HØJESTERETS KENDELSE afsagt fredag den 5. oktober 2018

Transkript

1 HØJESTERETS KENDELSE afsagt fredag den 5. oktober 2018 Sag 107/2018 A (advokat Esben Skjernov, beskikket) mod Rigspolitiet (selv) I tidligere instanser er afsagt kendelse af Retten i Hillerød den 12. april 2018 og af Østre Landsrets 4. afdeling den 19. april I påkendelsen har deltaget fem dommere: Marianne Højgaard Pedersen, Poul Dahl Jensen, Henrik Waaben, Kurt Rasmussen og Jens Kruse Mikkelsen. Påstande Kærende, A, har nedlagt påstand om, at han burde være løsladt den 4. april 2018, subsidiært den 12. april 2018 og mere subsidiært den 19. april Indkærede, Rigspolitiet, har påstået stadfæstelse. Sagsfremstilling A blev den 4. marts 2018 antruffet og afvist af svensk politi, da han forsøgte at indrejse til Sverige fra Danmark. A blev samme dag frihedsberøvet af dansk politi og sigtet for ulovligt ophold i Danmark, fordi han ikke var i besiddelse af gyldigt visum eller opholdstilladelse. Udlændingestyrelsen traf den 5. marts 2018 afgørelse om, at A skulle udvises af Danmark med indrejseforbud i 2 år.

2 - 2 - Ved kendelse af 6. marts 2018 fandt Københavns Byret, at frihedsberøvelsen af A var lovlig, og at frihedsberøvelsen kunne opretholdes frem til den 15. marts 2018 i medfør af udlændingelovens 37, jf. 36, stk. 1. Det fremgår af retsbogen bl.a., at A i forbindelse med retsmødet oplyste, at han ønskede at blive udsendt til Cypern, hvor han havde opholdstilladelse. Den 12. marts 2018 meddelte A Nordsjællands Politi, at han ønskede at medvirke til en udsendelse til Indien. Den 14. marts 2018 oplyste A til Nordsjællands Politi, at han ønskede at søge om asyl i Danmark. Retten i Hillerød bestemte ved kendelse af 15. marts 2018, at A fortsat skulle være frihedsberøvet frem til den 12. april Den 11. april 2018 besluttede Udlændingestyrelsen at fremsætte anmodning til udlændingemyndighederne i Cypern om at modtage A med henblik på behandling af hans asylansøgning. Den 12. april 2018 afsagde Retten i Hillerød kendelse om, at A skulle løslades, idet retten fandt, at fristen på 1 måned for indgivelse af anmodningen til udlændingemyndighederne i Cypern ikke var overholdt. Byretten fandt, at fristen skulle regnes fra den 4. marts 2018, hvor udlændingemyndighederne fik kendskab til udlændingens tilstedeværelse i Danmark, jf. udlændingelovens 37, stk. 9, 2. pkt. Det var allerede dengang klart, at udlændingen ønskede at blive udsendt til Cypern, hvor han havde opholdstilladelse. Nordsjællands Politi, Udlændingecenter Nordsjælland kærede samme dag kendelsen og begærede kæremålet tillagt opsættende virkning, hvilket byretten imødekom. Ved kendelse af 19. april 2018 ændrede landsretten byrettens afgørelse, således at frihedsberøvelsen af A i medfør af udlændingelovens 37, jf. 36, stk. 1, 2. pkt., blev opretholdt. Landsretten fandt, at fristen i udlændingelovens 37, stk. 9, 1. pkt., var overholdt, idet Udlændingestyrelsen den 11. april 2018 og således inden 1 måned regnet fra asylansøgningen den 14. marts 2018 havde indgivet anmodning om overførsel til Cypern. At udlæn-

3 - 3 - dingemyndighederne allerede den 4. marts 2018 var bekendt med, at A havde opholdstilladelse på Cypern kunne ikke ændre herved. Den 7. maj 2018 frafaldt A sin ansøgning om asyl i Danmark, og den 22. maj 2018 udrejste han til Indien. Retsgrundlag Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 (Dublin IIIforordningen) indeholder i artikel 28 regler om frihedsberøvelse med henblik på overførsel. I artikel 28 hedder det bl.a.: 1. Medlemsstaterne må ikke frihedsberøve en person alene med den begrundelse, at vedkommende er omfattet af den procedure, der fastsættes ved denne forordning. 2. Er der væsentlig risiko for, at en person forsvinder, kan medlemsstaterne frihedsberøve den pågældende for at sikre overførselsprocedurerne i overensstemmelse med denne forordning på grundlag af en individuel vurdering af hver sag, og kun hvis frihedsberøvelsen er en forholdsmæssig foranstaltning, og andre mindre indgribende foranstaltninger ikke kan anvendes effektivt. 3. Frihedsberøvelsen skal være så kort som mulig og må ikke overskride det tidsrum, der med rimelighed kan kræves for at gennemføre de nødvendige administrative procedurer med behørig omhu, indtil overførslen i henhold til denne forordning er gennemført. Når en person er frihedsberøvet i medfør af denne artikel, må fristen for indgivelse af en anmodning om overtagelse eller tilbagetagelse ikke overskride en måned fra tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen. Den medlemsstat, der udfører proceduren i henhold til denne forordning, skal anmode om et hurtigt svar i sådanne tilfælde. Et sådant svar gives senest to uger fra modtagelsen af anmodningen. Hvis der ikke er givet svar ved udløbet af fristen på to uger, anses anmodningen for at være accepteret, hvilket medfører en pligt til at overtage eller tilbagetage den pågældende person, herunder en pligt til at træffe passende foranstaltninger med henblik på ankomsten. Når en person er frihedsberøvet i medfør af denne artikel, skal overførslen af den pågældende fra den anmodende medlemsstat til den ansvarlige medlemsstat finde sted så hurtigt, som det er praktisk muligt, og senest seks uger efter den implicitte eller eksplicitte accept af en anden medlemsstats anmodning om at overtage eller tilbagetage den pågældende person, eller fra det tidspunkt, hvor klagen eller indbringelsen for en domstol ikke længere har opsættende virkning i overensstemmelse med artikel 27, stk. 3. Hvis den anmodende medlemsstat ikke overholder fristerne for indgivelse af en anmodning om overtagelse eller tilbagetagelse, eller hvis overførslen ikke finder sted inden udløbet af den i tredje afsnit omhandlede frist på seks uger, må personen ikke længere frihedsberøves. Artikel 21, 23, 24 og 29 finder fortsat tilsvarende anvendelse.

4 - 4-4 Udlændingelovens 37, stk. 9, der gennemfører Dublin III-forordningens artikel 28, stk. 3, blev indsat ved lov nr af 26. december , stk. 9, 1. og 2. pkt., har følgende ordlyd: Frihedsberøvelse efter 36, stk. 1, 2. pkt., må ikke opretholdes, hvis Udlændingestyrelsen ikke inden 1 måned fra tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen om opholdstilldelse efter 7 har indgivet en anmodning til en anden medlemsstat om overtagelse eller tilbagetagelse. Er der ikke indgivet en sådan ansøgning, må frihedsberøvelsen ikke opretholdes, hvis Udlændingestyrelsen ikke har indgivet en anmodning til en anden medlemsstat om overtagelse eller tilbagetagelse inden 1 måned fra det tidspunkt, hvor den pågældendes tilstedeværelse i landet er kommet til udlændingemyndighedernes kendskab. I de almindelige bemærkninger til lovforslaget (Folketingstidende , Tillæg A, lovforslag nr. L 7 af 2. oktober 2013, s. 5 f. og s. 12 f.) hedder det bl.a.: 2. Lovforslagets indhold 2.2. Den nye Dublinforordnings anvendelsesområde Gældende ret Påberåber en udlænding sig at være omfattet af udlændingelovens 7, træffer Udlændingestyrelsen snarest muligt afgørelse om afvisning, overførsel eller tilbageførsel efter reglerne i kapitel 5 a eller om afvisning efter 28, stk. 1, nr. 1, 2, 6 eller 7, eller 28, stk. 2, 3 eller 5, jf. stk. 1, nr. 1, 2, 6 eller 7, eller udvisning efter 25, nr. 2, eller 25 b og i givet fald udsendelse, jf. herved udlændingelovens 48 a, stk. 1, 1. pkt. Efter bestemmelsens ordlyd er anvendelsen af den gældende Dublinforordning således begrænset til tilfælde, hvor den pågældende udlænding søger asyl i Danmark på baggrund af FN s flygtningekonvention af 28. juli 1951, eller hvor den pågældende ved tilbagevenden til sit hjemland risikerer dødsstraf eller at blive underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Såfremt den pågældende udlænding ikke søger om asyl i Danmark, finder udlændingelovens bestemmelser om anvendelse af Dublinforordningen således ikke anvendelse Den nye Dublinforordnings artikel 24, stk. 1 Det følger af den nye Dublinforordnings artikel 24, stk. 1, at når en medlemsstat, på hvis område en person som omhandlet i forordningens artikel 18, stk. 1, litra b, c eller d, opholder sig uden opholdstilladelse, og som ikke har modtaget nogen ny ansøgning om

5 - 5 - international beskyttelse, mener, at en anden medlemsstat er ansvarlig i henhold til artikel 20, stk. 5, og artikel 18, stk. 1, litra b, c eller d, kan den anmode denne anden medlemsstat om at tilbagetage den pågældende Justitsministeriets overvejelser Artikel 24, stk. 1, i den nye Dublinforordning afspejler ikke en tilsvarende bestemmelse i den gældende Dublinforordning, men indebærer, at forordningen tillige finder anvendelse i forhold til udlændinge, som opholder sig i en medlemsstat uden opholdstilladelse, men som ikke nødvendigvis har søgt asyl i opholdslandet. Med henblik på gennemførelse af den nye Dublinforordnings artikel 24, stk. 1, i dansk ret foreslås det, at anvendelsesområdet for forordningen afspejles i udlændingelovens 48 a, stk. 1, således at bestemmelsen tillige finder anvendelse i forhold til udlændinge, der opholder sig i Danmark uden opholdstilladelse og ikke søger om asyl i Danmark, og som har en ansøgning om asyl under behandling i en anden medlemsstat, eller som har trukket en ansøgning herom i en anden medlemsstat tilbage, eller som er blevet meddelt afslag herpå i en anden medlemsstat Frihedsberøvelse med henblik på overførsel Justitsministeriets overvejelser Forslag til ændring vedrørende frihedsberøvelsens tidsmæssige udstrækning Som anført ovenfor i afsnit findes ikke i udlændingeloven særlige frister for den tidsmæssige udstrækning af en frihedsberøvelse med henblik på overførsel efter reglerne i kapitel 5 a. Med henblik på at gennemføre artikel 28, stk. 3, i dansk ret, foreslås det, at der indsættes et nyt stk. 9 i udlændingelovens 37, hvor der fastsættes særlige regler for den tidsmæssige udstrækning af frihedsberøvelsen med henblik på afvisning eller overførsel efter reglerne i kapitel 5 a. De særlige frister i artikel 28, stk. 3, finder alene anvendelse på udlændinge, som har indgivet ansøgning om asyl i den anmodende medlemsstat, og bestemmelsen indeholder ikke tilsvarende frister for frihedsberøvelse af udlændinge, der opholder sig i Danmark uden opholdstilladelse og ikke søger om asyl i Danmark, og som har en ansøgning om asyl under behandling i en anden medlemsstat, eller som har trukket en ansøgning herom i en anden medlemsstat tilbage, eller som er blevet meddelt afslag herpå i en anden medlemsstat. Som anført ovenfor i afsnit foreslås det, at den nye Dublinforordning også skal finde anvendelse over for disse udlændinge. På den baggrund finder Justitsministeriet, at de særlige tidsfrister vedrørende frihedsberøvelse også bør gælde over for udlændinge, der ikke har søgt om asyl i Danmark.

6 - 6 - Af de specielle bemærkninger til 37, stk. 9 (Folketingstidende , Tillæg A, lovforslag nr. L 7 af 2. oktober 2013, s. 18) fremgår bl.a.: Den foreslåede bestemmelse, der indsættes som udlændingelovens 37, stk. 9, gennemfører den del af den nye Dublinforordnings artikel 28, stk. 3, der vedrører den tidsmæssige udstrækning af en frihedsberøvelse med henblik på overførsel. Det foreslås således i 1. og 2. pkt., at en frihedsberøvelse ikke må opretholdes, hvis Udlændingestyrelsen ikke inden en måned fra tidspunktet for indgivelsen af en ansøgning om opholdstilladelse efter udlændingelovens 7, eller hvis en sådan ikke er indgivet, fra det tidspunkt hvor udlændingens tilstedeværelse i landet kommer til udlændingemyndighedernes kendskab, har indgivet en anmodning til en anden medlemsstat om overtagelse eller tilbagetagelse. Efter den foreslåede bestemmelse skal en udlænding, der er frihedsberøvet med henblik på overførsel, løslades, hvis Udlændingestyrelsen ikke inden en måned efter, der er søgt om opholdstilladelse efter 7, eller i mangel af en sådan ansøgning, efter at udlændingemyndighederne er blevet bekendt med udlændingens tilstedeværelse i Danmark, har anmodet en anden medlemsstat om at overtage eller tilbagetage den pågældende. Hvis Udlændingestyrelsen derimod inden en måned har anmodet en anden medlemsstat om overtagelse eller tilbagetagelse, vil frihedsberøvelsen kunne opretholdes, hvis betingelserne herfor i øvrigt er opfyldt. Anbringender A har anført navnlig, at sagens principielle spørgsmål er, om fristen på 1 måned i udlændingelovens 37, stk. 9, 2. pkt., er absolut, eller om fristen forlænges, hvis en person, der ikke oprindeligt har søgt om asyl, undervejs i udsendelsesforløbet ansøger om asyl i Danmark. Hverken loven eller forarbejderne forholder sig til dette spørgsmål. Når det ikke er tilfældet, må fristen i 37, stk. 9, 2. pkt., anses for absolut. Bestemmelsen er en retsgaranti for udlændinge, således at de maksimalt kan være frihedsberøvet i 1 måned, medmindre myndighederne inden for dette tidsrum har fremsat anmodning om overtagelse eller tilbagetagelse til en anden medlemsstat. Udlændingemyndighederne fik kendskab til As tilstedeværelse her i landet den 4. marts 2018 og var bekendt med hans opholdstilladelse på Cypern, og anmodning om overførsel til Cypern er først fremsat den 11. april Anmodningen om overførsel til Cypern er dermed fremsat mere end 1 måned efter, at udlændingemyndighederne blev bekendt med As tilstedeværelse her i landet. Da fristen i udlændingelovens 37, stk. 9, 2. pkt., ikke er overholdt, burde A ex officio have været løsladt

7 - 7 - den 4. april 2018, subsidiært den 12. april 2018 som fastslået ved byrettens kendelse og under alle omstændigheder den 19. april 2018, da landsretten traf afgørelse. Der ses i øvrigt ikke at være nogen rimelig begrundelse for den sene fremsendelse af anmodningen om tilbagetagelse til Cypern. Allerede fordi sagsbehandlingen ikke forekommer at være fremmet behørigt, må fristen på 1 måned i 37, stk. 9, under disse omstændigheder regnes fra den 6. marts Rigspolitiet har anført navnlig, at afgrænsningen af udlændingelovens 37, stk. 9, 1. og 2. pkt., er klar. Når en udlænding har indgivet en ansøgning om asyl i Danmark, skal fristen på 1 måned regnes fra tidspunktet for asylansøgningen. Ifølge bestemmelsens ordlyd og forarbejder er det alene i mangel af en sådan ansøgning, at fristen i stedet skal regnes fra tidspunktet, hvor udlændingemyndighederne bliver bekendt med udlændingens tilstedeværelse i Danmark. 37, stk. 9, 2. pkt., har til formål bl.a. at sikre udlændinge, der ikke søger om asyl i Danmark, mod længerevarende frihedsberøvelse som følge af manglende fremdrift i Dublin-sagen, hvorfor bestemmelsen ikke er en indskrænkning af 37, stk. 9, 1. pkt. Dette punktum er en direkte implementering af artikel 28, stk. 3, i Dublinforordningen, og det har formodningen imod sig, at lovgiver ved i 37, stk. 9, at indsætte 2. pkt., der ikke er en implementering af reglerne i Dublinforordningen, har haft til hensigt at indskrænke fristen i 1. pkt. Gives 37, stk. 9, 2. pkt., forrang for stk. 9, 1. pkt., kan det i yderste konsekvens medføre, at frihedsberøvelse helt vil være udelukket, hvis der er forløbet mere end 1 måned fra tidspunktet, hvor udlændingemyndighederne fik kendskab til udlændingens tilstedeværelse, og til tidspunktet, hvor udlændingen søger om asyl i Danmark. Fristen på 1 måned for overførselsanmodningen skal derfor regnes fra den 14. marts 2018, hvor A søgte om asyl. Udlændingestyrelsen fremsendte anmodningen til Cypern den 11. april 2018, hvilket var inden for fristen på 1 måned fra den pågældendes asylansøgning, jf. 37, stk. 9, 1. pkt. Proportionalitetshensyn har i øvrigt ikke været til hinder for den fortsatte frihedsberøvelse af A.

8 - 8 - Højesterets begrundelse og resultat Hovedspørgsmålet i sagen er, hvordan fristerne i udlændingelovens 37, stk. 9, 1. og 2. pkt., om opretholdelse af frihedsberøvelse af udlændinge skal beregnes. Både 1. og 2. pkt. i udlændingelovens 37, stk. 9, giver myndighederne en frist på 1 måned til at indgive anmodning til en anden medlemsstat om overtagelse eller tilbagetagelse af udlændingen. For udlændinge, der er omfattet af 1. pkt., regnes fristen fra det tidspunkt, hvor udlændingen har indgivet ansøgning om opholdstilladelse efter 7 (asyl). For udlændinge, der er omfattet af 2. pkt., regnes fristen fra det tidspunkt, hvor den pågældendes tilstedeværelse i landet er kommet til udlændingemyndighedernes kendskab. Bestemmelserne har til formål at sikre, at myndighederne behørigt fremmer behandlingen af sager efter Dublinforordningen, når udlændingen er frihedsberøvet, og de fastsætter ikke en øvre grænse for frihedsberøvelsens varighed. Udlændingelovens 37, stk. 9, 1. pkt., angår udlændinge, der ansøger om opholdstilladelse efter udlændingelovens 7 (asyl). Bestemmelsen gennemfører Dublin III-forordningens artikel 28, stk. 3, 4. afsnit, jf. 2. afsnit, 1. pkt., der alene finder anvendelse på udlændinge, som har indgivet ansøgning om asyl i den anmodende medlemsstat. Reglen i udlændingelovens 37, stk. 9, 2. pkt., genfindes ikke i Dublinforordningen, men er en dansk regel, der udvider anvendelsesområdet for fristen på 1 måned i Dublinforordningen til også at gælde for udlændinge, der ikke har søgt om asyl i Danmark. Højesteret finder, at 37, stk. 9, 1. pkt., efter sin ordlyd, forarbejder og formål må forstås således, at udlændingemyndighederne har en frist på 1 måned til at anmode en anden medlemsstat om at overtage eller tilbagetage en udlænding regnet fra det tidspunkt, hvor udlændingen indgiver ansøgning om opholdstilladelse efter 7 (asyl), og at dette gælder, uanset om udlændingen allerede er frihedsberøvet uden at have søgt om asyl. I en situation, hvor udlændingen har indgivet ansøgning om asyl, skal fristen på 1 måned således beregnes som angivet i 37, stk. 9, 1. pkt., og ikke som angivet i bestemmelsens 2. pkt. A ansøgte den 14. marts 2018 om asyl i Danmark. Udlændingestyrelsen indgav den 11. april 2018 anmodning til Cypern om at modtage ham med henblik på behandling af hans asylsag. Højesteret tiltræder derfor, at fristen i udlændingelovens 37, stk. 9, 1. pkt., er overholdt.

9 - 9 - Højesteret finder endvidere, at udlændingemyndighederne behørigt har fremmet behandlingen af As sag. Det bemærkes i den forbindelse, at A den 6. marts 2018 ønskede at blive udsendt til Cypern, den 12. marts 2018 ønskede at medvirke til en udsendelse til Indien og den 14. marts 2018 søgte om asyl i Danmark. På denne baggrund tiltræder Højesteret, at der den 19. april 2018 var grundlag for fortsat frihedsberøvelse af A. Højesteret stadfæster herefter afgørelsen. Thi bestemmes: Landsrettens kendelse stadfæstes.