Sag DK/2005/0141: Access i det faste offentlige telefonnet Bemærkninger i medfør af artikel 7, stk. 3 i direktiv 2002/21/EF 1

Transkript

1 EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, 11 March 2005 SG-Greffe (2005) D/ IT- og Telestyrelsen Holsteingade 63 DK-2100 KØBENHAVN Ø Att.: Jørgen Abild Andersen Direktør Fax: Kære Jørgen Abild Andersen Emne: Sag DK/2005/0141: Access i det faste offentlige telefonnet Bemærkninger i medfør af artikel 7, stk. 3 i direktiv 2002/21/EF 1 I. PROCEDUR Den 4. februar 2005 registrerede Kommissionen en anmeldelse fra den danske nationale tilsynsmyndighed, IT- og Telestyrelsen, vedrørende engrosmarkedet for access i det offentlige telefonnet på et fast sted. Den nationale høring løber parallelt med Fællesskabets høring i henhold til rammedirektivets artikel 7 og fristen for begge høringer er den 15. marts Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (rammedirektivet), EF-Tidende nr. L 108 af 24/04/2002, s I overensstemmelse med artikel 6 i rammedirektivet. Europa-Kommission, B-1049 Bruxelles - Belgien. Telefon: (32-2)

2 En anmodning om oplysninger blev fremsat til IT- og Telestyrelsen den 11. februar 2005, og svaret blev modtaget den 16. februar I medfør af artikel 7, stk. 3 i rammedirektivet kan de nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen fremsætte bemærkninger om anmeldte udkast til foranstaltninger til den pågældende nationale tilsynsmyndighed. II. BESKRIVELSE AF UDKASTET TIL FORANSTALTNING Anmeldelsen vedrører engrosmarkedet for access i det offentlige telefonnet på et fast sted. 3 I henhold til IT- og Telestyrelsen, består det relevante produktmarked af taletelefoni og opkaldsbaseret internetadgang med transmissionskapacitet op til 128 Kbit/s (dvs. PSTN og ISDN) i accessnettet. Accessnettet defineres som netstrækningerne beliggende mellem slutbrugerne og den nærmeste lokalcentral. Efter IT- og Telestyrelsens mening inkluderer det relevante produktmarked ikke blot originering dvs. opkald men også adgang dvs. tilslutning. IT- og Telestyrelsen giver blandt andet følgende begrundelser for inkludering af tilslutning i det relevante produktmarked. Salget af forbindelsestjenester fra én teleoperatør til en anden skal betragtes som et engrosmarked. Taget i betragtning, at Kommissionens henstilling inkluderer relevante detailmarkeder for levering af tilslutninger såvel som for opkald, og taget i betragtning, at engrosmarkedet i Danmark er lige så bredt som detailmarkederne, skal tilslutningstjenester inkluderes i engrosmarkedet. Af engrosmarkederne inkluderede i Kommissionens henstilling, er markedet for fastnetaccess (marked nr. 8) det engrosmarked, der er mest relevant for engrostjenester for tilslutning. IT- og Telestyrelsen anser ikke sin beslutning om at inkludere engrostjenester for tilslutning i markedet for engrosfastnetaccess for at være en afvigelse fra Kommissionens henstilling, men som en detailforbedring, der er nødvendig for at afspejle det danske markeds karakteristika. I det tilfælde, at Kommissionen skulle finde, at IT- og Telestyrelsens markedsafgrænsning ikke udgør en detailforbedring, men en afvigelse fra henstillingen, søger IT- og Telestyrelsen at begrunde enhver sådan afvigelse ved at udføre tre-kriteriumstesten. 4 Efter IT- og Telestyrelsens mening er det relevante geografiske marked for engrosmarkedet for fastnetaccess hele Danmark. På grundlag af sin markedsanalyse agter IT- og Telestyrelsen at udpege den tidligere monopoloperatør i Danmark, TDC A/S ("TDC") til at have SMP på engrosmarkedet for fastnetaccess i Danmark. I 2003 oversteg TDC's andele af henholdsvis tilslutninger og fastnetaccess på engrosniveau 95 %. 5 Det kan derfor konkluderes, at TDC's 3 Marked nummer 8 i Kommissionens henstilling 2003/311/EF af 11. februar 2003 om relevante produkt- og tjenestemarkeder inden for den elektroniske kommunikationssektor, som er underlagt forhåndsregulering i overensstemmelse med rammedirektivet ("Kommissionens henstilling"). 4 Betragtning 9 i Kommissionens henstilling. 5 Markedsandelene anført af IT- og Telestyrelsen i anmeldelsen inkluderer TDC's interne afsætning. ITog Telestyrelsen har efterfølgende anført, at TDC's markedsandele uden den interne afsætning også ville overstige 95 %, og at udelukkelse af den interne afsætning ved beregningen af markedsandele ikke ville have ændret vurderingen, at TDC er en operatør med SMP. 2

3 markedsandel på det relevante marked er mindst 95 %, hvilket i sig selv er en stærk indikation af SMP. Med henblik på at tilvejebringe et fuldstændigt og balanceret billede af de fremherskende vilkår på det relevante marked, besluttede IT- og Telestyrelsen - på trods af TDC s meget høje markedsandel at gennemgå andre indikatorer på SMP. Følgende faktorer understøtter eksistensen af SMP: i.) høje adgangsbarrierer (på grund af eksistensen af stor- og samdriftsfordele, irreversible investeringer og vertikal integration), ii.) begrænset potentiel konkurrence, iii.) kontrol af infrastruktur med flaskehalse, iv.) begrænset priskonkurrence, v) mangel på modstående købermagt og vi.) barrierer for at kunden skifter leverandør. IT- og Telestyrelsen foreslår at pålægge TDC følgende forpligtelser: 1) Adgang: Krav om levering af samtrafik på nettet efter rimelig anmodning. 6 2) Prisregulering: Krav om omkostningsorienterede priser. 7 3) Omkostningsregnskab: Krav om at opretholde et omkostningsregnskabssystem, der sætter TDC i stand til at dokumentere de specifikke omkostninger for hvert engrosprodukt, der er pålagt prisregulering i henhold til denne beslutning. 8 4) Ikke-diskrimination: Krav om, at TDC tilbyder engrosprodukterne på ikkediskriminatoriske vilkår til andre operatører, der tilbyder samme detailpriser som 6 Kravet om adgang omfatter tre komponenter: i.) forpligtelse til at levere engros fastnetaccess, ii.) forpligtelse til at give adgang til engroskøb af tjenester til gensalg (adgangsforbindelser og originering) og iii.) forpligtelse til at give andre operatører samhusning. I sit svar på Kommissionens anmodning om oplysninger forklarede IT- og Telestyrelsen, at adgangsforpligtelsen sætter tredjepart i stand til at købe adgangsforbindelser i kombination med originering af trafik. 7 Hvad angår engrostjenester for trafikoriginering (i. ovenfor) vil priser generelt blive beregnet efter LRAIC-metoden. Mindre tjenester kan udelukkes fra LRAIC-modellen, i hvilket tilfælde de vil blive prissat på grundlag af metoden for modificerede historiske omkostninger. For adgang og trafikoriginering på engrosniveau (ii. ovenfor) vil de underliggende engroskomponenter, som tilsammen udgør engrosproduktet blive prissat forskelligt afhængigt af prisfastsættelsesordningen, der anvendes på hver komponent. For engrosprodukter, som TDC leverer internt, og hvis priser reguleres efter LRAIC-metoden, vil den LRAIC-baserede pris gælde uden nogen som helst yderligere tillæg til fortjenesten. Eksempler på sådanne komponenter er rå kobber og origineringsprodukter. For engrosprodukter, som TDC leverer internt, og hvis priser reguleres efter modificerede historiske omkostningers eller bedste praksis-metode, vil priserne, der beregnes efter disse metoder, gælde uden nogen som helst yderligere tillæg til fortjenesten. Et eksempel på en komponent, der prissættes på grundlag af modificerede historiske omkostningers metode, er anvendelsen af abonnentrelaterede systemer til trafikregistrering og fakturering. For engrosprodukter, som TDC leverer internt, og for hvilke der ikke anvendes en prisregulering, vil prisen blive beregnet på grundlag af den faktiske omkostning med tillæg til fortjenesten, der er beregnet efter modificerede historiske omkostningers metode. Eksempler på komponenter købt eksternt er leasing af bygninger eller biler og systemer til elektronisk databehandling. Hvad angår forpligtelsen til samhusning (iii. Ovenfor), skal priser i almindelighed sættes i henhold til LRAIC-metoden. Mindre samhusningstjenester kan udelukkes fra LRAIC-modellen, i hvilket tilfælde de vil blive prissat efter modificerede historiske omkostningers metode. 8 IT- og Telestyrelsen anser det omkostningsregnskabssystem, der for indeværende anvendes af TDC, for at være tilstrækkeligt detaljeret til at opfylde dette krav. Dog agter IT- og Telestyrelsen, på grundlag af nærværende afgørelse, at påbegynde en proces, hvor denne forpligtelse vil blive gjort mere konkret, hvad angår forpligtelsen til at omkostningsregnskabet offentligt. 3

4 TDC, og at TDC tilbyder ydelser og information til andre på samme vilkår og af samme kvalitet, som TDC tilbyder sig selv, sine datterselskaber eller partnere. 5) Standardtilbud: Krav om at offentliggøre et standardtilbud for hvert engrosprodukt omfattet af afgørelsen. 9 6) Gennemsigtighed: TDC skal agere på en gennemsigtig måde, hvad angår aftaler om samtrafik indgået med interne eller eksterne aftaleparter, hvor kontraktvilkårene afviger fra de offentliggjorte standardtilbud. Kravet om gennemsigtighed gælder også for ændringer i TDC's eksisterende udvalg af samtrafikprodukter og introduktionen af nye samtrafikprodukter. 10 7) Regnskabsmæssig opsplitning: For at sikre, at TDC's regnskaber korrekt afspejler virksomhedens finansielle situation, skal TDC pålægges en række krav til, hvordan regnskabsinformation skal indhentes og rapporteres. 11 III. BEMÆRKNINGER Kommissionen har gennemgået anmeldelsen og de yderligere oplysninger, IT- og Telestyrelsen har fremlagt, og har følgende bemærkning. 12 Engrosmarked for fastnetaccess: IT- og Telestyrelsen finder, at dens foreslåede markedsafgrænsning hvorved engrosaccess (tilslutninger) inkluderes i engrosmarkedet for fastnetaccess udgør en detailforbedring af markedet afgrænset i Kommissionens henstilling. Denne detailforbedring afspejler, ifølge IT- og Telestyrelsen, de fremherskende vilkår på det danske marked. Kommissionen betvivler, at engrosadgang udgør en del af engrosmarkedet for opkaldsoprindelse (marked 8) 13. For det første, eftersom engrosmarkeder kan anses for at afspejle de tilsvarende markeder på detailniveau, så kan denne skelnen, idet det faste smalbåndsmarked skelner mellem adgang og opkald, lige så vel gælde for engrosniveauet. For det andet støtter en sammenligning med mobilmarkedet, som 9 TDC skal offentliggøre standardtilbud på sit websted senest en måned efter IT- og Telestyrelsens vedtagelse af afgørelsen. Standardtilbuddene skal sendes til IT- og Telestyrelsen ved offentliggørelsen. 10 Helt konkret betyder forpligtelsen, at TDC på sit websted skal offentliggøre oplysninger om afvigelser fra vilkårene i standardtilbuddene. Oplysningerne skal være så detaljerede som muligt og have den samme struktur som oplysningerne i standardtilbuddene, hvorfra de afviger. 11 Sådanne krav vil f.eks. inkludere skabelsen af kontraktmæssige samtrafikgrænseflader mellem datterselskaber eller divisioner i TDC og identifikation af produkter/ydelser, hvis regnskaber yderligere skal opdeles (f.eks. særskilte resultatopgørelser, balancer). På grundlag af nærværende afgørelse agter IT- og Telestyrelsen at igangsætte en proces, hvor denne forpligtelse gøres mere konkret. Indtil denne proces er afsluttet, mener IT- og Telestyrelsen, at kravene om regnskabsmæssig opsplitning i denne afgørelse forbliver uændrede sammenlignet med den for øjeblikket gældende forpligtelse til regnskabsmæssig opsplitning. 12 I medfør af artikel 7, stk. 3 i rammedirektivet. 13 Kommissionen behandlede spørgsmålet om engrosadgang, da den vurderede sag UK/2003/ , hvor Oftel afgrænsede et separat marked for "wholesale exchange line services". Uanset forskellen i terminologi svarer "wholesale exchange line services", som defineret af Oftel, til markedssegmentet for adgangsforbindelser på engrosniveau defineret af IT- og Telestyrelsen. 4

5 foreslået af IT- og Telestyrelsen, ikke inkluderingen af adgang på det samme marked som fastnetaccess eftersom, ulig faste tjenester, mobile adgangs- og opkaldsoprindelsestjenester leveres samlet. Begrundelsen til Kommissionens henstilling fastslår, at denne [bundtning] vil ikke nødvendigvis finde sted i fremtiden, hvis for eksempel opkaldsvalg blev indført for mobile net for at spejle, hvad der er sket med hensyn til etablerede fastnetoperatører". Et væsentligt træk ved engrosmarkedet for faste kredsløb har bestemt været muligheden for separat at indgå kontrakt om operatør(for)valg. For det tredje synes der at være særskilt efterspørgsel efter og udbud af fastnetaccesstjenester uden adgang, i Danmark. Adgangstjenester er derfor ikke erstatninger for, men snarere supplementer til fastnetaccesstjenester. Alligevel fastslår IT- og Telestyrelsen i anmeldelsen, at tre-kriteriumstesten er bestået vedrørende det bredere marked omfattende adgangsforbindelser og opkaldsoprindelse på engrosniveau. Eftersom IT- og Telestyrelsens vurdering kan gælde såvel mutatis mutandis for det smallere marked, der kun omfatter adgangsforbindelser på engrosniveau, følger det deraf, at adgang alene også kan bestå denne test og således udgøre et marked, som bør underlægges forhåndsregulering. IT- og Telestyrelsen har ydermere påvist, at TDC ville have SMP både for (kun) fastnetaccess på engrosniveau og for (kun) adgangsforbindelse på engrosniveau. Derudover bemærker Kommissionens tjenestegrene, at de foreslåede løsninger ikke nødvendigvis kræver afgrænsning af et separat adgangsmarked, eftersom de kan pålægges med hensyn til fastnetaccessmarkedet alene 14. Følgelig finder Kommissionen, at spørgsmålet om adgangstjenester på engrosniveau kan inkluderes i marked nummer 8, eller om disse markeder udgør et særskilt marked, der bør underlægges forhåndsregulering, kan stå åbent i den foreliggende sag, eftersom det ikke har nogen indvirkning på vurderingen af SMP eller på de foreslåede løsninger. I medfør af artikel 7, stk. 5 i rammedirektivet skal IT- og Telestyrelsen tage det største hensyn til bemærkninger fra andre nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen og kan vedtage det afledte udkast til foranstaltning og skal, i det omfang den gør det, meddele Kommissionen det. Kommissionens standpunkt vedrørende denne bestemte anmeldelse berører ikke noget standpunkt, Kommissionen måtte indtage i forhold til andre anmeldte udkast til foranstaltninger. I medfør af punkt 12 i henstilling 2003/561/EF vil Kommissionen offentliggøre dette dokument på sit websted. 15 Kommissionen finder ikke, at oplysningerne heri er 14 Navnlig kan forpligtelsen til at give adgang til engroskøb af gensalgstjenester (forbindelser og opkald) pålægges på fastnetaccessmarkedet på grundlag af artikel 12 i Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 2002/19/EF af 7. marts 2002 om adgang til og samtrafik mellem elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter, der tillader pålæggelse af en forpligtelse til at levere specificerede tjenester på engrosbasis til gensalg af tredjepart. 15 Kommissionens henstilling 2003/561/EC af 23. juli 2003 om anmeldelser, tidsfrister og høringer i henhold til artikel 7 i direktiv 2002/21/EF, EF-Tidende nr. L 190 af , s

6 fortrolige. De opfordres til at meddele Kommissionen senest tre arbejdsdage efter modtagelsen af nærværende brev, om De finder, i henhold til Fællesskabets og nationale regler om forretningshemmeligheder, at dette dokument indeholder fortrolige oplysninger, som De ønsker slettet forud for en sådan offentliggørelse. De skal begrunde enhver sådan anmodning. 16 Med venlig hilsen På Kommissionens vegne Neelie Kroes Medlem af Kommissionen 16 Deres anmodning skal enten sendes pr. INFSO-COMP-ARTICLE7@cec.eu.int eller pr. fax: