Kommissionens afgørelse i sag DK/2010/1099: Engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger - Forpligtelser

Transkript

1 EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 13/08/2010 K(2010)5768 SG-Greffe (2010) D/12416 IT- og Telestyrelsen Holsteinsgade 63 DK-2100 København Denmark Att.: Direktør: Jørgen Abild Andersen Fax: Kære Jørgen Abild Andersen Vedr.: Kommissionens afgørelse i sag DK/2010/1099: Engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger - Forpligtelser Bemærkninger i henhold til artikel 7, stk. 3, i direktiv 2002/21/EF 1 I. SAGSFORLØB Den 2. juli 2010 registrerede Kommissionen en anmeldelse fra IT- og Telestyrelsen i Danmark om ændring af foranstaltningerne på engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger 2. Den danske høring 3 gennemføres sideløbende med EU-høringen efter rammedirektivets artikel 7. Fristen for EU-høringen er den 16. august Den 14. juli 2010 sendte Kommissionen en anmodning om oplysninger 4 til IT- og Telestyrelsen, som den fik svar på den 19. juli IT- og Telestyrelsen fremsendte Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (herefter "rammedirektivet"), EFT L 108 af , s. 33. Marked nr. 5 i Kommissionens henstilling 2007/879/EF af 17. december 2007 om relevante produktog tjenestemarkeder inden for den elektroniske kommunikationssektor, som er underlagt forhåndsregulering i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (herefter "henstillingen"), EUT L 344 af , s. 65. I overensstemmelse med rammedirektivets artikel 6. I henhold til rammedirektivets artikel 5, stk. 2. Commission européenne/europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel

2 yderligere oplysninger den 6. august I henhold til artikel 7, stk. 3, i rammedirektivet kan de nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen fremsætte bemærkninger om anmeldte foranstaltningsudkast til den pågældende nationale tilsynsmyndighed. II. GENNEMGANG AF FORANSTALTNINGSUDKASTET II.1. Baggrund Den anden runde af undersøgelsen af engrosmarkedet for bredbåndstilslutning blev anmeldt til og vurderet af Kommissionen i Dengang blev den etablerede operatør, TDC, udpeget som havende en stærk markedsposition (SMP) og fik pålagt et fuldt sæt forpligtelser. Selv om fiber var omfattet af det relevante marked, pålagde IT- og Telestyrelsen ikke SMP-operatøren nogen forpligtelser for adgang via fiber. IT- og Telestyrelsen understregede dog, at hvis den etablerede operatør TDC oprettede et fiberaccessnet, kunne styrelsen i medfør af den danske lovgivning vedtage en tillægsafgørelse på grundlag af den nuværende markedsafgrænsning med henblik på at pålægge TDC yderligere passende forpligtelser. Kommissionen fremsendte et brev med bemærkninger om bl.a. reguleringen af fiber. Heri blev det navnlig fremhævet, at konkurrencen i Danmark var påvirket af, at der findes adgangsprodukter via fiber, som allerede tilbydes på detailniveauet, og dermed ville de adgangsforpligtelser, som IT- og Telestyrelsen foreslog, måske ikke være nok til at sikre effektiv konkurrence på detailniveauet. Kommissionen opfordrede derfor IT- og Telestyrelsen til at gennemføre en ny markedsanalyse, hvis TDC lancerede fibernetprodukter i stor stil, og at pålægge passende forpligtelser, hvis der stadig ikke var tale om effektiv konkurrence. II.2. Det anmeldte udkast til afgørelse I løbet af 2009 foretog TDC en række opkøb 6. Det vigtigste opkøb vedrørte købet af DONG Energy's fibernet i december DONG Energy's fibernet, der har en længde på km og passerer husholdninger 7, dækker en del af Nord- og Østsjælland, herunder Hovedstadsområdet. TDC har oplyst, at fibernettet vil blive drevet som et åbent net. I modsætning til DONG's tidligere praksis 8 tilbyder TDC ikke tjenester direkte på detailniveauet 9, men derimod kun engrostjenester. IT- og Telestyrelsen forklarer, at de konkurrenceproblemer, som Sag DK/2008/0862. TDC opkøbte Fullrate, der er en DSL-operatør, som anvendte TDC's engrosprodukter; Aplus, en kabel-tv-operatør; Fast TV, en udbyder af IP-tv og bredbånd via fibernet og DONG's fibernet. Ingen af disse opkøb har været forelagt de danske konkurrencemyndigheder, da opkøbene ligger under den tærskel for prøvning af virksomhedssammenlægninger, der er fastsat i den danske konkurrencelovgivning. Med dette opkøb har TDC overtaget ca slutbrugere. DONG Energy havde en blandet markedsføringsmodel med både engros- og detailkunder. Slutbrugerne betalte for adgangen til fibernettet og havde mulighed for at vælge mellem en række udbydere af forskellige tjenester via samme fiberforbindelse. Engroskundernes betaling for anvendelsen af DONG Energy's fibernet bestod typisk af en netleje og en deling af de indtægter engroskundernes tjenesteudbud genererede. TDC har et datterselskab, YouSee, som inden for kort tid vil tilbyde markedsføringsprodukter og tjenester leveret via TDC s fibernet. 2

3 blev konstateret under den seneste markedsundersøgelse, fortsat er til stede og forværres af opkøbet af DONG's fibernet 10. Med de seneste opkøb har TDC styrket sin position på markedet for bredbåndstilslutninger, og virksomhedens markedsandel er øget fra 68,3 % (udgangen af 2008) til 73,7 % (udgangen af 2009) 11. Ud fra den seneste udvikling på det pågældende marked mener IT- og Telestyrelsen, at det nu er forholdsmæssigt at regulere fiberabonnentledninger og foreslår i det anmeldte udkast til foranstaltninger at supplere de forpligtelser, som TDC tidligere er pålagt vedrørende engrosbredbåndstilslutninger. Herudover anfører IT- og Telestyrelsen i sit svar på anmodningen om oplysninger, at det vigtigste mål med det anmeldte udkast til foranstaltninger er at sørge for, at alternative operatører, som benyttede DONG's net 12 fortsat har mulighed for at overleve. IT- og Telestyrelsen anfører endvidere, at den har til hensigt at gennemføre en omfattende undersøgelse af markedet for engrossalg af (fysisk) netværksinfrastrukturadgang på et fast sted og engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger i første halvdel af 2011, og den vil også vurdere virkningen af fibernet på disse markeder 13. II.3. Regulerende foranstaltninger IT- og Telestyrelsen foreslår at pålægge TDC følgende forpligtelser: i) et sæt adgangsforpligtelser, ii) omkostningsorienterede priser, iii) ikke-diskrimination, iv) gennemsigtighed og v) omkostningsregnskaber og regnskabsmæssig opsplitning. Adgangsforpligtelserne omfatter: i) imødekommelse af alle rimelige anmodninger om adgang til bredbåndstilslutninger via fiber og ii) samhusning. Ud fra IT- og Telestyrelsen forslag skal TDC give bitstrømsadgang (BSA) på tre niveauer, nemlig: bredbåndstilslutning fra slutbrugeren afsluttet på nærmeste Ethernet lag 2 switch eller et tilsvarende punkt 14 bredbåndstilslutning fra slutbrugeren afsluttet på nærmeste Ethernet lag 3 router/switch eller et tilsvarende punkt (dvs. højere i nettet end ved en lag 2 switch). Det betyder, at engroskunden køber adgang til en port i denne router/switch, hvor lag 2 forbindes med lag 3, og herefter selv forestår transporten fra pågældende lag 3 router/switch til eget net Markedet er navnlig karakteriseret ved i) flaskehalse; ii) kun tre lokale fiberselskaber udbyder bredbåndstilslutninger via fiber til eksterne engroskunder, og ifølge IT- og Telestyrelsen er det usandsynligt, at andre virksomheder vil udrulle fiber i det område, der allerede er dækket af DONG's net; iii) bredbåndstilslutninger via TDC's kabel-tv-net udbydes ikke til eksterne engroskunder; iv) der er ingen modstående købermagt; v) TDC er vertikalt integreret. Disse data er ikke fra en ny markedsundersøgelse eller konstatering af stærk markedsposition; de bygger på de halvårlige statistikker, som IT- og Telestyrelsen benytter til ajourføring af vurderingen af effektiv konkurrence. TDC har opsagt den bestående engrosaftale mellem DONG og engroskunderne fra den 1. januar I 2009 påbegyndtes stadig igangværende forhandlinger med udgangspunkt i TDC's forslag til priser og vilkår for adgang til tjenester via fibernettet. Engroskunderne har oplyst til IT- og Telestyrelsen, at de med de priser og vilkår, som TDC tilbyder, ikke vil kunne konkurrere med TDC's detailudbud. Den nuværende markedsanalyse af engrossalg af (fysisk) netværksinfrastrukturadgang på et fast sted (marked 4) er blevet vurderet i forbindelse med sag DK/2008/0860. Markedsdefinitionen omfattede ikke fiber. Med et tilsvarende punkt menes eksempelvis ATM-net. 3

4 bredbåndstilslutning fra slutbrugeren afsluttet på en Ethernet lag 3 router/switch eller et tilsvarende punkt i nettet, som er placeret mere centralt end de to ovennævnte løsninger. TDC's forpligtelse i dette tilfælde omfatter også transporten af trafik i dens IP/MPLS 15 -net 16. Forpligtelserne omfatter adgang til accessoriske delelementer og tilknyttede funktionaliteter i forbindelse med ovennævnte samtrafikprodukt. TDC skal desuden give adgang til alle de funktionaliteter, som TDC anvender eller tidligere har anvendt til levering af sit eget detailudbud 17, herunder multicast 18. I svaret på anmodningen om yderligere oplysninger anførte IT- og Telestyrelsen dog, at hvis TDC begynder at anvende en funktionalitet på sit fibernet, som ikke anvendes på kobbernettet, så er TDC ikke forpligtet til at give adgang til denne funktionalitet på sit kobbernet. Herudover pålægges der på grund af tekniske begrænsninger endnu ikke nogen adgang til funktionaliteter på TDC's kabel-tv-net. For at give alternative operatører mulighed for at udnytte adgangen effektivt foreslår ITog Telestyrelsen en samhusningsforpligtelse, som også omfatter accessoriske delelementer 19. Samhusningsforpligtelsen omfatter en forpligtelse til at lade engroskunder foretage intern kabling og til at tilbyde virtuel samhusning, hvis pladsmangel gør fysisk samhusning umulig. IT- og Telestyrelsen vurderer, at adgang til at invitere en tredjepart indenfor er en nødvendig forudsætning for at opnå reel konkurrence på detailmarkedet 20. Forpligtelsen til at give adgang tager også højde for migration, navnlig fra kobber til fiber. Som følge heraf skal TDC på grund af prisreguleringen og forpligtelsen til ikkediskrimination tilbyde rimelige migrationsbetingelser og vilkår, uanset hvilket produkt det drejer sig om. Dette gælder, uanset om migrationen vedrører enkelte eller grupper af slutbrugerforbindelser. For så vidt angår priskontrol for bredbåndstilslutninger via fiber og samhusning, har ITog Telestyrelsen igangsat udviklingen af en LRAIC-model 21 (langsigtede gennemsnitlige differensomkostninger). Den nye model træder i kraft på et senere tidspunkt, når den er IP =Internetprotokol; MPLS = Multiprotocol Label Switching er en mekanisme i højtydende telenet, som dirigerer og transporterer data fra én netværksnode til den næste. Indfødning fra centrale og regionale indfødningspunkter i backbonenettet og frem til fiber-noderne er omfattet af forpligtelsen. Desuden skal TDC opretholde adgang til den lag 3 router/switch, hvor nuværende engroskunder på fibernettet i dag henter deres trafik. For eksempel vil TDC ikke kunne afslå adgang til IP-tv-produkter via fiber, da sådanne produkter allerede er solgt tidligere. I denne forbindelse bemærker IT- og Telestyrelsen, at der er sket en øgning i antallet af bundtede udbud, herunder navnlig triple-play-løsninger, i løbet af 2009, og det forklarer, hvorfor væksten for dette produkt er meget større end for fast bredbåndstilslutning som helhed. Samhusning regnes for at være et separat samtrafikprodukt, og tilgængeligheden heraf er ikke afhængig af et samtidigt køb af andre samtrafikprodukter. I svaret på anmodningen om oplysninger anfører IT- og Telestyrelsen, at TDC skal give adgang til tredjepart, dvs. en alternativ leverandør, når denne er inviteret indenfor af en engroskunde, som køber et engrosprodukt af TDC og benytter den alternative leverandør til transport- og backhaultjenester i forbindelse med et reguleret engrosprodukt. HO-modellen (historiske omkostninger) vil fortsat blive anvendt for de tjenester, som på grund af deres beskaffenhed eller fordi det er nye tjenester, ikke er med i IT- og Telestyrelsens årlige afgørelser om maksimumpriser. 4

5 anmeldt til andre nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen. Indtil videre baseres kontrollen med TDC's priser på de historiske omkostninger 22. I henhold til forpligtelsen om intern og ekstern ikke-diskrimination, skal TDC i) under tilsvarende forhold tilbyde andre virksomheder, der udbyder tilsvarende tjenester, tilsvarende vilkår og priser, og ii) udbyde tjenester og formidle oplysninger til engroskunder på samme vilkår, til samme priser og af samme kvalitet, som gælder for tjenester, der udbydes til TDC selv eller TDC's datterselskaber eller partnere. Forpligtelsen til gennemsigtighed omfatter et sæt forpligtelser til at stille oplysninger til rådighed i forbindelse med i) indgåelse af samtrafikaftaler, ii) samtrafikaftaler, som afviger fra standardtilbuddet, og iii) ændringer i eksisterende udbud af samtrafikprodukter og kommende nye samtrafikprodukter. TDC skal også stille alle oplysninger til rådighed om sin passive og aktive infrastruktur mindst seks måneder forud for en planlagt udbygning af fibernettet 23. Herudover pålægges TDC omkostningsregnskaber, regnskabsopsplitning og forpligtelsen til at udarbejde et standardtilbud (herunder udarbejdelse af SLA (Service Level Agreement) indeholdende KPI-standarder (Key Performance Indicators)). Med hensyn til standardtilbuddet har TDC mulighed for at inddrage andre markedsaktører ved fastlæggelsen af de nærmere specifikationer vedrørende fiberprodukters SLA og KPI. I så fald har IT- og Telestyrelsen muligheden for at forlænge TDC's frist for indgivelse af standardtilbuddene. IT- og Telestyrelsen vil hurtigst muligt vedtage en afgørelse, som fastlægger vilkårene for det regulerede standardtilbud. III. BEMÆRKNINGER Denne anmeldelse og de supplerende oplysninger fra IT- og Telestyrelsen giver Kommissionen anledning til at fremsætte følgende bemærkninger 24 : Adgangsforpligtelsens omfang Kommissionen noterer sig, at TDC pålægges at give adgang til yderligere funktionaliteter (f.eks. multicast) i forbindelse med foranstaltningerne vedrørende bitstrømsadgang. IT- og Telestyrelsen har dog selv om den bemærker, at der en stigning i antallet af bundtede tilbud på downstream-detailmarkedet ikke givet yderligere oplysninger i sin anmeldelse om udviklingen og udbredelsen af tripleplay-løsninger i Danmark og har heller ikke begrundet, hvorfor den ønsker at pålægge forpligtelser til multicasting i dette marked. Kommissionen opfordrer derfor IT- og Telestyrelsen til nøje at undersøge - i lyset af udviklingen i efterspørgslen efter bredbånd på detailniveau - om det er forholdsmæssigt at pålægge en multicast-forpligtelse. Kommissionen bemærker også, at TDC's adgangsforpligtelser er forskellige alt IT- og Telestyrelsen erkender, at en priskontrol baseret på historiske omkostninger indebærer, at udbyderen har svage incitamenter til at reducere omkostningerne gennem effektiviseringer, ligesom prissætningen kan være belastet af historiske fejlinvesteringer. Da denne metode dog kun skal gælde i en meget begrænset periode, mener IT- og Telestyrelsen, at ulemperne kun vil være af begrænset betydning. Under ekstraordinære omstændigheder kan en kortere tidsfrist indrømmes. I overensstemmelse med rammedirektivets artikel 7, stk. 3. 5

6 efter den underliggende platform (kobber, fiber eller kabel-tv 25 ) og derfor måske ikke overholder princippet om teknologineutralitet. Kommissionen understreger i denne forbindelse, at selskaber, som leverer engrosbredbåndstilslutning via enten kabel-tv-net, fibernet eller DSL-net, konkurrerer på det samme detailmarked. Som Kommissionen allerede har understreget i en tidligere sag 26, er der, fordi TDC leverer detailtjenester via forskellige platforme, en risiko for, at en begrænsning af forpligtelserne for engrosbredbåndstilslutning til kun at gælde en bestemt platform vil undergrave bitstrømforpligtelsernes effektivitet og som følge heraf målene med reguleringen som helhed. På denne baggrund opfordrer Kommissionen IT- og Telestyrelsen til nøje at vurdere anvendelsesområdet for forpligtelserne i forbindelse med engrosbredbåndstilslutning, der påtænkes for de forskellige platforme, med sigte på at give alternative operatører mulighed for at konkurrere effektivt på detailniveauet, uafhængigt af den underliggende infrastruktur, som de benytter. Migrationsprocessen set i sammenhæng med næste generation af accessnet Erfaringerne i en række medlemsstater viser, at der behov for gennemsigtige rammer, hvis der skal sikres en konsekvent effektiv og gnidningsløs migration fra kobber- til fibernet. IT- og Telestyrelsen har i sin anmeldelse ikke overvejet detaljerede forpligtelser i forbindelse med migrationen fra kobber- til fiberabonnentledninger. IT- og Telestyrelsen anfører i denne sammenhæng, at nogle af kravene vedrørende migration indgår i forpligtelserne til at give adgang og til gennemsigtighed. Kommissionen henleder dog IT- og Telestyrelsens opmærksomhed på, at der er behov for at fastlægge et gennemsigtigt migrationsforløb, herunder navnlig det nøjagtige forløb af nedlukningen af samtrafikpunkter. Foranstaltninger vedrørende udviklingen af den næste generation af accessnet og behovet for en sammenhængende europæisk tilgang Endelig understreger Kommissionen, at det er nødvendigt at give yderligere vejledning i forbindelse med udrulningen af næste generation af accessnet for at sikre retssikkerheden for investorer og forebygge uønskede forskelle i reguleringstilgange i det indre marked. Med henblik herpå arbejder Kommissionen på en henstilling om foranstaltninger vedrørende næste generation af accessnet med det formål at sikre, at der anvendes en konsekvent reguleringstilgang for disse net overalt i EU. Kommissionen opfordrer derfor ITog Telestyrelsen til at revurdere sin analyse, når den gennemfører sin næste undersøgelse af engrosbredbåndsmarkederne efter retningslinjerne i denne henstilling, når den er vedtaget. I henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 5, skal IT- og Telestyrelsen i videst mulig udstrækning tage hensyn til bemærkningerne fra andre nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen bemærker navnlig, at selv om adgangsforpligtelserne for fiber og kobber er ens med hensyn til funktionaliteter, er de hver især fastsat i en separat forpligtelse alt efter platformen. Det vil sige, hvis TDC anvendte en bestemt funktionalitet på sit fibernet, men ikke på sit kobbernet, så er TDC ikke forpligtet til at give adgang til denne funktionalitet på sit kobbernet. Herudover pålægges der på grund af tekniske begrænsninger endnu ikke nogen adgang til funktionaliteter på TDC's kabeltv-net. Se sag DK/2008/

7 Kommissionen og kan derpå vedtage det således ændrede udkast til foranstaltninger, som så skal fremsendes til Kommissionen. Kommissionens holdning til denne anmeldelse berører ikke dens holdning til andre udkast til foranstaltninger, der anmeldes. I henhold til punkt 15 i henstilling 2008/850/EF 27 vil Kommissionen offentliggøre dette dokument på sit websted. Kommissionen anser ikke oplysningerne i det for fortrolige. Hvis De på baggrund af EU's og de nationale regler om forretningshemmeligheder mener, at dette dokument indeholder fortrolige oplysninger, som De ønsker slettet inden offentliggørelsen 28, bedes De meddele det til Kommissionen 29 senest tre hverdage efter at have modtaget dokumentet. En sådan anmodning bør begrundes. Med venlig hilsen På Kommissionens vegne Robert Madelin Generaldirektør Kommissionens henstilling af 15. oktober 2008 om anmeldelser, tidsfrister og høringer i henhold til artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester, EUT L 301 af , s. 23. Kommissionen vil muligvis offentliggøre resultatet af sin vurdering inden udløbet af tredagesperioden. Anmodningen bedes sendt enten pr. INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu eller pr. fax: