2 Forslag til lov om ændring af lov om leje etc.

Transkript

1 2 Forslag til lov om ændring af lov om leje etc. Case A Projektets retrospektive case består af et lovforslag, hvor der i bemærkningerne til lovforslaget er redegjort for forslagets miljøkonsekvenser i henhold til Statsministeriets cirkulære af d. 26. februar Den retrospektive case er karakteriseret ved, at lovforslaget har været politisk behandlet og er vedtaget af Folketinget. Formålet med at inddrage en retrospektiv case er at indsamle erfaringerne med at foretage miljøkonsekvensvurdering af et konkret lovforslag og på baggrund af en dialog med det pågældende ministerium at evaluere erfaringer med selve udarbejdelsen af de miljømæssige bemærkninger til lovforslaget samt de miljømæssige bemærkningers rolle i lovbehandlingsarbejdet i Folketinget. En oversigt over forløbet af Case A og de efterfølgende tilføjelser til en miljøvurdering, projektet har foretaget, findes i Figur 4. Figur 4: Oversigt over forløb, Case A 2.1 Beskrivelse af lovforslaget og hensigten hermed

2 Det pågældende lovforslag (L 229) omhandler et forslag til ændring af lov om leje, lov om midlertidig regulering af boligforholdene og lov om individuel boligstøtte. Lovforslaget lægger op til en række ændringer af gældende lov. Hovedelementerne er i henhold til bemærkningerne en styrkelse af beboerdemokratiet og beboerindflydelsen, ændring af fordelingsnøglen, ændring af regler om henlæggelsespenge samt ændringer, som har til formål at skabe større incitament til en mere ressource- og miljøbevidst adfærd hos lejerne. De miljømæssige bemærkninger er knyttet til de ændringer, som har til formål at skabe større incitament til en mere ressource- og miljøbevidst adfærd hos lejerne. Det drejer sig om to væsensforskellige ændringsforslag med betydning for hhv. vand- og varmeforbruget i lejeboliger. Opsætning af individuelle vandmålere I lovforslaget lægges op til en forbedring af muligheden for at få opsat individuelle vandmålere. Ifølge forslaget skal et flertal af lejere eller beboerrepræsentanter kunne kræve vandmålere opsat. Sigtet med forslaget er at skabe en direkte sammenhæng mellem forbrug og betaling for dermed at skærpe incitamentet til at spare på vandressourcerne. Ifølge lovforslagets bemærkninger er det på nuværende tidspunkt ikke muligt at indføre en generel obligatorisk individuel måling og afregning af vandforbruget på grund af en række juridiske, økonomiske og tekniske spørgsmål, men den foreslåede ændring anses som en hensigtsmæssig ændring i overensstemmelse med intentionerne om indførsel af grønne afgifter. Omlægning af varmeregnskab Mens forslaget om at forbedre mulighederne for opsætning af individuelle vandmålere beror på direkte miljømæssige målsætninger om at reducere forbruget af vandressourcerne, er forslaget om omlægning af varmeregnskabet begrundet i en række huslejetekniske forhold, som - hvis de ændres - ifølge de miljømæssige bemærkninger kan være medvirkende til at reducere forbruget af varme i lejeboliger. Forslaget sigter på en omlægning af varmeregnskabet, således at de faste varmeudgifter for ejendomme, der forsynes fra et kollektivt varmeforsyningsanlæg, overføres til varmeregnskabet. Inden lovforslaget trådte i kraft, var det typisk de variable udgifter, dvs. brændselsudgifter, som figurerede i varmeregnskabet, mens de faste udgifter blev betalt over huslejen. Derigennem var der skabt en risiko for, at boligstøttemodtagende lejeres egeninteresse i en energibesparende adfærd reduceredes. For som det hedder i de miljømæssige bemærkninger til lovforslaget: "De i forbindelse med skattereformen indførte grønne afgifter sigter mod at fremme en sådan adfærd. Forudsætningen for at realisere dette mål i lejeboligsektoren er, at der skabes en tydelig sammenhæng mellem forbrug og betaling. De nugældende lejelovsregler om varmebetalingen skaber ikke den fornødne sikkerhed for, at samtlige variable varmeudgifter betales over varmeregnskabet. Der er derfor risiko for, at en del af de variable brændselsudgifter betales over den boligstøtteberettigede husleje, hvorved sammenhængen mellem forbrug og betaling udviskes for boligstøttemodtagende lejere." Udover at opnå et større incitament til at spare på varmen ved at skabe et mere gennemskueligt varmeregnskab udspringer ændringsforslaget af et politisk ønske om at forenkle huslejebegrebet, som bl.a. vedrører hvilke elementer i huslejen, der kan indgå i beregningen af boligstøtten. De faste varmeudgifter indgår i huslejen og er dermed omfattet af boligstøtte. Men som det fremgår af citatet

3 ovenfor, eksisterer der en risiko for, at en del af de variable brændselsudgifter betales over den boligstøttede husleje. Denne risiko vil forslaget fjerne ved at overføre også de faste udgifter til varmeregnskabet. Statistiske opgørelser af energipriser viser en stor variation mellem de forskellige varmeværker i de faste afgifters andel af de samlede omkostninger. De faste afgifter varierer fra mellem 1% til 70% af de samlede omkostninger. På kort sigt forventes forslaget at være provenuneutralt. Det skyldes, at der i lovforslaget er lagt op til, at boligstøttemodtagerne skal have kompensation for reduktionen af den boligstøtteberettigede husleje. Men på længere sigt vil forslaget medføre besparelser i boligstøtten, idet nye lejere må betale de faste varmeudgifter. Disse besparelser kan desuden være påvirket af, om og i hvilket omfang variable omkostninger til varmeproduktionen før loven optrådte som faste omkostninger. Lovforslaget (L 229) indeholder således ændringer, som har et direkte miljømæssigt sigte i form af ændring af lejernes mulighed for at få opsat vandmålere samt ændringer, som mere indirekte har et miljømæssigt sigte i form af indirekte effekter af adskillelse af varmeregnskabet fra huslejen, samt ændringer som af Boligministeriet ikke anses for at have væsentlige miljømæssige konsekvenser. 2.2 De miljømæssige bemærkninger til lovforslaget Ifølge de miljømæssige bemærkninger vil både de forbedrede muligheder for at opsætte individuelle vandmålere og omlægning af varmeregnskabet medvirke til at synliggøre sammenhængen mellem forbrug og betaling og dermed skærpe lejernes motivation for at spare på ressourcerne energi og vand. En sådan synliggørelse vil ifølge bemærkningerne understøtte realiseringen af regeringens målsætning om at reducere ressourceforbruget. Individuel måling betragtes i bemærkningerne som en forudsætning for, at de grønne afgifter kan give den tilstræbte effekt på lejeboligområdet. De miljømæssige bemærkninger indeholder ikke egentlige vurderinger eller estimeringer af omfanget af de besparelser, der forventes som følge af lovforslaget. De miljømæssige bemærkninger har således en meget overordnet karakter. Dette er ganske givet forårsaget af selve lovforslagets karakter, men kan også ses i forhold til selve tilblivelsen af bemærkningerne. 2.3 Udarbejdelsen af de miljømæssige bemærkninger Den egentlige forhandlingsfase startede cirka et år før forslaget blev fremsat i Folketinget d. 6. april 1994, dvs. i april Forslagets udarbejdelse begyndte dermed et halvt år før Statsministeriets cirkulære trådte i kraft i oktober Forhandlingerne har som før nævnt trukket på tidligere overvejelser om huslejebegrebet, som ligger endnu længere tilbage. De miljømæssige målsætninger har været med fra starten i den forstand, at miljøhensyn er den direkte årsag til ændringsforslaget om forbedrede muligheder for opsætning af individuelle vandmålere, og sammen med en række andre hensyn har miljøhensyn været baggrunden for ændring af varmeregnskabets sammensætning og opstilling. Den mere systematiske overvejelse og beskrivelse af miljømæssige konsekvenser af lovforslaget gøres i slutfasen af lovforberedelsesarbejdet. De udarbejdes af en medarbejder i Boligministeriets økonomisk-statistiske kontor.

4 Ved selve udarbejdelsen af bemærkningerne om miljømæssige konsekvenser blev Miljø- og Energiministeriets checkliste anvendt som huskeliste. Som det er blevet udtrykt, var den god at have i en presset situation. Den kunne anvendes til at checke, om man havde taget de relevante konsekvensområder i betragtning, og samtidig blev den i det konkrete tilfælde anvendt som vurderingsgrundlag for væsentlighed. Lovforslaget er et af de første, der er udarbejdet, efter at Statsministeriets cirkulære trådte i kraft. De miljømæssige bemærkningers overordnede karakter er derfor blandt andet et resultat af, at der er tale om de første erfaringer med at udarbejde bemærkninger om lovforslags miljømæssige konsekvenser. Sidenhen er der udarbejdet lovforslag med mere uddybede miljømæssige bemærkninger, for eksempel lovforslag L 220, som omhandler individuel måling af forbrugsposter, der indeholder estimeringer af blandt andet forslagets konsekvenser i form af forventet reduktion af CO 2 -emission. Der har i forbindelse med dette lovforslags (L 229) udarbejdelse ikke været afsat specifikke ressourcer til udarbejdelsen af de miljømæssige bemærkninger til lovforslaget. Det vil sige, at udarbejdelsen af de miljømæssige bemærkninger beror på embedsmænds egen prioritering. Det skal her understreges, at en sådan fremgangsmåde også er forudsat i Statsministeriets cirkulære nr. 31 af 26. feb. 1993, som er det formelle grundlag for lovbemærkningernes udarbejdelse. Desuden er lovforslaget generelt set ikke udformet med henblik på miljømæssige målsætninger. Ændringerne med miljømæssige målsætninger udgør kun en lille del af lovforslagets samlede ændringer, som handler om øget beboerindflydelse, forenkling af regler og om boligstøtte. Dette forhold afspejler sig også i bemærkningernes grundighed. Hertil kommer, at der eksisterer meget få data om vand- og varmeforbrug. Endnu er der ikke udarbejdet tilstrækkelig statistik på disse områder. Det er derfor yderst vanskeligt at opgøre de enkelte husstandes ressourceforbrug. De manglende data er medvirkende til, at de miljømæssige bemærkninger bliver overordnede skøn, der er omgivet med meget stor usikkerhed. Samlet set opstår begrænsningerne i forbindelse med miljøbemærkningernes udarbejdelse først og fremmest i forbindelse med mangel på data, prioritering af ressourcer, tidspresset i forbindelse med afklaring af interesser på det politiske niveau og lovforslagets færdiggørelse samt manglende erfaring med at arbejde med miljøkonsekvensområdet. Offentlighed i lovforberedelsesfasen Høring af de berørte parter vedrørende hele lovforslaget er foregået løbende under lovforberedelsesarbejdet. Det færdige lovforslag er derefter sendt til formel høring hos berørte fagkontorer, myndigheder og partsorganisationer inden fremlæggelse i Folketinget. Der har ikke været afholdt specifik høring eller konsultation af eksperter angående vurderingen af de miljømæssige konsekvenser. De institutioner, som har været hørt under lovforberedelsesarbejdet, er: - Grundejernes Investeringsfond - Huslejenævnsforeningen

5 - Rigsadvokaten - Konkurrencerådet Disse institutioners eventuelle indvendinger eller kommentarer til lovforslaget er udelukkende af administrativ eller juridisk karakter. Institutionerne har i princippet ingen selvstændige økonomiske interesser. Vi har i forbindelse med analysen af de miljømæssige bemærkningers betydning for lovforslagets behandling interviewet følgende interesseorganisationer: - Økologiske Igangsættere (ØI), - Byfornyelsesselskabet Danmark (BD), - Lejernes Landsorganisation (LLO), og - Foreningen af Rådgivende Ingeniører (F.R.I.). Formålet med disse interviews har været at undersøge, hvorledes de nævnte interesseorganisationer vurderer deres muligheder for at få indflydelse på udarbejdelse af lovforslag. Endvidere har det været formålet at undersøge, hvorvidt interesseorganisationerne kan eller vil gøre brug af miljømæssige argumenter i relation til at fremme egne interesser. Økologiske Igangsættere, der kalder sig en græsrodsbevægelse og tillige fungerer som beskæftigelsesprojekt for unge ledige i Københavns Kommune, har ingen erfaring i at øve indflydelse på det politiske niveau, men opererer lokalt blandt lokale borgere og beboersammenslutninger. ØI forventer ikke at blive hørt formelt, men øver istedet sin indflydelse via handling. Dog ser ØI gerne, at deres aktivitet indgår i en bottom-up proces, der kan få afsmittende effekt på lovforberedende arbejde generelt. ØI's formål er at igangsætte økologiske projekter, der vinder interesse hos og inddrager den brede befolkning. Bevægelsen er ikke-partipolitisk og har ingen selvstændige økonomiske interesser. Bevægelsen bruger selvsagt udelukkende miljømæssige argumenter til fremførelse af sine initiativer. Byfornyelsesselskabet Danmark besidder både faglig og administrativ ekspertise, og bliver, hvor det er relevant at gøre brug af selskabets erfaringer, hørt formelt ved fremlæggelse af nye lovforslag eller større ændringer i eksisterende lov. Ifølge BD's sekretariatsleder er det selskabets umiddelbare holdning, at dialog og forhandling med de lovgivende myndigheder er at foretrække fremfor formel høring. Sekretariatslederen ytrer tilfredshed med selskabets muligheder for at øve indflydelse gennem det samarbejde, der er foregået og stadig foregår mellem selskabet og blandt andre Boligministeriet og Københavns Kommune både i principielle og i konkrete sager. Byfornyelsesselskabet argumenterer primært udfra administrative eller økonomiske hensyn. Samtidig er selskabet interesseret i at udvide sit marked og sit virke, og netop i en sådan sammenhæng kan miljøargumentet anvendes. Selskabet kan så at sige specialisere sig i miljørigtig byfornyelse (eksempelvis genanvendelige materialer, recirkulerende brugsvand, energibesparende

6 foranstaltninger m.v.) og påvirke lovgivningen i en retning, så gældende regler for en tidssvarende bolig bliver ændret i en mere miljørigtig retning. Således er det miljømæssige argument bundet op på virksomhedens mulighed for indtjening. Lejernes Landsorganisation er ifølge hovedkontorets sekretariatschef ikke dygtige nok til at deltage i den politiske debat og ønsker i højere grad, end det sker i dag, at blive formelt hørt i sammenhænge, hvor organisationen har interesser involveret. LLO anvender kun argumenter i en politisk proces, som kan være fremmende for medlemmernes interesser. Disse argumenter er typisk af økonomisk karakter, og fokuserer på medlemmernes indflydelse på egen boligsituation. Således afviser organisationen langt fra at anvende miljømæssige argumenter, hvor det måtte være i medlemmernes interesse. F.R.I. bliver i visse sammenhænge hørt formelt før fremstilling af lovforslag. Det er foreningens vurdering, at de formelle høringssvar ikke bliver inddraget i lovarbejdet, og således bliver udarbejdelsen af sådanne svar prioriteret lavt. F.R.I. giver - som Byfornyelsesselskabet - udtryk for, at indflydelse opnås bedst gennem dialog, forhandling og samarbejde med de lovgivende myndigheder. Samtidig er det F.R.I.'s vurdering, at mange af foreningens medlemmer - det vil sige de rådgivende ingeniørfirmaer - i realiteten øver stor indflydelse - også politisk - gennem deres erhverv, idet eksempelvis offentlige myndigheder ofte anvender netop rådgivende ingeniører til udarbejdelse af handlingsplaner, bekendtgørelser (sågar lovforberedende arbejde) m.v. Eftersom F.R.I. er de rådgivende ingeniørers brancheforening, varetager foreningen primært erhvervsøkonomiske interesser. Det gælder altså for F.R.I. som for Byfornyelsesselskabet, at hvor miljømæssige argumenter kan fremme erhvervets indtjening eller andel af markedet, vil sådanne argumenter tages i brug. 2.4 De miljømæssige bemærkningers betydning i Folketingets lovbehandling De miljømæssige bemærkningers rolle i folketingsdebatten Lovforslag L 229 blev skriftligt fremsat for Folketinget d. 6. april Forslaget fik følgende formelle behandling i Folketinget: 13. april: 1. behandling: Sendes videre til Boligudvalget. 5. maj: Boligudvalgets betænkning, indeholder 8 ændringsforslag. 10. maj: 2. behandling: 8 ændringsforslag bliver vedtaget og sendes til Boligudvalget. 20. maj: Boligudvalgets tillægsbetænkning med 20 ændringsforslag. 24. maj: 3. behandling: Forslaget sendes til fornyet behandling i Boligudvalget. 24. maj: Boligudvalgets tilføjelse til tillægsbetænkning: 1 ændringsforslag.

7 26. maj: 3. behandling fortsættes: Ændringsforslaget og lovforslaget bliver vedtaget. Lovforslagets miljøkonsekvenser og indholdet af de miljømæssige bemærkninger til lovforslaget i særdeleshed fik meget begrænset opmærksomhed i folketingsdebatten. Debatten koncentrerede sig først og fremmest om, hvorvidt lovforslaget ville give anledning til huslejestigninger, konsekvenserne af lovforslagets nye ordning for hensættelser til vedligeholdelse, og om hvorvidt der var behov for en generel deregulering af lejeboligområdet. Forslagene om omlægning af varmeregnskabet og forbedrede muligheder for at kræve individuelle vandmålere opsat præsenteres i boligministerens skriftlige fremsættelse af lovforslaget. Det fremgår heraf, at fremsættelsen af disse to forslag sker med henblik på at tilskynde til ressource- og miljøbevidst adfærd hos lejerne. I folketingsdebatten er det meget få kommentarer, der knyttes til de miljømæssige konsekvenser af lovforslaget. De kommentarer, der blev givet, refereres i det følgende: Socialdemokratiets boligpolitiske ordfører, Baadsgaard, konstaterer tilfredshed med de "nye regler for varme- og vandregnskab, hvor den individuelle interesse i besparelse bliver styrket". Venstres Bodil Thrane bifalder, at det individuelle forbrug af eksempelvis vand fjernes fra boligstøttebegrebet, men konstaterer samtidig, at lovforslaget ikke indebærer en adfærdsregulering i forbindelse med forbruget. Pelle Voigt (SF) giver under debatten udtryk for, at fjernelsen af den faste varme- og vandafgift fra huslejebegrebet i individuelle tilfælde kan medføre en økonomisk forringelse, uden at der sker en modsvarende bevægelse i boligstøttelovgivningen (p. 9259). Hertil svarer Baadsgaard, at der i henhold til lovforslaget kompenseres på anden måde (p. 9262). Til denne kritik svarer boligministeren desuden, at formålet med omlægning af varmeregnskabet er: "at den enkelte i en anden udstrækning end i dag kommer til at betale efter det individuelle forbrug. Og forslaget er jo ikke lagt frem som et besparelsesforslag med hensyn til boligstøtten" (p. 9264). Der er således ifølge debatten i Folketinget bred tilslutning til forslagene om omlægning af varmeregnskab og forbedrede muligheder for at kræve opsætning af individuelle vandmålere. Dog kritiserer SF forslaget om omlægning af varmeregnskabet ud fra en social betragtning på grund af bortfaldet af boligstøtten. Men denne debat og tilslutning vedrører primært forslagenes konsekvenser i form af individuelle besparelser på varme og vand. Således er lovforslagets egentlige miljømæssige konsekvenser ikke omdrejningspunktet i den politiske debat. Der er lidt mere debat om de regler, som skal sikre øget beboerindflydelse og øgede hensættelser til vedligeholdelse. Som det tidligere er nævnt, er der mulighed for at disse ændrede regler for hensættelser til lejeboligers vedligeholdelse og beboerindflydelse kan have miljømæssige konsekvenser i form af bedre vedligeholdelse og højere boligstandard. Spørgsmålet om reglerne for hensættelser blev dog udelukkende debatteret i forhold til ejernes pligt til at anvende midlerne til vedligeholdelse. Debatten om reglerne om øget beboerdemokrati handlede om, hvorvidt der reelt ville blive tale om øgede beføjelser. Debatten berørte altså ikke eventuelle miljømæssige konsekvenser af hverken hensættelser til vedligeholdelse eller øget beboerdemokrati. De miljømæssige bemærkningers rolle i Boligudvalgets behandling

8 Ingen af ændringsforslagene, som er bragt op i Boligudvalget, er begrundet i de miljømæssige konsekvenser, som er forudsagt i de miljømæssige bemærkninger. Omvendt havde ingen af ændringsforslagene betydning for lovforslagets miljømæssige konsekvenser. De miljømæssige bemærkninger i høringsparters reaktioner overfor forslaget En række organisationer gav deres mening til kende enten skriftligt eller mundtligt overfor Boligudvalget under Folketingets behandling af lovforslaget. Det drejer sig ifølge udvalgets tre betænkninger om: 1. betænkning: Administratorforeningen, Andelsboligforeningernes Fællesrepræsentation, Beboerrepræsentationen i Kommunernes Hus A/S, Fælleskontoret for de Københavnske Huslejenævn, Københavns Ejendomsmæglerforening, Landsforeningen for ejere af udlejningsejendomme, Margolinsky, Leif, København, og Aalborg Grundejerforening, 2. betænkning: Ejendomsselskabet Lind A/S, Fællesforeningen af Jydske Grundejerforeninger, Landsforeningen for ejere af udlejningsejendomme, og Sammenslutningen af Udsen-lejere - SUI. 3. betænkning: Amager Lejerforening, Andelsboligforeningernes Fællesrepræsentation, Beboerrepræsentationen i Kommunernes Hus A/S, Lejernes Landsorganisation, Randers afdeling,

9 Lejernes Landsorganisation, Roskilde afdeling, Lejernes LO i Køge, Lejerpolitisk Forening, og Roskilde Lejerforening for Enkeltmedlemmer. De skriftlige kommentarer findes som bilag til lovforslagets behandling. Disse skriftlige bemærkninger er blevet gennemgået med henblik på at undersøge, hvorvidt de indeholder kommentarer til de miljømæssige bemærkninger til lovforslaget, herunder kommentarer til de i bemærkningerne forudsagte miljømæssige konsekvenser af lovforslaget, eller om de på anden måde anvender de miljømæssige bemærkninger. På baggrund af denne gennemgang må det konstateres, at de miljømæssige bemærkninger ikke har givet anledning til kommentarer m.v. fra de nævnte organisationer. 2.5 Analyse af de miljømæssige bemærkninger i forhold til begrebet om strategisk miljøvurdering Det er et af de primære formål med Case A at undersøge, i hvilken udstrækning elementer fra proceduren for strategisk miljøvurdering omfattende alle fem internationalt anerkendte principper (jf. Figur 1 side 22) har været praktiseret og efterfølgende at afprøve, om den i sit fulde omfang kan praktiseres. Hvis den ikke kan praktiseres i fuldt omfang, i hvilken grad kan den så og med hvilke begrænsninger? Proceduren for strategisk miljøvurdering omfatter de fem principper om dokumentation, procedure, væsentlighed, alternativer og offentlighed. I dette afsnit skal den af Boligministeriet foretagne vurdering af lovforslagets både hvad angår fremgangsmåde (procedure) og indhold analyseres og sammenlignes med denne procedure for strategisk miljøvurdering. Den efterfølgende analyse er således set i forhold til et meget videre begreb om miljøvurdering end det, der er lagt op til i Statsministeriets cirkulære om miljømæssige bemærkninger. Men formålet er netop at undersøge, om kravene til de miljømæssige bemærkninger kan udvides til at omfatte ovenforstående principper og praktiseres på en måde, som tilfører beslutningsgrundlaget værdier af betydning for dens kvalitet og styrker den demokratiske proces' rolle i varetagelsen af overordnede og langsigtede miljøhensyn. Umiddelbart kan det konstateres, at de to førstnævnte principper er opfyldt i den foreliggende case. Der foreligger faktisk en redegørelse om miljøpåvirkningerne, som har været lagt til grund for beslutningen i form af redegørelsen for de miljømæssige konsekvenser i bemærkningerne til lovforslaget. Desuden fastlægger Statsministeriets cirkulære nr. 31 af 26. februar 1993, senere erstattet af Statsminiteriets cirkulære nr. 12 af 11. januar 1995, en procedure for, hvorledes disse skal tilvejebringes. Denne procedure er ikke omfattende i sig selv, men begrænser sig til at fastslå: - at en redegørelse for miljøvurderingerne skal finde sted,

10 - at denne skal foreligge ved fremlæggelsen af forslaget i Folketinget, - hvilke miljøfaktorer, der skal tages i betragtning i denne redegørelse, og - at det er det aktuelle fagministerium, der er ansvarlig for udarbejdelsen af redegørelsen. Men hertil kommer, at de øvrige betingelser for bemærkninger til lovforslag samt de gældende regler for lovforslags behandling i Folketinget er alment gældende og fastlægger således nøje en række krav til, hvorledes de miljømæssige bemærkninger skal tages i betragtning under lovgivningsprocessen. De to første principper må derfor konstateres at være opfyldt. Indholdet af redegørelsen og de specifikke elementer i den fastlagte procedure kvalificeres imidlertid i de tre øvrige principper, som er indeholdt i de tre hovedproblemstillinger for denne case. Analysen af disse 3 hovedproblemstillinger, gennem afprøvning af de heri indeholdte principper for miljøvurdering, må da også betragtes som den afgørende prøve på, om miljøvurdering i den udvidede form, som proceduren for strategisk miljøvurdering aftegner, kan praktiseres. Det vil derfor være relevant at se nøjere på, i hvilket omfang kriterierne i de 3 hovedproblemstillinger er opfyldt og ydermere afprøve, om de i nødvendigt fald kan praktiseres i deres fulde omfang. Analysen er opdelt i tre underafsnit følgende de tre hoedproblemstillinger. I hvert af disse underafsnit vil den foretagne analyse blive sammenfattet til slut. Problemstilling I: Er alle tænkelige miljøpåvirkninger undersøgt, og hvilke væsentlighedskriterier har været anvendt? De miljøpåvirkninger, der er undersøgt i de miljømæssige bemærkninger til forslaget, er energi- og vandbesparelser. Disse besparelser er ikke på nogen måde kvantificeret, og de er udelukkende tænkt som individuelle besparelser, dvs. besparelser for den enkelte lejer. I de miljømæssige bemærkninger konstateres det blot, at forslaget vil øge lejernes motivation til at spare på disse ressourcer og dermed medvirke til en reduktion af energi- og vandforbrug i boligerne. Der har ikke ved udarbejdelsen af bemærkningerne om disse forventede varme- og vandbesparelser været anvendt eksplicitte væsentlighedskriterier. Væsentlighedskriteriet kan eventuelt vurderes i.f.t. vores beregninger, som kan vise, om der kan forventes væsentlige påvirkninger. Jf. nedenfor. I de miljømæssige bemærkninger til lovforslaget nævnes ikke eventuelle konsekvenser af øget vedligeholdelse og øget beboerdemokrati. Det kunne forventes, at øget vedligeholdelse og sikring af mere indflydelse til lejere generelt vil medføre en forbedret boligstandard og dermed miljømæssige konsekvenser i form af forbedret trivsel og det visuelle miljø. Øget vedligeholdelse vil eventuelt også forlænge boligmassens levetid, hvilket på længere sigt kan begrænse behovet for nybyggeri og dermed give ressourcebesparelser og sikre bevarelse af kulturarv.

11 Boligministeriets kriterier for ikke at vurdere, at øget vedligeholdelse vil kunne give væsentlige miljømæssige effekter, er, at vedligeholdelsesarbejder i henhold til lejeloven er defineret som arbejder, der hindrer forfald, dvs. opretholdelse af ejendommens standard. Der skelnes i lejelovgivningen skarpt mellem vedligeholdelse og forbedring. Derfor er der pr. definition ikke tale om forbedringer i forbindelse med vedligeholdelsesprojekter, og ud fra den betragtning kan der derfor heller ikke forventes væsentlige miljøeffekter af øget vedligeholdelse. I princippet har Boligministeriet på den måde anvendt et væsentlighedskriterium i forbindelse med vurdering af, hvorvidt ændringsforslaget om øgede hensættelser til vedligeholdelse vil medføre væsentlige miljøkonsekvenser. Dernæst kan det så diskuteres, hvorvidt det er rimeligt at slutte, at miljøkonsekvenserne er uvæsentlige eller nul, fordi der er tale om opretholdelse af ejendomsstandard, eller om de miljømæssige konsekvenser skal ses i forhold til alternativet ingen vedligeholdelse. Ud fra specielt kriteriet om, at alle tænkelige væsentlige miljøkonsekvenser bør undersøges, har vi opstillet et scope for omfanget af en strategisk miljøvurdering af lovforslaget. Resultatet fremgår af Box 1, side 50. Vi har desuden i dette scope medtaget forslag om, at foretage beregninger af de miljømæssige konsekvenser på en række områder. Sådanne beregninger sigter specielt på at skelne mellem effekter på kort og langt sigt og på at skelne mellem individuelle/umiddelbare effekter og strukturelle effekter. Box 1: Miljømæssige konsekvenser af lov om leje etc. Projektets efterfølgende scope Påvirkningsområder Varmeforbrug - individuelt forbrug - kapacitetsbehov mht. varmeproduktion - brændselsforbrug Vandforbrug - individuelt forbrug - vandressource Vandafledning - individuel besparelse - rensekapacitet/anlæg - slambortskaffelse Luftemissioner - CO 2, m.v. For alle disse påvirkningsområder vil det være relevant at kende den beregnede andel af det samlede nationale forbrug og derudfra beregne en effekt på miljøet ud fra en beregnet besparelsesmulighed. Vedligeholdelse - ressourcebesparelse

12 - bevarelse af boligmasse = forhindre nybyggeri/erstatning = besparelse af ressourcer (sand, grus, sten, jvnf. checklistens pkt. 7) - forskønnelse/bymiljø/visuelle værdier - kulturarv - menneskelig sundhed, jf. checklistens punkt 10, som om handler såvel indeklima som visuelle og rekreative værdier. Påvirkningssigt kort sigt - umiddelbare/individuelle besparelser lang sigt - besparelser i produktionskapacitet Påvirkningsomfang lokalt - individuelt fyr/produktion regionalt - kraftvarme/fjernvarme/o.l. globalt - sum af begge Som eksempler på de foreslåede beregninger har vi på baggrund af eksisterende datamateriale og på basis af en række forudsætninger gennemført en række estimeringer af energibesparelser i form af reduceret varmeforbrug og vandbesparelser ved opsætning af vandmålere. Desuden er der gjort en række overordnede overvejelser om eventuelle miljøeffekter af øgede hensættelser til vedligeholdelse og øget beboerdemokrati. Disse beregninger og overvejelser refereres i det følgende. Disse estimeringer er fremstillet i henholdsvis Box 2 og Box 3. Box 2: Besparelser som følge af ændret varmeregnskab Effekten af ændringsforslaget om ændret varmeregnskab vurderes i det følgende, først hvad angår de direkte virkninger som følge af individuelle besparelser af varmeforbruget. Derefter vurderes de overordnede strukturelle og samlede effekter i form af besparelser i kraft/fjernvarmekapaciteten. Under forudsætning af at ændringen medfører en individuel varmebesparelse på 5%, vil den samlede besparelse i lejeboliger på nationalt plan udgøre 5,8 x 10 8 kwh plus ledningstab. Dette regnestykke er udarbejdet på baggrund af oplysninger om, at det gennemsnitlige varmeforbrug pr. husstand er 170 kwh/m 2, at det gennemsnitlige boligareal er 87 m 2, at det gennemsnitlige varmeforbrug pr. husstand er kwh/år, og at der er tale om lejeboliger med fjernvarme. Denne varmebesparelse vil udgøre 2-3% af det samlede energiforbrug til rumopvarmning i Danmark, som i 1992 var på 161,8 PJ. Den strukturelle betydning af en eventuel besparelse i varme fra kollektive varmeforsyningsværker er vanskelig at opgøre. Der er dog ingen tvivl om, at varmebesparelser i slutforbrugerleddet vil føre til besparelser i kraftvarmekapaciteten og

13 varmeværkskapaciteten. Der kan dermed spares drifttimer og dermed slid på kapaciteten. Derudover giver varmebesparelserne mulighed for at udskyde kapacitetsudvidelser eller at tilslutte flere forbrugere til det enkelte værk. For varmeværkerne er der en forholdsvis enkel sammenhæng mellem forbruget i slutleddet og kapacitet. Fjernvarmeværkerne står for omkring 22% af den samlede varmeforsyning. For kraftvarme er sammenhængen mere kompleks, idet produktion og kapacitetsændringer på varmedelen skal tilpasses tilsvarende forhold på elforsyningsdelen. Således kan det i visse kraftvarmeværksområder ikke betale sig at spare på varmen, idet værkets forpligtelser på elforsyningsområdet er så store, at varmeproduktionen overstiger forbrugernes behov. Det må derfor vurderes, at en besparelse på 5% i lejeboligsektoren vil få en begrænset betydning for kapacitetsbehovet. Under forudsætning af at besparelsen på 5% vil fortrænge en tilsvarende mængde brændsel i form af kul, vil besparelsen udløse en CO 2 -emissionsbesparelse på ca tons pr. år, hvilket svarer til 0,3% af Danmarks samlede udledning af CO 2. Da kraftvarme udgør 70% af den samlede kollektive varmeforsyning, må både reduktion af CO 2 -emissionen og den totale kapacitetsbesparelse som følge af forslaget anses for at være meget begrænset. Box 3: Besparelser som følge af opsætning af individuelle vandmålere Som ved vurdering af besparelser af varmeforbrug vurderes de individuelle besparelser af opsætning af vandmålere samt mere overordnede strukturelle effekter af en sådan besparelse. f Målerudvalgets rapport fremgår det, at omkring lejeboliger i dag ikke har individuelle vandmålere. Ud fra den forudsætning at alle boliger anvender lige meget vand, at husholdningers vandforbrug på landsplan er 309,9 mio. m 3 /år, og at der er boliger, andrager vandforbruget i lejeboliger uden vandmålere 106,4 mio m 3 /år. Ifølge Målerudvalgets rapport vil opsætning af vandmålere antageligt medføre besparelser i størrelsesordenen 10-20%. Det vil sige en vandbesparelse på 10,6-21,2 mio m 3 /år. Disse vandbesparelser svarer til en besparelse på det totale vandforbrug på landsplan på 2-4% pr. år. Denne besparelse kan ikke forventes at få væsentlig betydning for udgifterne forbundet med vandbehandling, idet de faste omkostninger for vandværker og kommunale rensningsanlæg udgør ca. 85% af de samlede udgifter. Vandforbruget har været faldende i perioden En fortsættelse af denne tendens også i årene efter lovforslagets vedtagelse vil derfor medføre, at en besparelse i det totale årlige vandforbrug ikke vil have konsekvenser i form af et begrænset behov for kapacitetsudbygning. Sammenfattende viser det af os opstillede scope for en miljøvurdering og de foretagne estimeringer af effekterne på varme- og vandforbrug både individuelt og strukturelt, at det kan lade sig gøre at vurdere en række kvalitative og kvantitative effekter af lovforslaget. De individuelle besparelser peger på forbrugermotivation og sandsynliggør, at denne kan afstedkommes i større omfang, både umiddelbart og over en længere årrække, idet motivationen til besparelser vil kunne fastholdes. De strukturelle besparelser viser sig i dette eksempel ikke at føre til afgørende effekter. Men selve princippet om at foretage sådanne vurderinger på det strukturelle niveau må anses for uhyre

14 væsentligt, da det direkte peger på vigtigheden af at foretage miljøvurdering på det strategiske beslutningsniveau som konstitueres af lovforslag. Dette kan i det konkrete tilfælde illustrere, hvorledes mange små og i sig selv ubetydelige effekter gennem regelsætning for den slags handlinger kan opsummeres til at have samfundsmæssigt væsentlige effekter. Problemstilling II: Har alternativer været inddraget? Overvejelser om alternative måder at opfylde det pågældende lovforslags målsætninger indgår ikke i de miljømæssige bemærkninger, og således inddrages eventuelle alternativers miljøeffekter heller ikke. I Boligministeriet var det erfaringen, at lovforberedelsesprocessen i det pågældende tilfælde ikke havde tilvejebragt betingelserne for på et overordnet niveau at overveje alternativer til lovforslaget. Sammen med Boligministeriet har vi imidlertid efterfølgende overvejet muligheder for at skitsere alternativer til det nu vedtagne lovforslag og ligeledes afsøgt mulighederne for at vurdere de miljømæssige konsekvenser af disse. Overordnet er der to niveauer, hvorpå der kan formuleres og overvejes alternativer. Dels er der det helt overordnede niveau, hvor alternativer til den foreslåede lovændring eller forslaget til en helt ny lov overvejes. Det vil for eksempel sige helt andre styringsmidler, som kan opfylde de samme målsætninger. Det andet niveau er formuleringen af alternative udformninger af det pågældende lovforslag. Det vil sige, hvor der indenfor det samme lovkompleks overvejes alternative udformninger. Endelig kan der peges på en tredie form for alternativer i forbindelse med udformning af rammelove. Sådanne love bestemmer typisk en overordnet ramme for handling, hvis konkrete udfyldning sker efterfølgende og ofte på et andet beslutningsniveau, end hvor rammen er vedtaget. I tilfældet med dette lovforslag kan forslagets dele om vedligehold og beboerdemokrati betragtes som værende en overordnet ramme, som tilvejebringes qua forslaget. Den konkrete udfyldning af, hvorledes disse forhold skal tilvejebringes og med hvilke midler, skal så efterfølgende ske ved lokal forhandling mellem lejere og ejere i det enkelte boligselskab. Denne konkrete udfyldningsproces kan betragtes som en række alternative muligheder for handling. I den lokale forhandling om alternativer vil en vurdering af de miljømæssige konsekvenser kunne indgå som en parameter for valg af alternativ. Den politiske proces, hvori et lovforslag udformes, foregår med hensyn til overvejelser om alternativer ikke som en entydig og lineær proces. Det er derfor efterfølgende ikke muligt at opnå et enkelt svar på, hvorfor den politiske proces munder ud i det samlede ændringsforslag til et lovkompleks, som der her er tale om. Der er ikke tvivl om, at der i det politiske forløb mere eller mindre eksplicit er overvejet mange alternativer, men det er efterfølgende ikke muligt rekonstruere dette forløb og analysere, hvilken rolle alternativer har haft endsige fastslå, hvorvidt de miljømæssige effekter har været inddraget i disse overvejelser. Men der har altså ikke været tale om et styret forløb, hvor alternativer hverken på det overordnede eller mere detaljerede niveau systematisk har været overvejet. Som et efterfølgende tankeeksperiment er det dog muligt, uden skelen til de politiske realiteter, at opstille alternativer til de to forslag, som forventes at have væsentlige miljømæssige effekter.

15 Et eksempel på et alternativ til begge forslag kunne være andre lovændringer, som ligeledes kunne opfylde den overordnede målsætning om at skabe mere gennemsigtighed i forbindelse med forbrug af ressourcer og dermed skabe øget incitament til ressourcebesparelser. Med henblik på at skærpe effekten af de grønne afgifter kunne det foreslås, at alle afgiftsbelagte forbrugsudgifter, der i øjeblikket indgår i huslejen, opgøres i særskilt regnskab. To oplagte eksempler er vandafledningsafgiften og affaldsafgiften, som i øjeblikket figurerer i huslejen og derfor indgår i det beløb, som boligstøtten beregnes på basis af. En sådan gennemsigtighed vil medføre, at lejerne mærker afgiften og dermed kan blive interesseret i at reagere på den ved at reducere forbruget. Sammanfattende kan det ud fra ovenstående konstateres, at det vil være muligt at opfylde lovens egentlige hensigt gennem alternative fremgangsmåder, hvis miljømæssige konsekvenser lader sig vurdere. I det sidstnævnte konkret opstillede alternativ kan det endog siges, at dette indebærer et større miljøhensyn end det oprindelige forslag og samtidigt opfylder lovens overordnede hensigt. Problemstilling III: Hvordan er offentligheden blevet inddraget? Og hvordan svarer denne inddragelse til princippet om, at det skal være muligt at forholde sig til, dels hvad der skal undersøges og dels resultatet af miljøvurderingen? Som det fremgår af det foranstående, har dele af den organiserede offentlighed været dybt involveret i lovforslagets udarbejdelse, og andre har haft mulighed for at kommentere lovforslaget og de miljømæssige bemærkninger under selve folketingsbehandlingen. Det kan også konstateres, at disse muligheder for indspil i selve folketingsbehandlingen har været udnyttet i vidt omfang med hensyn til lovforslagets udformning i almindelighed, men at ingen høringsparter har kommenteret de miljømæssige bemærkninger til lovforslaget. I de af os foretagne interviews af udvalgte interesseorganisationer kommer det desuden til udtryk, at de miljømæssige bemærkninger må forventes at spille en sekundær rolle for argumentationen og beslutningsgrundlaget. Dog udtrykkes det i samme åndedrag, at muligheden for at anvende og udtrykke miljømæssige hensyn i høj grad kan komme på tale. Eksplicit udtrykkes der fra en af interesseorganisationerne et ønske om, at det gøres synligt i den politiske proces og dermed alment for borgerne, hvor og i hvilket omfang interesseorganisationer har haft indflydelse på lovforslagets udarbejdelse. Sammenfattende viser den analyserede case, at høringer i lovforberedelsesfasen kan lade sig gøre, og at det ligeledes er muligt at lade den organiserede offentlighed få mulighed for at kommentere de vurderede miljømæssige konsekvenser af forslaget. Det må ligeledes konstateres, at med den form, selve lovbehandlingsprocessen har i Danmark, er det muligt at lade den almene offentlighed kommentere de miljømæssige bemærkninger til lovforslaget. Spørgsmålet er således ikke, om dette princip kan realiseres, men hvorledes og i hvilket omfang det kan initieres. 2.6 Konklusion Den foretagne analyse af Case A viser, at kun en begrænset del af principperne i det mere udfoldede begreb om miljøvurdering har været praktiseret i lovbehandlingsprocessen. Der har fundet en vurdering sted af miljømæssige konsekvenser. Disse er beskrevet i en redegørelse, som foreligger inden beslutningen, og udarbejdelsen er foregået i henhold til procedurelle regler herfor.

16 Men væsentlige elementer har manglet i denne proces. Først og fremmest har de miljømæssige effekter kun været beregnet på begrænsede områder og i begrænset omfang i forhold til, hvad der ville være muligt. Ydermere er fundamentale principper som alternativer og offentlighedens deltagelse ikke eksplicit belyst i den af den ansvarlige myndighed gennemførte vurdering af de miljømæssige konsekvenser. Det må dog konstateres, at den foretagne vurdering af lovforslagets miljømæssige konsekvenser har muliggjort, at de potentielle miljøpåvirkninger indgår i den politiske behandling af lovforslaget, altså i en politisk-demokratisk proces, hvorom der principielt er fuld offentlighed. Udarbejdelsen af de miljømæssige bemærkninger er sket efterfølgende i forhold til lovforslagets udarbejdelse, men det kan på den anden side fastslås, at miljømæssige overvejelser har været integreret i denne udformning af lovforslaget. Vores efterfølgende afprøvning af principperne indeholdt i en strategisk miljøvurdering viser, at disse principper kan praktiseres i fuldt omfang i det foreligende tilfælde, både med hensyn til miljøvurderingens omfang og perspektiv, formulering af relevante alternativer og en mere åben og belyst deltagelse af den organiserede offentlighed i selve lovudarbejdelsen og senere en fuld offentlighed i selve lovbehandlingen. Det er således ikke principielle forhold, der i dette tilfælde gør, at en miljøvurdering i fuldt omfang ikke kan finde sted. Tværtimod må det konstateres, at en sådan praksis set både i forhold til lovforslagets egentlige hensigt og i forhold til miljøhensynet vil være yderst relevant. Imidlertid viser analysen af den foreliggende case, herunder de gennemførte konsultationer med de ansvarlige myndigheder, at der i praksis eksisterer en lang række barrierer for realiseringen af begrebet om strategisk miljøvurdering. Disse barrierer er ikke alle umiddelbart gennemskuelige, da vi bevæger os på et meget følsomt område, hvor konfidentielle, strategiske og taktiske forhold kan have stor betydning uden eksplicit at være udtrykt. Alligevel vil det være relevant at nævne en række forhold, som kan bremse processen: Data har ikke været tilgængelige i et omfang, som muliggjorde en umiddelbar vurdering. Fremskaffelsen er på nogle punkter forbundet med så stor en usikkerhed, at vurderingen bliver meningsløs, eller at der er direkte fare for fejlkonklusioner. Tidsfaktoren spiller en overmåde central rolle. Ofte betyder arbejdsgangen hos de ansvarlige myndigheder, som er dikteret af hensyn i den politiske proces, at den tid, der er til rådighed for vurderingen af miljømæssige effekter, er meget knap. Ressourcerne til rådighed hos de ansvarlige myndigheder, såvel som hos eventuelle høringsberettige eller interesserede parter, er ofte så begrænsede, at den reelle mulighed for at foretage en vurdering ikke eksisterer. Dette vedrører både en faglig og en tidsmæssig prioritering. Den politiske proces kan på nogle områder tilskynde til miljøvurdering og i andre situationer til ikke at prioritere dette. Den politiske proces kan således lægge nogle rammer for arbejdet med udarbejdelsen af miljøvurderingen, der er i klar modstrid med arbejdets intentioner. Om disse barrierer vil være mere almene og har en karakter, som elementært modarbejder bestræbelserne på at praktisere miljøvurdering, og som ikke kan overvindes ved procedurelle

17 bestemmelser for vurderingens gennemførelse, er ikke muligt at vurdere alene ud fra den foreliggende case.