EUROPA-KOMMISSIONEN. Bemærkninger i henhold til artikel 7, stk. 3, i direktiv 2002/21/EF

Transkript

1 EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den C(2014) 1126 final Erhvervsstyrelsen Dahlerups Pakhus Langelinie Allé København Ø Danmark Att.: Betina Hagerup Direktør Fax Kære Betina Hagerup Vedr.: Kommissionens afgørelse i sag DK/2014/1546: Opkaldsterminering i individuelle offentlige telefonnet på et fast sted i Danmark yderligere operatør med stærk markedsposition Bemærkninger i henhold til artikel 7, stk. 3, i direktiv 2002/21/EF I. SAGSFORLØB Den 14. januar 2014 registrerede Kommissionen en anmeldelse 1 fra den nationale tilsynsmyndighed i Danmark, Erhvervsstyrelsen, vedrørende markedet for opkaldsterminering i individuelle offentlige telefonnet på et fast sted 2 i Danmark. Den nationale høring fandt sted i perioden fra den 23. september til den 18. december Den 21. januar 2014 sendte Kommissionen Erhvervsstyrelsen en anmodning om supplerende oplysninger, og styrelsens svar indgik den 24. januar Der blev fremsendt yderligere oplysninger den 3. februar I henhold til artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester ("rammedirektivet") (EFT L 108 af , s. 33, ændret ved direktiv 2009/140/EF (EUT L 337 af , s. 37) og forordning (EF) nr. 544/2009/EF (EUT L 167 af , s. 12). Svarende til marked 3 i Kommissionens henstilling 2007/879/EF af 17. december 2007 om relevante produkt- og tjenestemarkeder inden for den elektroniske kommunikationssektor, som er underlagt forhåndsregulering i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (EUT L 344 af , s. 65). Commission européenne/europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tlf

2 I henhold til artikel 7, stk. 3, i rammedirektivet kan de nationale tilsynsmyndigheder, Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) og Kommissionen fremsætte bemærkninger om det anmeldte udkast til foranstaltninger til den pågældende nationale tilsynsmyndighed. II. INDHOLDET AF UDKASTET TIL FORANSTALTNINGER Denne meddelelse følger den tredje gennemgang af de relevante markeder for fastnetterminering i Danmark og vedrører markedsanalysen og pålæggelsen af afhjælpende foranstaltninger over for yderligere en operatør, Cirque. II.1. Sagsforløb Kommissionen har tidligere modtaget anmeldelse om og vurderet den tredje undersøgelse af markederne for opkaldsterminering i individuelle offentlige telefonnet på et fast sted i Danmark under sagsnummer DK/2013/ Erhvervsstyrelsen identificerede 37 særskilte relevante markeder, der hver især afgrænses af dækningen af de 37 operatørers net, og udpegede disse operatører som havende en stærk markedsposition på deres respektive markeder for opkaldsterminering på et fast sted. Erhvervsstyrelsen pålagde alle operatører med stærk markedsposition forpligtelser vedrørende adgang, gennemsigtighed, ikke-diskrimination og priskontrol. TDC blev pålagt en yderligere forpligtelse til at opsplitte regnskaber. Erhvervsstyrelsen udvidede markedsdefinitionen til også at omfatte terminering af opkald via unmanaged VoIP 4. Kommissionen gjorde i sine bemærkninger opmærksom på, at ordlyden af det anmeldte udkast til foranstaltning gav mulighed for fortolkning, hvad angår de karakteristika, der afgør, om teleselskaber, der udbyder unmanaged VoIP, kan omfattes af det relevante marked. Kommissionen anmodede blandt andet Erhvervsstyrelsen om, at det af de endeligt vedtagne foranstaltninger med større tydelighed fremgår, hvordan der skelnes mellem managed og unmanaged VoIP i Danmark, og at det forklares bedre, om og i hvilket omfang det er kontrollen over tildelingen af numre og/eller kontrollen over specifikt netudstyr (som f.eks. switches) eller andre faktorer, der giver leverandører af unmanaged VoIP mulighed for at udøve kontrol med opkaldstermineringen til deres abonnenter og for at anmode om betaling for termineringstjenester. 3 4 C(2013) Erhvervsstyrelsen forklarede på det tidspunkt, at forudsætningerne for at betragte en teleoperatør som udbyder af en termineringstjeneste er, at denne udøver kontrol over specifikt netudstyr og har mulighed for at tildele 8-cifrede numre i den danske nummerplan, og at de udbydere af unmanaged VoIP-tjenester, der udpeges som havende en stærk markedsposition, udøver kontrol over terminering af opkald til slutbrugere og er i stand til at kræve betaling for termineringen. Taksterne for terminering af opkald via unmanaged VoIP er fastsat på samme LRIC-niveau som andre typer terminering. 2

3 II.2. Markedsafgrænsning Som i sag DK/2013/1525 omfatter afgrænsningen af produktmarkedet terminering af opkald, der er fremført via PSTN-, ISDN- og (managed og unmanaged) VoIP-teknologi 5 samt terminering til krydsporterede numre ("home zone"-produkter). I udkastet til foranstaltning fastsættes det, at det afgørende kriterium for, at en VoIPbaseret terminering omfattes af det relevante marked, er, om slutbrugerne er tildelt et 8-cifret nummer i den danske nummerplan. Erhvervsstyrelsen præciserer i sit svar på anmodningen om oplysninger, at slutbrugere tildeles et 8-cifret nummer, enten af den operatør, der af Erhvervsstyrelsen er blevet udpeget til at forvalte nummerressourcer, eller (i de fleste tilfælde i Danmark) af en anden operatør, som lejer nummerressourcer fra en operatør, der oprindeligt blev udpeget til at forvalte nummerressourcerne. Terminering af opkald til slutbrugere, som ikke er tildelt et 8-cifret abonnementsnummer, er ikke omfattet af markedsdefinitionen. Erhvervsstyrelsen præciserer endvidere, at forudsætningen for, at et teleselskab kan betragtes som udbyder af en termineringstjeneste og kræve betaling for terminering, er, at selskabet udøver teknisk kontrol over og har adgang til den kaldte abonnents nummer. Det betyder, at operatøren, idet denne udøver kontrol over centraludstyr (eller tilsvarende), er i stand til at modtage, behandle og viderestille taleopkaldstrafikken i det samtrafikpunkt, hvor opkaldet overføres for at nå frem til den endelige bruger. Erhvervsstyrelsen præciserer i sit svar på anmodningen om oplysninger, at Skype-intjenester ikke er omfattet af markedet, idet de ikke kan substitueres med PSTN-baseret terminering, der anvendes som grundlag for analysen af substitutionsmuligheder for at identificere produkter, der skal omfattes af det relevante marked. Erhvervsstyrelsen forklarer, at set fra slutbrugerens synspunkt er et af de grundlæggende kriterier, at produktet er let tilgængeligt. Det kræver ifølge Erhvervsstyrelsen, at produktet er tilsluttet det faste net (så der kan modtages opkald), og at slutbrugeren sjældent vil være udsat for funktionsforstyrrelser. Erhvervsstyrelsen anfører, at den kaldte part, når det drejer sig om en Skype-in-tjeneste, ikke vil kunne besvare opkaldet via det almindelige fastnet, men skal være online (eller logget på) og tilkoblet internettet for at modtage opkaldet. Ifølge Erhvervsstyrelsen medfører dette, at Skype-in-tjenester ikke opfylder kriteriet om at være let tilgængelig. I sit svar på anmodningen om oplysninger konkluderer Erhvervsstyrelsen derfor, at selv om Skype-in-tjenester tildeler slutbrugeren et 8-cifret nummer, ligner disse tjenester i højere grad Skype-til-Skype-tjenester, som ikke er omfattet af markedet. Det geografiske marked er begrænset til Cirques nationale dækning. 5 I sag DK/2013/1525 fandt Erhvervsstyrelsen forskellen mellem managed og unmanaged VoIP ubetydelig og konkluderede, at begge typer IP-baserede telefonitjenester bør behandles som et VoIPprodukt. Erhvervsstyrelsen holder også de unmanaged VoIP-tjenester ude fra markedet, som har andre brugsegenskaber end PSTN, idet både den kaldende og den kaldte part er forpligtet til at installere et program for at modtage opkald via internettet fra andre brugere, der anvender det samme program, f.eks. Skype-til-Skype-tjenester. 3

4 II.3. Vurdering af stærk markedsposition Erhvervsstyrelsen foreslår at udpege Cirque som en operatør med stærk markedsposition på markedet for taleopkaldsterminering i fastnet. II.4. Afhjælpende foranstaltninger Erhvervsstyrelsen foreslår at pålægge Cirque forpligtelser vedrørende adgang, gennemsigtighed, ikke-diskrimination og priskontrol. Taksterne for terminering i et fast net fastsættes på BU-LRIC-niveau (bottom-up langsigtede differensomkostninger), hvor der betales 0,49 øre/min. i spidsbelastningsperioder, 0,27 øre/min. uden for spidsbelastningsperioder og 0,50 øre/min. i opkaldsafgift 6. III. BEMÆRKNINGER Kommissionen har gennemgået anmeldelsen og de yderligere oplysninger, som Erhvervsstyrelsen har fremsendt, og har følgende bemærkninger 7 : Der er behov for overensstemmelse mellem markedsafgrænsning og udpegning af operatører med stærk markedsposition Kommissionen påskønner Erhvervsstyrelsens bestræbelser på at imødekomme Kommissionens bemærkninger i sag DK/2013/1525, hvor Erhvervsstyrelsen har præciseret karakteristika for de operatører af unmanaged VoIP, der kan omfattes af det relevante termineringsmarked. Det fremgår af Erhvervsstyrelsens svar på anmodningerne om oplysninger 8, at unmanaged VoIP-tjenester, i forbindelse med hvilke slutbrugeren tildeles et 8-cifret nummer i den danske nummerplan, men som kræver installation af særlig software på kundens enhed (bærbar computer, mobiltelefon, tavlecomputer osv.), ikke er omfattet af markedet, idet de ikke opfylder kravet om at være let tilgængelig, som defineret af Erhvervsstyrelsen. Mens kriteriet om at være let tilgængelig nævnes i afsnit 1.5 (om slutbrugernes krav), synes afsnit (om den faktiske substituerbarhed mellem VoIP- og PSTN-terminering) ikke at definere dette kriterium som afgørende for, at en tjeneste omfattes af det relevante marked. I sidstnævnte afsnit fokuseres der snarere på tildelingen af 8-cifrede numre som et hovedkriterium, når markedet skal afgrænses, og der henvises ikke eksplicit til kravet om at være let tilgængelig. Det er Kommissionens opfattelse, at den nuværende ordlyd af udkastet til foranstaltning indebærer, at nogle operatører af unmanaged VoIP, som (efter)tildeles 8-cifrede numre og udøver kontrol over centraludstyr, og som efter Kommissionens opfattelse kunne kræve betaling for opkaldsterminering, ikke er omfattet af listen over operatører med stærk markedsposition. F.eks. er tjenester som Skype-in ifølge Erhvervsstyrelsen ikke omfattet af et relevant termineringsmarked. På baggrund af denne utvetydighed finder Kommissionen det betænkeligt, at det efter den nuværende foreslåede markedsdefinition vil være Disse prisniveauer er fastsat i den nye afgørelse om priser, der finder anvendelse fra 1. januar 2014 (sag DK/2013/1519, C(2013) 8456). I henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3. Svar afgivet både i den foreliggende sag og i den relaterede sag DK/2013/

5 muligt at kræve overpris for termineringstjenester for operatører, der er blevet tildelt et 8-cifret nummer, og som udøver kontrol over centraludstyr, men som på grund af kriteriet om at være let tilgængelig er blevet udelukket fra omfanget af forhåndsreguleringen af de danske markeder for terminering. Da det nuværende anmeldte udkast til foranstaltning alene vedrører termineringstjenester, der udbydes af Cirque, tager Kommissionen ikke i dette bestemte tilfælde stilling til, hvorvidt tjenester som Skype-in skal omfattes af et andet relevant marked. I lyset af ovenstående finder Kommissionen imidlertid, at ændringerne vedrørende VoIP-baseret terminering, som blev indført i afsnittet om den generiske markedsdefinition, der anvendes på Cirque (som svar på Kommissionens bemærkninger i sag DK/2013/1525), fortsat giver mulighed for fortolkning, for så vidt angår de typer af termineringstjenester for unmanaged VoIP, der skal indgå i markederne for terminering af taleopkald i fastnet i Danmark. Kommissionen opfordrer derfor Erhvervsstyrelsen til i den endelige foranstaltning at udvide afsnit ved yderligere at præcisere de karakteristika, navnlig kriteriet om at være let tilgængelig, der gør det muligt at skelne mellem de unmanaged VoIP-tjenester, som er omfattet af markedet, og dem, som ikke er. Kommissionen anmoder endvidere Erhvervsstyrelsen om at sikre, at der tages hånd om alle potentielle flaskehalsproblemer vedrørende terminering. I henhold til artikel 7, stk. 7, i rammedirektivet skal Erhvervsstyrelsen i videst mulig udstrækning tage hensyn til bemærkningerne fra andre nationale tilsynsmyndigheder, BEREC og Kommissionen. Styrelsen kan derefter vedtage det resulterende udkast til foranstaltning og skal i så fald fremsende det til Kommissionen. Kommissionens holdning til denne anmeldelse berører ikke dens holdning til andre udkast til foranstaltninger, der anmeldes. 5

6 I henhold til punkt 15 i henstilling 2008/850/EF 9 vil Kommissionen offentliggøre dette dokument på sit websted. Kommissionen anser ikke oplysningerne i det for fortrolige. Hvis De på baggrund af EU's og de nationale regler om forretningshemmeligheder mener, at dette dokument indeholder fortrolige oplysninger, som De ønsker slettet inden offentliggørelsen 10, bedes De meddele det til Kommissionen senest tre hverdage efter at have modtaget dokumentet 11. En sådan anmodning skal begrundes. Med venlig hilsen På Kommissionens vegne Robert Madelin Generaldirektør Kommissionens henstilling 2008/850/EF af 15. oktober 2008 om anmeldelser, tidsfrister og høringer i henhold til artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (EUT L 301 af , s. 23). Selve resultatet af Kommissionens vurdering vil muligvis blive offentliggjort inden udløbet af denne tredagesfrist. Anmodningen bedes sendt enten pr. til CNECT-ARTICLE7@ec.europa.eu eller pr. fax til