ERHVERVSANKENÆVNET Langelinie Allé 17 * Postboks 2000 * 2100 København Ø * Tlf *

Transkript

1 ERHVERVSANKENÆVNET Langelinie Allé 17 * Postboks 2000 * 2100 København Ø * Tlf * ean@erst.dk Kendelse af 26. april 2016 ( ). K ikke anset som part og anmodning om aktindsigt blev ikke imødekommet. Forvaltningslovens 9, værdipapirhandelslovens 83, stk. 1, og 84 a, stk. 1 og offentlighedslovens 14. (Lone Møller, Arne Nabe Poulsen og Steen Mejer) Ved skrivelse af 12. marts 2016 har journalist K klaget til Finanstilsynet over tilsynets afgørelse af 1. marts 2016, hvori tilsynet ikke imødekom en anmodning af 23. februar 2016 om aktindsigt i alle sager, som Finanstilsynet har undersøgt siden 2013 vedrørende kursmanipulation på sociale medier. Finanstilsynet fastholdt afgørelsen og har herefter den 21. marts 2016 oversendt klagen til Erhvervsankenævnet. Sagens omstændigheder: I Finanstilsynets afgørelse af 1. marts 2016 hedder det: Afslag på anmodning om aktindsigt i Finanstilsynets sager vedrørende kursmanipulation på sociale medier Finanstilsynet har modtaget din mail af 23. februar 2016 (bilag ), hvori du anmoder om aktindsigt i alle sager, som Finanstilsynet har undersøgt siden 2013 vedrørende kursmanipulation på sociale medier. I mailen af 23. februar 2016 anmoder du Finanstilsynet om at bekræfte, at Finanstilsynet ikke har politianmeldt denne type af sager siden 2013 samt at ressourcehensyn har spillet ind i den beslutning. Afgørelse Finanstilsynet kan på grund af den udvidede tavshedspligt i lov om værdipapirhandel m.v. ikke imødekomme din anmodning om aktindsigt. Finanstilsynet kan bekræfte, at Finanstilsynet ikke siden 2013 har politianmeldt denne type sager. Det oplyste Finanstilsynet i mail af 10. februar 2016 fra B. Med hensyn til ressourcer bemærker Finanstilsynet, at Finanstilsynet generelt fører et risikobaseret tilsyn. I forlængelse heraf bemærkes, at Finanstilsynet er afhængig af at modtage henvendelser om mistænkelig adfærd, der f.eks. er foregået på sociale medier. Finanstilsynet kan oplyse, at siden artikel med C har Finanstilsynet behandlet 2 sager, hvor baggrunden for undersøgelsen af sagen har været henvendelse fra borger om udtalelser på so-

2 - 2 - ciale medier. Dertil kommer, at Finanstilsynet generelt ved undersøgelser af markedsmisbrugssager, herunder kursmanipulationssager, undersøger sociale medier. Det bemærkes, at Finanstilsynet som offentlig myndighed er underlagt almindelige forvaltningsretlige principper. Begrundelse Aktindsigt i henhold til offentlighedsloven Udgangspunktet efter 7, stk. 1, i offentlighedsloven er, at enhver har ret til aktindsigt i dokumenter, der er indgået til en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En undtagelse til dette udgangspunkt følger af 35 i offentlighedsloven, der begrænser pligten til at meddele aktindsigt i de tilfælde, hvor der i henhold til særlovgivning er fastsat særlige regler om tavshedspligt. I medfør af 84 a i lov om værdipapirhandel m.v. er Finanstilsynets ansatte underlagt en sådan særlig tavshedspligt. Tavshedspligten efter 84 a, stk. 1, i lov om værdipapirhandel m.v. omfatter fortrolige oplysninger, som Finanstilsynets ansatte får kendskab til gennem tilsynsvirksomheden. Ved fortrolige oplysninger forstås i henhold til forarbejderne til bestemmelsen (L 133/2009, jf. L 1383/2004) oplysninger om en finansiel virksomheds forretningsmæssige forhold og kunders forhold samt andre oplysninger, som efter deres karakter er fortrolige. Det overordnede hensyn bag den særlige tavshedspligt er Finanstilsynets mulighed for at føre effektivt tilsyn i henhold til lov om værdipapirhandel m.v. Det er afgørende, at oplysninger kan videregives til Finanstilsynet i sikker forvisning om, at oplysningerne ikke videregives. Dette er særlig vigtigt set i sammenhæng med, at Finanstilsynet har hjemmel til at kræve alle oplysninger, som Finanstilsynet skønner nødvendige, udleveret. For at Finanstilsynet kan få alle nødvendige oplysninger i en given sag, må der således kunne næres tillid til, at Finanstilsynet ikke videregiver fortrolige oplysninger. I henhold til forarbejderne til 84 a i lov om værdipapirhandel m.v. (L 133/2009, jf. L 1383/2004) skal begrebet tilsynsvirksomhed ses i forhold til de pligter, der er pålagt Finanstilsynet i kapital 25 om tilsyn, kontrol m.v. i lov om værdipapirhandel m.v. Det medfører bl.a., at sager, f.eks. markedsmisbrugssager, der relaterer sig til kontrolforpligtelsen i 83, hvorefter Finanstilsynet påser overholdelsen af loven og regler udstedt i medfør heraf, er omfattet af tilsynsvirksomheden. I modsætning hertil er oplysninger, som Finanstilsynet modtager som led i sin reguleringsvirksomhed og informationsvirksomhed, ikke omfattet. Ved afgørelsen af, om der er tale om fortrolige oplysninger omfattet af tavshedspligten i henhold til 84 a, stk. 1, i lov om værdipapirhandel m.v., er udgangspunktet, at alle oplysninger, som Finanstilsynet får kendskab til gennem sin tilsynsvirksomhed, og som ikke er beregnet til at komme til offentlighedens kendskab, er omfattet.

3 - 3 - Med henvisning til det ovenfor anførte kan der ikke gives aktindsigt efter 7 i offentlighedsloven. Dette følger af 35 i offentlighedsloven, jf. 84 a i lov om værdipapirhandel m.v. K klagede ved skrivelse af 12. marts 2016 til Finanstilsynet over afgørelsen. Finanstilsynet fastholdt tilsynets afgørelse og har herefter den 21. marts 2016 oversendt klagen til Erhvervsankenævnet. I den forbindelse har Finanstilsynet udtalt: 1. Sagsfremstilling Ved af 23. februar 2016 har journalist K anmodet om aktindsigt i alle sager, som Finanstilsynet siden 2013 har undersøgt om kursmanipulation på de sociale medier. K anmodede endvidere Finanstilsynet om at bekræfte, at Finanstilsynet ikke siden 2013 har politianmeldt denne type af sager, samt at ressourcehensyn har spillet ind i forbindelse med beslutningen herom. Aktindsigtsanmodningen vedlægges som bilag Ved afgørelse af 1. marts 2016 gav Finanstilsynet afslag på aktindsigtsanmodningen. Afslaget er begrundet i, at de ønskede oplysninger er omfattet af Finanstilsynets tavshedspligt. Finanstilsynets afgørelse af 1. marts 2016 vedlægges som bilag Ved af 4. marts 2016 rettede K på ny henvendelse til Finanstilsynet med henblik på at få besvaret en række yderligere spørgsmål, jf. bilag Ved af 7. marts 2016 anmodede Finanstilsynet K om at oplyse, hvorvidt af 4. marts 2016 skulle opfattes som en klage over Finanstilsynet afgørelse om afslag på aktindsigt, ligesom Finanstilsynet i forlængelse heraf forsøgte at besvare de spørgsmål, som K rejste i sin af 4. marts Ved af 12. marts 2016 bekræftede K, at han ønsker at påklage Finanstilsynets afslag på aktindsigt, jf. korrespondancen i bilag Finanstilsynet har ved af 14. marts 2016 orienteret K om, at klagen over Finanstilsynets afgørelse videresendes til Erhvervsankenævnet, ligesom Finanstilsynet i denne sammenhæng på ny har forsøgt at besvare Ks spørgsmål, jf. bilag 2. Det retlige grundlag Ifølge 7, stk. 1, jf. stk. 2, i offentlighedsloven, har enhver, med de undtagelser, der fremgår af i offentlighedsloven, ret til aktindsigt. 7, stk. 1 og 2, har følgende ordlyd:

4 - 4 - Enhver kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed m.v. som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. Stk. 2. Retten til aktindsigt omfatter med de i nævnte undtagelser 1) alle dokumenter, der vedrører den pågældende sag, og 2) indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter. Pligten til at meddele aktindsigt er i medfør af offentlighedslovens 35 begrænset af særlige bestemmelser om tavshedspligt. 35 har følgende ordlyd: Pligten til at meddele oplysninger er begrænset af særlige bestemmelser om tavshedspligt fastsat ved lov eller med hjemmel i lov for personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv. I henhold til 84 a i lov om værdipapirhandel m.v., har Finanstilsynet tavshedspligt med hensyn til fortrolige oplysninger, som Finanstilsynet får kendskab til gennem tilsynsvirksomheden. Af stk. 1, fremgår følgende: Finanstilsynets ansatte er under ansvar efter straffelovens e forpligtet til at hemmeligholde fortrolige oplysninger, som de får kendskab til gennem tilsynsvirksomheden. 3. Finanstilsynet vurdering Udgangspunktet efter 7, stk. 1, i offentlighedsloven er, at enhver har ret til aktindsigt i dokumenter, der er indgået til en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En undtagelse hertil følger af 35 i offentlighedsloven, der begrænser pligten til at meddele aktindsigt i de tilfælde, hvor der i henhold til særlovgivning er fastsat særlige regler om tavshedspligt. I medfør af 84 a i lov om værdipapirhandel m.v., er Finanstilsynets ansatte underlagt en sådan særlig tavshedspligt. Tavshedspligten efter 84 a, stk. 1, i lov om værdipapirhandel m.v., omfatter fortrolige oplysninger, som Finanstilsynets ansatte får kendskab til gennem tilsynsvirksomheden. Ved fortrolige oplysninger forstås i henhold til forarbejderne til bestemmelsen (L 133/2009, jf. L 1383/2004) oplysninger om en finansiel virksomheds forretningsmæssige forhold og kunders forhold samt andre oplysninger, som efter deres karakter er fortrolige. Det overordnede hensyn bag den særlige tavshedspligt er Finanstilsynets mulighed for at føre et effektivt tilsyn i henhold til lov om værdipapirhandel m.v. Det er afgørende, at oplysninger kan videregives til Finanstilsynet i sikker forvisning om, at oplysningerne ikke videregives. Dette er særlig vigtigt set i sammenhæng med, at Finanstilsynet har hjemmel til at kræve alle oplysninger, som Finanstilsynet skønner nødvendige, udleveret.

5 - 5 - I henhold til forarbejderne til 84 a i lov om værdipapirhandel m.v. (L 133/2009, jf. L 1383/2004) skal begrebet tilsynsvirksomhed ses i forhold til de pligter, der er pålagt Finanstilsynet i kapitel 25 om tilsyn, kontrol m.v. i lov om værdipapirhandel m.v. Det medfører bl.a., at sager, herunder sager vedrørende markedsmisbrug, der relaterer sig til kontrolforpligtelsen i 83 i lov om værdipapirhandel m.v., hvorefter Finanstilsynet påser overholdelsen af loven og regler udstedt i medfør heraf, er omfattet af tilsynsvirksomheden. Ved afgørelsen af, hvorvidt der er tale om fortrolige oplysninger omfattet af tavshedspligten i henhold til 84 a, stk. 1, i lov om værdipapirhandel m.v., er udgangspunktet, at alle oplysninger, som Finanstilsynet får kendskab til gennem sin tilsynsvirksomhed, er omfattet. Det er Finanstilsynets vurdering, at de sager, som K har anmodet om aktindsigt i, er omfattet af Finanstilsynets tilsynsvirksomhed. Finanstilsynet har på denne baggrund vurderet, at der ikke kan gives aktindsigt efter 7 i offentlighedsloven, jf. lovens 35, jf. 84 a i lov om værdipapirhandel m.v. Finanstilsynet har vurderet, om der i medfør af meroffentlighedsprincippet i 14 i offentlighedsloven har været grundlag for at meddele K oplysninger i videre omfang. Adgangen til meroffentlighed gælder imidlertid efter 14, stk. 1, 2. pkt., i offentlighedsloven ikke, såfremt det vil være i strid med tavshedspligtsreglen. På baggrund heraf har Finanstilsynet ikke meddelt K meroffentlighed, jf. tillige bilag 4. Konklusion Det er Finanstilsynets opfattelse, at de sager, som K har anmodet om aktindsigt i, er omfattet af Finanstilsynets særlige tavshedspligt i henhold til 84 a i lov om værdipapirhandel m.v. På denne baggrund fastholder Finanstilsynet sin afgørelse af 1. marts 2016, hvorefter der ikke er adgang til aktindsigt i de ønskede oplysninger. K er ikke fremkommet med yderligere bemærkninger: Ankenævnet udtaler: 1. Aktindsigt efter forvaltningsloven Ifølge forvaltningslovens 9 kan den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter.

6 - 6 - Det fremgår af værdipapirhandelslovens 84 b, stk. 1, at som part i forhold til Finanstilsynet anses alene en række opregnede virksomheder, som en afgørelse, der er eller vil blive truffet af Finanstilsynet, retter sig imod. I stk. 2 anføres imidlertid nogle tilfælde, hvor en anden end virksomheder omfattet af stk. 1 tillige anses som part i Finanstilsynets afgørelse, for så vidt angår den del af sagen, som vedrører den pågældende. Da K ikke er omfattet af den i lovens 84 b, stk. 2, opregnede personkreds kan han ikke anses som part, hvorfor der ikke kan meddeles aktindsigt efter forvaltningslovens Aktindsigt efter offentlighedsloven Ifølge offentlighedslovens 7, stk. 1 og stk. 2, kan enhver med de undtagelser, der er nævnt i 19-35, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. Pligten til at meddele oplysninger er, jf. lovens 35, begrænset af særlige bestemmelser om tavshedspligt fastsat ved lov eller med hjemmel i lov for personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv. Efter 84 a i værdipapirhandelsloven har Finanstilsynet tavshedspligt med hensyn til fortrolige oplysninger, som tilsynet får kendskab til gennem tilsynsvirksomheden. Forarbejderne til den nyaffattede 84 a, stk. 1, (L 91 FT 2008/2009) og til den oprindelige 84 a, stk. 1, (L 64 FT 2004/2005) henviser til bemærkningerne i lovforslaget (L 64 af 27. oktober 2004, 1, nr. 65) til ændring af 354 i lov om finansiel virksomhed, hvoraf fremgår blandt andet: Det foreslås, at bestemmelsens ordlyd præciseres, således at det udtrykkeligt fremgår, at den udelukkende omhandler fortrolige oplysninger samt oplysninger, som Finanstilsynet har modtaget i forbindelse med sin tilsynsvirksomhed. Formålet hermed er at gøre det tydeligere, at oplysninger, som Finanstilsynet modtager i forbindelse med sin reguleringsvirksomhed og sin informationsvirksomhed ikke er omfattet af Finanstilsynets tavshedspligt. Ændringen indebærer, at det tydeliggøres, at fortrolighed i relation til disse dele af Fi-

7 - 7 - nanstilsynets virksomhed alene skal vurderes i forhold til lov om offentlighed i forvaltningen og forvaltningsloven. Stk. 1 indeholder hovedreglen om Finanstilsynets tavshedspligt. Efter bestemmelsen i stk. 1 må Finanstilsynets ansatte, personale, som udfører serviceopgaver for Finanstilsynet samt eksperter ansat af Finanstilsynet ikke videregive de fortrolige oplysninger, som modtages i forbindelse med tilsynsvirksomheden. Tavshedspligten omfatter også oplysninger, som Finanstilsynet modtager fra udenlandske myndigheder. De finansielle direktiver indeholder også regler om tavshedspligt. Tavshedspligten er i høj grad baseret på et ønske om at beskytte de finansielle virksomheders kunder, det være sig privatpersoner eller erhvervskunder. Hertil kommer et ønske om af konkurrencemæssige grunde at beskytte de finansielle virksomheders forretningsmæssige forhold. Herudover er Finanstilsynets tavshedspligt en afgørende betingelse for den tilsynsmæssige effektivitet. For at tilsynet kan få alle nødvendige oplysninger i en given sag, må de finansielle virksomheder og kunderne kunne nære tillid til, at tilsynet ikke videregiver fortrolige oplysninger. Ved fortrolige oplysninger forstås oplysninger om en finansiel virksomheds forretningsmæssige forhold og kunders forhold samt andre oplysninger, som efter deres karakter er fortrolige. Oplysninger, som efter deres karakter er offentlige, f.eks. regnskaber og fondsbørsmeddelelser, er ikke omfattet af tavshedspligten. Tilsvarende gælder oprindeligt fortrolige oplysninger, som uden om tilsynet er blevet offentliggjort af andre kanaler i en grad, at det er blevet almindeligt kendt. Ved oplysninger, der efter deres karakter er fortrolige, forstås oplysninger, der ikke direkte relaterer sig til enkelte kunders eller virksomheders forhold. Det drejer sig bl.a. om oplysninger om økonomiske eller forretningsmæssige forhold for personer og selskaber, som ikke er kunder i egentlig forstand, men som f.eks. kautionerer for kunder, har ejerandele i den finansielle virksomheds kunder eller på anden vis har en personlig, økonomisk eller forretningsmæssig tilknytning til kunder uden selv at være det. Begrebet»tilsynsvirksomhed«skal ses i forhold til de pligter, der er pålagt Finanstilsynet i kapitel 21 om tilsyn i lov om finansiel virksomhed. Det medfører bl.a., at sager, der relaterer sig til tilsynsforpligtelsen i 344, hvorefter Finanstilsynet påser overholdelsen af loven og regler udstedt i medfør heraf, samt undersøgelser efter 346 er omfattet af tilsynsvirksomheden. I modsætning hertil er oplysninger, som Finanstilsynet modtager som led i sin reguleringsvirksomhed og informationsvirksomhed ikke omfattet. Udstedelse af bekendtgørelser med hjemmel i loven er ikke omfattet af tilsynsvirksomheden, ligesom udarbejdelse af årsberetningen er en del af informationsvirksomheden til trods for, at det følger af 353 i tilsynskapitlet, at Finanstilsynet skal afgive en årlig beretning.

8 - 8 - Oplysninger i alle sager, som Finanstilsynet har undersøgt siden 2013 vedrørende kursmanipulation på sociale medier er fortrolige og modtaget som led i Finanstilsynets tilsynsvirksomhed, jf. værdipapirhandelslovens 83, stk. 1, og er dermed omfattet af tilsynets skærpede tavshedspligt, jf. lovens 84 a, stk. 1, og er derfor ikke offentligt tilgængelige. Adgangen til meroffentlighed efter offentlighedslovens 14 gælder ikke, såfremt det vil være i strid med tavshedspligtsreglerne, jf. 14, stk. 1, 2. pkt. Det tiltrædes således, at K heller ikke efter reglerne i offentlighedsloven er meddelt aktindsigt. Ankenævnet stadfæster herefter Finanstilsynets afgørelse af 1. marts 2016.