Hørsholm Kommune. Bilag 1

Transkript

1 Hørsholm Kommune Bilag 1 Erfaringsnotat - Resume af de forskningsmæssige vurderinger og konkrete kommuneerfaringer i forhold til e f- fekterne af kommunesammenlægning 16. juni 2011

2 Indholdsfortegnelse 1. Indledning Kommunalreformens mål Den økonomiske dimension Forventninger til stordriftsfordele forud for kommunalreformen Forskningens vurderinger Sammenligningskommunernes erfaringer KLK s indtryk og erfaringer Den faglige dimension Forventninger til den faglige dimension Forskningens vurderinger Sammenligningskommunernes erfaringer KLK s indtryk og erfaringer Den geografiske dimension Den geografiske dimensions rolle i strukturdebatten Forskningens vurderinger Sammenligningskommunernes erfaringer KLK s indtryk og erfaringer Den organisatoriske dimension Forventninger til den administrative organisering og styring Forskningens vurderinger af den administrative organisering og styring Sammenligningskommunernes erfaringer KLK s indtryk og erfaringer Den politiske dimension Forventninger til udvikling i politikerrollen og den politiske struktur Forskningens vurderinger Den politiske rolle Antallet af udvalg Partistrukturen Sammenligningskommunernes erfaringer KLK s erfaringer og indtryk Den demokratiske dimension Forventningerne til borgernes forhold til det lokalpolitiske efter kommunalreformen Forskningens vurderinger Sammenligningskommunernes erfaringer KLK s indtryk og erfaringer KLK s Konsulentvirksomhed (KLK) - 2

3 9. Bemærkning om forskningsresultater i forhold til kommunalreformen Referencer Primære referencer Sekundære referencer anvendt via Leth Olsen KLK s Konsulentvirksomhed (KLK) - 3

4 1. Indledning Dette notat resumerer en række forskningsmæssige vurderinger af kommunalreformen. Endvidere refereres der til andre undersøgelser og analyser, der er foretaget af fx konsulentfirmaer og institutter mv. Desuden vil notatet resumerer nogle af de erfaringer, som KLK s konsulenter og KL generelt har i forhold til effekterne af de gennemførte kommunesammenlægninger. Endelig vil notatet supplere de forskningsmæssige og de generelle erfaringer med resultatet af interviews med repræsentanter for Gribskov Kommune samt telefoninterviews med repræsentanter fra andre kommuner. Det skal præciseres, at notatet ikke er en forskningsmæssig eller samlet evaluering af kommunalreformen nationalt eller af enkelte kommunesammenlægninger. Det skal også præciseres, at notatet ikke vil indeholde et udtømmende resume af den forskning, der foreligger på nuværende tidspunkt. Det skal endvidere bemærkes, at dette notat ikke forholder sig til de forskellige videnskabelige metoder, der anvendes i de forskellige analyser og forskningsrapporter. Det har ikke været muligt inden for rammerne af dette projekt at gennemlæse al den eksisterende forskning på området. Notatet er derfor i et vist omfang baseret på Ph.D.-stipendiat Asmus Leth Olsens artikel Kommunalreformens konsekvenser: Kommunalpolitikernes rolle, borgernes lokaldemokratiske opfattelse og den administrative organisering., Tidsskriftet Pol i- tik 2010, vol. 13, nr. 3. Flere forskningsrapporter inddrages dog direkte. Resumeet af de forskningsmæssige resultater af kommunesammenlægningerne fra 2007 vil blive suppleret med den ret systematiske forskning, der blev gennemført i perioden af den frivillige kommunesammenlægning på Bornholm. Efter den frivillige sammenlægning på Bornholm i 2003 af fem kommuner og et amt til Bornholms Regionskommune tog Indenrigs- og Sundhedsministeriet initiativ til et forskningsprojekt, som gennem en treårig periode skulle opsamle erfaringer fra sammenlægningen. Projekt blev gennemført i et samarbejde mellem AKF og Syddansk Unive r- sitet. Der udkom i alt ni forskningsrapporter. Dette projekt har den fordel, at et borgerpanel på 937 personer blev spurgt om en række spørgsmål to gange første gang i efteråret 2003 og anden gang i efteråret Det er således muligt at følge udviklingen i befolkningens holdning til de stillede spørgsmål. Begrænsningen i bornholmerforskningen ligger i, at den vedr ø- rer en enkelt kommunesammenlægning, og denne var ret speciel bl.a., fordi den også omfattede et amt. KLK s Konsulentvirksomhed (KLK) - 4

5 Dispositionen i notatet vil tage udgangspunkt i de seks dimensioner, som KLK s undersøgelse for Hørsholm Kommune af fordele og ulemper for en kommunesammenlægning er bygget op omkring: 1. Økonomisk dimension 2. Faglig dimension 3. Demokratisk dimension 4. Geografisk dimension 5. Organisatorisk dimension 6. Politisk dimension. De seks dimensioner er i et vist omfang overlappende og forudsætninger for hinanden. Derfor lader argumenterne for og imod en kommunesamme n- lægning sig heller ikke skarpt adskille i de seks dimensioner, selv om dimensionerne er præsenteret en ad gangen. Det kan allerede nu afsløres, at den eksisterende forskning ikke i lige høj grad berører alle seks dimensioner. Forskningen beskæftiger sig således i overvejende grad med den demokratiske og politiske dimension samt i et vist omfang også med den organisatoriske dimension. De øvrige dimensioner vil derfor i overvejende grad blive belyst ved andre analyser og undersøgelser, KLK s generelle erfaringer samt ved interviews med repræsentanter for Gribskov Kommune og andre nøglepersoner i sammenlignings-kommuner, der har gennemført en kommunesammenlægning. De fire sammenligningskommuner som indgår i dette notat, er: Gribskov Kommune ( indbyggere) etableret som en sammenlægning af Helsinge og Græsted-Gilleleje Kommuner Halsnæs Kommune ( indbyggere) etableret som en sammenlægning af Frederiksværk og Hundested Kommuner Ikast-Brande ( indbyggere) etableret som en sammenlægning af Brande, Ikast og Nørre Snede Kommuner Ringkøbing-Skjern Kommune ( indbyggere) etableret som en sammenlægning af Egvad, Holmsland, Ringkøbing, Skjern og Videbæk Kommuner. I Gribskov Kommune er der gennemført interviews med borgmester Jan Ferdinandsen, kommunaldirektør Mogens Hegnsvad og økonomichef Henrik Nielsen. KLK s Konsulentvirksomhed (KLK) - 5

6 Endvidere er der gennemført telefoninterviews med borgmester Carsten Kissmeyer, Ikast-Brande Kommune, kommunaldirektør Niels Erik Kjærgaard, Ringkøbing-Skjern Kommune og kommunaldirektør Michael Graatang, Halsnæs Kommune. Telefoninterviewene har været relativt korte, og selvom alle dimensioner har været berørt under interviewene, har det ikke været muligt at komme i dybden med alle temaer. Det betyder også, at de temaer som interviewpersonerne har valgt at fremhæve kan variere fra kommune til kommune. Det skal bemærkes, at interviewene er gennemført med sammenligningskommunernes nuværende politiske og administrative topledelser og ikke de politikere og embedsmænd fra de gamle kommuner, som ikke fik en toppost i den nye kommune. Dette kan indebære den fejlkilde, at sejrherren skriver historien. KLK vurderer dog ikke, at dette har afgørende betydning for fremstillingen af sammenligningskommunernes erfaringer med fordele og ulemper ved en kommunesammenlægning. Et første udkast til notat har været forelagt professor Ulrik Kjær, Syddansk Universitet, til kommentering. Det skal dog understreges, at KLK har det fulde ansvar for notatets udformning og indhold. KLK s Konsulentvirksomhed (KLK) - 6

7 2. Kommunalreformens mål I aftalen om strukturreformen juni 2004 mellem Regeringen og Dansk folkeparti er opstillet følgende mål for reformen: Målet med reformen er at fastholde og videreudvikle en demokratisk styret org a- nisation, hvor der er etableret et solidt fundament for en fortsat udvikling af de danske velfærdssamfund. Vi skal derfor fremtidssikre den decentrale offentlige sektor, som er et særkende for Danmark, ved at skabe bæredygtige enheder med et klart ansvar for at levere velfærdsydelser af høj kvalitet til danskerne. Fremtidens større kommuner giver mulighed for en bedre opgaveløsning, hvor fl e- re velfærdsopgaver kan løses i kommunerne. Med flere opgaver placeret lokalt skal demokratiet styrkes, idet flere politiske beslutninger træffes lokalt. I strukturkommissionens arbejde indgik der 11 kriterier for kommissionens arbejde med at udarbejde forslag til ny kommunal struktur, hvoraf nogle var udstukket i kommissoriet og et par stykker opstillet af kommissionen selv. Kommissionen sammenstillede disse kriterier i fire hovedgrupper: Borgernes indflydelse og demokratisk kontrol vedrører forskellige spekter af borgernes indflydelse på de politiske processer. Borgernes stilling som brugere vedrører de relationer mellem borgeren og det offentlige, der er karakteriseret ved, at borgeren er bruger af forskellige ydelser/institutioner. Effektivitet og faglig bæredygtighed vedrører muligheden for at sikre effektivitet i opgaveløsningen. Koordinering og styring vedrører klarhed i ansvarsfordelingen, sammenhæng mellem kompetencer og ansvar og styrbarhed. KLK s Konsulentvirksomhed (KLK) - 7

8 3. Den økonomiske dimension Den økonomiske dimension omfatter befolkningsudvikling, indtægter (skat mv.), udgifter, kommunal udligning, gæld, effektivisering, stordriftsfordele, stordriftsulemper, sammenlægningsomkostninger, eventuelle økonomiske konsekvenser i perioden frem til sammenlægningen mv Forventninger til stordriftsfordele forud for kommunalreformen Selvom økonomi ikke var en del af den officielle målsætning for kommunalreformen, blev stordriftsfordele af mange nævnt som en af væsentlig gevinst ved kommunalreformen. I kap. 2 i strukturkommissionens betænkning, side 96 fremhæves det således, at Analyserne af kommunerne viser, at der med forbehold for de betydelige usikkerheder er stigende stordriftsfordele i kommuner med op til i hvert fald indbyggere og antageligt noget videre. Stordriftsfordelene er især hængt op på de administrative funktioner, men betænkningen beskriver ligeledes på side 96 mulige stordriftsfordele på serviceområder som dagpasningsområdet i kommuner med op til indbyggere og på folkeskoleområdet med op til indbyggere. Kurt Houlberg har analyseret (AKF 2000) mulige stordriftsfordele ved en kommunalreform og fandt et besparelsespotentiale på 0,7-0,9 % af de samlede skattefinansierede driftsudgifter afhængig af analysemetode, såfremt kommunerne blev lagt sammen til kommuner med indbyggere. Det svarer til en besparelse i størrelsesordenen 750 mio. kr. til en lille mia. kr. Houlberg peger dog på, at der er tale om teoretiske beregninger, der bygger på en lang række forudsætninger. Hertil kommer, at en kommunalreform vil medføre en række følgeomkostninger, der vil reducere genvinsten ved stordriftsfordelene. I den offentlige debat op til kommunalreformen blev nævnt mange tal for den samlede effektiviseringsgevinst. I Børsen 6. februar 2003 blev med arbejdsgiverorganisationen HTS som kilde således angivet et effektiviseringspotentiale på min. 1½ mia. kr. Et tal der ofte kom på banen i den offentlige debat. Der var imidlertid også forskere, der var kritiske over de høje skøn over effektiviseringspotentialet. Professor Jens Blom-Hansen, Institut for Statskundskab, Århus Universitet, diskuterede således i AKF Nyt 2005 effektiviseringspotentialet contra de KLK s Konsulentvirksomhed (KLK) - 8

9 udgiftsdrivende elementer. Hans udgangspunkt var, at effektiviseringer på serviceområderne måtte forudsætte, at store serviceinstitutioner, som forskningen viser, er mere effektive end mindre serviceinstitutioner, i højere grad befinder sig i store kommuner. Og det kan man ifølge Blom Hansen ikke konstatere. De store serviceinstitutioner befinder sig i de store bykommuner. På den baggrund finder han det usikkert, om stordriftsfordelene vil opveje de udgiftsdrivende elementer, der er i kommunalreformen. Her peger han især på risikoen for, at harmoniseringen af serviceniveauet bliver en kilde til udgiftsstigninger Forskningens vurderinger Hvordan er det så gået? Det kan der desværre ikke siges noget entydigt om. Det er nemlig som det også blev antydet i indledningen begrænset, hvad der foreligger af forskning i forhold til den økonomiske dimension. KLK bekendt foreligger der således ikke forskning, der viser om sammenlægningskommunerne i forhold til fortsættelseskommunerne har udnyttet et effektiviseringspotentiale ved at skabe større og mere effektive serviceinst i- tutioner. Der forelægger heller ikke analyser af på hvilket niveau - laveste, gennemsnitlig eller højeste kommunerne har foretaget deres serviceharmonisering. KREVI har gennemført to undersøgelser af kommunernes udgifter til administration efter kommunalreformen med udgangspunkt i regnskaberne for Her er udfordringen, at kommunerne overtog en lang række opgaver efter amterne, og dette har alt andet lige medført stigende udgifter i kommunerne til administration. Dette har KREVI imødegået ved at omregne de administrative udgifter i til 2007 opgaveniveau. KREVI har tre hovedkonklusioner: 1. De sammenlagte kommuner har i alle årene haft lavere udgifter til administration end fortsætterkommunerne. Når det således i regnskab 2007 kan konstateres, at de sammenlagte kommuner har lavere udgifter end fortsætterkommunerne skyldes det ikke kommunalreformen, men strukturelle forskelle, der også eksisterede før KLK s Konsulentvirksomhed (KLK) - 9

10 2. Sammenlægningskommunerne har ikke høstet administrative stordriftsfordele. De sammenlagte kommuner har realiseret en økonomisk gevinst ved færre politikere svarende til 107 kr. pr. indbygger nogenlunde svarende til den beregnede besparelse i lovgrundlaget på 365 mio. kr. Til gengæld er udgifterne i sammenlægningskommunerne til den administrative organisation øget fra 2005 til 2007, mens denne udgift er reduceret i de fortsættende kommuner. De samlede administrative udgifter inklusiv udgifterne til politikere er i sammenlagte kommuner faldet med 72 kr. pr. indbygger i perioden , mens det tilsvarende fald i fortsætterkommunerne er på 307 kr. pr. indbygger. KREVI peger på følgende forhold som årsag til, at de sammenlagte kommuner ikke har høstet stordriftsfordele, men derimod har haft stigende udgifter til den administrative organisation: Sammenlægningsomkostninger Personale- og lokalpolitiske hensyn Oprustning af administrative kompetencer Strukturelle forhold knyttet til antallet af gamle rådhuse. 3. Effektiviseringsambitioner har betydning. KREVI har tidligere gennemført en undersøgelse af kommunernes forventninger til effektiviseringsgevinster på administrationen i 2007 i forhold til Undersøgelsen af regnskabstallene for 2007 viste, at de kommuner, der havde de største forventninger til effektiviseringsgevinst, også havde de største besparelser. Undersøgelsen indikerer ifølge KREVI den konklusion, at det betaler sig at opstille mål for effektiviseringer. De kommer ikke af sig selv. Kurt Houlberg, Nirás Konsulenterne, offentliggjorde i august 2009 en analyse af de administrative udgifter i 2008 sammenlignet med de foregående år. Undersøgelsen har følgende hovedkonklusioner: KLK s Konsulentvirksomhed (KLK)

11 1. De sammenlagte kommuner har i 2008 påbegyndt indhøstningen af stordriftsfordelene på det administrative område Houlbergs analyse viser, at alle kommuner under ét har haft et beskedent fald i de administrative udgifter fra 2007 til 2008 på 6 kr. pr. indbygger, og at denne reduktion alene falder i de sammenlagte kommuner. Dette tyder på, at de sammenlagte kommuner i 2008 har påbegyndt indhøstningen af stordriftsfordelene. I forhold til de forventninger der som beskrevet ovenfor herskede, er der dog tale om beskedne skridt. 2. Stordriftsfordele også for de store kommuner. Undersøgelser før kommunalreformen af de administrative udgifter viste, at de store kommuner havde relativt store udgifter, hvilket blev udlagt som stordriftsulemper. Houlbergs undersøgelse viser, at stordriftsfordelen nu også viser sig for de store kommuner. Endelig har CEPOS i februar 2010 offentliggjort en analyse, der på baggrund af tal fra Det Fælleskommunale Løndatakontor (FLD) viser, at antallet af administrative medarbejdere i kommunerne og regionerne fra december 2006 til oktober 2009 er steget med medarbejdere svarende til en stigning på 13 %. Det betyder samtidig, at de administrative medarbejderes andel af det samlede antal medarbejdere er steget fra 11,8 til 12,6 %. Undersøgelsen viser også, at denne stigning er sket jævnt i perioden januar 2007 til oktober 2009, PÅ den baggrund konkluderer CEPOS at kommunerne ikke har hjemtaget stordriftsfordele. Undersøgelsen forholder sig ikke til, at kommunerne med kommunalreformen fik flere opgaver. CEPOS har sin undersøgelse ikke sondret mellem sammenlægnings- og fortsætterkommuner. Både KREVI og Kurt Houlberg, nu AKF, arbejder p.t. med yderligere analyser af de administrative udgifter set i relation til kommunalreformen. Resultaterne forventes offentliggjort efter sommerferien. 3.3 Sammenligningskommunernes erfaringer Det er en generel tilkendegivelse fra de adspurgte kommuner, at udnyttelsen af stordriftsfordelene først er ved at komme nu. Samtidig kan det også være svært at sondre mellem, hvad der er besparelser som følge af stordriftsfordele, og hvad der er almindelige besparelser som følge af behovet for at reducere udgiftsniveauet. KLK s Konsulentvirksomhed (KLK)

12 De adspurgte kommuner har dog alle taget fat i de administrative udgifter allerede i første valgperiode fra Fx gennemførte Gribskov Kommune besparelser på 20 mio. kr. over 4 år begyndende med 5 mio. kr. første år stigende til en årsvirkning på 20 mio. kr. i det fjerde år. Der blev ikke foretaget afskedigelser reduktionen skete via naturlig afgang. En ny økonomisk plan vedtaget i 2010 tilsiger en reduktion på 120 stillinger i hele kommunen, heraf 40 i administrationen. Som led i den administrative effektivisering er nogle mindre administrat i- onssteder er blevet lukket. Dog er der fortsat administrative funktioner placeret i såvel Gilleleje som i Helsinge, primært i sidstnævnte. Der var i begyndelsen fortsat borgerservice i både Gilleleje og Helsinge, men det er nu ændret til, at der udelukkende er borgerservice i Helsinge. Ringkøbing-Skjern Kommune gennemførte en besparelsesplan på 111 mio. kr., heraf en del på administrationen. I Ringkøbing-Skjern, der er en sammenlægning af fem mindre kommuner, blev der opbygget tværgående stabe, der ikke havde eksisteret i de gamle kommuner. Det gælder fx juridisk afdeling, forsikringsafdeling og udviklingsafdeling. Det er et eksempel på kompetenceopbygning i forhold til de små kommuner, men kan også betragtes som stordriftsulemper. Det samme gælder det behov, der opstod for opbygning af øget styring og formaliseret ledelsesinformation. Det er vurderingen i Halsnæs kommune, at der er indhøstet betydelige effektiviseringsgevinster efter sammenlægningen. Det samlede antal medarbejdere er således faldet fra 2007 til 2010 med 3,5 %. Antallet af medarbejdere på rådhuset (eksklusivt jobcenter og virksomhedskonsulenter) er faldet med 11,6 %. Effektiviseringsgevinsten er bl.a. opnået ved en reduktion af cheflaget. Antallet af direktører er reduceret fra otte til fire og antallet af chefer er reduceret fra 25 til 11. Allerede i første valgperiode blev en række specialfunktioner samlet organisatorisk. Det gælder fx musikskole, ungdomsskole og beredskab. I anden valgperiode er kommunalbestyrelsen gået i gang med at sammenlægge skoler og daginstitutioner, hvilket også er sket i de øvrige kommuner.. Effektiviseringsgevinsten er indhøstet ved naturlig afgang. KLK s Konsulentvirksomhed (KLK)

13 Derimod blev der ikke i Halsnæs kommune opnået nogen effektiviseringsgevinst ved harmonisering af serviceniveauer. Direktionen havde anbefalet en harmonisering på laveste niveau og opsamle gevinsten i en pulje, men kommunalbestyrelsen vedtog en harmonisering på højeste niveau. Merudgiften blev i de første gode år før finanskrisen finansieret ved salg af jord. I Ikast-Brande Kommune blev der allerede i første budgetår indlagt en besparelsesramme på 3 %. Det blev bl.a. opnået ved en reduktion af ledelseslaget. Antallet af direktører blev reduceret fra ti til fire og antallet af chefer gik ned fra 34 til 14. Reduktionen blev fortrinsvis effektueret ved naturlig afgang, herunder åremålskontrakter der ikke blev forlænget, og ved enkelte afskedigelser. Antallet af politikere blev reduceret fra 50 til 25. Harmoniseringen af kommunernes forskellige serviceniveauer blev i Ikast- Brande gennemført som en såkaldt 97 % harmonisering, hvilket indebar, at serviceniveauerne som udgangspunkt blev harmoniseret med udgang s- punkt i gennemsnittet 3 %. Dette lykkedes dog ikke på det specialiserede socialområde, hvilket efterfølgende har givet kommunen økonomiske problemer. Her i anden valgperiode har kommunen taget fat på at hjemtage strukturgevinster på det specialiserede socialområde, hvor der oprettes egne tilbud hvilket de tre tidligere små kommuner ikke havde mulighed for og derfor købte pladser fx i Herning Kommune. Det er vurderingen, at der herved kan spares betydelige beløb bl.a. til transport. Men også på ældreområdet opleves det, at kommunen har fået flere muskler til at etablere specialtilbud fx i relation til genoptræning. I budget 2011 er der i alt nedlagt 200 stillinger KLK s indtryk og erfaringer Det er KLK s erfaring, at nogle sammenlagte kommuner fra starten af formulerede betydelige besparelseskrav som følge af forventningen om stordriftsfordele, mens andre kommuner først senere opsatte besparelseskrav. Kommunerne var fra starten af bundet af en række udgifter. Lovgivningen pålagde således de nye kommuner at overtage alle medarbejdere, og eventuelle opsigelser kunne således først ske fra 1. januar KLK s Konsulentvirksomhed (KLK)

14 Nogle kommuner valgte i første omgang at opbygge en ledelsesstruktur, hvori indgik de tidligere ledere i de gamle kommuner og så efterhånden påbegynde en effektivisering af ledelsesstrukturen, mens andre kommuner fra starten valgte at slanke ledelsesstrukturen. Men også i disse kommuner har der været udgifter til tidligere ledere i kraft af rådighedsløn, fratrædelsesaftaler, aflønning af ledere, der blev fx tidsbegrænset ansat som konsulenter mv. Tilsvarende overtog kommunerne en række rådhuse, der ikke uden videre kunne undværes. Der var som udgangspunkt ikke plads til alt personale på ét rådhus, og det var de færreste kommuner, der fra dag et planlagde opførelsen af et nyt rådhus. Det betød både udgifter til drift af bygninger i form af vedligeholdelse, opvarmning, rengøring mv. men også øgede omkostninger til transport både i form af direkte kørselsudgifter og timer til transport. Det er KLK s erfaring, at flere og flere kommuner arbejder på at samle administrationen på et eller i hvert fald færre rådhuse. Generelt er det KLK s erfaring, at kommunernes indhøstning af effektiviseringspotentiale er sket i to bølger. I første valgperiode er de lavthængende frugter blevet indhøstet. Det gælder således budgetreduktioner som følge af færre politikere og færre topchefer. I sidst nævnte tilfælde kommer b e- sparelsen dog først efter nogle år, jf. ovenfor. I denne kategori er også de effektiviseringsmuligheder, der følger af, at der kun fremover skal udarbejdes ét budget, ét regnskab, én kommuneplan mv. Det er KLK s indtryk, at de nye kommunalbestyrelser i første valgperiode i et vist omfang har taget hensyn til balancen mellem de gamle kommuner fx i relation til anvendelse af rådhuse, kulturinstitutioner og sportsfaciliteter. I anden valgperiode har mange kommuner taget fat på de store serviceområder fx skolestrukturen og ældreområdet. Det kan her være vanskeligt at afgøre, i hvilket omfang det er kommunesammenlægningen, der har muliggjort budgetreduktionen, eller strukturændringen var kommet under alle omstændigheder som følge af det generelle pres for at reducere de samlede kommunale udgifter. Men det er KLK s indtryk, at den større volumen på serviceområderne har gjort det lettere at gennemføre strukturændringer. KLK s Konsulentvirksomhed (KLK)

15 4. Den faglige dimension Den faglige dimension omfatter kvalitet og faglig bæredygtighed i den kommunale opgaveløsning herunder konsekvenser for rekruttering af medarbejdere og karrieremuligheder. 4.1 Forventninger til den faglige dimension. Det var et af de centrale kriterier, at kommunalreformen skulle sikre den faglige bæredygtighed. Kommissionen definerer en faglig bæredygtig enhed, som en enhed der personalemæssigt, teknologisk, organisatorisk, og ledelsesmæssigt, har forudsætninger for at løse opgaverne med høj grad af målopfyldelse. Det handler således om at sikre de nødvendige kompetencer herunder ikke mindst specialistkompetencer. Det var kommissionens antagelse, at større enheder bedre ville kunne sikre denne bæredygtighed, idet den hænger sammen med antallet af brugere. Endvidere var det kommissionens forudsætning, at bæredygtighedsbegrebet indebærer, at den faglige enhed har en udviklingskapacitet, der gør, at den har overskud til at planlægge og udvikle opgavevaretagelsen. 4.2 Forskningens vurderinger Der er KLK bekendt ikke foretaget større forskningsmæssige analyser af udviklingen siden kommunalreformen i forhold til faglig bæredygtighed. Derimod har KL, Danske Regioner og Indenrigsministeriet i februar 2009 gennemført en spørgeskemaundersøgelse blandt kommuner og regioner, hvor faglig bæredygtighed var et centralt tema. På spørgsmålet: har kommunalreformen bidraget til at øge den faglige bær e- dygtighed i kommunens/regionens opgaveløsning svarer 98 % af de sammenlagt kommuner, at kommunalreformen i en eller anden grad har øget den faglige bæredygtighed. I fortsætterkommunerne er det tilsvarende tal kun 50 %. Der er altså tale om, at de sammenlagte kommuner i langt højere grad end fortsætterkommunerne har en positiv oplevelse af forbedringer i den faglige bæredygtighed. De kommuner, der gav udtryk for en øget faglig bæredygtighed, blev også spurgt om, på hvilke tre sektorområder den faglige bæredygtighed var øget mest.i tabellen nedenfor er nævnt de fem sektorområder, der fik flest stemmer som første prioritet: KLK s Konsulentvirksomhed (KLK)

16 Sektorområde 1. prioritet i pct. Natur, miljø og planlægning 41 Sundhedsområdet 22 Det sociale område 18 Skoleområdet 7 Beskæftigelsesområdet 6 Det er alle områder, der i mere eller mindre omfang har fået tilført nye typer af opgaver i forbindelse med kommunalreformen. Skoleområdet fik således tilført den vidtgående specialundervisning. Klassiske kommunale opgaver som fx ældreområdet og børnepasning ligger helt i bunden med henholdsvis 0 og 1 pct. Et centralt element i mulighederne for at opnå faglig bæredygtighed er m u- lighederne for at rekruttere kvalificerede medarbejdere. Kommunerne er derfor også blevet spurgt, om kommunalreformen har været med til at forbedre mulighederne for at tiltrække kvalificeret personale. Her svarer 58 % af sammenlægningskommunerne, at de i en eller anden grad har oplevet en forbedring i mulighederne for at rekruttere kvalificeret personale, mens det kun gælder 28 % af fortsætterkommunerne. De kommuner, der har tilkendegivet, at de oplever forbedrede rekrutt e- ringsmuligheder, er også blevet spurgt om det gælder for tre nævnte kategorier. Her falder svarene således ud: Hvis mulighederne for at tiltrække kvalificeret personale i en eller anden grad er øget, gælder det så også følgende tre områder: Ja Nej Ved ikke Ledere Fagligt personale Administrativt personale Skemaet viser, at det er vurderingen af de øgede rekrutteringsmuligheder gælder alle tre grupper men i særlig ledere og fagligt personale. AKF har gennemført en større, femårig undersøgelse af kommunalreformen på handicapområdet. Undersøgelsen er samlet op i en rapport: Bonfils og Berger, Specialiserede tilbud til borgere med handicap efter reformen, AKF Rapporten sætter ikke direkte fokus på forskellen mellem sammenlægningskommuner og fortsætterkommuner, men kommer med nogle enkelte konklusioner i relation hertil. KLK s Konsulentvirksomhed (KLK)

17 Det konkluderes således, at der er tendenser til, at sagsbehandlerne i sammenlægningskommunerne i højere grad end deres kollegaer i fortsætterkommunerne har fået klarhed over procedurerne og klarere retningslinjer for visitationen til de specialiserede tilbud. Nogle sagsbehandlere i små kommuner oplever, at myndighedsopgaven ofte er uklar når det gælder udredning og visitation af borgere med nedsat funktionsevne til specialiserede tilbud. Generelt er det rapportens vurdering, at især de store kommuner synes at have en sagsvolumen og organisering, som sikrer en faglig bæredygtighed i ud redningen og visitationsprocessen. Det fremgår endvidere, at især de mindre kommuner har behov for at trække på VISO (Socialministeriets Videns- og Specialrådgivningsorganisation) Sammenligningskommunernes erfaringer Det er Gribskovs erfaring, at der er etableret stærkere faglige miljøer i forbindelse med sammenlægningen. Det gælder ikke mindst specialiserede områder som fx planområdet, hvilket svarer til den ovennævnte undersøgelse. Dette er også lykkedes at få større faglighed i fx udarbejdelse af udbudsmateriale. Derimod oplever Gribskov Kommune ikke forbedrede rekrutteringsmuligheder. Kommunen har et stort arbejdskraftopland, og et godt brand, så det er vurderingen, at det ikke er selve sammenlægningen, der gør, at kommunen har let ved at tiltrække kvalificeret personale, fx akademikere. Også i Ringkøbing-Skjern Kommune er det opfattelsen, at der er sket et stort fagligt løft på alle områder selv på ældreområdet. Men det er dog især de specialiserede områder, der har fået et løft fx anbringelser af børn og unge. Det er således især i dybden, at det faglige løft er sket i form af en styrkelse af de enkelte faglige områder. Derimod har det vist sig, at denne styrkelse i et vist omfang er sket på bekostning af tværfagligheden, der opleves som truet, og som ledelsen nu arbejder på at få styrket. I modsætning til Gribskov opleves det i Ringkøbing-Skjern, at det er blevet lettere at rekruttere. Det er erfaringen i Halsnæs Kommune, at organisationen på en række områder er blevet mere bæredygtig, rent fagligt, og at der er skabt mere kvalitet og professionalisme. Men på fx miljøområdet opleves det, at der også er skabt en smådriftsulempe, idet der er gået noget faglighed tabt ved opgaveudlægningen fra amtet. KLK s Konsulentvirksomhed (KLK)

18 Ikast-Brande Kommune finder, at kommunesammenlægningen helt klart har medført, at der er etableret mere slagkraftige enheder, der er i stand til producere med en højere kvalitet end tidligere. Samtidig er der skabt mere robuste enheder, der ikke er så sårbare i forbindelse med ferie og sygdom KLK s indtryk og erfaringer Det er KLK s erfaring, at stort set alle sammenlægningskommuner har opnået en styrket faglighed. Det gælder ikke mindst på de specialiserede o m- råder som fx udsatte børn og unge, voksen handicap og planområdet. Men det gælder også på nogle tværgående funktioner, som det har været svært for mindre kommuner at bemande på en faglig dækkende måde. Det har således for mange mindre kommuner været svært at dække behovet for juridisk ekspertise på de mange forskellige områder med den konsekvens, at kommunen har måttet købe juridisk bistand eller ladet en enkelt jurist dække hele det faglige spektrum. Også på andre tværgående områder, som fx kommunikationsområdet, er det KLK s indtryk, at der er sket en styrkelse af det faglige niveau. Også på velfærdsområderne opleves der en styrkelse af det faglige niveau. På ældreområdet sker det fx ved at flere plejecenterledere deler erfaringer, indgår i fælles udviklingsprojekter og på nogle områder, laver fælles opgaveløsninger. Det giver også en øget mulighed for specialisering. KLK s Konsulentvirksomhed (KLK)

19 5. Den geografiske dimension 5.1 Den geografiske dimensions rolle i strukturdebatten Den geografiske dimension omfatter kommunens geografi, infrastruktur, byområder mv. Hørsholm og nabokommunernes kommune-geografi og sammenhængskraft i forhold til eksempelvis kommuneplan, infrastruktur, bystruktur, kommunale bygninger, borgerservice, distrikter (fx skoledistrikter), fritidstilbud, pendling mv. Desuden indgår de geografiske vilkårs betydning for de øvrige analyse-dimensioner, eksempelvis mulighederne for at udnytte stordriftsfordele gennem samling af rådhuse mv. Den demografiske dimension indgår ikke som et selvstændigt kriterium blandt de i alt elleve kriterier, som fremgår af strukturkommissionens betænkning. Her er der en klar forskel i forhold til debatten op til kommunalreformen i Den indgår dog indirekte under begrebet Nærhed i kriteriet Borgernes stilling som brugere. Kommissionen nedtoner dog nærhedsbegrebet blandt andet som følge af den teknologiske udvikling, som bevirker, at den fysiske afstand i mange henseender vil få en mindre rolle, idet borgerne i et vist omfang kan få klaret deres opgaver på kommunen via internettet. Tilsvarende er det kommissionens opfattelse, at borgernes øgede mobilitet, der indebærer at borgerne i lige så høj grad måler nærhed ud fra afstand til arbejdsplads som afstand til bopæl, vil reducere behovet for fysisk nærhed. 5.2 Forskningens vurderinger Der er KLK bekendt ikke forskning, der har beskæftiget sig med effekt af kommunalreformen i relation til den geografiske dimension. 5.3 Sammenligningskommunernes erfaringer Gribskov Kommune kom til at bestå af to kommuner, der infrastrukturmæssigt var meget ens. Kommunen har som tidligere nævnt samlet borgerservice på rådhuset i Helsinge. Ringkøbing-Skjern blev landets største kommune arealmæssigt og delvist opdelt af Ringkøbing Fjord. Kommunens forvaltninger er fordelt på de fem gamle rådhuse, som også har en borgerservice-funktion. Alligevel indebærer geografien, at nogle borgere skal køre op til 70 km for at komme til møde om en specifik sag. Kommunen har i 2008 nedlagt fem skoler, idet der bl.a. er justeret på skoledistrikterne. KLK s Konsulentvirksomhed (KLK)

20 I Halsnæs Kommune har det været svært at udnytte den større geografi, idet kommunen er relativt tyndt befolket mellem de to bycentre i henholdsvis Hundested og Frederiksværk. Dette gælder fx i relation til infrastruktur som kloakker mv. Men det opleves som lettere få gennemført planlægning med de større arealer, der er i storkommunen, idet sammenlægningen har betydet mere volumen og kvalitet i planlægningsafdelingen. 5.4 KLK s indtryk og erfaringer. Som det fremgår af sammenligningskommunernes erfaringer spiller den enkelte nye kommunes særegne geografi og typografi en vigtig rolle for mulighederne for at udnytte sammenlægningen til at effektivisere. Den geografiske udstrækning, befolkningstæthed, naturlige grænser i form af skove, søer, samt den eksisterende infrastruktur bestående af veje og jernbaner har stor betydning for borgernes muligheder for at transportere sig til de kommunale enheder og dermed for mulighederne for at samle den kommunale drift på færre fysiske enheder. Hertil kommer de politiske holdninger til centralisering / decentralisering af administration og serviceydelser. Det er KLK s generelle indtryk, at kommunerne i første runde kun i begrænset omfang har benyttet den geografiske dimension til at effektivisere driften. Som eksempel herpå kan nævnes bevarelsen af de gamle rådhuse. I den første valgperiode blev disse i vid udstrækning bevaret, ikke bare ud fra en økonomisk og praktisk vinkel men også ud fra et ønske om at bevare arbejdspladser lokalt og et ønske om, at kunne betjene borgerne decentralt. Men det er samtidig KLK s indtryk, at der nu er fokus på at reducere antallet af borgerservicecentre, samt at samle administrative funktioner i form af forvaltninger eller centre, hvor det er praktisk og økonomisk muligt. Det er KLK s indtryk, at de sammenlagte kommuner har arbejdet for at få forbedret infra- og trafikstrukturerne inden for kommunen bl.a. for at få byog landområderne til at hænge bedre sammen. KLK s Konsulentvirksomhed (KLK)

21 6. Den organisatoriske dimension Den organisatoriske dimension omfatter organisations- og styringsmodeller samt ledelsesformer, herunder bl.a. struktur, kultur og processer for organisering af opgaveløsningen Forventninger til den administrative organisering og styring Der var en del, der havde den opfattelse, at kommunalreformen var en mulighed for at nytænke den kommunale organisering og styring. Som eksempel herpå pegede KL i flere sammenhænge på mulighederne for i højere grad at sætte fokus på tværgående udvikling og sammenhænge i opgaveløsningen med det sigte at mindske sektoriseringen. I Strukturkommissionens betænkning var det et argument for den valgte model, at samling af de borgerrettede opgaver i kommunerne ville give én indgang til det offentlige og muligheder for tværfaglige synergier Forskningens vurderinger af den administrative organisering og styring Bækgaard (2010) har analyseret udviklingen i antallet af forvaltninger ud fra en tese om, at antallet af forvaltninger og udvalg har betydning for sektoriseringen i en kommune. Gennemsnitligt antal fagforvaltninger i 2005, 2007 og 2010 fordelt på kommunetype Kommunetype Fortsætterkommuner 3,348 3,682 3,875 Sammenlægningskommuner 2,602 4,439 4,050 Kilde: Bækgaard: Udvalgsmedlemskab, organisering og præferencer: Analyser af sektorisering i danske kommuner Som det fremgår af tabellen var antallet af forvaltninger i kommunerne væsentligt højere i 2007 i sammenlægningskommunerne end i fortsætterkommunerne. Derimod faldt antallet af forvaltninger i sammenlægning s- kommunerne fra 2007 til 2010, mens antallet steg i fortsætterkommunerne. I 2010 er forskellen lille, og det er Bækgaards konklusion, at forskellen ikke er af afgørende betydning, når der også tages højde for kommunernes indbyggertal. KLK s Konsulentvirksomhed (KLK)

22 Det er således Bækgaards konklusion, at kommunalreformen har medført en stigning i antallet af forvaltninger, men at der i 2010 ikke er en signifikant forskel mellem fortsætter- og sammenlægningskommuner. Bækgaard har forskellige teser for stigningen i antallet af forvaltninger i sammenlægningskommunerne. En tese er, at man ved at oprette flere fo r- valtninger har kunnet reducere reformulemperne i forhold til de tidligere centralt placerede topchefer. En anden tese er, at man har ønsket at fastholde kompetencerne fra de nedlagte kommuner for at lette overgangen til de nye storkommuner. Jespersen (2008) har analyseret ændringer i topledelsens organisering. Som udgangspunkt kan topledelsen organiseres efter direktionsmodel eller efter en forvaltningsmodel. I direktionsmodellen har direktionen i den rene udformning ikke driftsansvar. Dette er placeret i afdeling/centre og institutioner, mens direktionen har et tværgående ansvar. Anvendelsen af direktionsmodellen har således bl.a. det sigte at øge den tværgående koordinering. I forvaltningsmodellen har forvaltningscheferne det direkte driftsansvar. Analyserne tyder på, at sammenlægningskommunerne i højere grad end fortsætterkommunerne har organiseret sig efter en direktionsmodel. Nogle kommuner anvendte kommunesammenlægningen til at tænke ny organisering. Dette gjaldt bl.a. den frivillige kommunesammenlægning på Bornholm i 2003, der indebar en sammenlægning af de fem kommuner og amtet til Bornholms Regionskommune. Her var målet at udvikle en ny organisation og styreform, der havde egenskaber, som de gamle enheder ikke havde. Driftsansvaret blev placeret i virksomheder styret gennem årlige aftaler med Regionsrådet. Dette indebar, at driftsansvaret blev løftet ud af de stående politiske udvalg og placeret i virksomhederne. Christoffersen, Klaudi Klausen og Lundtorp (2005) har analyseret kommunesammenlægningen ud fra en organisatorisk og styringsmæssig vinkel. Deres hovedkonklusion er, at det lykkedes at skabe en organisation, hvor den organisatoriske frisættelse af virksomhederne har gennemgående åbnet for dynamiske kræfter, som har drevet virksomhederne ind i en eftersøgning af nye interne organiseringsformer. En spørgeskemaundersøgelse blandt virksomhedslederne viste, at 82 % af virksomhedslederne tilkendegav, at der var skabt et potentiale for evnen til at levere bedre kvalitet og omkostningseffektivitet. Det var især de større virksomheder, der havde den oplevelse. KLK s Konsulentvirksomhed (KLK)

23 Med den stærke decentralisering af driftsansvaret til virksomhederne kommer der uundgåeligt fokus på spørgsmålet om kommunens sammenhængskraft. Direktionen var formelt ikke tillagt den traditionelle beslutningskompetence men en koordinerende og udviklende funktion. Herudover var der etableret to integrerende funktioner. Horisontalt blev der etableret fagråd bestående af virksomhedslederne inden for beslægtede opgaveområder. Vertikalt et aftale- og dialogsystem, hvor de politiske udvalg holder dialogmøder med virksomhederne. Det konstateres i undersøgelsen, at de integrerende elementer kun fungerede sporadisk ved regionskomm u- nens dannelse og gradvis blev udbygget. Den nye organisations- og styringsmodel forudsatte, at politikerne styrede via politiske mål. Det er en af undersøgelsens konklusioner, at politikerne på undersøgelsens tidspunkt ikke i tilstrækkeligt omfang havde løftet denne opgave, og at de ikke havde magtet at bevæge sig fra behandlingen af konkrete sager til politikformulering baseret på forudgående dialog med professionelle fagfolk. Det er undersøgelsens konklusion, at et foreløbigt resultat er, at gennemførelse af en organisatorisk frigørelse af det professionelle apparat ser ud til at trække en meget stor udfordring for den politiske ledelse med sig. Viser det sig ikke muligt at forny kommunalpolitikken, så den matcher udfordringen, kan det understøtte en opfattelse af, at der faktisk består en indre sammenhæng mellem dece n- tral netværksorganiseret dynamik og svag vertikal integration Sammenligningskommunernes erfaringer I Ringkøbing-Skjern, der er en sammenlægning af fem mindre kommuner, gik man bevidst efter at skabe en helt ny organisation, så ingen af de gamle kommuner kunne udråbes som vinder. Det er kommunens erfaring, at sammenlægningen har resulteret i langt større udviklingskraft i organisationen. Der er samtidig opstået behov for mere styring og formaliseret ledelse. Til gengæld er resultatet mindre uformel nærledelse, som ellers typisk opstår ved ad hoc møder, sammentræf i kantine mv. Gribskov Kommune er, som indledningsvist nævnt, en sammenlægning af Helsinge og Græsted-Gilleleje Kommuner. Selvom de to gamle kommuner strukturelt og befolkningsmæssigt var meget homogene, var organisation og styreform meget forskellig. Helsinge Kommune var organiseret efter en klassisk forvaltningsmodel og præget af en traditionel styreform, mens Græsted Gilleleje Kommune havde mere fokus på tværgående koordinering, analysekraft og en styreform præget af decentralisering og udlicitering. KLK s Konsulentvirksomhed (KLK)

24 Såvel borgmester som kommunaldirektør i Gribskov Kommune kom fra Græsted-Gilleleje. Bl.a. derfor var det naturligt, at styreformen og organisationsmodellen fra Græsted-Gilleleje var den, der blev udgangspunktet for den nye storkommune. Dette gav i begyndelsen anledning til mange politiske drøftelser, men det er borgmesterens og kommunaldirektørens vurdering, at det ikke har været et problem eller konflikttema i administrationen, at det var Græsted-Gilleleje modellen, der blev den bærende i den nye kommune. I øvrigt kan det konstateres, at det tager tid at få en ny styreform rullet ud. Fx var den udførende del af ældreområdet i Græsted-Gilleleje udliciteret. Her fire år efter sammenlægningen drives ældreområdet i den tidligere Helsinge Kommune fortsat på traditionel vis. Det er vurderingen i Gribskov Kommune, at udfordringen med en sammenlægning er en god anledning til at få sat fokus på fx behovet for udviklingskraft i organisationen. I Halsnæs Kommune lagde man stor vægt på at skabe en helt ny organisation. De to gamle kommuner var begge baseret på en traditionel forvaltningsopbygning. I den nye storkommune etablerede man en tværgående koncerndirektion med et antal afdelinger med samme type opgaveportefølje som typisk betegnes som centre i andre kommuner. Direktionen skifter ansvarsområde hvert andet år. Dette har været med til at nedbryde sektoriseringen og sætte fokus på helheden. Det er vurderingen i Ikast-Brande, at det er lykkedes at skabe en fælles identitet blandt ledere og medarbejdere på trods af, at administrationen sidder placeret på de tre gamle rådhuse. 6.4 KLK s indtryk og erfaringer Som det er fremgået af afsnit 6.2 har en del kommuner benyttet sammenlægningen til at tænke nyt vedrørende organiseringen af den kommunale organisation. Det er imidlertid også KLK s erfaring, at kommunerne også mange fortsætterkommunerne befinder sig i en konstant omstilling, hvor der kontinuerligt arbejdes med at styrke den kommunale organisering. Det er KLK s indtryk, at hensynet til sikker drift i kommunernes borgernære opgaveløsning har fyldt meget (og er lykkedes) i overgangen fra de gamle til de nye kommuner. Mange kommuner tog dog med kommunalreformen skridtet fra en forvaltningsmodel med et klassisk sektorfagligt hierarki til en organisationsmodel KLK s Konsulentvirksomhed (KLK)

25 bygget op om en tværgående direktion med en række stabsenheder, nogle sektorfaglige centre og de decentrale institutioner Den mest almindelige styringsform er Central Styring Decentral Ledelse, hvor styringen ofte er bygget omkring en form for aftalestyring. Fokus på udvikling og tværgående hensyn er indbygget i direktionsmodellen. Bl.a. derfor er det KLK s indtryk, at de sammenlagte kommuner har opnået større udviklings- og innovationskraft, end de gamle kommuner havde hver for sig før sammenlægningen. Samtidig har de sammenlagte kommuner generelt opnået en højere grad af professionalisering og en ageren, der i højere grad end tidligere er vidensbaseret. Det er samtidig indtrykket, at de sammenlagte kommuner har etableret mere formaliserede styrings- og ledelsessystemer, end kommunerne havde tidligere. Endeligt er det KLK s vurdering, at mange sammenlagte kommuner er u d- fordret med hensyn til den organisatoriske sammenhængskraft såvel vertikalt som horisontalt. KLK s Konsulentvirksomhed (KLK)

26 7. Den politiske dimension Den politiske dimension omfatter den politiske struktur i form af bl.a. udvalgsstruktur samt indhold og tilrettelæggelse af det politiske arbejde samt relationer mellem partier, kommunalbestyrelse/udvalg og politiker/administration Forventninger til udvikling i politikerrollen og den politiske struktur En del forskning beskæftiger sig med politikernes nye rolle i de større sammenlagte kommuner. Antallet af kommunalpolitikere blev reduceret fra ca til ca , og kommunerne blev langt større. Det gennemsnitlige antal politikere pr. borger, pr. medarbejder og pr. budgetkrone blev langt mindre i de nye storkommuner. Det måtte derfor forventes, at politikerrollen ville ændre sig. Strukturkommissionen forudså således, at kravene til generelle styrings- og kontrolredskaber ville stige, fordi enkeltsagsbaseret styring og kontrol er vanskeligere i store kommuner. Samtidig viste kommissionens arbejde, at der er indikationer på, at store kommuner i højere grad end mindre kommuner delegerer til forvaltningen. Den partipolitiske struktur var et af debattemaerne op til kommunalreformen. Roger Buch skrev således i 2001, at en effekt af en ny kommunalreform er en nationalisering af kommunalpolitikken ved, at opstillingsmønstre og mandatfordelingen i kommunerne vil komme til at ligge langt tættere på landspolitikken (citat fra Elklit og Kjær, 2007). 7.2 Forskningens vurderinger Den politiske rolle Leth Olsen refererer en række forskningsbidrag, der analyserer hvordan politikerne oplever magtforskydninger i kommunerne efter reformen. Bortset fra en enkelt (Bækgaard 2010) er alle de citerede analyser baseret på foregående valgperiode. Der foreligger således ikke pt. forskningsanalyser udarbejdet efter kommunalvalget i november 2009 vedr. fx udviklingen i sammensætningen af kommunalbestyrelserne, politikernes oplevelse af politikerrollen mv. En analyse (Kjær med flerel. 2010) viser, at politikere i sammenlægningskommunerne i højere grad end politikere i fortsætterkommuner oplever, at indflydelsen har forskubbet sig mod politiske nøglepersoner (fx borgmester) og mod administrationen. Politikerne i sammenlægningskommunerne oplever således, at de har mistet indflydelse, og at det er blevet sværere at gå på tværs af de ledende embedsmænd. KLK s Konsulentvirksomhed (KLK)

27 En anden analyse (Dahlgaard med flere 2009) viser, at oplevelsen af mistet indflydelse hænger nøje sammen med graden af sammenlægning. Politikere fra kommuner, som udgør en relativ lille del af den nye sammenlagte kommune, oplever således generelt mindre indflydelse end politikere fra kommuner, der udgør en stor del af den nye kommune. Denne problematik gælder for såvel de faktiske beslutninger som mulighederne for at præge dagsordenen. Dahlgaard har også analyseret politikernes vurdering af i hvilket omfang, de har fået gennemført deres politiske mærkesager, sat markante fingeraftryk i budgettet eller været afgørende for udfaldet af sager. Her viser det sig tilsvarende, at politikerne fra sammenlægningskommuner i mindre grad end deres kollegaer i fortsætterkommuner føler, at de har haft indflydelse. Det samme gælder, når der bliver spurgt ind til, om de har fået sat emner på dagsordenen, præget den politiske debat i lokale medier eller bragt borgerhenvendelser op på kommunalbestyrelsens dagsorden. Dahlgaard analyserer kommunalpolitikernes sammensætning ud fra variable som køn, alder, uddannelse og beskæftigelse mv., men kun i begrænset omfang forskellen mellem sammenlægningskommuner og fortsætterkommuner. Det fremgår dog, at politikerne i sammenlægningskommunerne har væsentlig større erfaring end politikerne i fortsætterkommunerne. Dahgaards analyse viser også, at politikerne bruger væsentlig mere tid end tidligere. Hvor en politiker i 1970 og 1995 i gennemsnit brugte henholdsvis timer pr. uge, brugte en politiker i 2009 nu timer pr. uge. Men analysen viser, at der ikke er signifikante forskelle mellem sammenlægningskommuner og fortsætterkommuner. Derimod påviser analysen en psammenhæng mellem arbejdsmængden og kommunestørrelse. Dahlgaard citerer et menigt byrådsmedlem således: Hvis man kommer fra en mindre kommune, så kan man godt få et kulturchok. Her er der lokalplaner, der skal behandles hele tiden, hvor man i en mindre kommune måske havde 1-3 lokalplaner om året. Som det er fremgået af ovenstående, var der inden kommunalreformen en forventning om, at den politiske rolle ville ændre sig i retning af færre enkeltsager og en øget anvendelse af generelle styringsværktøjer. En undersøgelse (Bhatti et al. 2009) bekræfter, at større kommuner som benytter decentralisering i højere grad end små kommuner, har et mere professionaliseret embedsværk og udliciterer mere. KLK s Konsulentvirksomhed (KLK)