Udbud af behandlingstilbud til misbrugere Januar 2013

Transkript

1 Udbud af behandlingstilbud til misbrugere Januar 2013 Udbudsportalen.dk Weidekampsgade København S Post@udbudsportalen.dk

2 Indholdsfortegnelse Indholdsfortegnelse Indledning Formål med vejledningen Vejledningens fokus Vejledningens opbygning Beskrivelse af misbrugsområdet Misbrug i Danmark Målgrupper Typer af behandlingstilbud Organisering af misbrugsområdet Markedet for misbrugsbehandling Lovgivning Lovgivning om behandling af alkoholmisbrug Lovgivning om behandling af stofmisbrug Afklaring af potentiale Potentielle fordele ved konkurrenceudsættelse af området Målretning af opgaven og bedre organisering En højere leveringssikkerhed Fokus på resultater og effekt Fokus på udvikling Fokus på kvalitetsstyring Fokus på økonomi Strategiske overvejelser om konkurrenceudsættelse for området Forudsætninger for konkurrenceudsættelse

3 3.2.2 Modenhed i forhold til konkurrenceudsættelse Organisering Nuværende organisering Udredning af behandlingsforløb Afgrænsning i forhold til myndighedsopgaven Konkrete værktøjer til organisering af området Markedspotentiale Markedet for misbrugsbehandling Værktøjer til markedsafdækning Samarbejde med private leverandører Omfang af samarbejdet Samarbejdstyper Aftaletyper Mellemkommunalt samarbejde Samarbejde om konkurrenceudsættelse Andre kommuners varetagelse af opgaver (lov 548) Fælleskommunale selskaber ( 60-selskaber) Forberedelse af konkurrenceudsættelse Regler for konkurrenceudsættelse Udbudsdirektivet Tilbudslovens annonceringsregler Afgrænsning af den konkurrenceudsatte opgave Opgavetyper Opgavesammensætning Målgrupper Opgørelse af forventet kapacitetsbehov

4 4.3 Krav til opgavevaretagelsen Krav til ydelsen funktions- og aktivitetskrav Krav til leverandøren Samarbejde med leverandøren Styringsmekanismer Samspil med øvrige kommunale tilbud Udvælgelses- og tildelingskriterier Relevante udvælgelseskriterier Relevante tildelingskriterier Tildeling under rammeaftale

5 1 Indledning 1.1 Formål med vejledningen Hvordan opnår man som kommune bedre kvalitet og højere effekt af kommunens misbrugsbehandling til en potentielt lavere pris? En løsning kan være at konkurrenceudsætte misbrugsbehandlingen. Misbrugsområdet er karakteriseret ved, at der er behov for specialiserede ydelser af både social og sundhedsmæssig karakter. Det stiller store krav til organiseringen og driften af ydelserne på tværs af kommunens ydelsesområder. Kommunerne overtog med opgave- og strukturreformen i 2007 ansvaret for behandlingen af alkoholmisbrug og stofmisbrug. Et af formålene med kommunalreformen var netop at skabe sammenhæng på tværs af serviceområderne. Overtagelsen af misbrugsområdet har været en udfordring for kommunerne, da det i kommunal sammenhæng er et nyt område og et område, der i høj grad er specialiseret. Det har krævet opbygning af både faglige, organisatoriske og styringsmæssige kompetencer på området. Her fem år efter reformen har kommunerne arbejdet målrettet med etableringen og er nu i højere grad begyndt at overveje de fremadrettede udviklingsmuligheder på området. Som et led i denne udvikling og i tråd med den generelle udvikling på velfærdsområdet er diskussionen om konkurrenceudsættelse af misbrugsbehandlingen så småt blevet aktualiseret. På trods af, at der historisk set i høj grad er anvendt samarbejde med private leverandører, er de danske erfaringer med konkurrenceudsættelse af misbrugsbehandlingen på nuværende tidspunkt meget begrænsede. Der findes desuden mange forskellige behandlingsmetoder på misbrugsområdet. Derfor er det afgørende for kvaliteten af den misbrugsbehandling, kommunen tilbyder, at der opnås en bedre viden om effekten af de forskellige tilbud, således at den enkelte kommune kan navigere sikkert mellem de mange tilbud. En måde, hvorpå kommunen kan opnå større indsigt i de mange tilbud på misbrugsområdet, er ved at konkurrenceudsætte opgaven, da kommunen derved får sat rammerne for opgaven, hvilket kan hjælpe til et bedre overblik over området og styring af opgaverne. Der er dog nogle forudsætninger, der skal være opfyldt, for at kommunen kan opnå fordelene ved en konkurrenceudsættelse af misbrugsområdet. Formålet med denne vejledning er at inspirere og understøtte de kommuner, der går i overvejelser om at konkurrenceudsætte misbrugsbehandlingen. Vejledningens fokus er begrænset til den strategiske potentialeafklaring forud for en konkurrenceudsættelse og forberedelsen af en eventuel konkurrenceudsættelse af hele eller dele af misbrugsområdet. Vejledningen fokuserer desuden udelukkende på kommunens behandlingstilbud til voksne misbrugere og ikke på unge misbrugere eller børn af og andre pårørende til misbrugere. Vejledningen vil være bygget op omkring de tre overordnede typer af behandlingstilbud på misbrugsområdet: ambulant behandling, dag- og døgnbehandling. Målgruppen for vejledningen er medarbejdere i kommunerne, der arbejder med konkurrenceudsættelse af kommunale opgaver samt faglige nøglepersoner på misbrugsområdet. 5

6 Der er i forbindelse med udarbejdelsen af vejledningen gennemført interview med en række myndigheder, der har erfaringer med eller overvejer at konkurrenceudsætte opgaverne på misbrugsområdet. Vejledningen indeholder derfor løbende eksempler på de erfaringer og metoder, de interviewede myndigheder har gjort sig. Som nævnt er de danske erfaringer på området begrænsede. Derfor inddrages en række svenske erfaringer, da de gennem en årrække har konkurrenceudsat store dele af det specialiserede socialområde via rammeaftaler. Af danske kommuner og myndigheder er henholdsvis Tårnby Kommune og Kriminalforsorgen blevet interviewet. Formålet med de eksempler, der er anvendt i vejledningen, er at give inspiration til de danske kommuners handlemuligheder og potentialer ved en konkurrenceudsættelse samt understøtte den enkelte kommune i at træffe et oplyst valg omkring en eventuel konkurrenceudsættelse af alle eller dele af opgaverne på misbrugsområdet. Konkret vil vejledningen tilvejebringe og formidle viden om de erfaringer, der allerede findes på området, og belyse fordele og ulemper ved de organiseringsmodeller, udvalgte kommuner og myndigheder har tilrettelagt arbejdet omkring. Vejledningen er suppleret af en inspirationsartikel, der sammenfatter erfaringer fra konkurrenceudsættelse af misbrugsområdet i Sydsverige og hos Kriminalforsorgen, samt af Tårnby Kommunes overvejelser om konkurrenceudsættelse af området. Desuden er eksempler på udbudsmaterialer fra Sydsverige vedlagt vejledningen til inspiration. Vejledningen er udarbejdet for Udbudsportalen af Deloitte Consulting. 1.2 Vejledningens fokus Den kommunale proces omkring en konkurrenceudsættelse omfatter overordnet følgende faser: 1. Afklaring af potentiale 2. Forberedelse af konkurrenceudsættelsen 3. Gennemførelse af konkurrencen 4. Drift af samarbejdet med den eller de valgte private leverandør(er) Denne vejledning vil fokusere på de første to dele af konkurrenceudsættelsesprocessen, det vil sige afklaringen af potentialet for konkurrenceudsættelse samt forberedelsen af konkurrenceudsættelsen, i det tilfælde kommunen finder, at der et potentiale ved konkurrenceudsættelsen. Vejledningen indeholder derimod ikke en gennemgang af, hvordan kommunen kan gennemføre selve konkurrenceudsættelsen, men henviser til øvrigt vejledningsmateriale på Udbudsportalen.dk, hvori selve processen for at gennemføre et udbud/annoncering er beskrevet. Herudover omfatter vejledningen ikke, hvorledes kommunen kan varetage driften af samarbejdet med den private leverandør. Baggrunden for vejledningens afgrænsning er, at ingen danske kommuner i dag har konkurrenceudsat misbrugsbehandlingen. Kommunernes fokus vil derfor på nuværende tidspunkt primært være rettet imod den strategiske potentialeafklaring, der går forud for beslutningen om en eventuel konkurrenceudsættelse, og herefter på, hvad det umiddelbart vil kræve af forberedelse af konkurrenceudsættelsen, efter beslutningen herom er truffet. 6

7 Vejledningen møder således kommunerne der, hvor de p.t. befinder sig i processen omkring en eventuel konkurrenceudsættelse, ved at give kommunerne inspiration til at strukturere de indledende overvejelser om konkurrenceudsættelse af området snarere end at give en vejledning til, hvordan de kan varetage selve konkurrenceudsættelsen og den efterfølgende drift af samarbejdet. Der henvises i en række tilfælde til Udbudsportalens øvrige vejledningsmaterialer eller andre offentlig tilgængelige dokumenter, hvor det er muligt at finde uddybende beskrivelser af og anbefalinger i forhold til håndtering af en konkurrenceudsættelse. 1.3 Vejledningens opbygning Vejledningen er overordnet opdelt i fire kapitler. Nærværende Kapitel 1 indeholder en introduktion til vejledningen. For læsere, der ikke til daglig arbejder med misbrugsområdet, gives der i Kapitel 2 en kort gennemgang af misbrugsområdet i Danmark, inklusive en beskrivelse af målgrupper, behandlingstyper og organisering, samt en kort karakteristik af leverandørmarkedet for misbrugsbehandling. Dernæst gennemgås lovgivningen på området. Kapitel 3 indeholder en beskrivelse af de elementer, kommunen bør gennemgå for at kunne afklare, om der er et potentiale ved at konkurrenceudsætte misbrugsområdet. Kapitlet leder læseren igennem de potentielle fordele ved konkurrenceudsættelse af misbrugsområdet, men også igennem de overvejelser, man skal gøre sig i kommunen for at vurdere, om timingen og kommunens modenhed er til stede, således at man kan opnå de potentielle fordele. Kapitlet leder derefter læseren igennem overvejelser og redskaber til organiseringen af området, afdækning af markedspotentialet for en konkurrenceudsættelse samt en gennemgang af de samarbejdstyper, kommunen kan anvende til samarbejdet med den private leverandør. Mulighederne for samarbejde med andre kommuner gennemgås også. 7

8 I nedenstående figur er afsnittene i kapitel 3 angivet sammen med de spørgsmål, afsnittet forsøger at svare på. 3.1 Potentielle fordele ved konkurrenceudsættelse af området Hvad er de potentielle fordele for kommunen ved at konkurrenceudsætte misbrugsområdet? 3.2 Strategiske overvejelser om konkurrenceudsættelse af området Hvordan varetages området i dag? Hvilke forudsætninger skal være opfyldt for, at kommunen kan opnå de potentielle fordele? 3.3 Organisering Hvordan er området organiseret i dag? Hvordan kan organiseringen ændres, så den i højere grad understøtter det offentlig-private samarbejde? 3.4 Markedspotentiale Hvordan ser markedet for misbrugsbehandling ud? Hvordan kan kommunen selv gennemføre en markedsafgrænsning? 3.5 Samarbejde med private leverandører Hvad skal samarbejdet med den private leverandør omfatte? Hvordan skal samarbejdet fungere? 3.6 Mellemkommunalt samarbejde Hvordan kan kommunen arbejde sammen med andre kommuner? Hvis kommunen finder, at der er potentialer ved konkurrenceudsættelse af hele eller dele af misbrugsområdet, skal kommunen dernæst forberede selve konkurrenceudsættelsen. Der gives i kapitel 4 inspiration til, hvorledes kommunen kan håndtere vigtige elementer af konkurrenceudsættelsen. For at sætte rammerne, gives der indledningsvist en beskrivelse af lovgivningen for en kommunens konkurrenceudsættelse af misbrugsområdet. Et første skridt i forberedelsen er at afgrænse og definere den opgave, der skal konkurrenceudsættes. Dernæst skal der opsættes krav til både ydelsen og leverandøren samt opstilles mekanismer til at styre samarbejdet og gøre det operationelt. Opgavens samspil med kommunens øvrige opgaver, der er relevante for misbrugsbehandlingen, skal også overvejes. Som et sidste led i forberedelsen til konkurrenceudsættelsen skal kommunen fastlægge, hvorledes den vil vurdere leverandørernes tilbud. 8

9 Figuren nedenfor angiver afsnittene i kapitel 4 samt de spørgsmål, de enkelte afsnit forsøger at svare på. 4.1 Regler for konkurrenceudsættelse Hvilke regler skal kommunen overholde i forbindelse med konkurrenceudsættelse af misbrugsområdet? 4.2 Afgrænsning af den konkurrenceudsatte opgave Hvordan kan kommunen afgrænse opgaven? 4.3 Krav til opgavevaretagelsen Hvilke krav skal kommunen stille til ydelsen og leverandøren? 4.4 Samarbejde med leverandøren Hvordan kan kommunen styre samarbejdet? Hvordan sikrer kommunen et godt samspil med kommunens øvrige tilbud? 4.5 Udvælgelses- og tildelingskriterier Hvordan kan kommunen udvælge relevante leverandører? Hvordan kan kommunen vurdere, hvilke tilbud der bedst muligt kan opfylde kommunens ønsker og behov? 9

10 2 Beskrivelse af misbrugsområdet 2.1 Misbrug i Danmark Misbrugsområdet omfatter overordnet to områder: Alkoholmisbrug Stofmisbrug Det anslås, at cirka danskere har et storforbrug af alkohol. Heraf har et skadeligt alkoholforbrug og cirka en egentlig afhængighed. 1 Antallet af stofmisbrugere anslås til at være , hvoraf cirka halvdelen er i behandling. 2 De alkoholafhængige er i større grad end de stofafhængige ukendte i det offentlige behandlingssystem og kun cirka 10 procent er i en egentlig alkoholbehandling. Antallet af ubehandlede alkoholmisbrugere overstiger derfor langt stofmisbrugerne i antal. Borgere med et misbrug er ofte ledsaget af psykiske, sociale eller økonomiske udfordringer. Opgørelser viser, at mere end 50 procent af de alkoholafhængige har psykiske lidelser, hvoraf angst, depression og svære personlighedsforstyrrelser er de hyppigste. 3 Blandt stofmisbrugere vurderes det, at op mod 75 procent har en psykisk lidelse. Misbrugere med psykiske lidelser har en dårligere prognose for at komme ud af misbruget end misbrugere uden psykiske lidelser. For at fremme virkningen af behandlingen er det derfor vigtigt, at borgerens psykiske lidelser udredes korrekt, før behandlingen påbegyndes. 4 Det betyder også, at indsatsen bør rette sig mod såvel misbruget som psykiske, sociale, sundhedsmæssige og økonomiske problemer såsom hjemløshed og kriminalitet for at øge sandsynligheden for et effektfuldt forløb. Kommunernes nettodriftsudgifter til alkoholbehandling udgjorde i 2008 samlet set 283,5 mio. kr. 5 De afsatte kommunale midler til stofmisbrugsbehandlingen var på 909,6 mio. kr. i Tallene for kommunernes udgifter til behandlingen på de to typer af misbrug er ikke direkte sammenlignelige, da de er opgjort på forskellig vis. Tallene viser dog tydeligt, at begge områder har en større økonomisk volumen Målgrupper Misbrugere er som nævnt en relativt heterogen gruppe. Overordnet opererer man med følgende målgrupper af misbrugere: 7 Borgere med alkoholproblemer 1 Jf. Alkoholforbrug i Danmark Kvantificering og karakteristika af storforbrugere og afhængige, Hvidtfeldt et. al, Statens Institut for Folkesundhedsvidenskab, Jf. Ordination af injicerbar heroin til stofmisbrugere, Sundhedsstyrelsen, Jf. Kvalitet i alkoholbehandlingen et rådgivningsmateriale, Sundhedsstyrelsen, Jf. Alkoholbehandling en medicinsk teknologivurdering, Sundhedsstyrelsen, Jf. Tal på alkohol i kommunerne, Sundhedsstyrelsen, Jf. Narkosituationen i Danmark 2010, Sundhedsstyrelsen, Jf. Kvalitet og organisering et inspirationskatalog til misbrugsbehandling, KL,

11 Borgere med misbrugsproblemer, herunder hashproblemer, samt borgere i medicinsk behandling (metadon m.v.) Borgere med dobbeltdiagnose (misbrug og psykiatrisk lidelse) ofte placeret under psykiatrien Unge under 18 år med misbrug Gravide med misbrug og familier med børn Pårørende til misbrugere Denne vejledning fokuserer på misbrugsbehandlingen for voksne, hvorfor der ikke vil blive gået i dybden med de særlige forhold, der gælder for unge misbrugere eller børn af misbrugere Typer af behandlingstilbud Der anvendes som nævnt overordnet tre forskellige behandlingstilbud på misbrugsområdet: ambulant behandling, dag- og døgnbehandling, hvoraf den ambulante behandling kan opdeles i to undergrupper. Opdelingen er foretaget ud fra behandlingens intensitet. Opdelingen af behandlingstilbud og definitionen heraf er udarbejdet af Socialstyrelsen for stofmisbrugsområdet, men kan også anvendes på alkoholområdet. De overordnede behandlingstilbud er som følger: 8 Type Ad hoc Intensitet Der leveres en ydelse mindre end hver anden uge (udelukkende lægelig behandling). Ambulant behandling Der leveres en ydelse enten individuelt eller i grupper mindst hver 14. dag og højst 2 gange om ugen. Ambulant dagbehandling Dagbehandling Døgnbehandling Der leveres en ydelse 3 til 5 gange om ugen af højst 2 timers varighed. Der leveres en ydelse 3-5 gange om ugen i mere end 2 timer. Der leveres en ydelse hver dag, og ydelsen inkluderer overnatning. Der kan inden for hvert behandlingstilbud anvendes forskellige former for behandling. Det gælder både den metodiske tilgang til behandlingen og den praktiske tilrettelæggelse. Som eksempler på behandlingsformer inden for misbrugsområdet kan nævnes psykologsamtaler, gruppebehandling og fritidsaktiviteter. Herudover indgår substitutionsbehandling for stofmisbrugere, der er et eksempel på en ad hoc-behandling, hvor borgeren kun får medicin en gang hver 14. dag eller sjældnere. De andre former for behandling kan både anvendes i ambulant behandling og i dag- og døgnbehandlingstilbud. Et behandlingstilbud kan omfatte flere forskellige former for behandling. Eksempelvis kan en misbruger i døgnbehandling både modtage samtaler med psykolog samt deltage i gruppebehandling og fritidsaktiviteter Organisering af misbrugsområdet Mange kommuner samarbejder med andre kommuner eller private leverandører på misbrugsområdet, således at de ikke selv inden for kommunen nødvendigvis ejer og/eller driver behandlingssteder. Det gæl- 8 Jf. Kvalitet og organisering et inspirationskatalog til misbrugsbehandling, KL,

12 der især for døgnbehandling, der generelt foregår på private døgnbehandlingsinstitutioner. Den ambulante behandling og dagbehandlingen varetages typisk på kommunernes lokale misbrugscentre. Modsat andre områder inden for det specialiserede socialområde arbejder man på misbrugsområdet også ofte tæt sammen med private leverandører om udredningen af borgerens behov samt selve behandlingen. Der er dog endnu ingen danske kommuner, der har foretaget en decideret konkurrenceudsættelse af hele eller dele af området. Så vidt vides er det i 2012 kun Kriminalforsorgen herhjemme, der har konkurrenceudsat misbrugsbehandlingen. Der har desuden været en tendens på misbrugsområdet til i højere grad at anvende intensiv dagbehandling frem for døgnbehandling. En uddybende beskrivelse af, hvorledes kommunerne varetager misbrugsbehandlingen kan findes i afsnit Markedet for misbrugsbehandling Markedet for leverandører af misbrugsbehandling er karakteriseret ved, at det er et relativt lille marked, både på grund markedets karakteristika som et nichemarked og på grund af landets størrelse. På trods af markedets størrelse findes der relativt mange private leverandører. Markedet består både af større organisationer, der dækker store geografiske områder, såsom Dansk MisbrugsBehandling (landsdækkende organisation med fokus på flere typer misbrug), Behandlingscenter Tjele (landsdækkende organisation med fokus på alkohol- og medicinafhængighed) samt KABS (Glostrup Kommunes Misbrugscenter). Leverandørerne tilbyder ofte flere forskellige typer behandling og varetager flere forskellige målgrupper. Derudover findes der en del mindre private behandlingssteder, der oftest har tilknytning til en enkelt eller få kommuner. Som nævnt ovenfor har en del kommuner efterhånden oprettet egne misbrugscentre, der særligt varetager den ambulante behandling og dagbehandlingen. Døgnbehandlingen varetages i større grad af private institutioner. I afsnit gennemgås markedet for misbrugsbehandling yderligere. 2.2 Lovgivning Lovgivningen på misbrugsområdet sætter rammerne for, hvilke ydelser kommunerne skal tilbyde, samt hvilke dele af behandlingsforløbet de må konkurrenceudsætte. Dette afsnit giver et overblik over det lovmæssige grundlag for behandlingen af misbrug. Ydelser til misbrugere er reguleret af to forskellige lovgivninger, henholdsvis sundhedsloven og serviceloven. Sundhedsloven omfatter lægefaglige ydelser, hvorimod serviceloven omfatter ydelser af social karakter. I afsnit og gennemgås lovningen for henholdsvis alkohol- og stofmisbrug separat. 12

13 En oversigt over diverse behandlingstyper er desuden givet i nedenstående tabel. Type Visitation alkoholmisbrug Visitation stofmisbrug Ad hoc Karakteriseres ikke som social- og misbrugsbehandling Karakteriseres ikke som social- og misbrugsbehandling Ambulant behandling Selvmøderprincip (ej visitation) Visiteret tilbud Ambulant dagbehandling Selvmøderprincip (ej visitation) Visiteret tilbud Dagbehandling Visiteret tilbud Visiteret tilbud Døgnbehandling Visiteret tilbud Visiteret tilbud Lovgivning om behandling af alkoholmisbrug Behandlingen af alkoholmisbrug er omfattet af sundhedslovens 141. Jævnfør lovgivningen har kommunerne det primære ansvar for den forebyggende og behandlende indsats på området for alkoholmisbrug. Der tilbydes landet over vederlagsfri behandling til alkoholmisbrugere. Fra borgeren har udtrykt ønske om at komme i behandling, gælder der en behandlingsgaranti på 14 dage. Der er desuden mulighed for at tilbageholde gravide misbrugere i behandling, jf. sundhedslovens 141 b. Sundhedslovens bestemmelser om behandling af alkoholmisbrug 141. Kommunalbestyrelsen tilbyder vederlagsfri behandling til alkoholmisbrugere. Stk. 2. Alkoholbehandling skal iværksættes senest 14 dage efter, at alkoholmisbrugeren har henvendt sig til kommunen med ønske om at komme i behandling. Stk. 3. Kommunalbestyrelsen kan tilvejebringe tilbud om alkoholbehandling i henhold til stk. 1 ved at etablere behandlingstilbud på egne institutioner eller ved indgåelse af aftaler herom med andre kommunalbestyrelser, regionsråd, jf. stk. 4, eller private institutioner. Stk. 4. Regionsrådet stiller efter aftale med de enkelte kommunalbestyrelser i regionen behandlingspladser m.v., jf. stk. 1, til rådighed for kommunerne og yder faglig bistand og rådgivning. Stk. 5. Behandling og rådgivning til alkoholmisbrugere skal ydes anonymt, hvis alkoholmisbrugeren ønsker det. Stk. 6. Behandling på alkoholambulatorium er vederlagsfri, uanset hvor patienten bor. Ud over de ovennævnte regler gælder det for alkoholbehandlingen, at borgeren frit kan vælge mellem de behandlingssteder, der på forhånd er godkendt af kommunen. Borgerens mulighed for frit valg mellem de af kommunen på forhånd godkendte behandlingssteder er relevant at holde sig for øje i forbindelse med en eventuel konkurrenceudsættelse af misbrugsområdet, da det kan vanskeliggøre styringen af området. Dette vil blive kommenteret yderligere på i afsnit , og For den ambulante behandling gælder desuden det såkaldte selvmøderprincip, hvor borgeren kan henvende sig til et behandlingssted uden at været blevet visiteret i hjemkommunen. Borgeren har desuden mulighed for at være anonym i forbindelse med den ambulante behandling. For at komme i dag- eller døgnbehandlingen skal borgeren være visiteret i kommunen. 13

14 Som det fremgår af Servicelovens 141 gælder det på alkoholområdet, at de af kommunen godkendte behandlingssteder både kan bestå af behandlingstilbud på kommunens egne institutioner og institutioner, hvor kommunen har aftale med andre kommuner, regioner eller private leverandører. En kommunes godkendelse af et behandlingssted på alkoholområdet indbefatter ikke, at kommunen er forpligtet til at benytte stedet. Hjemkommunen skal dog løbende føre tilsyn med, om behandlingsstedet efterlever det grundlag, hvorpå godkendelsen er sket. Herudover er kommunerne ifølge servicelovens 99 forpligtet til at tilbyde en støttekontaktperson til de svageste og mest udsatte grupper, hvilket omfatter alkoholmisbrugere. Ordningen er uvisiteret og kan gives anonymt. Modsat stofmisbrugsområdet er det på alkoholområdet ikke lovpligtigt at udarbejde kvalitetsstandarder, der beskriver kommunens behandlingstilbud og serviceniveau, samt hvem der kan få adgang til disse tilbud. Det anbefales dog af KL, at kommunerne også udarbejder et serviceniveau på alkoholområdet og en samlet politik for misbrugsområdet Lovgivning om behandling af stofmisbrug Behandlingen til stofmisbrugere er dels reguleret af sundhedslovens 142, dels af servicelovens 101. Jævnfør lovgivningen har kommunerne det primære ansvar for den forebyggende og behandlende indsats på stofmisbrugsområdet. Der tilbydes landet over vederlagsfri lægelig behandling til stofmisbrugere. Fra borgeren har udtrykt ønske om at komme i behandling, gælder der en behandlingsgaranti på 14 dage. På stofmisbrugsområdet gælder behandlingsgarantien også for personer, der er under 18 år. Der er desuden mulighed for at tilbageholde gravide misbrugere i behandling, jf. lov om social service og lov om tilbageholdelse af stofmisbrugere i behandling, 2 (Lov nr. 542 af 6. juni 2007). Sundhedslovens bestemmelser om behandling af stofmisbrug 142. Kommunalbestyrelsen tilbyder vederlagsfri lægelig behandling med afhængighedsskabende lægemidler til stofmisbrugere. Stk. 2. Kommunalbestyrelsen kan tilvejebringe tilbud om lægelig behandling i henhold til stk. 1 ved at etablere behandlingstilbud på egne institutioner eller ved indgåelse af aftaler herom med andre kommunalbestyrelser, regionsråd eller private institutioner. Stk. 3. Regionsrådet stiller efter aftale med de enkelte kommunalbestyrelser i regionen behandlingspladser m.v., jf. stk. 1, til rådighed for kommunerne og yder faglig bistand og rådgivning. Servicelovens bestemmelser om behandling af stofmisbrug 101. Kommunalbestyrelsen skal tilbyde behandling af stofmisbrugere. Stk. 2. Tilbud efter stk. 1 skal iværksættes senest 14 dage efter henvendelsen til kommunen. Stk. 3. Social- og integrationsministeren fastsætter i en bekendtgørelse regler om behandling efter stk. 1 og 2 af stofmisbrugere under 18 år i særlige tilfælde. Stk. 4. En person, der er visiteret til behandling, kan vælge at blive behandlet i et andet offentligt behandlingstilbud eller privat behandlingstilbud af tilsvarende karakter som det, der er visiteret til efter stk. 1. Stk. 5. Fristen efter stk. 2 kan fraviges, hvis personen vælger at blive behandlet i et andet offentligt eller privat behandlingstilbud end det, kommunalbestyrelsen har visiteret til efter stk. 1. Stk. 6. Retten til at vælge efter stk. 4 kan begrænses, hvis hensynet til stofmisbrugeren taler for det. 9 Jf. KL mener om stofmisbrugsområdet, notat på KL.dk,

15 På stofmisbrugsområdet er det altid påkrævet, at borgeren bliver visiteret hos kommunen, førend personen kan indgå i et behandlingsforløb. Misbrugeren skal som udgangspunkt henvende sig hos det kommunale misbrugscenter eller den kommunale forvaltning i hjemkommunen for at komme i behandling. Behandlingen på stofmisbrugsområdet kan opdeles i en lægelig og en social behandling. Sundhedslovens 142 angiver, at borgeren kan få lægelig behandling med afhængighedsskabende lægemidler på de behandlingssteder, kommunen har driftsoverenskomst med, og som tilbyder en behandling svarende til den, som borgeren er visiteret til. For den sociale behandling, der er omfattet af servicelovens 101, gælder det, at borgeren kan vælge at blive behandlet i et offentligt eller privat behandlingstilbud af tilsvarende karakter, som det kommunen har visiteret til. Det vil sige, at behandlingsstedet ikke behøver at have en driftsoverenskomst med hjemkommunen. Stofmisbrugeren har dermed endnu større valgfrihed med hensyn til behandlingssted sammenlignet med alkoholområdet. Som det var tilfældet med alkoholbehandlingen, kan det også for stofmisbrugsbehandlingen udgøre en udfordring med hensyn til styringen af området i forbindelse med en eventuel konkurrenceudsættelse. Disse udfordringer vil blive behandlet yderligere i afsnit , og For stofmisbrugsområdet gælder det, at de af kommunen godkendte behandlingssteder både kan bestå af behandlingstilbud på egne institutioner eller aftaler med andre kommuner, regioner eller private leverandører. En kommunes godkendelse af et behandlingssted indebærer ikke, at kommunen forpligter sig til at benytte stedet. Hjemkommunen skal dog løbende føre tilsyn med behandlingsstedet. Kommunerne er derudover ifølge servicelovens 99 forpligtet til at tilbyde en støttekontaktperson til de svageste og mest udsatte grupper, hvilket blandt andet omfatter stofmisbrugere. Ordningen er uvisiteret og kan gives anonymt. Kommunerne har siden 1. juli 2007 været forpligtede til at udarbejde en kvalitetsstandard for den sociale behandling for stofmisbrug. Kvalitetsstandarderne skal fastlægge både det beskrevne serviceniveau, og hvem der kan komme i betragtning til ydelserne. 15

16 3 Afklaring af potentiale Afklaring af potentiale udgør et centralt element i kommunernes forarbejde, inden der træffes beslutning om en eventuel konkurrenceudsættelse. Afklaringen bygger på en række strategiske overvejelser om, hvorvidt opgaverne er egnede til konkurrenceudsættelse, herunder om der er potentialer for styrings- og/eller kvalitetsforbedringer samt besparelser. Afklaringen omfatter også vurdering af fordele og ulemper ved konkrete modeller for organiseringen af samarbejdet samt en række værktøjer til en vurdering af markedets potentiale for at imødekomme de behov, som målgrupperne på området har. Afklaring af potentialet udgør endvidere et vigtigt led i etableringen af det politiske beslutningsgrundlag forud for beslutning om eventuel konkurrenceudsættelse af området. Konkurrenceudsættelse af misbrugsområdet kan være et emne, der pådrager sig stor politisk bevågenhed. Potentialeafklaringen bidrager til at gøre politikerne bevidste om formål, rammer og konsekvenser af en eventuel konkurrenceudsættelse. Dette kapitel i vejledningen skaber grundlaget for, at den enkelte kommune bliver i stand til at afklare det strategiske grundlag for et beslutningsoplæg, der sikrer et solidt fundament for en oplyst beslutning vedrørende en eventuel konkurrenceudsættelse. 3.1 Potentielle fordele ved konkurrenceudsættelse af området Der foregår allerede i dag en vid udstrækning af offentlig-privat samarbejde på misbrugsområdet rundt omkring i de danske kommuner. Ingen danske kommuner har dog taget det fulde skridt og konkurrenceudsat opgaven. Det kan der være flere årsager til. I dette afsnit vil der blive redegjort for de potentielle fordele, der taler for konkurrenceudsættelse af misbrugsområdet Målretning af opgaven og bedre organisering I forbindelse med at skulle konkurrenceudsætte misbrugsbehandlingen skal kommunen gøre sig klart, hvad det er for en ydelse, kommunen ønsker med hensyn til behandlingstype, målgrupper for behandlingen, krav til metode og effekt m.v. De faglige medarbejdere og borgerne kan med fordel inddrages i processen omkring beskrivelse af opgaveløsningen. Kommunen kan i den forbindelse opleve, at der sker en målretning af opgaven, hvor kommunen bliver mere bevidst om, hvad den har af behov og ønsker for misbrugsbehandlingen. Konkurrenceudsættelse giver desuden kommunen et billede af, hvad behandlingen koster, da leverandørerne byder ind med priser, der afspejler deres reelle omkostninger til den konkrete løsning. Via bud fra flere forskellige leverandører kan kommunen få et klart billede af, om ydelser, pris og kvalitet hænger sammen. Tilbud fra flere forskellige leverandører kan desuden betyde bedre styring af udgifter fremadrettet på grund af bedre priser. Kommunen kan på den baggrund foretage et mere kvalificeret valg af samarbejdspartner end ved at handle direkte med en eller flere leverandører på udvalgte områder kombineret med egen varetagelse af opgaverne. 16

17 Effekter af konkurrenceudsættelse i svenske kommuner Målretning af opgaven er en af de væsentligste effekter, som kommunerne i Sverige fremhæver. Før etableringen af samarbejdet om fælles udbud af rammeaftaler, havde kommunerne ikke nogen god fornemmelse af, hvad den rigtige pris for behandlingerne var, og hvad de fik for pengene. Valget af leverandør var ofte lidt tilfældigt og afhang ofte af et langvarigt samarbejde med en lokal aktør. Efter indførelsen af rammeaftalerne har kommunerne fået en meget bedre fornemmelse af, hvad en bestemt behandling bør koste, samt hvad de kan og vil forvente at få ud af den. Samarbejdet om konkurrenceudsættelsen af opgaverne har således været med til at højne kvaliteten og effektiviteten i systemet. Med private leverandører til at varetage behandlingen og eventuelt også udredningen på misbrugsområdet kan kommunen koncentrere sig om varetagelse af afgørelsen og være en professionel bestiller og samarbejdspartner, der sætter standarden for opgaverne. Kommunens opgave vil da i høj grad være at definere opgaver og fastlægge serviceniveau, kvalitetskrav, effektmål og foretage opfølgning på kontrakten samt tilsyn med leverandøren. Kommunen kan også opnå bedre ydelser fra leverandøren, når den har en klar beskrivelse af opgaven og tydelige krav til varetagelsen af opgaven, samtidig med at leverandørerne overlades handlerum til at finde den bedste måde at imødekomme kommunens ønsker og borgerens behov på. Slutteligt kan der som fordel ved en konkurrenceudsættelse nævnes det faktum, at det øgede fokus på indholdet i opgaven og kravspecifikationen til leverandøren også kan være med til at sætte kommunens arbejde omkring misbrugsbehandlingen i system. Derigennem kan kommunen få mulighed for at nytænke organiseringen af misbrugsbehandlingen samt øge styringen af området, således at man internt i kommunen får en bedre ide om, hvad ressourcerne på området bliver brugt til. En professionalisering af kommunens køb af misbrugsbehandling hos private leverandører gennem konkurrenceudsættelse vil samtidig give mulighed for at sætte øget fokus på styring af og opfølgning på de private tilbud En højere leveringssikkerhed Ved at konkurrenceudsætte misbrugsbehandlingen med brug af flerårige kontrakter opnår kommunen en højere grad af leveringssikkerhed, end hvis der anvendes kontrakter med en kort løbetid. Det kan være via en fast kontrakt med en leverandør, hvor volumen aftales flere år i forvejen, og leverandøren præcis ved, hvad der skal stilles til rådighed. I praksis kan der være en række vanskeligheder ved denne aftaleform, som beskrives nærmere i afsnit Et alternativ er brug af en rammeaftale, hvor der ikke på forhånd er aftalt en fast volumen, men blot givet et bud på den forventede efterspørgsel. Kommunen har da typisk en aftale med flere leverandører, således at man kan anvende andre leverandører, hvis der ikke er ledig kapacitet et sted. Derigennem sikres den nødvendige kapacitet i højere grad. Konkurrencen medvirker desuden til en langt højere grad af gennemsigtighed på markedet, hvor kommunerne får et overblik over, hvem der kan varetage opgaven og i hvor stort omfang Fokus på resultater og effekt Kommunen kan bedre finde det bedst egnede tilbud ved at foretage en offentlig annoncering, hvor opgavens indhold og krav klart specificeres. Det kan samtidig være hensigtsmæssigt, at der opstilles krav til ef- 17

18 fekten og resultaterne af behandlingen frem for meget specifikke krav til udførelsen af behandlingen. Dette giver mulighed for, at leverandørernes eventuelle særlige ekspertise og erfaringer kan anvendes til at effektivisere og forbedre behandlingen. Se afsnit for en nærmere gennemgang af funktionskrav og aktivitetskravlkrav. Konkurrenceudsættelse kan derved øge kommunens fokus på, hvad der virker, og hvad der ikke virker og således blive bedre til at navigere i markedet for misbrugsbehandling. Det er en af de væsentligste årsager til, at eksempelvis Tårnby Kommune overvejer at konkurrenceudsætte området Fokus på udvikling Konkurrenceudsættelse af misbrugsområdet kan desuden være et vigtigt element i forhold til udviklingen af området. Når en kommune udbyder varetagelsen af misbrugsbehandlingen, etableres der en konkurrence om at levere den bedste løsning. Efter indgåelse af aftale med en eller flere leverandører vil der være et samarbejde mellem kommunen og leverandøren, hvor der løbende bliver fulgt op på ydelserne, drøftet udviklingsbehov og håndteret eventuelle udfordringer i forbindelse med samarbejdet. Derigennem kan der løbende opnås en evaluering af samarbejdet og et aktivt fokus på at udvikle og forbedre løsningerne for borgeren. Fordelen ved at have et samarbejde med en privat leverandør er, at der derigennem kommer input og ideer til forbedringer fra to sider både kommunens og leverandørens og det kan tilsammen give et mere helhedsorienteret billede af området og sikre en mere dynamisk udvikling, hvor der samtidig tages højde for de økonomiske omkostninger ved opgaveløsningen. For at øge fokusset på udviklingen af området kan man kombinere samarbejdsaftalen med en udviklingsaftale, hvor fremtidigt samarbejde om specifikke udviklingstiltag er specificeret. Det kan blandt andet gøres som et partnerskabssamarbejde, der er nærmere beskrevet i afsnit Fokus på kvalitetsstyring I forbindelse med konkurrenceudsættelsen af kommunens misbrugsbehandling skabes der også yderligere fokus på kvalitetsstyring. Det sker fra kommunens side ved, at man bliver mere bevidst om kravene til kvaliteten af ydelserne, når de skal beskrives i udbudsmaterialet. For leverandørerne opstår der også et øget fokus på kvaliteten i deres behandling, både via kommunens krav og via den øgede konkurrence mellem leverandører på markedet. Kvaliteten af leverandørernes ydelser er en vigtig konkurrenceparameter for leverandørerne, og en høj kvalitet er med til at sikre dem flere borgere i deres tilbud efterfølgende. Akkrediteringsproces i Kriminalforsorgen Alle behandlingsleverandører til Kriminalforsorgen er kontraktlig forpligtiget til at medvirke i en akkrediteringsproces. Akkreditering er en metode, hvor et anerkendt organ akkrediteringspanelet bedømmer, om behandlingsleverandøren er kompetent til at praktisere misbrugsbehandling i Kriminalforsorgen, og hvorvidt det givne behandlingstilbud lever op til en række standarder. Efter en akkreditering følger Kriminalforsorgen de enkelte behandlingstilbud tæt for at sikre, at behandlingsleverandøren fortsat lever op til de krav og standarder, som akkrediteringspanelet har fastsat. 18

19 3.1.6 Fokus på økonomi Ud over det øgede fokus på kvalitet kan en offentlig annoncering af misbrugsbehandlingen også føre til et øget fokus på økonomi. Den større gennemsigtighed på markedet gør det lettere for kommunerne at have en holdning til, hvad de skal betale for diverse ydelser. Kombineret med en højere grad af dokumentation, således at kommunen lettere kan følge udviklingen i efterspørgslen af de forskellige behandlingstyper, kan det samlet set være lettere for kommunen at foretage et skøn over udgifterne til den fremadrettede misbrugsbehandling. Derudover er en af de oplagte fordele ved konkurrenceudsættelse, at der etableres konkurrence blandt leverandørerne om at tilbyde det bedste produkt til den bedste pris. Der kan med andre ord potentielt opnås væsentlige prisreduktioner ved en konkurrenceudsættelse, som ikke ville være mulig i det tilfælde, hvor kommunen selv varetog opgaven eller blot havde samarbejdsaftaler med private leverandører. Lavere priser for misbrugsbehandling i fængsler og arresthuse Blandt andet Kriminalforsorgen har oplevet en prisreduktion i forbindelse med deres annoncering af misbrugsbehandlingen i fængslerne og arresthusene, hvor de har formået at presse priserne på en række områder. 3.2 Strategiske overvejelser om konkurrenceudsættelse for området Ifølge afsnit 3.1 er der mange potentielle fordele, der umiddelbart taler for øget offentlig-privat samarbejde på misbrugsområdet via konkurrenceudsættelse af opgaver. En beslutning om konkurrenceudsættelse af hele eller dele af kommunens ydelser på området for misbrugsbehandling afhænger imidlertid af den eksisterende organisering og varetagelse af området, kommunens ambitioner for området og de potentielle effekter ved en eventuel konkurrenceudsættelse. Det vil således ikke være givet på forhånd, at konkurrenceudsættelse nødvendigvis vil være den eneste eller den bedste måde, hvorpå kommunen vil kunne opnå en bedre opgavevaretagelse i form af styringsog/eller kvalitetsmæssige forbedringer samt besparelser. Det er heller ikke givet, at kommunen umiddelbart vil være klar til at foretage en konkurrenceudsættelse. For nogle kommuner vil en periode med erfaringsopbygning via eksempelvis intern kontraktstyring eller udbygning af arbejdet med kvalitetsstandarder kunne være formålstjenligt som led i opbygning af de organisatoriske rammer til håndtering af en eventuel konkurrenceudsættelse. Der eksisterer således en række forudsætninger, der skal være opfyldt, for at kommunen kan opnå de potentielle fordele ved konkurrenceudsættelse. Dette afsnit giver en række eksempler på strategiske overvejelser, som kommunen kan gøre sig for at afklare organiseringen af området, herunder særligt potentialet for en konkurrenceudsættelse. Afsnittet indeholder en gennemgang af overvejelser vedrørende potentialer, udfordringer og strategiske handlemuligheder i relation til en vurdering af: Egnethed og afgrænsning af opgaven (afsnit ) Potentialer for øget kvalitet og effekt (afsnit ) Økonomiske potentialer (afsnit ) Potentialer for forbedret styring (afsnit ) 19

20 Dette munder ud i en diskussion om kommunens modenhed i forhold til konkurrenceudsættelse i afsnit Forudsætninger for konkurrenceudsættelse Kommunen skal i forbindelse med afklaringen af potentialet ved konkurrenceudsættelse af misbrugsområdet igennem en del strategiske overvejelser. Overvejelserne skal omhandle, hvorvidt det for den enkelte kommune vil være muligt at opnå de potentielle fordele, der er beskrevet i afsnit 3.1. Overvejelser omfatter, hvorvidt opgaven er egnet til at blive konkurrenceudsat både i forhold til opgavens målgrupper, behandlingstyper og volumen og om det for kommunen er muligt at opnå øget kvalitet og effekt, økonomiske potentialer samt forbedret styring. Dette afsnit indeholder en hjælp til, hvilke elementer der bør overvejes for at kunne vurdere, hvorvidt det vil være muligt og fordelagtigt at konkurrenceudsætte området Vurdering af egnethed og afgrænsning For at kunne konkurrenceudsætte en opgave eller et område er det en væsentlig forudsætning, at det er muligt klart at specificere, hvad der skal omfattes af konkurrencen. Det er samtidig også vigtigt at overveje, hvordan samarbejdet med en privat leverandør i praksis vil påvirke eller være afhængig af de relaterede opgaver, der fortsat løses i kommunen. Afgræsning af opgaven kræver, at den nuværende opgaveudførelse og sammenhængen til andre opgaver beskrives. Om opgaven er egnet til konkurrenceudsættelse afhænger af, om opgaven kan adskilles fra relaterede opgaver, således at opgaveafgrænsningen er klar, og arbejdsgangene efter en konkurrenceudsættelse kan fungere effektivt. Vurderingen af, hvordan eventuelle snitflader til andre opgaver vil kunne håndteres ved en konkurrenceudsættelse, kan eksempelvis tage udgangspunkt i en beskrivelse af: Eventuel opdeling af området Overordnede arbejdsgange Snitflader til andre opgaver, der har betydning for en eventuel beslutning om at udbyde opgaven, herunder også snitflader til opgaver, der varetages i andre forvaltninger og sektorer, hvis sådanne snitflader er relevante for eller er afhængige af opgaveløsningen. Da målgruppen for misbrugsbehandlingen er kendetegnet ved at have komplekse behov og mange snitflader til flere dele af det offentlige system, er det ikke sikkert, at opgavevaretagelsen vil være egnet til konkurrenceudsættelse for alle målgrupper og behandlingstyper. Afsnittet om målgrupper behandler overvejelser, der bidrager til en vurdering af betydningen af målgruppens kompleksitet for afklaringen af potentialet ved en konkurrenceudsættelse. Afsnittet om behandlingstyper behandler en række overvejelser, der er af relevans for en vurdering af, hvilke ydelser der vil være egnede til at blive konkurrenceudsat. Afsnittet om fastsættelse af volumen og forpligtelser gennemgår overvejelser vedrørende opgavens volumen og heraf følgende strategiske spørgsmål i forhold til fastsættelse af leveringforpligtelser. 20

21 Afgrænsning af målgrupper Målgrupperne på misbrugsområdet, der er angivet i afsnit 2.1.1, er meget forskelligartede. Ydelserne til de forskellige misbrugere i forbindelse med misbrugsbehandlingen er dog mindre diversificerede. Misbrugsbehandlingen varetager derudover ofte udelukkende selve behandlingen af misbruget og ikke andre problemstillinger, som borgeren måtte have. Det gør det lettere for kommunen at opstille klare krav til misbrugsbehandlingen i forbindelse med en eventuel konkurrenceudsættelse af området. Målgrupper i de svenske rammeaftaler I de svenske rammeaftaler vedrørende døgnmisbrugsbehandling til voksne opererer de med følgende målgrupper: Personer med hovedsageligt alkoholmisbrug Personer med hovedsageligt stofmisbrug Personer med blandingsmisbrug Personer med dobbeltdiagnoser Personer med spillemisbrug Personer med behov for sygepleje som følge af misbrug Kvinder med misbrug under og efter graviditet Personer, der har fået bevilliget substitutionsbehandling Mange af målgrupperne modtager dog andre ydelser fra kommunen og har derfor snitflader til andre dele af kommunen. De andre kommunale ydelser kan eksempelvis bestå af hjælp til at komme i beskæftigelse, familiestøtte, hjælp til borgerens økonomi m.v. Omfanget af målgruppernes snitflader er relevante at overveje i forbindelse med en eventuel konkurrenceudsættelse. For en målgruppe af borgere med et misbrug, hvor der involveres mange sektorer og ydelser m.v., vil det for det første være relevant at vurdere, om borgernes behov vil kunne beskrives tilstrækkeligt specifikt til, at opgaven kan overdrages til en privat leverandør. For det andet vil det være vigtigt at vurdere, i hvilket omfang et privat behandlingstilbud vil kunne tilbyde borgeren ydelser, der i tilstrækkelig grad er dækkende og fleksible i forhold til borgerens behov, samt løbende vil være i stand til selvstændigt at tilpasse indsatsen. Eksempelvis kan man forestille sig, at behandlingen af misbrugere med dobbeltdiagnoser er ekstra kompleks, og at det dermed er sværere at beskrive den påkrævede ydelse samt udarbejde krav til opgaveløsningen, hvorfor den er mindre oplagt at konkurrenceudsætte. Derudover kræver det flere ressourcer at behandle denne gruppe. Behandlingen af borgere med rene misbrug er mere ligetil, og det kræver færre ressourcer og kompetencer at varetage opgaven, samtidig med at det er lettere at beskrive ydelsen samt fastlægge krav til opgaveløsningen. Behandlingen af denne gruppe af misbrugere kan derfor være lettere at konkurrenceudsætte. Omvendt kan der også være fordele ved at anvende private leverandører til borgere med komplekse behov, hvis en privat leverandør er i stand til at tilbyde en specialiseret ydelse specifikt målrettet den pågældende gruppes behov. Det kunne for eksempel dreje sig om målgrupper, hvor kommunen ikke råder over tilstrækkelige ressourcer eller kompetencer til at kunne sikre borgeren en fyldestgørende og effektiv indsats. 21

22 For borgere med mange snitflader og ustabile forløb er det for det tredje særlig relevant at overveje, om samarbejdet med en privat leverandør vil forøge koordinationsbehovet unødigt eller øge sandsynligheden for, at borgerens behandlingsforløb besværliggøres så meget, at effekten af behandlingen mindskes. I afsnittet nedenfor om behandlingstyper opstilles der karakteristika ved de behandlingstyper, der er mest oplagte af konkurrenceudsætte. Punkterne kan med fordel også anvendes i forbindelse med en vurdering af, om en given målgruppe med fordel kan konkurrenceudsættes. Behandlingstyper Ud over overvejelserne om egnetheden af visse målgruppers behandling bør kommunen også overveje, om alle behandlingstyper skal konkurrenceudsættes, eller om der er nogle behandlingstyper, der er mindre fordelagtige at konkurrenceudsætte. Behandlingstyper, der er mest oplagte at konkurrenceudsætte, er karakteriseret ved følgende: 10 Kommunen råder ikke over tilstrækkelige ressourcer eller kompetencer til at varetage opgaven. Det er relativt simpelt at beskrive ydelsen, at fastlægge målgruppen og at udarbejde krav til opgaveløsningen. Det er muligt for leverandøren at estimere, hvad opgaven koster at udføre og dermed muligt at prissætte ydelserne. Efterspørgslen efter behandlingen er nogenlunde stabil, således at der kan indgås en flerårig kontrakt om levering. På den ene side kan man forestille sig, at meget komplekse behandlingstyper eller ydelser vil være mindre oplagte at konkurrenceudsætte, da de er sværere at give en præcis beskrivelse af samt at udarbejde krav til. På den anden side kan man forestille sig, at det vil være fordelagtigt at udbyde opgavevaretagelsen for disse behandlingstyper, da de samtidig kræver meget viden og kompetencer inden for området. Kompetencer, som det er mere ressourcekrævende for kommunen at opbygge og fastholde. Derfor kan kommunen med fordel udbyde denne opgave til private leverandører, der allerede har tilstrækkelig viden og kompetencer inden for området. Derudover skal kommunen overveje, om det er mest fordelagtigt at overdrage de enkelte behandlingstyper sammen eller hver for sig. Såfremt det på baggrund af markedssituationen er vanskeligt at fastlægge, hvilken model, der vil være mest hensigtsmæssigt, kan kommunen vælge at lave et samlet udbud af en række delaftaler, hvor de potentielle leverandører selv bestemmer, om de vil byde på få eller alle delaftaler. Umiddelbart forekommer det mest oplagt at konkurrenceudsætte de enkelte behandlingstyper hver for sig, da det giver en relativt klar opgaveafgrænsning. Samtidig kan man også overveje at konkurrenceudsætte den ambulante behandling og dagbehandlingen samlet. Undersøgelser har vist, at der har været en tendens til i højere grad at anvende intensiv dagbehandling frem for døgnbehandling. Kommunen kan i den forbindelse overveje at begrænse potentialeafklaringen til dagbehandlingen og den ambulante behandling, hvor der umiddelbart er størst volumen. Samtidig kan der også tales for, at netop døgnbehandlingen skal konkurrenceudsættes, da den er mere omfattende og derfor kræver særligt mange ressourcer. Hvis volumen på området samtidig er faldende, kan det være for ressourcekrævende for kommunen at have kompe- 10 Jf. Offentlig-privat samarbejde på det specialiserede socialområde, Udbudsportalen, 2012, s

23 tencer til dette inden for kommunen, hvorfor anvendelsen af en privat leverandør kunne være at foretrække. Fastsættelse af volumen og forpligtelser Hvorvidt kommunen vælger at konkurrenceudsætte diverse behandlingstyper sammen eller hver for sig påvirker muligheden for at opnå økonomiske besparelser. Forventningen må være, at kommunen alt andet lige bør kunne opnå et økonomisk set bedre tilbud, hvis en leverandør får en stor volumen. Hvis opgaven opdeles i delaftaler, splittes volumen op i mindre enheder. Samtidig kan mange leverandører blive udelukket, hvis der stilles store krav til volumen, som flere leverandører af kapacitetsmæssige årsager ikke kan varetage. Det skaber grundlag for vurdering af prismodellens specifikke konstruktion, herunder eksempelvis om muligheden for at tilbyde leverandører en bonus, hvis de tildeles flere eller alle delaftaler på et givent område. Givet omfanget af misbrug i Danmark er det dog gennemgående forventningen, at volumen vil være forholdsvis lille i en given kommune inden for hver behandlingstype. Der kan ikke gives noget generelt pejlemærke for, hvor stor volumen for en bestemt type tilbud skal være, for at konkurrenceudsættelse vil være relevant. De forventede fordele ved at gennemføre en konkurrenceudsættelse i form af besparelser, forbedret styring og kvalitet skal dog kunne høstes i et omfang og inden for et tidsperspektiv, som ud fra kommunens vurdering står mål med omkostningerne ved at forberede og gennemføre konkurrenceudsættelsen og den efterfølgende opfølgning på samarbejdet. Samarbejde mellem 46 kommuner i Sverige sikrer stor volumen Det er netop overvejelserne omkring at sikre en tilstrækkelig volumen for konkurrenceudsættelse, der fik 46 svenske kommuner fra henholdsvis Skåne, Halland og Kronoberg til at etablere samarbejdet omkring udbud af rammeaftaler på det specialiserede socialområde. Ved at samarbejde på tværs af kommuner vil det være muligt i samarbejde at definere grupperinger og opnå en større kritisk masse af borgere inden for disse. Overvejelser vedrørende konstruktion af rammeaftaler og mellemkommunalt samarbejde er uddybet i afsnit Fastsættelse af volumen og ikke mindst estimering af den fremadrettede udvikling i volumen er afgørende for at sikre tilstrækkelig kapacitet samt opnå højere leveringssikkerhed, der udgør en af de forventede fordele ved konkurrenceudsættelse. Opgaven skal som hovedregel være tilstrækkelig stabil til, at der kan indgås en flerårig kontrakt om levering. Der er dog ikke noget til hinder for, at en indgået kontrakt inden for rammerne af udbudsreglerne ændres i henhold til bestemmelserne i kontrakten. Hvis leverandøren skal forpligte sig til at levere en nærmere defineret kapacitet i et givet tidsrum, kræver det for det første, at kapacitetsbehovet (efterspørgslen efter pladser) kan opgøres for det pågældende tidsrum, og for det andet, at det er attraktivt for leverandøren at tilbyde den nødvendige kapacitet. Kommunen har en interesse i at kunne opgøre dette kapacitetsbehov med størst mulig præcision, idet den forventede udvikling i kapacitetsbehovet vil være afgørende for valg af bindingsperiode og afregningsstruktur. Borgernes mulighed for frit valg blandt de af kommunen godkendte behandlingssteder kan besværliggøre dette. Såfremt der forventes et ustabilt kapacitetsbehov vil lange bindingsperioder være ugunstige for kommunen og vice versa. Ligeledes kan kommunen med fordel være opmærksom på at undgå, at leveran- 23

24 døren som følge af utilstrækkelig belægning eksempelvis udvider sin målgruppe og dermed udvander en eventuelt specialiseret behandling. Udfordringerne med opgørelse af det fremtidige kapacitetsbehov sammenholdt med en række forskelligartede ydelsesbehov på tværs af kommunens behandlingstyper kan i en vis udstrækning håndteres via anvendelse af rammeaftaler med en række forskellige leverandører. Dette er nærmere beskrevet i afsnit Vurdering af potentialer for øget kvalitet og effekt Fokus på kvalitets- og effektstyring udgør nogle af de væsentligste forventede fordele ved en konkurrenceudsættelse. Opnåelsen af disse fordele kræver imidlertid, at kommunen er i stand til at definere entydige krav til ydelsernes kvalitet og effekt. Erfaringerne med og særligt dokumentationen for, hvilke behandlinger der reelt har effekt i forhold til at mindske eller helt stoppe borgerens misbrug, er dog endnu beskedne. Det hænger sammen med, at kommunerne ikke har haft en tradition for at gennemføre systematiske kvalitets- og effektmålinger hverken på misbrugsområdet eller mere generelt på socialområdet. I forbindelse med, at kommunerne i stigende omfang må anvende nye metoder for at imødegå de færre ressourcer og højere omkostninger, er kommunerne dog begyndt at udvise mere interesse for i højere grad at gennemføre systematiske målinger og opnå evidensbaseret viden. Det betyder grundlæggende, at arbejdet med at sikre et øget fokus på kvalitets- og effektstyring kan kræve en større omstilling og kulturændring i kommunen alt afhængigt af kommunens ambitionsniveau i denne henseende. Selve arbejdet med at udarbejde udbudsmateriale vil som minimum gøre kommunen mere bevidst om kravene til kvaliteten af ydelserne og således være et skridt i retning af et større fokus på, hvad der skal til for at skabe og foretage opfølgning på kvalitet i forhold til behandlingstilbuddene. Hvis kommunen i øvrigt anvender et systematisk screeningsværktøj til at foretage grupperinger, kan der med fordel tages udgangspunkt i de behov, der herved defineres for den enkelte borger, for eksempel i borgerens handleplan. Voksenudredningsmetoden, der beskrives i afsnit 3.3.4, omfatter en metode til at foretage opfølgning på disse mål, som kommunen kan anvende til inspiration. Et andet værktøj til opfølgning af mål på det specialiserede voksenområde, herunder misbrugsområdet, er dokumentationsredskabet FKO (faglige kvalitetsoplysninger), der er udarbejdet på baggrund af Voksenudredningsmetoden. Der kan findes flere oplysninger om redskabet på KL.dk. Kommunen vil givetvis komme til at bruge flere ressourcer på at foretage kvalitets- og effektstyring end i dag, hvis kommunen har et udgangspunkt, hvor der slet ikke foretages systematiske målinger. Fordelen er dog, at kommunen opbygger viden om, hvilke indsatser der virker, og vil således med tiden blive bedre til at vælge mindre effektfulde tilbud fra. Målinger af kvalitet vil ikke i sig selv skabe kvalitet, men den viden, som målingerne skaber, kan tjene som grundlag for faglig refleksion for misbrugsbehandlingen, for eksempel i forhold til, hvordan støtten tilrettelægges, hvilke aktiviteter der bedst motiverer borgeren m.v. 24

25 Denne refleksion er fint i tråd med læringscirkelen til højre, der lægger op til en systematisk løbende refleksion og forbedring af egen praksis. Rent strategisk vil det således være væsentligt for kommunen dels at afveje udbyttet af de ressourcer, der må afsættes til udarbejdelse af kvalitets- og effektkrav til leverandørerne, dels at overveje ambitionerne i retning af at lade konkurrenceudsættelsen indgå som led i en generel styrkelse af målings- og dokumentationspraksis på området. Afsnit omfatter endvidere en beskrivelse af, hvordan et partnerskabssamarbejde rummer potentialer for løbende forbedring af kvaliteten af misbrugsbehandlingen. Fastsættelse af serviceniveau Konkret omfatter arbejdet med fastsættelse af krav til kvalitet og effekt også, at kommunen overvejer at fastsætte eller konkretisere sit eget serviceniveau. Et serviceniveau beskriver indholdet i og omfanget af de tilbud og ydelser, som kommunen som udgangspunkt tilbyder og som de private leverandører således skal leve op til. Et serviceniveau på et område er en ramme for, hvad kommunen typisk vil tilbyde, og hvad der vil være gældende i langt de fleste situationer. Det er dog ikke bindende retningslinjer. De konkrete afgørelser skal som fastsat i serviceloven bero på et individuelt skøn, hvilket betyder, at der skal tages stilling i hver enkelt sag. Fastsættelsen af serviceniveauet er en proces, der beror på en afdækning af kommunens nuværende praksis og fastsættelse af en ramme for det fremtidige serviceniveau. Fordelene ved at fastsætte serviceniveauet på området er mange og er opsummeret i boksen nedenfor. Fordele ved fastsættelse af serviceniveau Kommunalbestyrelsen får et redskab til at skabe sammenhæng mellem økonomien og de ydelser, som borgerne modtager. Lederne får et redskab til at sikre en daglig styring af området og et grundlag for opfølgning på budgettet og den service m.m., der ydes til borgerne. Medarbejderne i forvaltningen og hos leverandørerne får en fælles faglig ramme for det daglige arbejde. Borgerne får med et serviceniveau klar besked om de ydelser, den enkelte borger kan modtage, hvis der er behov for hjælp. Serviceniveauet er således med til at understøtte styringen af området. Serviceniveauet bidrager til at sikre, at kommunen kan undgå en situation, hvor der må trækkes i bremsen sidst på året. Serviceniveauet udgør en fælles ramme, der skal sikre, at borgere med ensartede behov også har lige muligheder for at modtage hjælp. Serviceniveauet er en fælles faglig ramme for arbejdet, der samtidig sikrer sammenhæng til de politiske prioriteringer og økonomien. Serviceniveauet giver et grundlag for forventningsafstemning både i forhold til borgerne og i forhold til de leverandører, der skal udføre indsatsen. Kilde: Social- og Integrationsministeriet, KEK: Vejledning til udvikling af serviceniveau. 25