i styrelsesloven ikke finder grundlag for at tage sagen op til behandling. Statsforvaltningen er opmærksom på, at ministeriet alene tager spørgsmål om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser, som statsforvaltningen har udtalt sig om efter 50, op til behandling, når ministeren skønner, at sagen er af principiel eller generel betydning eller har alvorlig karakter, og at tilsvarende gælder, hvis statsforvaltningen har besluttet ikke at tage spørgsmål om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser op til behandling. Statsforvaltningen er bekendt med, at bestemmelsen om ministeriets kompetence er udtryk for, at ministeriets funktion som overordnet tilsynsmyndighed særligt bør være rettet imod sager, der er af væsentlig betydning for styringen og koordineringen af tilsynspraksis. Det grundlæggende kriterium efter bestemmelsen, for hvornår ministeriet tager en sag op, er, om den må forventes at få særlig betydning for tilsynspraksis, således at ministeriets afgørelse eller udtalelse i sagen i væsentlig grad bidrager til styring og koordinering heraf. Dette kan være tilfældet, fordi sagen giver anledning til stillingtagen til et væsentlig retsspørgsmål, som ministeriet ikke tidligere har taget stilling til, eller som i praksis har givet anledning til tvivl. Endvidere kan der være behov for, at ministeriet tager en sag op, hvis den har særlig stor samfundsmæssig betydning, eksempelvis fordi den vedrører spørgsmål, der er afgørende for tilrettelæggelsen af kommunernes administration på et bestemt område. Endelig kan der være behov for, at ministeriet tager en sag op, såfremt den mulige retlige mangel, som sagen vedrører, er af en sådan grov eller alvorlig karakter, at det kan virke stødende, at statsforvaltningens afgørelse står ved magt, f.eks. i alvorlige tilfælde af magtfordrejning. Der henvises til Hans B. Thomsen m.fl., Lov om kommunernes styrelse med kommentarer, 2010, side 470, note 7, side 473, note 10 og side 481, note 4. Statsforvaltningen har som før nævnt noteret sig, at ministeriet tidligere har udtalt, at spørgsmål om notatpligt i sager om faktisk forvaltningsvirksomhed følger af principperne om god forvaltningsskik. SIDE 2

3 Statsforvaltningen er ikke bekendt med, at ministeriet efterfølgende har udtalt, at ministeriets retsopfattelse, som den kom til udtryk i FOB 2001, side 117, er forladt. Statsforvaltningen fastholder derfor, at spørgsmålet om, hvorvidt kommunen burde have udfærdiget et notat i den aktuelle sag om faktisk forvaltningsvirksomhed, ikke følger af en ulovbestemt retsgrundsætning, men er et spørgsmål om overholdelse af principperne om god forvaltningsskik. Da statsforvaltningen ikke fører tilsyn med overholdelse af principperne om god forvaltningsskik, da disse principper ikke har karakter af retsregler, foretager statsforvaltningen ikke mere i sagen. Nordfyns Kommune, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, og Viveca og Gorm Andersen har modtaget en kopi af dette brev. I øvrigt : Denne udtalelse vil sammen med statsforvaltningens brev af 27. marts 2009 snarest blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside på internettet ( Med venlig hilsen Ingelise Jellesen kontorchef /Stella Bøttger specialkonsulent SIDE 3

4 Folketingets Ombudsmand Gammel Torv København K Vedr. Deres j.nr /UL4 Ved brev af 7. november 2008 har Viveca og Gorm Andersen rettet henvendelse til Folketingets Ombudsmand vedrørende blandt andet to udtalelser afgivet af Statsforvaltningen Syddanmark henholdsvis den 15. maj 2008 samt den 3. november Folketinget Ombudsmand har ved brev af 18. december 2008 sendt Viveca og Gorm Andersens klage af 7. november 2008 med bilag til statsforvaltningen med henblik på, at statsforvaltningen kan få lejlighed til at udtale sig om sagen. Folketingets Ombudsmand har anmodet statsforvaltningen om nærmere 1. at redegøre for grundlaget for at statsforvaltningen i sin udtalelse af 15. maj 2008 mener, at den ikke kan behandle sagen, 2. redegøre for, hvorfor statsforvaltningen i sin udtalelse af 3. november 2008 mener, at det kun kunne være et spørgsmål om god forvaltningsskik, om kommunen burde have skrevet et notat om besigtigelsen, og 3. endelig anmodes statsforvaltningen om at forholde sig til, om det forhold, at det fremgår i pressen, at kommunens miljø- og teknikudvalg ikke havde kendskab til sagen, giver statsforvaltningen grundlag for at foretage sig noget, herunder om det kan give anledning til overvejelser i relation til reglen i kommunestyrelseslovens 22, stk. 2 og 3. SIDE 4

5 Ad 1. For så vidt angår statsforvaltningens afvisning af 15. maj 2008 af sagen med henvisning til den kommunale styrelseslov 48, stk. 3 bemærkes, at Folketingets Ombudsmands henvendelse har givet statsforvaltningen anledning til at overveje, om statsforvaltningens begrundelse for at afvise sagen har været korrekt. Som ombudsmanden anfører, har Vejdirektoratet den 13. marts 2008 oplyst, at man ikke kan tage stilling til sagen, da der er tale om faktisk forvaltningsvirksomhed. Der har således ikke været grundlag for at afvise sagen efter 48, stk. 3 i styrelsesloven. Henvendelsen fra Folketingets Ombudsmand har imidlertid givet statsforvaltningen anledning til at overveje om der er tilstrækkeligt grundlag for at rejse en tilsynssag, jf. 48 a i styrelsesloven og dermed realitetsbehandle sagen. Det afgørende for, om statsforvaltningen har pligt til at undersøge en sag nærmere, er, om der foreligger oplysninger, som giver grund til at antage, at der en vis sandsynlighed for en ulovlighed, som ikke er bagatelagtig. Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder. Det falder således uden for statsforvaltningens beføjelser at tage stilling til kommunens skønsudøvelse, idet omfang skønnet er udøvet inden for de rammer, som lovgivningen sætter. Statsforvaltningen finder ikke anledning til at rejse en tilsynssag, jf. 48 a i styrelsesloven. Begrundelsen er, at der ikke foreligger oplysninger, som giver anledning til at antage, at der en vis sandsynlighed for en ulovlighed, der ikke er bagatelagtigt. Statsforvaltningen lægger vægt på oplysningen fra Vejdirektoratet, der i sit brev af 13. marts 2008 har oplyst følgende : For god ordens skyld kan vi oplyse, at i fald vi kunne have taget stilling til klagen fordi der forelå en egentlig forvaltningsretlig afgørelse ville det have været kommunens skøn, om og i givet fald hvor en støjvold SIDE 5

6 skulle placeres. Og dette skøn ville vi ikke kunne have taget stilling til, jf. vejlovens 4, stk. 1. Statsforvaltningen har ikke grundlag for at stille spørgsmål ved de vurderinger, som Vejdirektoratet har foretaget af, hvorvidt kommunen i sin vurdering måtte være gået ud over rammerne for det skøn, som lovgivningen sætter. Statsforvaltningen skal derfor beklage, at statsforvaltningen ikke i første omgang henviste til 48 a i styrelsesloven. Ad 2. Spørgsmålet, som denne sag rejser, er, om notatpligten, som følge af en ulovbestemt retsgrundsætning, gælder i sager vedrørende faktisk forvaltningsvirksomhed. Også denne del af ombudsmandens henvendelse har givet statsforvaltningen anledning til nærmere overvejelser, herunder at søge klarlagt om en sådan grundsætning med tilstrækkelig sikkerhed kan siges at eksistere. Som det er ombudsmanden bekendt, fører statsforvaltningen tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder også uskrevne retsgrundsætninger. Tilsynets prøvelse omfatter imidlertid ikke principperne om god forvaltningsskik, da disse principper ikke har karakter af retsregler. Det betyder, at i det omfang der ikke gælder en sådan grundsætning, vil statsforvaltningen ikke kunne påse kommunens overholdelse af notatpligten, da den i givet fald så alene vil følge af principperne om god forvaltningsskik. Statsforvaltningen har noteret sig, at Folketingets Ombudsmand i sin beretning fra 1989, side 138 ff. har udtrykt sin retsopfattelse således : Bestemmelsen i offentlighedslovens 6, stk. 1, må efter min opfattelse ses som udslag af en almindelig retsgrundsætning om, at offentlige myndigheder har pligt til at gøre notat om alle væsentlige ekspeditioner i en sag, herunder samtaler, som ikke fremgår af brevvekslingen i sagen eller af sagens dokumenter i øvrigt. En sådan notatpligt vil ikke blot være en forudsætning for gennemførelse af retten til aktindsigt, men vil normalt også være en forudsætning for, at det efterfølgende kan klarlægges, hvad der er sket i en sag og herved SIDE 6

7 også give mulighed for en effektiv kontrol med, om myndigheden har handlet korrekt. Sagen her viser betydningen af, at myndighederne sikrer sig imod, at der efterfølgende opstår tvivl om, hvilke krav der er stillet til ansøger. Denne bevissikring kan foretages på mange måder, men meddeles ansøger telefonisk, at der stilles yderligere krav for ansøgningens videre behandling, (og dette ikke fremgår af sagens dokumenter i øvrigt) følger det af det ovenfor anførte, at der skal gøres notat om telefonsamtalen og dens indhold. Sagen vedrørte en ansøgning om tilskud til et projekt, som bestod i et komplet anlæg til genanvendelse af flasker. Ansøgningen blev betragtet som bortfaldet, eftersom ansøger ikke efter at være blevet vejledt herom telefonisk indsendte yderligere oplysninger til brug for sagens behandling. Miljøstyrelsen gjorde ikke notat om den telefoniske vejledning. Statsforvaltningen har noteret sig, at ombudsmanden på side 140 i udtalelsen inden angivelsen af sin retsopfattelse har citeret nogle afsnit fra forarbejderne til den nuværende affattelse af 6 i offentlighedsloven. Følgende fremgår af bemærkningerne til 6 i lovforslag LF 5, : Til 6 Bestemmelsen indeholder regler om pligt for myndighederne til at gøre notat om oplysninger af betydning for sagens afgørelse (notatpligt). Offentlighedsudvalget foreslår i betænkningen side 166, at notatpligten udvides til at gælde for samtlige sagstyper, der omfattes af loven, dog således at der indføres hjemmel til administrativt at undtage nærmere angivne grupper af sager om faktisk forvaltningsvirksomhed. Udvalget anfører som begrundelse herfor, at der inden for det meget brede og uensartede område, der dækkes af betegnelsen»faktisk forvaltningsvirksomhed«, meget vel kan tænkes sagstyper, hvor en notatpligt kan forekomme velbegrundet, således at en afgrænsning af pligten til de egentlige afgørelsessager vil kunne vise sig at være for restriktiv. Udvalgets forslag ville indebære, at det var nødvendigt i en række bekendtgørelser at foretage en udtømmende opregning af de former for faktisk forvaltningsvirksomhed, der skulle undtages fra notatpligten. Efter justitsministeriets opfattelse gør de hensyn, der begrunder en notatpligt i afgørelsessager, navnlig hensynet til parten eller parternes mulighed for kontradiktion, sig typisk ikke gældende inden for den faktiske forvaltningsvirksomhed. SIDE 7

8 En pligt til at notere faktiske oplysninger bør normalt ikke i første række fastsættes alene med henblik på adgangen til aktindsigt på et bestemt faktisk forvaltningsområde. Det bør først og frem mest være hensynet til at løse den pågældende forvaltningsopgave bedst muligt, der afgør, i hvilket omfang oplysninger skal noteres med henblik på administrativ sagsbehandling. Hertil kommer, at beskrivelsen i offentlighedsudvalgets lovudkast af, hvilke oplysninger pligten omfatter, næppe i alle tilfælde er egnet til at vejlede om, hvordan pligten skal opfyldes. Endelig vil en udtømmende opregning af hvilke former for faktisk forvaltningsvirksomhed - herunder fremtidige former for virksomhed - der ikke skulle være omfattet af den generelle notatpligt som foreslået af offentlighedsudvalget, næppe være mulig at foretage med nogen rimelig sikkerhed i en bekendtgørelse. Justitsministeriet foreslår derfor, at notatpligten som udgangspunkt kun skal gælde for afgørelsessager. Der kan dog som fremhævet af offentlighedsudvalget tænkes at være faktisk forvaltningsvirksomhed, hvor notatpligt af hensyn til offentlighedens aktindsigt kan være velbegrundet. Det er derfor i stk. 3 bestemt, at vedkommende minister efter konkret vurdering af det enkelte sagsområde kan træffe beslutning om, at notatpligten også skal gælde dette område. I de administrative forskrifter kan indholdet af notatpligten afpasses efter det pågældende forvaltningsområde. Reglerne om notatpligten skal ses i sammenhæng med forslagets 11 om»ekstraheringspligt«, der som udgangspunkt gælder for al forvaltningsvirksomhed. Denne bestemmelse indebærer, at oplysninger, som nedskrives i henhold til andre forskrifter (klientjournaler, uheldsrapporter, fraværsprotokoller, køresedler osv.) under udøvelsen af faktisk forvaltningsvirksomhed, er undergivet aktindsigt efter offentlighedslovens almindelige bestemmelser. De følgende afsnit citeres i ombudsmandens beretning fra 1989, side 140, hvor der indledes med Om 6, stk. 1, indeholder forarbejderne følgende bestemmelser: : Bestemmelsen i stk. 1 svarer til den gældende lovs 4, idet notatpligtens rækkevidde dog er søgt præciseret på to punkter. Efter den gældende lov omfatter notatpligten»faktiske oplysninger«. Efter forslaget omfatter notatpligten»oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder«. Ændringen betyder, at notatpligtens udstrækning ikke i første række er afhængig af, om en oplysning efter sit indhold må karakteriseres som faktisk eller ej, men i højere grad beror på, hvilken funktion oplysningen har i myndighedens sagsbehandling. Afgørende for, om en oplysning skal noteres ned, er, om oplys- SIDE 8

9 ningen er af en sådan karakter, at den bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed med hensyn til sagens faktiske omstændigheder. Notatpligten vil således også kunne omfatte oplysninger, der indeholder en subjektivt præget stillingtagen til et forhold, for så vidt vurderingen er af betydning for den administrative bevisoptagelse. Tilkendegivelse af standpunkter, argumenter eller vurderinger med hensyn til en sags afgørelse vil derimod ikke, lige så lidt som efter den gældende lov, være omfattet af notatpligten. Det samme gælder oplysninger, der isoleret set gengiver objektive kendsgerninger som f.eks. oplysninger om indholdet af gældende ret. Efter formuleringen af den gældende lovs 4 omfatter notatpligten kun oplysninger,»der mundtligt meddeles en myndighed«. Bestemmelsen er imidlertid blevet fortolket udvidende i praksis, bl.a. fordi partens interesse i at blive gjort bekendt med en oplysning er den samme, uanset hvordan myndigheden er kommet i besiddelse af den. Også af hensyn til myndighedernes egen interne sagsbehandling og til en eventuel senere klagebehandling er det af betydning at have et sikkert kendskab til, hvilke oplysninger myndigheden er eller har været i besiddelse af. Det er derfor nu udtrykkeligt fastsat, at notatpligten gælder alle oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, der ikke allerede fremgår af sagens dokumentet, uanset på hvilken måde oplysningerne er tilgået sagen. Notatpligten vil således også kunne omfatte oplysninger, der udveksles mundtligt inden for samme myndighed, f.eks. mellem tjenestemænd, nævnsmedlemmer eller kommunalbestyrelsesmedlemmer indbyrdes. Også oplysninger, der hidrører fra andre af myndighedens sager eller fra registre, skal - noteres på sagen, eventuelt i form af en henvisning. Bestemmelsen i stk. 1 finder også anvendelse i sager, hvor der kun er én part, således som det typisk er tilfældet i ansøgnings- og klagesager. Der skal derfor også gøres notat om oplysninger, der mundtligt meddeles af den pågældende selv. De resterende afsnit i bemærkningerne til 6 er udeladt i ombudsmandens udtalelse, ligesom de udelades af statsforvaltningen. Statsforvaltningen har noteret sig, at offentlighedsudvalget havde foreslået, at notatpligten også skulle gælde indenfor det meget brede og uensartede område, der dækkes af betegnelsen faktisk forvaltningsvirksomhed, da en afgrænsning af pligten til de rene afgørelsessager efter udvalgets opfattelse kunne vise sig at være for restriktiv. SIDE 9

10 Som det også fremgår af forarbejderne, var justitsministeriet af den opfattelse, at pligten til at notere faktiske oplysninger ikke normalt i første række burde fastsættes alene med henblik på adgangen til aktindsigt på et bestemt faktisk forvaltningsområde. Det burde således efter ministeriets opfattelse først og fremmest være hensynet til at løse den pågældende forvaltningsopgave bedst muligt, der var afgørende for, i hvilket omfang oplysninger skulle noteres med henblik på en administrativ sagsbehandling. Justitsministeriet foreslog derfor, at notatpligten som udgangspunkt alene skulle gælde afgørelsessager, dog således at der i 6, stk. 3 blev fastsat en bestemmelse om, at vedkommende minister efter en konkret vurdering af det enkelte sagsområde kan træffe beslutning om, at notatpligten tillige skal dække det pågældende område. Som det fremgår ovenfor, er denne del af forarbejderne til 6 ikke omtalt i ombudsmandens udtalelse, som den er gengivet i beretningen fra 1989, side 138 ff. (side 140). Det bemærkes, at bemyndigelsen i 6, stk. 3 i offentlighedsloven i øvrigt ikke ses at være udnyttet for så vidt angår den faktiske forvaltningsvirksomhed, der udøves i henhold til vejlovene. Statsforvaltningen konstaterer, at forarbejderne ikke indeholder oplysninger om eksistensen af en ulovbestemt grundsætning om notatpligt inden for området, betegnet som faktisk forvaltningsvirksomhed. Eftersom det derimod netop af forarbejderne fremgår, at justitsministeriet ikke ville lade bestemmelsen i 6 om notatpligt omfatte dette område, må statsforvaltningen lægge til grund, at der på tidspunktet for udarbejdelse af lovforslaget ikke i lovgivningen, hverken den skrevne eller uskrevne, var nogen pligt til at gøre notat inden for området. Spørgsmålet er, om der siden da har udviklet sig en ulovbestemt almindelig forvaltningsretlig grundsætning om notatpligt, der gælder ved siden af 6 i offentlighedsloven, på området betegnet som faktisk forvaltningsvirksomhed. Som det fremgår af nedenstående oversigt over udtalelser, afgivet af ombudsmanden og som ombudsmanden henviser til enten i sine udtalelser eller i litteraturen, er statsforvaltningen bekendt med, at ombudsmanden i 1989 udover den ovenfor nævnte udtalelse og i de efterfølgende SIDE 10

11 beretninger har afgivet flere udtalelser om en notatpligt, der ikke følger af 6 i offentlighedsloven. Det ses imidlertid ikke helt klart, om notatpligten følger af en ulovbestemt almindelig forvaltningsretlig grundsætning, eller om den følger af principperne om god forvaltningsskik. Spørgsmålet ses ikke at have været gjort til genstand for en behandling ved domstolene. I udtalelsen, der er gengivet i ombudsmandens beretning fra 2001, side 117 (se nedenfor), fremgår, at det er Indenrigsministeriets opfattelse, at notatpligten i den konkrete sag vedrørte principperne for god forvaltningsskik, som det kommunale tilsyn ikke påså overholdelsen af. Velfærdsministeriet har på forespørgsel den 11. marts 2009 oplyst, at ministeriet, som kommunal tilsynsmyndighed, ikke efterfølgende har udtalt sig om en notatpligt som følge af en ulovbestemt retsgrundsætning eller god forvaltningsskik. Samtidig henledte ministeriet statsforvaltningens opmærksomhed på Justitsministeriet svar på spørgsmål nr. 22 af 14. november 2005 fra Politisk- Økonomisk Udvalg. Følgende fremgår heraf : Besvarelse af spørgsmål nr. 22 af 14. november 2005 fra Folketingets Politisk - Økonomiske Udvalg. Spørgsmål: "Ministeren bedes vurdere, om der er notatpligt for henholdsvis den udleverende og den modtagende myndighed, i forbindelse med videregivelsen af fortrolige oplysninger om en person efter forvaltningslovens 28?" Svar: 1. Justitsministeriet kan om spørgsmålet om forvaltningsmyndigheders notatpligt generelt oplyse følgende: Offentlighedslovens 6, stk. 1, indeholder en bestemmelse om notatpligt, der lyder således: " 6. I sager, hvor der vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, skal en myndighed, der mundtligt modtager oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, der er af betydning for sagens afgørelse, eller som på anden måde er bekendt med sådanne oplysninger, gøre notat om indholdet af oplysningerne. Det gælder dog ikke, såfremt oplysningerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter." SIDE 11

12 Som det fremgår af ordlyden, gælder notatpligten efter denne bestemmelse alene i sager, hvor der vil blive truffet en afgørelse. Hermed sigtes der til sager om udfærdigelse af retsakter, dvs. udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde, jf. herved John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 3. udgave, (1998), side 151 f. Notatpligten efter bestemmelsen i 6, stk. 1, angår kun oplysninger om en sags faktiske omstændigheder, der er af betydning for sagens afgørelse, og gælder for den forvaltningsmyndighed, som modtager de pågældende oplysninger. Pligten til at gøre notat gælder dog ikke, hvis oplysningerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter. Herudover antages det at følge af en ulovbestemt almindelig forvaltningsretlig grundsætning, at en forvaltningsmyndighed - uanset om der er tale om en afgørelsessag eller ej - efter omstændighederne kan have en pligt til at gøre notat om ekspeditioner af væsentlig betydning for en sag, hvis de ikke fremgår af sagens akter i øvrigt, jf. John Vogter, a. st., side 152 f., og Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), side 413 f. 2. Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der - i forbindelse med videregivelse af fortrolige oplysninger om en person efter forvaltningslovens 28 - vil gælde en notatpligt for henholdsvis den afgivende og den modtagende forvaltningsmyndighed, bemærkes herefter følgende: Som omtalt under pkt. 1 ovenfor vil spørgsmålet om, hvorvidt der gælder en notatpligt i forbindelse med videregivelse af fortrolige oplysninger omfattet af forvaltningslovens 28, i første række afhænge af, om der er tale om en afgørelsessag. Er dette tilfældet, følger det af offentlighedslovens 6, stk. 1, at der - hvis oplysningerne ikke i øvrigt fremgår af sagens dokumenter - vil gælde en notatpligt for den modtagende forvaltningsmyndighed, i det omfang disse oplysninger er af betydning for sagens afgørelse. I tilfælde, hvor der ikke er tale om en afgørelsessag, vil spørgsmålet om, hvorvidt der i medfør af den under pkt. 1 omtalte almindelige forvaltningsretlige grundsætning vil gælde en notatpligt i forbindelse med videregivelse af fortrolige oplysninger omfattet af forvaltningslovens 28, bero på, om videregivelsen eller modtagelsen af de pågældende oplysninger i det enkelte tilfælde udgør en ekspedition af væsentlig betydning for sagen, der ikke fremgår af sagens akter i øvrigt. I de nævnte tilfælde - der som anført ikke er reguleret i lovgivningen - må det SIDE 12

13 endvidere antages, at der efter omstændighederne også vil kunne indgå andre hensyn, herunder til et eventuelt særligt behov for fortrolighed med hensyn til de pågældende oplysninger eller med hensyn til den sag, som de indgår i. Som det fremgår af det anførte, kan en endelig vurdering af, om der er notatpligt i forbindelse med udveksling af fortrolige oplysninger omfattet af forvaltningslovens 28, ikke foretages generelt, men må foretages konkret i det enkelte tilfælde af de involverede myndigheder. Som det fremgår henviser Justitsministeriet til såvel den kommenterede offentlighedslov som til Forvaltningsret af Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. Følgende fremgår af John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 2003, side 152 f. : Selvom notatpligten efter 6 alene gælder afgørelsessager og oplysninger om faktisk omstændigheder, der er af betydning for sagens afgørelse må man være opmærksom på, at der på særlige områder uden for 6 kan gælde tilsvarende pligter efter ulovbestemte forvaltningsretlige grundsætninger, jf. FOB 1989, side 88 ff. En mand var blevet anholdt af politiet og indbragt til Københavns fængsler. Forud for afleveringen havde politiet telefonisk oplyst vagthavende personale i fængslet om, at anholdte var stærkt deprimeret, og at de skulle være opmærksomme på dette. Det samme var angivet på en følgeseddel til arresten. Antaget, at der utvivlsomt bør gøres notat om en telefonisk henvendelse af den karakter som politiet rettede til det vagthavende personale. Det bør sikres, at en oplysning som den foreliggende på følgesedlen overføres til fængslets sagsakter på en sådan måde, at den er umiddelbar tilgængelig for det på ethvert tidspunkt vagthavende personale. FOB 1989, side 138 ff. En ansøger rettede henvendelse til Miljøstyrelsen med henblik på at opnå tilskud til et genanvendelsesprojekt. Ansøgningen blev efter nogle telefonsamtaler af Miljøstyrelsen sat i bero på indsendelse af yderligere oplysninger om projektet. Da styrelsen ikke modtog oplysningerne, anså man ansøgningen for bortfaldet. Ansøgeren protesterede og hævdede, at han ikke under telefonsamtalerne var blevet gjort bekendt med, at yder- SIDE 13

14 ligere oplysninger var en forudsætning for, at ansøgningen kunne behandles. Miljøstyrelsen havde ikke taget notat om telefonsamtalerne og deres indhold. Ombudsmanden udtalte, at offentlighedslovens 6, stk. 1, må anses som udslag af en almindelig retsgrundsætning om, at offentlige myndigheder har pligt til at gøre notat om alle væsentlige ekspeditioner i en sag herunder telefonsamtaler, som ikke fremgår af brevvekslingen i sagen eller af sagens øvrige dokumenter. Notatpligten er efter ombudsmandens opfattelse en forudsætning for gennemførelsen af retten til aktindsigt, men er normalt også forudsætningen for en effektiv kontrol med, om myndigheden har handlet korrekt. Denne sag viser, at myndighederne skal være tilbageholdende med at henlægge en sag alene på grundlag af en telefonisk kontakt med ansøgeren. En række myndigheder anvender da også den fremgangsmåde skriftligt at underrette ansøgeren om, at ansøgningen anses for bortfaldet, eventuelt i form af en bekræftelse af den telefonisk indgåede aftale. I besvarelsen til Politisk-Økonomisk Udvalg beskriver Justitsministeriet indholdet af den ulovbestemte retsgrundsætning således : at en forvaltningsmyndighed efter omstændighederne kan have en pligt til at gøre notat om ekspeditioner af væsentlig betydning for en sag, hvis de ikke fremgår af sagens akter i øvrigt, med henvisning til den kommenterede offentlighedslov, side 152 f. og Forvaltningsret Den kommenterede offentlighedslov synes imidlertid alene at udtrykke, at der på særlige områder uden for 6 kan gælde tilsvarende pligter efter ulovbestemte forvaltningsretlige grundsætninger, uden at det nærmere indhold er beskrevet, men dog således at der er henvist til to udtalelser fra ombudsmanden, hvor den ene sag vedrører liv og helbred og den anden er en ansøgningssag. Følgende fremgår af Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2002, side 413 : Det følger af en almindelig retsgrundsætning at en myndighed uanset om der er tale om en afgørelsessag sørger for at der gøres skriftligt notat om ekspeditioner af væsentlig betydning for behandlingen af en sag dersom de ikke fremgår af sagens akter i øvrigt. Derved tilgodeses ud over hensynet til aktindsigt såvel ordensmæssige hensyn som kravet om at myndighederne SIDE 14

15 efterfølgende er i stand til at dokumentere deres sagsbehandlingsskridt. Der henvises herefter til følgende FOB R, , , , , [rettelig , statsforvaltningens tilføjelse] , , , , , , og Justitsministeriets beskrivelse af indholdet af den ulovbestemte retsgrundsætning svarer således til beskrivelsen, som den fremgår på side 413 i Forvaltningsret. Som det fremgår nedenfor, har statsforvaltningen til brug for sit svar i sagen gennemgået ombudsmandens praksis vedrørende spørgsmålet om en notatpligt, der ikke følger af 6 i offentlighedsloven. Som det tidligere er nævnt, ses det ikke helt klart, om notatpligten følger af en ulovbestemt retsgrundsætning, eller om den følger af principperne for god forvaltningsskik. Statsforvaltningen har noteret sig, at det først er med de to ovenfor nævnte udtalelser i 1989, at ombudsmanden giver udtryk for, at der må eksistere en notatpligt, der ikke følger af 6 i offentlighedsloven. Statsforvaltningen konstaterer endvidere, at ombudsmanden efterfølgende i sine udtalelser med henvisning til især udtalelsen gengivet i beretningen fra 1989, side 138 ff. har antaget, at notatpligten gælder, uanset om der er tale om en afgørelsessag. Opfattelsen er præciseret i den udtalelse, der er gengivet i ombudsmandens beretning for 2004, side 452, der vedrørte en sag om faktisk forvaltningsvirksomhed. I udtalelsen henvises til de udtalelser, der er gengivet i beretningerne for ff., R, ff., ff., ff., ff., ff. og ff., der i nogle tilfælde vedrørte afgørelsessager. Statsforvaltningen bemærker, at udtalelsen fra 1989, side 138 ff., ikke citerer fra forarbejderne til 6 om, at bestemmelsen netop ikke omfatter området faktisk forvaltningsvirksomhed, sammenholdt med at det netop i 6, stk. 3 er forudsat, at såfremt notatpligten skal gælde for dette område, kræver det, at vedkommende minister efter en konkret vurdering af det enkelte sagsområde træffer beslutning om, at notatpligten også skal gælde. Udviklingen af ombudsmandens praksis, der giver udtryk for, at notatpligten gælder, uanset om der er tale om en afgørelsessag, hviler således efter statsforvaltningens SIDE 15

16 umiddelbare opfattelse ikke på et tilstrækkeligt sikkert grundlag. Statsforvaltningen er sammenfattende - efter en gennemgang af nedenfor nævnte udtalelser fra ombudsmanden, besvarelsen til Politisk-Økonomisk Udvalg, ovenfornævnte litteraturhenvisninger, beskrivelsen af notatpligten som den fremgår af artiklen Forvaltningsloven som minimumslov, af Folketingets Ombudsmand, dr. jur. Niels Eilschou Holm i Juristen 1986, side 227 ff, især side 242 f., og Jens Garde m.fl., Forvaltningsret - Sagsbehandling, 2001, side 233 f., derfor fortsat af den mening, at der ikke er det fornødne grundlag for at fastslå, at notatpligten udenfor afgørelsessager følger af en ulovbestemt retsgrundsætning. Vejdirektoratet har i sit brev af 13. marts 2008 som ovenfor nævnt udtalt, at vejmyndighedens stillingtagen til spørgsmålet om, hvorvidt der skal etableres en støjvold ikke er en afgørelse, men udtryk for faktisk forvaltningsvirksomhed. Statsforvaltningen henholder sig derfor til sin opfattelse, som er kommet til udtryk i udtalelsen af 3. november at spørgsmålet om notatpligt i den konkrete sag følger af principperne om god forvaltningsskik, og da det som ovenfor nævnt, falder uden for tilsynets kompetence at tage stilling til, om disse principper er overholdt, kan statsforvaltningen derfor ikke heller tage stilling til, om kommunen i den konkrete sag har tilsidesat sin notatpligt. Ad 3. Vedrørende Folketingets Ombudsmands spørgsmål om, hvorvidt statsforvaltningen finder grundlag for at foretage sig noget med henvisning til styrelseslovens 22, stk. 2 og 3, kan statsforvaltningen oplyse, at statsforvaltningen ikke fører tilsyn med om en udvalgsformand eller forvaltningen overholder de bemyndigelser, de pågældende har fået af udvalget. Statsforvaltningen kan i den forbindelse henvise til Emil le Maire og Niels Preisler, Lov om kommunernes styrelse med kommentarer, 2000, side 216,hvoraf fremgår : Det kommunale tilsyn omfatter ikke internt fastsatte regler om kommunernes styrelsesforhold [nu med undtagelse af kommunalretlige forskrifter, der er udstedt i medfør af den lovgivning, som statsforvaltningen påser overholdelsen af, statsforvaltningens tilføjelse ]. Det falder således uden for tilsynet opgaver at påse, om den kommunale administration og udvalgene overholder de SIDE 16

17 af kommunalbestyrelsen fastsatte bestemmelser for administrationens, henholdsvis udvalgenes virksomhed. Det er kommunalbestyrelsen, der må påse, om interne forskrifter overholdes, herunder om beslutninger truffet i udvalg og administration holder sig inden for rammerne af en delegation. Statsforvaltningen finder således ikke grundlag for at foretage sig noget vedrørende det forhold, at det fremgår i pressen, at kommunens Miljø- og teknikudvalg ikke havde kendskab til sagen. Sagens akter vedlægges, sammen med de af ombudsmanden fremsendte bilag. Med venlig hilsen Anne Rasmussen kontorchef /Stella Bøttger specialkonsulent Oversigt over udtalelser fra ombudsmanden : I FOB angives, at der i den konkrete sag efter ombudsmandens opfattelse utvivlsomt burde gøres notat om en telefonisk anmeldelse af denne karakter. (Politiets telefoniske besked til fængselsvæsenet om, at en kommende indsat var stærkt deprimeret. Fængselsvæsenet gjorde ikke notat herom, og den indsatte begik få timer senere selvmord). FOB udtales : Bestemmelsen i offentlighedslovens 6, stk. 1, må efter min opfattelse ses som udslag af en almindelig retsgrundsætning om, at offentlige myndigheder har pligt til at gøre notat om alle væsentlige ekspeditioner i en sag, herunder samtaler, som ikke fremgår af brevvekslingen i sagen eller af sagens dokumenter i øvrigt. En sådan notatpligt vil ikke blot være en forudsætning for gennemførelse af retten til aktindsigt, men vil normalt også være en forudsætning for, at det efterfølgende kan klarlægges, hvad der er sket i en sag og herved også give mulighed for en effektiv kontrol med, om myndigheden har handlet korrekt. Sagen vedrørte en ansøgning om tilskud til et projekt, som bestod i et komplet anlæg til genanvendelse af flasker. Ansøgningen blev betragtet som bortfaldet, eftersom SIDE 17

18 ansøger ikke efter at være blevet vejledt herom telefonisk indsendte yderligere oplysninger til brug for sagens behandling. Der blev ikke gjort notat om den telefoniske vejledning. Af FOB R fremgår, at det følger imidlertid efter ombudsmandens opfattelse af principperne om god forvaltningsskik, at en myndighed også uden for 6 s anvendelsesområde bør drage omsorg for at foretage skriftligt notat om ekspeditioner af væsentlig betydning for behandlingen af en sag, dersom de ikke fremgår af sagens akter i øvrigt. I FOB citeres retsopfattelsen, som den fremgår af ovenfornævnte FOB ff. og der henvises til artikel i Juristen 1986, side 227 ff., især side 242 af folketingets Ombudsmand Niels Eilschou Holm. Den konkrete sag vedrørte en sag om udbetaling af feriepenge. Myndigheden havde under sagens behandling telefonisk afgivet en positiv tilkendegivelse, som af borgeren blev opfattet som en bindende forhåndsbesked. Der var ikke gjort notat i sagen om samtalen. FOB , om aktindsigt i et notat fra en telefonsamtale i gebyrsagen, der var en afgørelsessag. Der citeres fra 6 s forarbejder, herunder også afsnit, som udtalelsen fra 1989, side 140 ikke citerer. Af FOB , om inddragelse af faste prøveskilte, fremgår : Offentlighedslovens 6 finder ikke direkte anvendelse på spørgsmålet, om der skal foretages notat på sagen om mundtligt meddelte afgørelser. Det er min opfattelse, at det følger af god forvaltningsskik, at en mundtlig meddelt afgørelse skal noteres på sagen. FOB , om aktindsigt, hvor fremgår, at.. Det følger efter min opfattelse af den ulovbestemte pligt til at gøre notat om væsentlige oplysninger vedrørende sagens behandling, jf. bl.a. Forvaltningsloven med kommentarer af John Vogter, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1992, og min beretning for året 1989, side 138 ff. Denne pligt omfatter også mundtlige tilkendegivelser om tidspunktet for sagens afslutning. I FOB , om formaning om ikke at kontakte tidligere kæreste, fremgår : Forvaltningsmyndigheder har pligt til at gøre notat om alle væsentlige ekspeditioner i en sag. Jeg henviser bl.a. til Folketingets Ombudsmands beretning for 1992, s. 44. Notatpligtens overholdelse er som det fremgår anførte sted, bl.a. normalt en forudsætning for en effektiv kontrol med om myndighederne har handlet korrekt. (jf. også f.eks. Niels Eilschou Holm, Juristen (1986) s. 242 ff. med henvisninger). FOB , der angik politiets behandling af en ansøgning generhvervelse af kørekort. Fængslet havde videregivet fortrolige oplysninger om ansøgerens spiritusmisbrug. Der forelå ikke notat i sagen om politiets henvendelse og besvarelsen af denne, hvilket Direktoratet for kriminalforsorgen mente skulle have været sket. Ombudsmanden var enig heri. SIDE 18

19 FOB , vedrørende aktindsigt i dokumenter om overdragelse af arealer til Ørestadsselskabet. I sagen forelå et notat, som Kammeradvokaten havde udfærdiget. Det fremgik dog ikke af sagen, på hvis foranledning notatet var udarbejdet. Retsopfattelsen, som den kommer til udtryk i citeres. FOB , om aktindsigt i båndede kontrolopkald, vedrørte spørgsmålet om, hvorvidt der var pligt til at gøre et notat om indholdet af de båndede kontrolopkald, der ikke kunne udleveres. Kontrolopkaldene kunne danne grundlag for udstedelse af påbud. FOB , om afskedigelse af ufaglært bibliotekar, hvoraf fremgår : Jeg har tidligere udtalt, at bestemmelsen må anses som udslag af en almindelig retsgrundsætning om, at offentlige myndigheder har pligt til at gøre notat om alle væsentlige ekspeditioner i en sag, jf. FOB ff. FOB , om call in-omgørelse til skade for adressaten, og hvor der ikke forelå notat om nævnets mundtlige anmodning om at modtage bånd fra adressaten. Der henvises til retsopfattelsen, som den kom til udtryk i FOB Af FOB , om påbud til mælkeproducerende landmand, fremgår : Uden for anvendelsesområdet af forvaltningslovens 19 og offentlighedslovens 6 kan pligt til at foretage partshøring og gøre notat følge af ulovbestemte grundsætninger, herunder god forvaltningsskik. Se i den forbindelse henholdsvis Forvaltningsloven med kommentarer ved John Vogter, (1999), s. 349 ff. og Offentlighedsloven med kommentarer ved John Vogter (1999), s FOB , om en kommunes videregivelse af oplysninger til en privat skole, uden at der var gjort notat herom, hvor det angives, at bestemmelsen imidlertid må anses som et udslag af en almindelig retsgrundsætning om, at offentlige myndigheder i alle sagstyper har pligt til at gøre notat om alle væsentlige ekspeditioner og andre væsentlige elementer i en sagsbehandling, jf. f.eks. Folketingets Ombudsmands beretning for 1989, side 138. Pligten til at tage notat er normalt en forudsætning for en effektiv kontrol med om myndighederne har handlet korrekt. Pligten har således bevismæssig betydning. Derudover henvises der til R, og , hvor de to sidstnævnte vedrører spørgsmålet om videregivelse af fortrolige oplysninger. Følgende fremgår i øvrigt af sagen om Indenrigsministeriets behandling af spørgsmålet om notatpligt : Den foreliggende sag giver derfor efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke de kommunale tilsynsmyndigheder anledning til at overveje spørgsmål om notatpligt nærmere, da spørgsmål om, (K) Kommunes notatpligt i denne sag, hvor kommunen har udleveret fortrolige oplysninger, vedrører principperne for god forvaltningsskik, der ikke er omfattet af de kommunale tilsynsmyndigheders kompetence. FOB , om en biskops ændring af et kirkeregulativ og hvor der ikke var taget referat fra et nærmere angi- SIDE 19

20 vet møde med menighedsrådet. Følgende fremgår blandt andet af sagen : Også i situationer hvor betingelserne i offentlighedslovens 6 ikke er opfyldt, kan der være behov for at gøre notat. Det er således almindeligt antaget at der efter god forvaltningsskik bør gøres notat over væsentlige sagsbehandlingsskridt. I FOB , om en optagelsesprøve til et musikalsk grundkursus blev der henvist til, at en myndighed er forpligtet til at sørge for at der gøres notat om alle væsentlige ekspeditioner i sagen, hvilket følger af en ulovbestemt forvaltningsretlig grundsætning, der gælder ved siden af offentlighedslovens 6. Retsgrundsætningen er til dels begrundet i ønsket om orden i myndighedernes sagsbehandling, men også i krav om at myndighederne efterfølgende kan dokumentere deres sagsbehandlingsskridt. Endelig tilgodeser notatpligten hensynet til fyldestgørende aktindsigt. Jeg henviser til John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, (1998), side 154 og Jon Andersen, mfl. Forvaltningsret (2002), s. 413 f. Af FOB , om selektiv betjening af pressen, fremgår følgende : Det følger endvidere af en almindelig retsgrundsætning at en myndighed uanset om der er tale om en afgørelsessag skal sørge for at der gøres notat om ekspeditioner af væsentlig betydning for behandlingen af en sag dersom de ikke fremgår af sagens akter i øvrigt. Se bl.a. de udtalelser der er gengivet i Folketingets Ombudsmands beretninger for ff., R, ff., ff., ff., ff., ff., og for ff. Denne notatpligt tilgodeser det overordnede formål at tjene som dokumentation over for kontrolinstanser for hvorledes de enkelte sager er blevet ekspederet, og sikre at myndigheden har overblik over sagernes hidtidige sagsforløb uden af være afhængig af de enkelte sagsbehandleres hukommelse. FOB , om en sag om opholdstilladelse, hvor det beskrives, at det følger af en almindelig retsgrundsætning, at en myndighed skal sørge for, at der også ud over de tilfælde som følger af offentlighedslovens 6, foretages notat om ekspeditioner af væsentlig betydning for behandlingen af en sag, hvis de ikke fremgår af sagens akter i øvrigt. Der henvises til ff., og til Jon Andersen mfl. Forvaltningsret (2002), side 412 ff. I FOB , der omhandler opkrævning af udgifter for hjemsendelse af psykisk syg fra udlandet, angives : Selvom notatpligten efter 6 kun gælder i sager hvor der vil blive truffet afgørelse af en myndighed, følger det af en almindelig ulovbestemt forvaltningsretlig grundsætning at myndighederne har tilsvarende pligter også i andre sager end afgørelsessager. Herved tilgodeses ud over hensynet til aktindsigt såvel ordensmæssige hensyn som kravet om at myndighederne efterfølgende er i stand til at dokumentere deres sagsbehandlingsskridt, bl.a. i forbindelse med en eventuelt senere prøvelse, jf. Niels Eilschou Holm, Forvaltningsloven som minimumslov, Juristen 1986, s. 227 ff. (navnlig s. 242 f.), Jon Andersen SIDE 20

21 mfl., Forvaltningsret (2002), s. 413 f., John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer (1998), s. 152 f., samt eksempelvis sagerne omtalt i Folketingets Ombudsmands beretninger for 1989, s. 138, (navnlig side 140), (navnlig s. 96) og 2004, s.452 (navnlig s. 456). Af FOB om aktindsigt i Udenrigsministeriets involvering i danske erhvervsfremstød i Irak i perioden , fremgår : De hensyn ministeriet har anført i den oven for citerede udtalelse, er i høj grad sammenfaldende med de hensyn der ligger bag notatpligten efter offentlighedslovens 6, og den ulovbestemte forpligtelse til at gøre notat om alle væsentlige ekspeditioner i sagen. Overholdelse af notatpligten er bl.a. vigtig af hensyn til muligheden for at dokumentere myndighedernes sagsbehandlingsskridt og grundlaget for myndighedens senere afgørelse af sagen. I FOB , om afskedigelse af en sognepræst, gengives ombudsmandens retsopfattelse med henvisning til , og FOB , om udlændingeservices notatpligt i forbindelse med vejledning om den lovlige varighed af et visumophold, indeholder en gentagelse af retsopfattelsen og den henvisning, der fremgår af FOB SIDE 21