DE NYE KORTLÆGNINGSREGLER

Transkript

1 DE NYE KORTLÆGNINGSREGLER Cand. scient. Ulla Højsholt Miljøstyrelsen, Jord & Affald ATV JORD OG GRUNDVAND JORDFORURENINGSSAGER NETOP NU Schæffergården, Gentofte 29. januar 2008

2 RESUMÉ Indlægget er en introduktion til kortlægningen af jordforurening generelt, med særligt fokus på de ændringer af reglerne, som skete den 1. januar 2007 i kommunalreformen og kortlægningsreformen. Reformernes betydning for kortlægningen beskrives, og der gives et skøn over antallet af kortlagte grunde og omfanget af områdeklassificeringen. Afslutningsvis peges på den store udfordring, der ligger for myndighederne, når de skal informere borgerne om de nye regler. INDLEDNING Kortlægning kan i denne sammenhæng defineres bredt som redskab til at identificere de arealer, hvor der er forurening. I år er det 25 år siden, lov om kemikalieaffaldsdepoter /1/ trådte i kraft. Siden er der sket en udvikling, hvor flere og flere arealer er blevet inddraget i kortlægningen. I starten registrerede man de gamle kemikalieaffaldsdepoter, senere blev registreringen udvidet til spildt, henlagt og nedgravet affald fra tidligere tider /2/. Da jordforureningsloven kom i 2000 /3/, skete der igen en udvidelse, idet al jordforurening, uanset alder og oprindelse, skulle kortlægges. Med den seneste ændring er omfanget af kortlægningen blevet begrænset, idet de lettere forurenede arealer ikke længere skal kortlægges. Til gengæld skal de lettere forurenede områder områdeklassificeres. Den seneste ændring skete med ændringen af jordforureningsloven pr. 1. januar 2007, som jeg i det følgende vil betegne som kortlægningsreformen /4/. Tidsmæssigt faldt kortlægningsreformen sammen med en anden stor reform: Kommunalreformen /5/. Det er egentlig arealer, der kortlægges, men når man ofte taler om kortlagte ejendomme eller kortlagte grunde, skyldes det, at indgangen til kortlægningen i matrikelregisteret er de enkelte matrikelnumre. Det skyldes også, at ejerne er relevante aktører, og at det derfor er den enkelte ejendom, der er i fokus, ikke mindst når det drejer sig om boligejendomme. I dette indlæg vil betegnelserne skifte mellem kortlagte grunde og kortlagte arealer. FORMÅLET MED KORTLÆGNINGEN Formålet med kortlægningen i henhold til jordforureningsloven kan helt generelt opstilles i tre punkter: 1. At tilvejebringe grundlag for en koordineret, målrettet og prioriteret offentlig indsats med henblik på at undgå skadelig virkning fra jordforurening på drikkevandsressourcer og menneskers sundhed. 2. At tilvejebringe grundlag for en forebyggende indsats, dvs. en regulering i forhold til grundejere og brugere af arealerne, således at jord, der er forurenet, ikke medfører nye miljø- eller sundhedsproblemer. 3. At skabe åbenhed om de oplysninger om forureningskilder og forurening, myndighederne ligger inde med, således at grundejere og potentielle købere kan tage deres forholdsregler.

3 LOVENS INDSATSOMRÅDER Reformerne har ikke ændret på, at den offentlige indsats, jf. 6, stk. 1, skal ske på de arealer, hvor der er forurening eller forureningskilder, der kan 1) have skadelig virkning på grundvandet inden for et område med særlige drikkevandsinteresser 2) have skadelig virkning på grundvandet i et indvindingsopland for et alment vandforsyningsanlæg eller 3) have skadelig virkning på mennesker på et areal med bolig, børneinstitution eller offentlig legeplads. På disse arealer skal regionen føre kortlægningen frem til vidensniveau 2 ( 7, stk. 1). På øvrige arealer kan regionerne sætte kortlægningen sættes i bero på vidensniveau 1, men hvis der kommer viden fra frivillige undersøgelser, skal regionerne vurdere denne viden med henblik på, om arealerne skal kortlægges på vidensniveau 2 eller tages ud af kortlægningen. ROLLEFORDELINGEN MELLEM REGIONER OG KOMMUNER EFTER DE TO REFORMER Kommunalreformen har betydet, at amtets opgaver på kortlægningsområdet er blevet fordelt mellem regioner og kommuner. De tidligere amtsgrænser er blevet afløst af nogle nye grænser mellem de store regioner. Regionerne har overtaget amternes opgave med at kortlægge de forurenede grunde ( 3), ligesom regionerne har overtaget den offentlige afværgeindsats på de kortlagte grunde ( 17). Regionerne rådgiver beboere på de kortlagte grunde ( 9, stk. 1). Hvor det tidligere var amterne, der meddelte tilladelser til ejere og brugere af kortlagte grunde til henholdsvis ændring af arealanvendelse ( 8, stk. 1) og bygge- og anlægsarbejder ( 8, stk. 2), er det efter kommunalreformen kommunerne. En ny 8 a betyder, at regionen skal afgive en udtalelse, før kommunen kan meddele tilladelse efter 8, stk. 1 eller 2. Regionen kan fastsætte regler om, hvilke betingelser der skal opfyldes for at opnå tilladelse ( 8, stk. 9), og i hvilke tilfælde tilladelse ikke er nødvendig ( 8, stk. 10). I kortlægningsreformen har kommunerne fået den ny opgave med at områdeklassificere de områder, der kan være lettere forurenede ( 50 a). Kommunerne skal i samarbejde med regionerne give generel rådgivning om sundhedsmæssige konsekvenser vedrørende arealer, der er omfattet af områdeklassificeringen ( 72 a, stk. 1). Kommunerne har som hidtil opgaven med at modtage anmeldelser af jordflytning ( 50). Med kommunalreformen overtog kommunerne de gamle amters opgave med at meddele påbud til ejere af alment tilgængelige udendørsarealer, den såkaldte handlepligt. Den opgave har kommunerne nu både på de kortlagte grunde ( 9, stk. 2 og 3) og i de områdeklassificerede områder ( 72 a, stk. 3 og 4).

4 BAGGRUNDEN FOR DE NYE REGLER OM KORTLÆGNING Kortlægningsreformens helt overordnede formål var at mindske de ulemper, kortlægningen medfører for borgerne, uden at det skulle gå ud over sundheden og miljøet i øvrigt. Hovedændringen i lovforslaget bestod i at hæve kriterierne for kortlægning. Udgangspunktet var, at der var to slags offentlig regulering i forhold til jordforurening: På den ene side oprydning og afværgeprojekter, svarende i hovedtræk til pkt. 1 i ovennævnte formål, og på den anden side den forebyggende indsats, svarende til pkt. 2 i ovenstående formål. Efter reformen skulle de grundejere, der kun har forurening på det forebyggende niveau, ikke længere lide under, at viden om forureningen på grunden offentliggøres i matrikelregisteret. Kun de grunde, som er forurenet over indsatskriteriet for oprydning, skulle kortlægges og lægges i matrikelregister. Det blev stærkt anbefalet i det lovforberedende arbejde af to udvalg, kriteriegruppen og jordforureningsgruppen, at den forebyggende indsats skulle bevares der, hvor der kun er en lettere forurening svarende til det gamle kortlægningskriterium. Først og fremmest skulle beboere og brugere af de lettere forurenede grunde have rådgivning, og der skulle være styr på jordflytningerne. Ud over det at hæve kortlægningskriteriet indeholdt forslaget også andre nyheder, som skulle mindske ulemperne for borgerne: Opstramning af tidsfrister for kortlægning og nuancering af kortlægningen. DE VIGTIGSTE NYHEDER I KORTLÆGNINGSREFORMEN Lettere forurenet jord skal ikke længere kortlægges I tilknytning til lovændringen blev lettere forurenet jord defineret i en bekendtgørelse /6/ som et interval for lav-mobile stoffer. I intervallet er det forebyggende niveau overskredet, men man er under niveauet for kortlægning. Den nedre grænse for intervallet svarer til Miljøstyrelsens jordkvalitetskriterier, mens den øvre grænse svarer til Miljøstyrelsens afskæringskriterier. Lettere forurenet jord må ikke være forurenet med andre stoffer, der kan have skadelig virkning på mennesker og miljø. Opstramning af tidsfrister for kortlægning Ifølge 3, stk. 5, må der ikke gå mere end to år fra det tidspunkt, hvor regionen har tilstrækkelig viden om et bestemt areal, der anvendes til bolig, til det tidspunkt, hvor regionen træffer afgørelse, om arealet skal kortlægges på enten vidensniveau 1 eller vidensniveau 2. Argumentet bag denne bestemmelse er, at hvis det indledende kortlægningsarbejde for et areal udstrækkes over meget lang tid, kan der, blandt andet på grund af den offentlighed og åbenhed, der i øvrigt vil være omkring arbejdet, opstå en unødigt belastende usikkerhed for boligejere, for hvem grundens fremtidige forureningsstatus har særlig stor betydning.

5 Fristen begynder, når regionen er i besiddelse af tilstrækkelig viden til at påbegynde en kortlægningssag om det konkrete areal, dvs. typisk når regionen har tilvejebragt viden om potentielt forurenende aktiviteter inden for et geografisk område, som omfatter det pågældende konkrete boligareal. Ifølge 7, stk. 3, skal kortlægningen frem til vidensniveau 2 gennemføres inden for et år efter, at ejeren af en grund med bolig har anmodet herom. Tidligere var fristen på to år. Der er indført en overgangsordning, således at boligejeres anmodninger om gennemførelse af vidensniveau 2-undersøgelse, der indgives i 2007, skal være imødekommet med udgangen af Nuancering af kortlægningen Vidensniveau 2-kortlægningen af boliggrunde skal i fremtiden omfatte en nuancering af kortlægningen på baggrund af den risiko, som den kortlagte forurening udgør for den aktuelle anvendelse som bolig ( 12 a). Nuanceringen af kortlægningen skal hjælpe boligejeren og den potentielle køber til at forstå betydningen af den kortlagte forurening på grunden. Baggrunden for bestemmelsen er et ønske om at mindske generne for ejerne i relation til belåning og handel med fast ejendom. Systemet til nuancering af kortlægningen af jordforurening inddeler boliggrundene i tre kategorier: F0, F1 og F2. F0 betyder, at forureningen ingen risiko udgør ved grundens aktuelle anvendelse som bolig. F1 betyder, at forureningen ingen risiko udgør ved grundens aktuelle anvendelse som bolig, hvis simpel rådgivning efterleves. F2 betyder, at forureningen udgør eller kan udgøre en risiko ved grundens aktuelle anvendelse til bolig, eller at der ikke foreligger viden nok til en nuancering af kortlægningen. Miljøstyrelsen har udsendt en vejledning til regionerne om nuancering af kortlagte boligejendomme /7/. Områdeklassificering af diffus jordforurening Kommunen har som nævnt fået denne opgave, som har til formål at bevare den forebyggende indsats i de lettere forurenede områder ( 50 a). I de områdeklassificerede områder skal beboerne have rådgivning om sundhedsmæssige gener ved jordforurening ( 72 a), og der skal anmeldes ved flytning af jord ( 50). Her er tale om en forenkling i forhold til de tidligere regler, hvor hver enkelt grund med diffus jordforurening skulle gennemgå en kortlægningsproces og registreres i matrikelregister. Ifølge lovbemærkningernes skøn kan ca grunde på denne måde undgå kortlægning. Samtidig var der også en forventning om, at ændringen skulle mindske værditabsproblemerne. Baggrunden for at klassificere store, sammenhængende områder var således en forventning om, at eventuelle værditabsproblemer ville være begrænset til randområderne. Ved lovændringen blev der lagt vægt på, at områdeklassificeringen kunne gennemføres hurtigt efter lovforslagets vedtagelse. Dermed kunne den generelle rådgivning hurtigere målrettes

6 til dem, den er relevant for. Desuden ville reguleringen af jordflytninger fra de mange endnu ikke kortlagte arealer, der ligger inden for lettere forurenede områder, få hurtigere virkning, så man undgår en ikke reguleret spredning af forurenet jord til uforurenede arealer. Som udgangspunkt er hele byzonen områdeklassificeret. Baggrunden herfor er blandt andet, at man med en forholdsvis lille indsats og med få ulemper for borgerne kan opnå en miljømæssig gevinst og være på den sikre side i forebyggelsen af, at jordforurening spredes. Kommunen skal gennem et regulativ undtage større, sammenhængende områder inden for byzone fra klassificeringen og dermed fra anmeldepligten, hvis kommunen har viden om, at området ikke er forurenet ( 50 a, stk. 2). Med større, sammenhængende områder i byzonen tænkes der typisk på kvarterer i en by eller lignende arealer med mange enkeltgrunde, der f.eks. er afgrænset af et vejnet eller andre fysiske forhold. Desuden skal kommunen gennem et regulativ inddrage større, sammenhængende områder uden for byzone under klassificeringen og dermed under anmeldepligten, hvis kommunen har viden om, at områderne er lettere forurenede ( 50 a, stk. 3). Disse områder kan ligge i nærheden af særligt forurenende virksomheder, trafikerede vejstrækninger eller være områder med jordfyld eller lignende. Kommunen skal offentliggøre regulativet ( 50 a, stk. 5). Det forventedes ved lovens vedtagelse, at det klassificerede område, hvor der er anmeldepligt, kan reduceres væsentligt gennem de kommunale regulativer, da der er store områder inden for byzonen, især nyere udstykninger, som er uforurenede, eller hvor forureningsniveauet ligger lavere end jordkvalitetskriterierne. Miljøstyrelsen har udsendt en vejledning til kommunerne om områdeklassificering /8/. Gensidig underretning mellem regioner og kommuner Som en konsekvens af den nye rollefordeling er det blevet vigtigt, at kommuner og regioner gensidigt orienterer hinanden. De generelle informationsforpligtelser fremgår af lovens 70. Ifølge 70, stk. 1, skal kommunen underrette regionen om jordforurening. Ifølge stk. 3 skal regionen underrette kommunen, hvis regionen får viden om, at der på et areal, der ikke kortlægges, er lettere forurenet jord. Med underretningspligten sikres det, at den viden, som regionen har opnået om en given lokalitet, som ikke skal kortlægges, deles med kommunen. Den indsamlede viden benyttes af kommunen i forbindelse med områdeklassificeringen og i forbindelse med kommunens tilsyn med, at anmeldepligten for flytning af jord overholdes. Information af grundejer og potentiel køber De lettere forurenede enkeltgrunde uden for byzone er omfattet af kommunernes rådgivning og anmeldepligten ved jordflytning, men da de ikke er kortlagte, er der ingen sikring af, at henholdsvis grundejeren ( 12) og offentligheden ( 14) får oplysninger om forureningen. De er heller ikke områdeklassificerede, og oplysningerne om forureningen bliver derfor heller ikke offentliggjort i et regulativ ( 50 a, stk. 5). Man kan spørge, hvordan man i disse tilfælde kan opfylde det tredje punkt i ovennævnte formål: At skabe åbenhed om de oplysninger om

7 forureningskilder og forurening, myndighederne ligger inde med, således at grundejere og potentielle købere kan tage deres forholdsregler. Der er forskellige muligheder, som til dels også fremgår af lovbemærkningerne ved fremsættelsen af kortlægningsreformen: Der kan være tale om en grund, hvor der har været en forureningssag, f.eks. en påbudssag eller en undersøgelses- eller oprensningssag. Efter offentligheds- og forvaltningslovens bestemmelser, samt bestemmelserne i loven om aktindsigt i miljøoplysninger, vil potentielle købere få adgang til alle sagsakter ved henvendelse til myndighederne. Hvis grunden har været undersøgt i forbindelse med kortlægningsarbejdet, skal regionen underrette ejeren og gøre opmærksom på anmeldepligten og muligheden for rådgivning. Dette fremgår af lovens 70, stk. 3. Efter de almindelige regler om handel med fast ejendom har ejeren ved salg pligt til at oplyse den potentielle køber om en eventuel forurening. Ejendomsmæglere er desuden forpligtede til at give oplysning om en række punkter af væsentlig betydning, herunder oplysninger om forurening, i de salgsopstillinger, de udarbejder i forbindelse med ejendomshandler. Det kan være en god idé, at kommunen lægger sagsoplysninger om de enkelte grunde ud på hjemmesiden. Dette vil betyde en lettelse, idet erfaringen viser, at antallet af henvendelser falder, når oplysningerne er tilgængelige på hjemmesiden. OMFANGET AF FORURENINGEN Pr. 1. januar 2008 er der kortlagt ca grunde på vidensniveau 1, dvs. at der er tilvejebragt en faktisk viden om aktiviteter, der kan have været kilde til jordforurening på grundene. Disse grunde er ikke nødvendigvis forurenede. Erfaringerne viser, at ca. halvdelen efter en undersøgelse vil falde ud af kortlægningen, mens den anden halvdel kortlægges på vidensniveau 2. Ca grunde er pr. 1. januar 2008 kortlagt på vidensniveau 2, hvilket vil sige, at der er tilvejebragt dokumentation for, at der på grunden er en forurening over oprydningskriteriet. Det skønnes, at den samlede kortlægning vil være tilendebragt i 2016, og at antallet af kortlagte grunde på det tidspunkt vil være steget til lidt over En del af disse vil fortsat kun være kortlagte på vidensniveau 1, da det kun er grunde inden for indsatsområderne, der skal kortlægges frem til vidensniveau 2. Det samlede byzoneareal i Danmark er ca km 2. Det skønnes at det områdeklassificerede område med tiden kommer ned på ca. 700 km 2.

8 FREMTIDENS UDFORDRING: INFORMATION AF BORGERNE Som afslutning vil jeg give nogle eksempler, som skal illustrere, at der ligger en stor udfordring for både regioner og kommuner i at formidle kortlægning og områdeklassificering på en let forståelig måde. Jeg vil tage udgangspunkt i en typisk arbejdsfordeling mellem regioner, svarende til et typisk skel mellem stærkere forurenet jord og lettere forurenet jord: Regionerne kortlægger stærkere forurenet jord. Den typiske tilgang er, at regionerne starter med at kortlægge viden om aktiviteter, der kan have været kilde til jordforurening på arealerne (vidensniveau 1). Her vil typisk være tale om punktkilder fra virksomheder eller fra deponering af affald. Punktkildeforurening består typisk af en forholdsvis velafgrænset forurening, hvor der er høje forureningskoncentrationer. Kommunerne områdeklassificerer større, sammenhængende områder, der kan være lettere forurenede. Udgangspunktet er her, at den diffuse jordforurening i byområder typisk er lettere forurenet. Diffus jordforurening er opstået gennem længere tids spredning, opblanding eller fortynding af forureningsbidrag, som typisk stammer fra flere forureningskilder. Der er imidlertid mange afvigelser fra det typiske: Diffus forurening kan være stærkere forurening Punktkildeforurening kan være lettere forurening Det kan forekomme, at lettere forurening skal kortlægges ( 3, stk. 3, 2. punktum) En grund kan være kortlagt (på vidensniveau 1) uden at være forurenet En grund kan ligge i et områdeklassificeret område uden at være forurenet En kortlagt grund kan ligge i et områdeklassificeret område En grund kan være lettere forurenet uden at være kortlagt og uden at ligge i et områdeklassificeret område (En lettere forurenede enkeltgrund) Miljøstyrelsen har lagt noget let tilgængeligt tekstmateriale på hjemmesiden, men der vil altid være tilfælde, der kræver særlige forklaringer. Eksemplerne viser, at man skal vælge sine ord med omtanke, når man udmønter lovens bestemmelser i vejledning og information. LITTERATURHENVISNINGER /1/ Lov nr. 262 af 8. juni 1983 om kemikalieaffaldsdepoter (ophævet) /2/ Lov nr. 420 af 13. juni1990 om affaldsdepoter (ophævet) /3/ Lov nr. 370 af 2. juni 1999 om forurenet jord (senere ændret) /4/ Lovforslag nr. L 213, fremsat den 29. marts 2006, om ændring af lov om forurenet jord (Ændring af kortlægning af forurenede arealer m.v.) /5/ Lovforslag nr. L 90, fremsat den 24. februar 2005, om ændring af lov om forurenet jord (Udmøntning af kommunalreformen) /6/ Miljøministeriets bekendtgørelse nr af 14. december 2006 om definition af lettere forurenet jord /7/ Nuancering af kortlagte boligejendomme, Vejledning fra Miljøstyrelsen nr. 1, 2007 /8/ Områdeklassificering, Vejledning fra Miljøstyrelsen nr. 3, 2007