Bilag 4: Andre kommuners erfaringer med udlægning af budget- og visitationsansvar vedr. specialundervisning

Transkript

1 Bilag 4: Andre kommuners erfaringer med udlægning af budget- og visitationsansvar vedr. specialundervisning I Hillerød Kommune lægges en beslutning om udlægning af budget og visitationskompetence til skoler op til politisk behandling. I forbindelse med udlægningen forbliver serviceniveauet samlet set uændret, ligesom den faglige kvalitet og de tværfaglige perspektiver i visitationsbeslutninger fastholdes igennem et tæt samarbejde mellem skolerne og Familie og Sundhed. Disse udgangspunkter understøttes ved at få viden om andre kommuners erfaring med udlægning af budget- og visitationsansvar. Med det formål at få viden om andre kommuners erfaringer med deres udlægning af budget og visitationsansvaret til skoler, har Skoleafdelingen, Familie og Sundhed og en mindre gruppe skoleledere haft anledning til at høre oplæg fra hhv. Hjørring, Næstved og Gribskov kommuner, som er blandt de mange kommuner som igennem de seneste år har gennemført udlægning af midler og visitationskompetence ift. specialundervisning. Baseret på de ovenstående kommuners oplæg samt læsning og vurdering af andre kommuners styringsmodeller er det muligt at opstille følgende kontinuum. Placeringen af kommunerne baserer sig på udlægningsgraden ift. økonomi såvel som visitationskompetencer. Central Decentral Hjørring Næstved Gribskov I det nedenstående skitseres de tre kommuners baggrund for at udlægge, et oprids af den valgte model i kommunen samt kommunernes foreløbige erfaringer med at udlægge budget- og visitationsansvaret til skolerne. Sammenfattende gælder for alle tre kommuner, at udlægningen af budget- og visitationsansvaret til skolerne har medført, at den økonomiske kurve er knækket. Ingen af de tre kommuner kan dog konkludere om udlægningen også har medført, at eleverne reelt set oplever sig (mere) inkluderet (socialt, fagligt og fysisk), da kommunerne i højere grad har haft det økonomiske blik for øje. Derudover skal det understreges at det er beskrivelser af deres modeller, da kommunerne endnu ikke har lavet evaluering på udlægningerne og derfor ikke kan melde en samlet effekt-vurdering ud. 1

2 Hjørring Kommune Omlægningen på specialundervisningsområdet tager udgangspunkt i besparelser på skole- /specialundervisningsområdet samt et behov for at bremse stigningen i antallet af specialklasseelever med store udgiftsstigninger på området til følge. Derudover kommer at det pædagogiske mål for en decentral model er at flytte fokus fra indgribende foranstaltninger til hurtigere forebyggende tiltag (dvs. at søge mulighed for flere inkluderende mellemformer). Intentionen bag modellen er, at skolerne sikres bedre mulighed for at tilrettelægge fleksible og målrettede undervisningstilbud til de enkelte elever i almenområdet. Modellen indeholder en decentral pulje, der udlægges til skolerne ud fra en vægtning af socioøkonomiske faktorer med 20 % og elevtallet med 80 % dækker til kommunens specialklasser samt såkaldt lokale inklusionsmidler på skolerne. Derudover er der en central pulje der dækker over specialundervisningstilbud til en nærmere beskrevet målgruppe med specialundervisningsbehov samt specialundervisningstilbud i andre kommuner. Rammen til specialklasseundervisning foreslås decentraliseret pr. august 2012 med 5/12 virkning. Fra og med 2013 med fuld gennemslagskraft i modellen. Der er med andre ord fuld implementering af modellen allerede fra starten af (skoleåret 12/13). Hjørrings erfaringer: Hjørring Kommune er i gang med år 1 af udlægningen og erfaringerne, som beskrevet nedenfor, er således relativt foreløbige. Negative erfaringer: Hjørring har ikke undersøgt de pædagogiske konsekvenser af omlægningen endnu Positive erfaringer: Et lille fald i antallet af specialklasselever, sammenlignet med den reelle elevtalsudvikling Det er lykkes at minimere udgifterne Gode råd/forudsætninger: IT-systemet skal være klar til de administrative ændringer For at kunne indfri inklusionsmålene, skal hver skole have en 4 års inklusionsstrategi/plan med klare formulerede mål Hver skole skal arbejde med at udvikle inkluderende læringsmiljøer i praksis. 2

3 Det er vigtigt at sætte fokus på kompetenceudvikling både i administrationen men også hos lærerpersonalet. PPR skal sætte fokus på de konsultative kompetencer i deres praksis Næstved Kommune Udviklingen i omfanget af børn, der har modtaget vidtgående specialundervisning havde gennem flere år været stigende, og efter kommunalreformen har der været et ønske om at skabe et øget ansvar og incitament blandt skoleledere og lærere til at mindske stigningen på specialundervisningsområdet. Dette ønske afspejles i Næstveds model for udlægningen af midler og visitationskompetence vedr. den vidtgående specialundervisning til skolerne. Næstved kommune var blandt de første kommuner til at udarbejde en decentral model for specialundervisning. Modellen indeholder en decentral pulje, hvor den enkelte skole er ansvarlig for visitation og revisitation. Den enkelte skole varetager desuden opkrævning af betaling for tilbuddene. Der kan prioriteres midler til ekstra ledelse og administration fra den tildelte ramme på den enkelte skole. Derudover tilbageholdes en central pulje, som fastsættes ud fra et takstloft for hvor store udgifter pr. barn den enkelte skole maksimalt skal løfte (ikke ud fra en målgruppeafgrænsning). For at sikre den enkelte skole mod voldsomt dyre nødvendige enkeltforanstaltninger er der etableret en central pulje, der betaler det beløb, der ligger over de kr. henholdsvis kr., hvis det er et undervisningstilbud med behandling. Visitation til intern skole på anbringelsessteder visiteres dog centralt udenfor puljen. I de to første indkøringsår dækkes endvidere tilflytning af nye elever i tilflytningsåret. Forvaltningen deltager i alle foranstaltninger der udløser central finansiering. Midlerne til specialundervisning udlægges til skolerne ud fra en vægtning af de socioøkonomisk faktorer hvor der er forskningsmæssig indikation på sammenhæng med stigning af henvisning til specialundervisning. Vægtningen af de socioøkonomiske faktorer er sket ud fra følgende implementeringsgrad: Fase 1: Midler tildeles efter faktisk visitation af distriktselever Fase 2.1: Midler tildeles efter 80 % faktisk visitation og 20 % efter Fase 2.2: Midler tildeles efter 60 % faktisk visitation og 40 % efter Fase 2.3: Midler tildeles efter 40 % faktisk visitation og 60 % efter Fase 2.4: Midler tildeles efter 20 % faktisk visitation og 80 % efter Fase 3: Midler tildeles 100 % efter 3

4 Næstveds erfaringer med udlægning: Negative erfaringer: Efter de to første år, hvor skolerne selv har visiteret i år, er udfordringen med at overholde budgettet til 20.2 meget uens på skolerne. Den lange indfasning af den besluttede socioøkonomiske fordelingsmodel har økonomisk tilgodeset de skoler, som har visiteret flere børn til segregerede tilbud end deres socioøkonomiske indeks har tilskrevet (lav inklusionsrate) og har omvendt givet skoler med en høj inklusionsrate en økonomisk udfordring. Positive erfaringer: Der bliver stillet større fagfaglige krav til specialtilbuddene fordi det er en skoleleder i et alment tilbud der visiterer og betaler for specialtilbuddet. Der forekommer et større vidensflow mellem specialtilbuddet og almenmiljøet pga. den større kontaktflade ift. fagligt niveau og specialpædagogiske kompetencer. Gode råd/forudsætninger: Det er afgørende med tæt økonomisk opfølgning på skolerne hver måned Skolerne skal understøttes af forvaltningen ift. (økonomiske) styringsværktøjer, pædagogisk udvikling og ledelse Skolerne skal have forskellige kontoplaner (adskilte budgetter) ift. almen- og specialundervisningen med mulighed for fri overførselsret mellem almen- og specialundervisning ift. under- og overskud Forståelse og accept blandt forvaltning og politikere af at skoler med underskud har brug for nogle år til at rette op på et underskud. Gribskov Gribskov startede med at drøfte behovet for ny organisering, styring og visitationspraksis i Børneudvalget besluttede de overordnede principper for en ny model med virkning fra skoleåret 2008/09. Modellen tilstræber eksplicit at tilgodese kommunens behov for at overholde budgettet såvel som at skabe kvalitet og effekt af indsatser. Arbejdet med at udlægge budgettet er del af en samlet opmærksomhed på specialområdet som forsøges skabt gennem en organisations- og styringsmodel. Formålet med organisations- og styringsmodellen er: At udvikle kvalitativt bedre løsninger tæt på elevens lokale miljø og øge effekten af specialpædagogiske indsatser Overholde de økonomiske rammer og over tid flytte ressourcerne i retning af almene miljøer Skabe en tættere kobling mellem fagligt ansvar, beslutningskompetence og økonomisk ansvar 4

5 Skabe gennemsigtige og tydelige visitaitonsprocesser Opbygge skolernes kompetencer ift. at løse specialpædagogiske opgaver på egen skole Halvdelen af budgettet på ca. 71 mio. kr. er lagt ud til disponering af folkeskolerne. Jf. kommunens egne opgørelser er antallet af børn i segregerede tilbud faldende fra 265 elever i skoleåret 2007/08 til 209 i skoleåret 2011/12. Dette indebærer at 3,5 mio. kr. mere lægges ud til skolerne for skoleåret 2012/13 til lokale indsatser. Der er for skoleåret 2012/13 indhentet en besparelse på 1,7 mio. kr. ved at trække elever hjem fra tilbud i andre kommuner, som kan indarbejdes uden økonomiske konsekvenser for skolerne, da pengene kan spares på færre elever i specialtilbud udenfor kommunen. Gribskov tilkendegiver at principperne for den økonomiske styring på specialundervisningsområdet i høj grad er en videreførelse af den tidligere budgetteringspraksis med enkelte ændringer. I beskrivelsen af de centrale visitationsprocedurerne fremgår det, at en sag skal igennem flere organer før den afgøres i det centrale visitationsudvalg, hvilket potentielt kan øger de administrative procedurer og medføre en tungere sagsgang. Skolen (via et specialpædagogisk kompetencecenter) udarbejder indstilling, som behandles i Koordinerende funktion for specialpædagogik, som foretager en matching mellem konkrete tilbud og det enkelte barns behov. Koordinerende funktion for specialpædagogik indstiller derefter til det centrale visitationsudvalget. Decentralt placeret: Alle indsatser på egen skole/sfo til enkeltintegrerede børn Andre indsatser på egen skole (fx IT-rygsæk, forebyggende specialpædagogisk bistand) Midler fordeles til skolerne når midler til eksterne tilbud samt buffer til skoleudgifter ifm. Anbringelsessager i løbet af skoleåret er fordelt. Derefter fordeles midlerne til skolerne samt til en udligningspulje, der skal udligne mellem skolerne i en årrække. Den enkelte ramme til skolerne defineres af objektive kriterier [de konkrete kriterier er ikke oplyst i materialet. Bekr]. Skolerne finansierer alle interne specialpædagogiske aktiviteter til skoledistriktets børn. Centralt placeret: Lokale specialklasser og specialpædagogiske gruppetilbud Specialskoler og specialtilbud i andre kommuner (finansieres af central pulje) Dagbehandlingsskoler (finansieres af central pulje) Intern skole på døgninstitutioner og opholdssteder (finansieres af central pulje) Finansieringen til specialpædagogisk bistand på en anden skole i kommunen end distriktsskolen (fx specialklasse) finansieres dog af skolerne. Skolelederne indstiller til det centrale visitationsudvalg, som har den endelige beslutningskompetence. Gribskovs erfaringer med udlægning: 5

6 Negative erfaringer: Der var lidt uro og utryghed i det første skoleår på skolerne Det er ikke undersøgt hvordan den nye organisations- og styrings- model har påvirket læreren og den enkelte elev på skolerne. Positive erfaringer: Merforbruget er nedbragt. Der er kommet flere lokale indsatsmuligheder. De enkelte skoler har fået bevidsthed om at et specialtilbud koster og hvad de koster. Der er sket fald i segregerede tilbud og der er faldende eksklusionsande.l Der var ingen klagesager i Klagenævnet i skoleåret 2010/2011 Næste skridt bliver at implementere lignende model på dagtilbudsområdet. Gode råd/forudsætninger: Der blev oprettet en lille pulje til udligning mellem skolerne. Kvartalsopfølgninger er vigtige, hvis en elev flytter skole midt på året. Skolerne skal være bevidste om at alle valg koster. Der skal være løbende styring på forbruget på både det centrale budget og på de enkelte skolers budget. Det er afgørende med en løbende dialog mellem skolerne og administration om ændringer i forbrug. Det er vigtigt med kompetenceudvikling til styring af rammen allerede i opstartsfasen. Man skal være opmærksom på balancen mellem det faglige og det økonomiske fokus hos både psykologerne og skolelederne. 6