AE s kommentarer til Vismandsrapport oktober 2014

Transkript

1 AE s kommentarer til Vismandsrapport oktober 2014 Notatet kommenterer vismændenes (DØR s) diskussionsoplæg til mødet i Det Økonomiske Råd den 7. oktober Kontakt Professor og formand for AE Direktør Per Kongshøj Madsen Lars Andersen Tel: Tel: pkm@ae.dk la@ae.dk 1 Konjunkturvurdering Vismændene venter nu en økonomisk vækst på ½ pct. i år, 1½ pct. i 2015 og 2½ pct. i Sammenlignet med vismændenes forårsrapport 2014 er der tale om en markant nedjustering af væksten i år (fra 1,4 pct.) og en mærkbar nedjustering næste år (fra 2 pct.), mens 2016 er opjusteret marginalt (fra 2,4 pct.). Vismændene bemærker dog, at væksten i de arbejdskraftintensive private byerhverv ikke er nedjusteret i nær samme omfang kun samlet en ½ pct. i 2013 og 2014 mod knap 1½ pct.enheder målt på BNP. Samtidig vokser beskæftigelsen mærkbart i 2014, 2015 og 2016, og udviklingen er her ikke nedjusteret, men opjusteret sammenlignet med prognosen fra foråret. Det er selvfølgelig uheldigt, at vismændene kommer få dage efter udgivelsen af det nye reviderede kvartalsvise nationalregnskab, der overordnet set løfter udgangspunktet for væksten i 2014, sammenlignet med det grundlag vismændene står på. AE s seneste prognose byggede på samme grundlag, men vi valgte at lægge mindre vægt på tallene, da vi dels så nogle problemer af sæsonmæssig karakter (påskens betydning), dels at grundlaget som følge af ændrede momsfrister i 2014 tegnede mere usikkert end normalt (det gør det stadig), og endelig at det ikke var til at forudsige, hvordan det nye nationalregnskab ville blive revideret. Når det er sagt, er der ikke tvivl om, at vismændenes vækstprognose skulle nedjusteres.. AE s septemberprognose er målt på væksten mere positiv end vismændenes i både 2014 og 2015, mens vismændenes vurdering af arbejdsmarkedet modsat er lidt mere positivt end AE s i disse år. Koblingen mellem revisionerne af BNP og BVT i private byerhverv versus den hjemlige efterspørgsel står ikke klar i vismandsrapporten og kunne med fordel uddybes. Kapacitetsudnyttelsen målt på output-gabet er nedjusteret sammenlignet med tidligere. I 2014 er output-gabet justeret fra minus 3,8 pct. til minus 4¼ pct. svarende til, at BNP i 2014 ligger ca. 85 mia. kr. under normal kapacitetsudnyttelse. Til næste år svarer gabet til en overkapacitet på 80 mia. kr., mens det i 2016 er mia.kr. Den store overkapacitet skal alene ses i lyset af overkapacitet på arbejdsmarkedet, hvor vismændene vurderer, at beskæftigelsen i 2014 ligger personer lavere end det strukturelle/konjunkturneutrale niveau. Samtidig stiger den strukturelle beskæftigelse markant ud i tid, hvorfor den faktiske beskæftigelse skal stige med personer frem mod 2020 for blot at ramme konjunkturnormalt niveau i Vismændene konkluderer generelt, at der ikke er tegn på pres på arbejdsmarkedet, og at der er få rekrutteringsproblemer i Danmark, samt at disse er lige små i alle regioner. AE er enig i, at der fortsat er en betydelig mængde ledige ressourcer i dansk økonomi, herunder ikke mindst på arbejdsmarkedet. Vismændenes vurdering og fremskrivning understreger samtidig, at det ikke er udbudssiden i økonomien, herunder strukturerne på arbejdsmarkedet, der bremser væksten i dansk økonomi, når vi kigger ud i tid. Der er derfor aktuelt ikke brug for nye større reformer, der øger arbejdsudbuddet i dansk økonomi. Vismændene har generelt meget fokus på udviklingen efter konjunkturårene frem mod 2020, hvor fremskrivningerne viser, at der skal mere og mere gang i økonomien for at få bugt med overkapaciteten. Konkret forudsættes en gennemsnitlig vækst i dansk økonomi på 2,7 pct. om året fra I lyset af den internationale økonomiske usikkerhed, hvor der i Europa tales om risikoen for deflation og japanske tilstande, kunne vismændene med fordel have udarbejdet et risikoscenario og en beskrivelse af, hvornår overkapaciteten bliver lukket, og konsekvenserne heraf for dansk økonomi. Hvordan skal Danmark stille sig hvordan skal EU stille sig ved langvarig lav-vækst Europa? Skal der spares endnu mere for at få bugt med de offentlige underskud?

2 Vismændene skriver, at overskuddet på betalingsbalancens løbende poster var historisk højt i 2013, men også at saldoen er faldet i løbet af Det store overskud begrundes med den (svage) danske konjunktursituation, og at betydelige indtægter fra Nordsøen har bidraget de senere år. Betalingsbalancen tegner rigtigt nok lidt mindre positiv i 2014 end 2013, men faldet har været langt mindre end vismændenes prognose giver indtryk af. Samtidig viser udenrigshandelsstatistikken klart, at nettoindtægterne fra handlen med energi (herunder indtægter fra Nordsøen) har været aftagende de senere år og i 2014 er negativ. Det er således ikke rigtigt, at handlen med energi (herunder Nordsø-indtægterne) har holdt vores betalingsbalance oppe tværtimod. Det virker også kontraintuitivt med den beskrivelse, der ligge andre steder i rapporten, af hvordan Nordsøproduktionen har påvirket vores økonomi negativt de senere år. Analyserer man i betalingsbalance- og udenrigshandels-statistikken viser det sig, at det især er handlen med industrivarer, der, sammen med løn- og formueindkomst, har trukket vores betalingsbalance i rekord. Vismændene venter en offentlig saldo på minus 32 mia. kr. (-1¾ pct. af BNP) i 2014, minus 70 mia. kr. (-3,6 pct. af BNP) i 2015 og minus 55 mia. kr. (-2,7 pct. af BNP) i Det er altså nu vurderingen, at vi i 2015 kommer til at ligge mærkbart over EU's grænse på maksimalt 3 pct. i underskud. Vismændene vurderer, at den strukturelle saldo på trods heraf ligger under minus ½ pct. der er grænsen i budgetlov samt EU's mellemfristede mål i både 2014 og 2015, mens vi i 2016 ligger lige på grænsen. Det virker som om, at vismændene har taget udgangspunkt i den seneste vurdering af de offentlige finanser fra Økonomisk Redegørelse august 2014, men så justeret i forhold til egen vækstprognose, der målt på BNPvæksten er noget mere pessimistisk. Men spørgsmålet er, om BNP-justeringen kan retfærdiggøre, at vismændenes saldo i både 2014 og 2015 ligger ca. 10 mia. kr. (godt ½ pct. af BNP) lavere end regeringens, når der ikke er nævneværdig forskel på væksten i den hjemlige efterspørgsel og i udviklingen på arbejdsmarkedet. Arbejdsmarkedsudvikling og hjemlig efterspørgsel må være afgørende faktorer bag den offentlige saldo. Vismændene fremhæver betydningen af den fremrykkede kapitalpensionsbeskatning, der vurderes at løfte saldoen med 30 mia. kr. i både 2013 og 2014, som årsag til, at vi får så stort et underskud i Der er imidlertid andre særlige poster, man kunne have analyseret med for at beskrive den underliggende udvikling. Renses fx for PAL-skat og udbetaling af efterlønsbidraget fra 2012, finder man givet vismændenes prognosebillede i tabel 1. Tabel 1. Offentlig saldo renset for særlige poster * 2015* 2016* Saldo, mia.kr PAL (pensions-afkast skat), mia.kr Efterløn, mia.kr _ - - Fremrykket kapitalpension, mia.kr Saldo renset for særlige poster, mia.kr. -87,1-65,5-94,1-86,1-71,5 Ændring renset saldo, mia.kr. -13,5 21,6-28,6 8,0 14,6 Vækst hjemlig efterspørgsel, pct. -0,1 0,6 1,8 2,2 2,9 Vækst i beskæftigelsen, personer * Prognose. Kilde: AE pba. Vismandsrapporten Som det fremgår af tabellen, er der en markant forbedring af den rensede offentlige saldo fra 2012 til 2013 (historiske tal) på 21½ mia. kr. Det efterfølges i prognosen af en endnu større forværring på 28,6 mia. kr. fra 2013 til Det til trods for, at der ventes pæn vækst i den hjemlige efterspørgsel og ikke mindst beskæftigelsen. Det viser de nederste rækker i tabel 1. Den rensede saldo forbedres gradvist med 8 mia. kr. fra og med 14½ mia. kr. fra Det virker bedre i tråd med prognosen om fremgang i den hjemlige efterspørgsel, beskæftigelsen, samt at finanspolitikken ventes strammet. 2

3 Kigger man på den rensede saldo fra 2013 til 2015/2016, er der tale om en forværring på trods af en mærkbar fremgang i den hjemlige efterspørgsel (7 pct.) og på trods af flere i beskæftigelse! Det er især udviklingen fra 2013 til 2014 og dermed saldoen i år, der er svær at forstå. Det meget lave niveau i 2014 danner umiddelbart udgangspunktet for saldoen de efterfølgende år, og skønnet i 2014 virker derfor som en afgørende årsag til, at vi får så stort et underskud i Det er tilsyneladende især personskatterne, der ligger bag udviklingen fra 2013 til Det er småt med løbende indikatorer for den offentlige saldo, og dem, der er, er påvirket af betydelig usikkerhed. Skatteministeriets indtægtslister (tal til og med juli 2014) tyder ikke på faldende provenu fra personskatterne tværtimod. De månedlige regnskabstal for statens indtægter og udgifter (DAUform) viser et lille overskud i årets første 8 måneder. Endelig viser opgørelsen af statens nettofinansieringsbehov (i Nationalbanken) et minus på 16 mia. kr. (svarende til et OVERSKUD) de første 9 måneder af Alene i september måned kom der 9½ mia. kr. mere i kassen end ventet efter regeringens Budgetoversigt 2 (BO2), august Hvis de sidste tre måneder af 2014 lander som forventet efter BO2, så får staten et samlet nettofinansieringsbehov på 11½ mia. kr. for hele I BO2 var der ventet et nettofinansieringsbehov på 21 mia. kr. Ser man tilbage i tid, og korrigerer man nettofinansieringsbehovet for genudlån, betalingsforskydninger (herunder i PAL-skatten) samt periodiseringer, så finder man billedet i figur 1. Figur 1. Offentlig saldo og korrigeret nettofinansieringsbehov for staten. mia.kr mia.kr Korrigeret nettofinansieringsbehov Offentlig saldo Anm.: Tallet for 2014 er baseret for de nyeste informationer herunder Finansministeriets vurdering af PAL-skat, genudlån, Beholdningsbevægelser og periodisering mv. i 2014 fra BO2. Der er kun foretaget korrektioner for særlige forhold tilbage til Kilde: AE pba. Danmarks Statistik og diverse budgetoversigter. Selvom der er mærkbare afvigelser i enkeltår, så kan der ikke være tvivl om, at det korrigerede nettofinansieringsbehov har været en rigtig god indikator for udviklingen i den offentlige saldo tilbage i tid. På basis af de nyeste informationer for nettofinansieringsbehovet og Finansministeriets vurdering (fra BO2 2014) af PAL-skat, genudlån, beholdningsbevægelser og periodisering mv. i 2014 peger de nye tal på en bedre offentlige saldo i 2014 end i Et konkret bud er, at underskuddet i år lander på godt 10 mia. kr. Det taler altså for en bedre offentlig saldo i 2014 end ventet i både Augustredegørelsen og i Vismandsrapporten (godt 20 mia. kr.). Der kan på den ene side være nye ekstraordinære forhold, som Finansministeriet ikke kunne forudsige i augustredegørelsen, der spiller ind i de nye tal for nettofinansieringsbehovet. På den anden side så har nettofinansieringsbehovet sammenlignet med tidligere forventninger været markant mere positiv end ventet gennem Kigger man fx på, hvordan det er gået efter Budgetoversigt 1 (BO1), så har nettofinansieringsbehovet udviklet sig 19½ mia. kr. bedre alene for månederne juli, august og september. Samtidig skal de sidste tre måneder af 2014 ifølge budget udvikle sig markant mere negativt, end hvad vi har set de seneste år. Udvikler nettofinansieringsbehovet sig som sidste år (svarende til nettofinansieringsbehovet de seneste 12 mdr.), så får vi et negativt nettofinansieringsbehov på ca. 15 mia. kr. for 3

4 hele Det peger med de ventede PAL-skatter, betalingsforskydninger mv. på et pænt overskud på den offentlige saldo i 2014 på mere end 10 mia. kr. Forløber sidste kvartal 2014 som et gennemsnit af de seneste tre år, så lander vi med et negativt nettofinansieringsbehov på 5 mia. kr. og umiddelbart et lille offentligt overskud i Med mindre der ligger nogle helt særlige forhold, som ikke er kendte, så peger de nye tal på en bedre saldo i 2014 end i 2013, og dermed også på, at vismændene mærkbart overvurderer de offentlige underskud i En generelt mere positiv underliggende udvikling vil samtidig passe bedre med det underliggende konjunkturbillede, der tegnes, jf. tabel 1 ovenfor. Hvis vurderingen er baseret på, at man ikke tror på tallene for den offentlige saldo i 2013, bør det komme frem i lyset, herunder hvad det er, man ikke tror på og hvorfor. Som det fremgår af tabel I.5, er der selv på samme metodegrundlag betydelig forskel i såvel niveau som udvikling historisk på opgørelsen af den strukturelle saldo. Tabel 1.5 fra vismandsrapporten: Strukturel saldo, Finansministeriets metode Pct. af BNP DØR -0,7-0,6-0,5 0,6-0,4-0,4-0,5-0,3 0,3 Finansministeriet -1,6-0,9-1,0-0,1-0,8-0,5-0,4-0,3 0,0 Forskel 0,9 0,3 0,5 0,8 0,5 0,2 0,0 0,0 0,3 Kilde: Det Økonomiske Råds efterårsrapport 2014 side 124 Endnu større forskel finder man ved at sammenligne med opgørelsen fra DØRs egen metode (Bottomup figur I.66) til Finansministeriets. Ifølge DØRs tilgang blev den strukturelle saldo forværret med ca. 4 pct. af BNP fra 2000 til Til sammenligning viser Finansministeriets opgørelse et fald på 1¼ pct. set over samme historiske periode. Med andre ord giver de to forskellige beregningstilgange (målt på historiske data) en forskel i den underliggende/strukturelle offentlige saldo på mere end 50 mia. kr. Opgørelsen af den strukturelle saldo med de forskellige tilgange og metoder illustrerer med al tydelighed usikkerheden i dette mål. Det er en usikkerhed, der burde tages in mente, når der styres efter netop den strukturelle saldo på 1. decimal frem mod Samtidig burde der analyseres langt mere på årsagerne bag udviklingen i den strukturelle saldo. Fx forværres vismændenes strukturelle saldo (FM s metode) med 1 pct. af BNP fra 2013 til 2014, jf. tabel I.5, samtidig med at den strukturelle arbejdsstyrke stiger personer og isoleret set trækker op i den strukturelle saldo med 0,15-0,25 pct. af BNP 1. Andre forhold må med andre ord trække den strukturelle saldo ned med 1,15-1,25 pct. af BNP. Sammenholdt med at vismændene samtidig vurder, at finanspolitikken (et-årige finanseffekt) kun bidrager med 0,3 pct.enheder til væksten i 2014 virker det som en meget markant forværring af den strukturelle saldo netop i år. Vismændene noterer sig, at der de senere år har været tendens til, at planlagte normaliseringer af det offentlige investeringsniveau er blevet udskudt gang på gang. AE efterlyser i det lys en overvejelse af, hvad det betyder, hvis det offentlige forbrug, som vi også har set de senere år og som også senere i rapporten beskrives fortsætter med at køre under budget. Det er en mindst lige så stor risiko, som at det offentlige investeringsniveau ikke normaliseres. De seneste tre år er det offentlige forbrug landet i gennemsnit 9½ mia. kr. lavere, end det der var budgetteret med, inden året gik i gang. Kun sidste år landede de offentlige investeringer samtidig højere end budgetteret og begrænsede de offentlige mindre udgifter til 7 mia. kr., eller hvad der svarer til mere end færre beskæftigede i dansk økonomi. AE er enige i, at det bør tilstræbes, at der skabes fleksible muligheder for at videreføre og budgettere med uforbrugte midler for de offentlige instanser. 1 Det er DØRs egen tommelfingerregel Offentlige Finanser 2014, Juni 2014 fodnote 3. 4

5 2 Økonomisk politik DØR vurderer, at finanspolitikken har bremset væksten de seneste tre år, at der i år er et lille positivt bidrag til væksten, mens der næste år igen er en finanspolitisk opbremsning (målt på den et-årigefinanseffekt). I lyset af at der på den offentlige saldo næste år ventes et underskud på 3,6 pct. af BNP, og at vi dermed overskrider EU's kritiske grænse, bifalder vismændene den finanspolitiske opstramning, der ligger i Det angives, at opstramningen er forsvarlig, men også at den må betragtes som en mindste grænse for en anbefalelsesværdig opstramning i I sidste vismandsrapport blev det angivet, at det vil være naturligt at udskyde stramningerne af finanspolitikken, hvis konjunkturerne bliver svagere end ventet. Målt på output-gabet er det netop den situation, vi står i nu. Samtidig blev det i foråret dog angivet, at der næppe vil være plads til at undlade at stramme, hvis man ville undgå at komme i konflikt med de finanspolitiske regler. Vismændene slår samtidig fast, at grænserne for de offentlige finanser skal overholdes. De strenge finanspolitiske krav, der blev stillet spørgsmålstegn ved i forårsrapporten 2014, synes nu altafgørende. Vismændene tror dog ikke, vi bliver sanktioneret af EU, hvis vi overskrider, men skriver at det selvfølgelig er en risiko. AE mener, at man med udviklingen i både dansk og international økonomi bør være ekstremt påpasselig med den finanspolitiske bremse. Det er fortsat ikke vores vurdering, at de danske offentlige finanser krydser den kritiske 3-pct.-grænse for den offentlige saldo i Men det er selvfølgelig en risiko, hvis økonomien går i stå igen eller provenuet fra PAL-skatten helt forsvinder. Men skal svaret da være at stramme finanspolitikken endnu mere? Nej, for den svage offentlige saldo afspejler netop de svage konjunkturer. Så tværtimod bør de lande i EU, som har råderum, føre en mere ekspansiv finanspolitik. Det kunne være Tyskland, Østrig, Sverige og Finland, der ud over Danmark har relativt sunde offentlige finanser. Samtidig kunne man give de gældsplagede lande mere tid til at konsolidere budgetterne. Det vil kræve fleksibilitet i forhold til EU's finanspolitiske rammer. Men mon ikke det er til at finde ud af, hvis alternativet er en længere periode med japanske tilstande i europæisk økonomi? Det er dog givet, at vi på et tidspunkt skal stramme finanspolitikken for at sikre en buffer, der senere kan anvendes til nye finanspolitiske lempelser. Optimalt set bør det dog først ske, når der igen er pres på økonomien, fx når output-gabet er positivt. (Vismændenes tommelfingerregel med modsat fortegn). Det er dog tvivlsomt, om vi kan vente så lang tid, da der ikke er udsigt til positive output-gab på denne side af Vismændene anbefaler, at tilsynsdiamanten understøttes med en begrænsning for at optage variabelt forrentede lån samlet set i den enkelte bolig, fx ved en grænse for, hvor meget der kan sættes i pant med variabel rente. AE er enig i, at der er brug for regulering af lånegrænserne, ikke kun i forhold til rentetilpasningslån, men også i forhold til afdragsfrihed. Det er også af konkurrencemæssige hensyn tilrådeligt, at det ikke kun gælder realkreditsystemet. Endelig bør ejendomsværdiskattestoppet ophæves, så vi får genindført en meget vigtig automatisk stabilisator. 5

6 3 Dagpengesystemet I kapitel 2 analyserer Vismændene dagpengesystemet. I kapitlet har man valgt at fokusere på velkendte temaer som genoptjening, varighed og konjunkturafhængighed i dagpengesystemet. AE havde gerne set, at man i kapitlet også havde berørt behovet for en modernisering af dagpengesystemet i forhold til f.eks. atypisk ansatte og internationaliseringen af arbejdsmarkedet. Vismændene har i rapporten analyseret beskæftigelseseffekterne af dagpengereformen. Resultaterne tyder ifølge rapporten på, at reformen, når den er fuldt indfaset og har fået fuldt gennemslag, vil reducere den strukturelle ledighed med ½ pct.point svarende til en forøgelse af beskæftigelsen med omkring personer i en neutral konjunktursituation. Ifølge rapporten knytter der sig en betydelig usikkerhed til den præcise størrelsesorden, da reformen endnu ikke er fuldt indfaset. Derudover er der knyttet en vis usikkerhed til den anvendte metode. AE er enig i, at der knytter sig en betydelig usikkerhed til de målte beskæftigelseseffekter. Dels som følge af, at reformen endnu ikke er fuldt indfaset, men der kan også stilles spørgsmålstegn ved, om der i tilstrækkeligt omfang er taget højde for konjunktureffekter i analysen. Når 2008 anvendes som sammenligningsår, stiger den strukturelle beskæftigelse med personer, og når 2009 anvendes, ligger den beskæftigelsesmæssige stigning i størrelsesordenen personer. I det bagvedliggende arbejdspapir vurderes beskæftigelseseffekten at være på mindst personer. Beskæftigelseseffekten for de ledige, som indgår i beregningerne, ligger på 808 eller afhængigt af sammenligningsår ud af de knap ledige fra 1. halvår På trods af, at der synes at være langsigtede beskæftigelseseffekter af reformen, er det forholdsmæssigt få ledige i gruppen, som reelt er kommet i beskæftigelse. Vismændene vurderer, at der vil være en nettoudgift på 389 mio. kr. ved at genindføre det tidligere genoptjeningskrav på 26 ugers beskæftigelse for ledige, der er faldet ud af dagpengesystemet. Samtidig øges den strukturelle ledighed med personer. Med et lempeligere genoptjeningskrav for ledige, der opbruger dagpengeretten, vil langt flere være sikret at kunne blive i dagpengesystemet fremadrettet. Set i lyset af, at markant flere er faldet ud af dagpengesystemet, end man oprindeligt vurderede, kan en tilbagerulning af genoptjeningskravet bidrage til at skabe større tillid til dagpengesystemet og derigennem øge den økonomiske tryghed for den enkelte. Udgiften til et halveret genoptjeningskrav kan f.eks. finansieres ved en forøgelse af bundskatten med knap 0,05 pct. point. Husstande i de laveste deciler af indkomstfordelingen vil med den finansiering have en nettofremgang i den disponible indkomst. Vismændene synes dog at se bort fra, at det ikke kun var på udfaldstidspunktet, at en udfaldsperson kunne gøre brug af det lempeligere genoptjeningskrav på 26 uger. Det betyder, at flere vil have gavn af et lavere genoptjeningskrav, end det fremgår af Vismandsrapporten, samtidig med at udgifterne vil være større. Det vurderes i rapporten, at 70 procent af de ledige, der opbruger dagpengeretten, ikke vil være berettiget til kontanthjælp som følge af modregning via familieindkomst og formue. Det betyder, at det først er fra 2016, hvor reformen er fuldt indfaset, at vi vil se de fulde konsekvenser af reformen, hvor flere vil stå helt uden indkomst. I fravær af de midlertidige ordninger er ledige, der opbruger dagpengeretten og ikke umiddelbart finder beskæftigelse henvist til kontanthjælpssystemet, hvor der sker modregning for familieindkomst og formue. AE mener, at den usikre situation for de udfaldstruede kan sprede sig til de mange beskæftigede, hvilket kan være en medvirkende årsag til, at det er svært at få gang i det private forbrug. 6

7 Med udgangspunkt i Arbejdsmarkedskommissionens forslag til et konjunkturafhængigt dagpengesystem foreslår Vismændene et regelbaseret konjunkturafhængigt dagpengesystem. AE mener, at det i praksis vil være vanskeligt at indføre en regelbaseret konjunkturafhængig dagpengeperiode. Med en fast regel vil det f.eks. være vanskeligt at tage højde for ændringer i den strukturelle ledighed. Der vil derfor være behov for løbende diskretionære ændringer. Et andet spørgsmål er, hvilken konjunkturindikator der skal anvendes som et pålideligt pejlemærke for jobmulighederne. Derudover kan man risikere, at ledige, der har startet deres dagpengeperiode stort set samtidigt, vil blive behandlet forskelligt i et konjunkturafhængigt dagpengesystem. 7