Indhold. Redaktørens intro. Redigeret af Ole Helby Petersen. 2 halvår Ole Helby Petersen, redaktør, AKF (ohp@akf.dk)

Transkript

1 Redigeret af Ole Helby Petersen 2 halvår 2010 Indhold Redaktørens intro... 1 Privat jobindsats afprøvet i Køge Kommune... 3 OPP vs. OPP-light... 5 Kommunernes (manglende) omfavnelse af OPP... 8 Konkurrenceudsættelse i danske kommuner administrationsprofessionelle kompetencer en større løftestang end kommunalreformen Offentlige indkøb af innovation: endnu en innovation i det danske OPP-univers? Korte nyheder og litteratur Redaktørens intro Ole Helby Petersen, redaktør, AKF (ohp@akf.dk) Med regeringens udspil i Vækstforum er der skabt fornyet debat om effekter, fordele og ulemper ved offentligt-privat samarbejde om offentlige opgaver. De konkrete forslag i Vækstforum er især rettet mod den kommunale og regionale sektor, hvor meget af den borgernære velfærd leveres. Eksempelvis skal kommunerne forpligtes til at udbyde 5-8 nye områder hvert år, der skal ske en distriktsinddeling og tvungne udbud på hjemmeplejeområdet, og der skal åbnes for privat opførelse og drift af plejecentre og ældreegnede boliger. Udspillene bryder med de hidtidige initiativer på området i den forstand, at det nu især er de bløde velfærdsområder, som inddrages, og fordi der tales om tvangsudbud på specifikke områder. Gennemføres forslagene, vil de i givet fald bryde med traditionen om, at regeringen og KL efter forhandling fastsætter et niveau for konkurrenceudsættelsen, som gælder for alle kommuner og sektorer under ét. Meldingerne accentuerer en debat om effekter, fordele og ulemper ved at konkurrenceudsætte opgaver blandt private leverandører. Der er mange meninger om sagen og nogle gange også flere meninger end der er egentlig dokumentation på området. Regeringens Udbudsråd har offentliggjort analyser, som peger på et besparelsespotentiale i størrelsesordenen procent ved udbud (Udbudsrådet 2010). Samme potentiale nævnes i rapporter fra DI og Dansk Erhverv (fx DI 2010). Omvendt peger forskningen på, at effekterne ved konkurrenceudsættelse er mere blandede og afhænger af, om man kigger på de tekniske områder (affald, rengøring, snerydning, vej og park) eller de bløde velfærdsområder (ældre, sundhed, børn mv.). For eksempel konkluderer en nylig dansk undersøgelse i et internationalt tidsskrift, at der ikke kan påvises økonomiske effekter for kommunerne ved brug af private leverandører på ældreområdet (Balle- Hansen 2010). De modsatrettede konklusioner peger tydeligvis på et akut behov for mere viden om effekterne ved konkurrenceudsættelse af opgaver i den offentlige sektor, herunder en diskussion både om

2 2 pris, kvalitet, forsyningssikkerhed og ansættelsesforhold for de medarbejdere, som berøres af udbud. Efter lang tids forsinkelse er kommunernes Indikator for Konkurrenceudsættelse (IKU) for 2009 nu blevet offentliggjort, og den viser en beskeden stigning i andelen af opgaver, som kommunerne sender i udbud blandt private leverandører: fra 24,8 procent i 2008 til 25,0 procent i Mens der således kunne måles en væsentlig stigning i konkurrenceudsættelsen fra 2006 til 2007 og fra 2007 til 2008, så ser udviklingen midlertidigt ud til at flade ud. Spørgsmålet er, om denne udvikling er udtryk for, at der arbejdes mindre med OPS i kommunerne end tidligere. Aktører med indsigt i de kommunale udbud taler om stor udbudsaktivitet, og vi ved også, at der kan være en forsinkelseseffekt førend de nuværende udbud træder i kraft og viser sig i statistikkerne. Noget tyder derfor på, at vi kan forvente et hop, når tallene for 2010 bliver offentliggjort. Uanset hvordan den konkrete udvikling i IKU en kommer til at se ud, så kan vi forvente megen fokus på OPS i det kommende forår. Først og fremmest må det forventes, at et eller flere af de fremlagte initiativer i Vækstforum skal udmøntes i konkrete lovforslag og deraf følgende forhandlinger mellem KL, Danske Regioner og regeringen. Desuden er der den nuværende IKUmålsætning på 26,5 procent, der som bekendt udløber med udgangen af 2010 og derfor står foran en genforhandling. Regeringen meldte i Genopretningsplanen ud, at man stiler efter at hæve konkurrenceudsættelsen i kommunerne med 1 procentpoint om året, så målsætningen i 2015 bliver, at kommunerne skal udbyde 31,5 procent af deres opgaver. AKF s beregninger på regeringens udspil viser, at det i kroner og øre drejer sig om opgaver for cirka 15 mia. kr. i 2009-priser, som skal konkurrenceudsættes i tillæg til de opgaver, som kommunerne i dag udbyder. For en gennemsnitlig kommune med indbyggere svarer det til nye opgaver i udbud for cirka 150 millioner kroner. Også dette peger på et behov for mere systematisk viden om effekter, fordele og ulemper ved at udbyde opgaver på forskellige opgaveområder. Denne udgave af OPP-nyt bringer fem artikler om offentligt-privat samarbejde: I første artikel skriver Eigil Boll Hansen og Leena Eskelinen om erfaringerne med at bruge en privat leverandør i beskæftigelsesindsatsen i Køge Kommune. I anden artikel skriver Torsten Schmidt-Jensen om en ny OPP-light model med offentligt ejerskab som alternativ til den klassiske OPP-model med privat ejerskab. I tredje artikel skriver Anders Hjelholt om Herning Kommunes arbejde med to nye folkeskoler, hvor man bevidst har fravalgt OPP-modellen på trods af erfaringen med Vildbjerg Skole. I fjerde artikel kigger Kurt Houlberg og Poul Skov Dahl på kommunalreformens betydning for konkurrenceudsættelsen i de danske kommuner. I femte artikel skriver Max Rolfstam om EU s forsøg på at understøtte offentlige indkøb af innovation og mulighederne for derigennem at fremme innovation i samspillet mellem den offentlige og private sektor. Debatten om OPS fortsætter. Velkommen til femte nummer af OPP-nyt og god læselyst! Læs mere Balle Hansen, Morten (2010): Marketization and economic performance: Competitive tendering in the social sector. Public Management Review, 12, 2, s DI (2010): Offentligt-privat samarbejde: Redegørelse Udbudsrådet (2010): Erfaringer med konkurrence om offentlige opgaver overblik over eksisterende dokumentation af effekterne.

3 3 Privat jobindsats afprøvet i Køge Kommune Af Eigil Boll Hansen (ebh@akf.dk) & Leena Eskelinen (le@akf.dk), AKF I Køge Kommune har der i været gennemført et forsøg i arbejdsmarkedsindsatsen, hvor et privat firma, Agens, inspireret af metoder afprøvet i Holland skulle betjene halvdelen af borgerne på bl.a. kontanthjælp og sygedagpenge. I forsøget har målgruppen været fordelt på de to aktører efter et princip om tilfældighed. Formålet med forsøget var gennem en afprøvning af nye metoder i arbejdsmarkedsindsatsen at få et yderligere antal borgere i job. Der var endvidere en forventning om, at kommunen kunne spare penge. Forsøget var planlagt til perioden 1. april september 2010, men forsøget blev afbrudt 1. februar 2010, hvor kommunen opsagde kontrakten med Agens. Der blev som begrundelse angivet, at der var uenighed om, hvordan bonus til Agens skulle beregnes ifølge kontrakten. Endvidere angav kommunen manglende resultater af arbejdsmarkedsindsatsen som begrundelse. Agens metoder Forsøget skal først og fremmest ses som en afprøvning af nye metoder i arbejdsmarkedsindsatsen og ikke som et forsøg med privatisering, men det var i det konkrete tilfælde et privat firma, der tilbød en indsats efter et særligt koncept. Hovedprincipperne for tilgangen i Agens Køge byggede på social indlæringsteori. Centralt for denne tilgang er et positivt udgangspunkt: alle borgere har ressourcer omend i forskellig grad og derfor er det muligt at hjælpe alle. Medarbejdernes rolle er at tilbyde hjælp, støtte og redskaber, hvorved borgeren kan opleve små succeser og opnå mere handlingsfrihed i sit liv og efterhånden frigøre sig fra hjælpesystemet. For at ændre adfærd skal man kunne se gevinster ved at gøre en indsats, dvs. at opleve, at bestræbelserne giver succes. Den gradvise proces at få borgerne til at tro på sig selv, handle og se konsekvenser af egne handlinger beskrives som central for Agens metode. Medarbejderne udfordres til at fungere som coach i stedet for at være sagsbehandlere, og deres opgave er at støtte i den individuelle proces, hvor ansvaret samtidig hele tiden skal ligge hos den enkelte borger. Det har endvidere været en overordnet strategi for Agens at søge opfølgning og aktiveringsindsats integreret ved at etablere egne aktiveringstilbud. Mange vil i denne beskrivelse finde lighedspunkter med tankegangen i et jobcenter. Det særlige er her, at tilgangen er beskrevet som en sammenhængende strategi, og at opfølgning og aktivering søges integreret. Organisering og ledelse På det overordnede niveau har organiseringen i sagsbehandlergrupper været meget ens i Jobcenter Køge og Agens, men Agens havde endvidere aktiveringsprojekter og kurser som en del af organisationen. Der er endvidere forskel på den ledelsesmæssige struktur og funktion. I Jobcentret har der været et mellemlederniveau, som ud over at have et personalemæssigt og budgetmæssigt ansvar også har været faglige ledere. I Agens har det faglige ansvar været placeret i sagsbehandlergrupperne. Selvledelse var et nøgleord, og medarbejderne skulle i en flad struktur selv søge at løse faglige udfordringer, og de har haft kompetence inden for nogle definerede rammer. Der var i Agens en tættere dialog mellem ledelse og medarbejdere om fx strategiske emner og udvikling af indsatsen end i Jobcenter Køge. Proces- og personaleledelse var placeret hos direktør og sekretariatschef. Rammer og handlefrihed De overordnede prioriteringer i arbejdet har i forsøgsperioden været meget på linje i Jobcenter Køge og i Agens. Det har drejet sig om et særligt fokus på (langvarige) sygedagpengesager, rettidighed og i årige, og det skyldes, at det har været områder, der har været prioriteret af Køge Kommune, og som også på landsplan har været i fokus. Agens har således på linje med

4 4 Jobcenter Køge været underlagt en række politiske prioriteringer i arbejdsmarkedsindsatsen. Agens har haft mere gunstige vilkår end Jobcentret fx med hensyn til at flytte personaleressourcer mellem opgaverne eller at ansætte personale med andre kompetencer end dem, som sagsbehandlere i jobcentrene traditionelt er i besiddelse af. Agens har haft friheden til at agere som privat virksomhed (enklere beslutningsprocesser fx med hensyn til omorganisering og ressourceforbrug samt risikovillighed og investeringstankegang). I Agens har der i hele forsøgsperioden været meget fokus på at udvikle egne aktiveringstilbud til kontanthjælps- og sygedagpengemodtagere. Dette kan tages som et eksempel på en større handlefrihed i Agens som privat virksomhed. Det var et princip i Agens metodetilgang at integrere aktiveringstilbud i opfølgningsforløbet ved selv at etablere aktiveringstilbud. Egne aktiveringstilbud har imidlertid også for Agens betydet ekstra indtægter, som har kunnet benyttes til at ansætte personale med særlige kvalifikationer. Agens havde en fælles bonusordning, hvor medarbejderne fik en bonus på 40% af en månedsløn, hvis der opnåedes egne fastsatte måltal på samtlige områder. I Jobcenter Køge ønskede man også at indføre en bonusordning for medarbejderne, men det blev ikke politisk godkendt, hvilket illustrerer forskellen i handlefrihed. Resultater Forsøget har ikke demonstreret, at den indsats, der har været anvendt i det private firma Agens, har ført til, at flere kontanthjælpsmodtagere eller sygedagpengemodtagere inden for 1½ år efter forsøgets start er blevet selvforsørgende, end det har været tilfældet med indsatsen i Jobcenter Køge. Resultaterne med hensyn til, at borgere på kontanthjælp og sygedagpenge igen er blevet selvforsørgende, har stort set været på linje hos de to aktører. Der kan ikke peges på en entydig årsag til, at der ikke er forskel på de opnåede resultater, men der kan bl.a. peges på, at de fleste sagsbehandlere i Agens kom fra Jobcentret, og det er en langvarig proces at ændre praksis, Endvidere stiller lovgivningen en række krav til sagsbehandlingen, som gælder både for Agens og Jobcenter Køge. Begge dele kan have medvirket til, at kontakten mellem borger og sagsbehandler ikke har været væsentlig forskellig i opfølgningsarbejdet hos de to aktører. Agens egne aktiveringsprojekter og kurser blev udbygget i begyndelsen af Der er ingen viden om, at en sådan indsats har en særlig virkning, men under alle omstændigheder har der kun været kort tid til at registrere virkninger af denne indsats. Forsøget og indsatsen i Agens har peget på elementer, som det kunne være værd at se nærmere på i den arbejdsmarkedsrettede indsats. Det kan fx handle om at integrere sagsbehandling (opfølgningssamtaler) og tilbud, således at de i højere grad er i vekselvirkning med hinanden omkring den enkelte borger, og at etablere et tættere samarbejde mellem socialfaglig ekspertise og andre faggruppers ekspertise i udformning og gennemførelse af indsatser. Der er behov for yderligere systematiske forsøg til at afprøve nye metoder i arbejdsmarkedsindsatsen eventuelt ved inddragelse af private aktører, og det er her vigtigt, at der i forsøgene er afsat rimelig tid til, at en ny praksis kan blive indarbejdet, og forventede resultater kan nå at vise sig. Læs mere: Eigil Boll Hansen og Leena Eskelinen (2010): Privat aktør i arbejdsmarkedsindsatsen Et forsøg i Køge Kommune. AKF.

5 5 OPP vs. OPP-light Torsten Schmidt-Jensen, Pricewaterhouse- Coopers OPP vs. OPP Den finansielle krise har medført højere låneomkostninger ved projektfinansiering, hvilket har medført et øget behov for en nytænkning af den klassiske OPP-model. Dette har blandt andet været medvirkende til introduktionen af en OPP-light model, hvor ansvaret for tilvejebringelse af finansieringen i driftsfasen er flyttet fra den private til den offentlige part. Ved planlægning og udbud af OPP-projekter i Danmark står valget for de offentlige bestillere således p.t. mellem to forskellige OPP-modeller. Den klassiske OPP-model, som den kendes fra Vildbjerg Skole, Rigsarkivet, Ørstedskolen, P- hus ved Århus Universitetshospital, og OPP-light modellen som den kendes fra motorvejen mellem Kliplev-Sønderborg og Ny Helsinge Skole. Dette indlæg har til formål at foretage en sammenligning af de to aktuelle OPP-modeller i Danmark. Sammenligningen kan forhåbentlig skabe lidt større klarhed over fordelene og ulemperne ved de to modeller samt herunder skabe grundlaget for en sammenligning af omdrejningspunktet for det dybereliggende spørgsmål hvilken af de to modeller skaber størst værdi for den offentlige sektor? Afgrænsning af de to modeller De to modeller adskiller sig grundlæggende på forhold vedrørende finansiering, herunder i hvor høj grad der inddrages privat finansiering. Kendetegn ved klassisk OPP Tilbudsgiver finansierer anlægsomkostningerne (i byggeperioden samt i driftsfasen) og afholder de løbende omkostninger til drift og vedligehold. Tilbudsgiverne finansierer anlægsinvesteringen gennem indskud af egenkapital samt optagelse af lån. Tilbudsgiver modtager i driftsfasen en løbende betaling, hvis størrelse er afhængig af anlægs-, drifts-, vedligeholdelses-, finansieringsomkostninger samt afkastkrav på den investerede egenkapital. Aftaleperioden er ca år med privat ejerskab til aktivet i hele aftaleperioden Kendetegn ved OPP-light Tilbudsgiver finansierer anlægsomkostningerne i byggeperioden og modtager ved ibrugtagningstidspunkt en samlet betaling modsvarende de samlede anlægsomkostninger. Tilbudsgiver stiller i driftsperioden en garanti der giver sikkerhed for, at aktivet modsvarer funktionskravene i hele driftsperioden. Størrelsen af garantiforpligtelsen skal modsvare, at tilbudsgiverne påtager sig risici for anlægsaktivet i hele aftaleperioden. Kravene til garantistillelsen er mere omfattende end ved traditionelt byggeri, idet garantien skal stilles for en længere periode og kan rent størrelsesmæssigt være større end kravene ved gennemførelse af udbud efter Almindelige Betingelser for Totalentreprise (ABT93). Tilbudsgiver modtager i driftsfasen en løbende betaling svarede til drifts- og vedligeholdelsesomkostningerne samt omkostningerne forbundet med garantistillelsen. Den offentlige part finansierer selv anlægsomkostningerne fx gennem optagelse af lån. For landets kommuner og regioner sker dette oftest gennem pengeinstitutter (fx Kommunekredit), mens det for statslige institutioner sker gennem træk på rammebevillinger fra Finansloven. Aftaleperioden er ca år med offentligt ejerskab til aktivet i hele driftsperioden. Fordele og ulemper ved de to modeller Begge modeller bygger på totaløkonomiske principper samt ønsket om at realisere den mest hensigtsmæssige risikofordeling i anlægs- såvel

6 6 som driftsperioden. Nedenfor vurderes de to modeller i forhold til deres evne til at skabe value for money henholdsvis mulighed for forbedret likviditet i projekterings- og anlægsfasen. Vurdering Value for money Designet af OPP-light-modellen kan ses som et modtræk til de klassiske OPP-modeller. Et ofte fremført argument imod den klassiske OPPmodel er, at den offentlige bestiller kan låne billigere end den private tilbudsgiver. Dette gør ikke i sig selv den klassiske OPP-model uattraktiv, da det afspejler, at banken bærer risikoen, hvis det viser sig, at et OPP-projekt bliver dyrere end estimeret, mens det i traditionelle, offentlige projekter samt OPP-light-projekter er skatteborgerne, der bærer risikoen for, at projektet bliver dyrere. Der er ingen tvivl om, at den offentlige bestiller næsten altid vil kunne låne billigere end den private OPP-leverandør. Forskellen mellem prisen på offentlig og privat finansiering er et resultat af, at omkostningen relateret til at håndtere de konkrete risici ved offentlig finansiering ikke er synlig, da omkostningen bliver båret af skatteborgerne. Førend prisen på offentlige lån kan sammenlignes med prisen på private lån, er man derfor nødt til at tillægge en risikopræmie til de offentlige lån for at afspejle risiciene båret af skatteborgerne. Ved OPP-light-modellen er søgt at få det bedste af såvel en klassisk OPP-model som traditionelle offentlige projekter. Her er det den offentlige bestiller, der optager lånene i driftsfasen til vilkår, der afspejler den lave konkursrisiko for en offentlig bestiller, mens risikoen, for at projektet bliver dyrere, bliver overført til den private tilbudsgiver. Denne risikooverførsel kan dog kun sikres ved en tilstrækkelig garantistillelse fra den private tilbudsgiver. Gennem introduktionen af garantistillelsen i driftsperioden bliver tilbudsgiver påført løbende omkostninger til garantistillelse, men set ud fra et totaløkonomisk perspektiv kan dette forsvares, da omkostningerne hermed i mange tilfælde vil være mindre end de højere finansieringsomkostninger samt tilbudsgivernes afkastkrav til den investerede kapital. Gennem en kombination af offentlig finansiering samt en totaløkonomisk incitamentsstruktur kan man således opnå både billig finansiering, hensigtsmæssig risikoallokering samt totaløkonomisk incitamentsstruktur. Problemet med OPP-light-modellen er, at entreprenørerne/driftsoperatørerne ikke kan lide at binde deres garantirammer i 30 år. Dette skyldes, at entreprenørerne/driftsoperatørerne kun har en begrænset garantiramme, og at det traditionelt ikke indgår som en del af deres forretningsmodel at binde den investerede kapital over en 30-årig periode. Derfor vil det kun være et begrænset antal projekter, der kan forventes at kunne udbydes på denne måde, førend entreprenørerne på et tidspunkt siger stop. OPP-light-modellen vil ligeledes i højere grad favorisere store, etablerede aktører med en høj soliditetsgrad, idet disse vil kunne opnå bedre vilkår for garantistillelsen end de mindre aktører på markedet. Sammenlignet med en klassisk OPP-model vil der således for tilbudsgiverne være en længere bindingsperiode, idet modellen ikke rummer mulighed, for at den vindende tilbudsgiver kan sælge sin ejerandel i SPV et (Special Purpose Vehicle: OPP-selskabet). Et andet forhold vedrørende garantistillelsen er usikkerheden relateret fornyelse. Det er umiddelbart meget svært for tilbudsgiverne at stille en garantiforpligtelse for hele den forventede aftaleperiode, og de skal således dels være rede til at bære risici forbundet med fornyelse herunder evt. ændrede betingelser. Det vil på det nuværende finansieringsmarked ofte være billigere at udbyde et givent projekt gennem OPP-light-modellen, såfremt der sammenlignes med klassiske OPP-organisationsstrukturer, da de øgede omkostninger til garantistillelse ved OPP-light-modellen ofte er lavere end de øgede omkostninger til privat finansiering i driftsfasen i den klassiske OPP-model. Når OPP-light-modellen ofte er billigere end den klassiske OPP-model, afspejler det bl.a., at tilbudsgiverne i forbindelse med OPP-lightmodellen har påtaget sig langt større risici end tilbudsgiverne ved de tidligere udbudte klassiske OPP-projekter. I disse klassiske OPP-projekter har finansieringen typisk været projektfinansiering, hvor aktionærerne/moderselskabet ikke

7 7 har givet sikkerhedsstillelser for lånene. Ved OPP-light-modellen er det slet ikke muligt at opnå en garantistillelse i driftsfasen uden at have et moderselskab, der i sidste ende garanterer for driften. Introduktionen af nye aktører ved mindre klassiske OPP-udbud samt den efterhånden større erfaring blandt tilbudsgivere såvel som udbydere har medført en ændring af konkurrencesituationen. Dette har blandt andet medført alternative måder at strukturere projekterne på blandt tilbudsgiverne herunder oprettelse af låntagning med moderselskabsgaranti, hvormed der kan opnås mere fordelagtige finansieringsvilkår samt begrænsning af afkastkravet til den investerede egenkapital. Disse tiltag er udtryk for, at tilbudsgiverne også i de klassiske OPP-projekter synes villige til at påtage sig flere risici uden betaling herfor, hvilket er med til at forbedre projektøkonomien såvel som value for money -vurderingen. Hvorvidt det i sidste ende er billigere med en klassisk OPP-model vil dog afhænge af det konkrete tilbud samt den implicitte risikofordeling. Vurdering Likviditetspåvirkning Set ud fra et kommunalt/regionalt perspektiv er en evt. likviditetsmæssig fordel bestemt ud fra 1 muligheden for at opnå øget låneadgang gennem etablerede lånepuljer (vedrører p.t. kun kommuner) 2 muligheder for nedsat deponeringsforpligtelse ved delt benyttelse af aktivet (vedrører både kommuner og regioner). For landets kommuner repræsenterer begge modeller mulighed for at sikre en bedre kommunal likviditet/øget låneadgang gennem ansøgning til særskilte lånepuljer. Kommunerne og regionerne har kun deponeringspligt i forhold til den relative kommunale/regionale benyttelse af et givent aktiv. Dette giver mulighed for, at den klassiske OPP-model ved særskilte projekter (fx ved p-hus, sports- og kulturfaciliteter eller patienthotel) kan give nogle likviditetsmæssige fordele gennem en nedsat deponeringsforpligtelse, som OPP-light-modellen ikke rummer mulighed for. Dette kan fx være tilfældet ved udbud af et nyt p-hus, hvor salg af p-pladser på timebasis til markedspriser ikke vil blive henregnet som offentlig benyttelse; som et resultat heraf nedsættes deponeringsforpligtelsen, der bestemmes som konsekvens af den forventede benyttelse herunder fordelingen mellem offentlig og ikke-offentlig benyttelse. Muligheden for en nedsat deponeringsforpligtelse ved delt benyttelse samt udnyttelse af evt. kommercielle indtægter til medfinansiering af anlægsinvesteringen kan således kun udnyttes ved den klassiske OPP-model. Set ud fra et statsligt perspektiv er OPP-modellen ligeledes den eneste reelle mulighed for at opnå en likviditetsmæssig fordel. Sammenfatning Som det fremgår af ovenstående har hver af de to OPP-modeller både fordele og ulemper. Da muligheden for at udnytte disse fordele og ulemper i høj grad afhænger af forudsætningerne for det enkelte projekt herunder størrelse af anlægsinvesteringer, ansvarsfordeling i driftsfasen, kontraktperiode, type af aktiv etc., kan det være svært at udtale sig kategorisk om, hvilken OPP-model der skaber størst værdi for den offentlige sektor. Den samlede vurdering mudres yderligere til af, at værditilførslen til den offentlige sektor kan ske gennem opnåelse af totaløkonomisk optimering såvel som skabelse af likviditetsmæssige fordele. Såfremt der er mulighed for, at projektet kan realiseres med forventninger om en nedsat deponeringsforpligtelse grundet delt benyttelse, kan der være et likviditetsmæssigt rationale i et vælge den klassiske OPP-model frem for OPP-lightmodellen. Set ud fra et totaløkonomisk perspektiv afhænger det i høj grad af forventningerne til, hvilke risici tilbudsgiverne må forventes at være villige til at påtage sig. Som nævnt ovenfor, vurderes OPP-light i mange tilfælde at være billigere grundet kravet om garantistillelse, der medfører at moderselskaberne er nødt til at garantere for SPV ets forpligtelser. De seneste erfaringer fra mindre klassiske OPPudbud indikerer, at flere af tilbudsgiverne (i

8 8 modsætning til tidligere udbud) på moderselskabsniveau i samme omfang er rede til at påtage sig risici for SPV ets forpligtelser. Dette har været med til at gøre disse tilbud mere attraktive set ud fra et totaløkonomisk perspektiv. Den endelige totaløkonomiske vurdering og sammenligning kan således kun meningsfuldt opgøres efter tilbudsafgivelse, mens den indledende vurdering (herunder valg af OPP-model) må ske med udgangspunkt i en vurdering af, hvilke risici tilbudsgiverne vil være rede til at påtage sig ved hver af de to modeller. Nedenfor er i skematisk form oplistet de væsentligste fordele og ulemper ved de to modeller. Klassisk OPP OPP-light Fordele Ulemper Totaløkonomisk optimering Hensigtsmæssig risikoallokering Muligheder for øget låneadgang gennem lånepuljer Mulighed for nedsat deponeringsforpligtelse Højere finansieringsomkostninger Lang egenkapitalbindingsperiode Totaløkonomisk optimering Hensigtsmæssig risikoallokering Muligheder for øget låneadgang gennem lånepuljer Højere garantiomkostninger Usikkerhed vedr. fornyelse af garantistillelsen Usikkerhed vedr. konkurrencesituationen Favorisering af etablerede aktører Kommunernes (manglende) omfavnelse af OPP Af stud.scient.pol. Anders Hjelholt, anders.hjelholt@gmail.com Offentlig-private partnerskaber (OPP) er efterhånden et velkendt begreb blandt danske politikere, interesseorganisationer og nyhedsmedier, der hver især fremhæver OPP som et muligt værktøj med henblik på at opnå effektiviseringer. Udbredelsen af begrebet har ikke ført til, at der er sket en markant stigning i antallet af gennemførte danske OPP-projekter. De kan stadig tælles på én hånd, men yderligere en håndfuld projekter planlægges p.t. rundt omkring i landet. Dette umiddelbare paradoks har været det primære fokus for forskningen på området, der især har beskæftiget sig med de barrierer, der forhindrer udbredelsen af OPP i Danmark. Der er lavet interessante analyser, der bl.a. betoner betydningen af de uafklarede skatte- og momsforhold, de danske regler for lånedeponering og uenigheder på tværs af ministerier, når den manglende udbredelse af OPP skal forklares. Om end det har været nødvendigt at sætte fokus på de mange barrierer, der eksisterer på OPP-området, så har det også ført til, at de danske OPP-projekter, der rent faktisk er blevet gennemført, har fået status som undtagelser. Det er uheldigt, da der kan indhentes megen værdifuld viden om OPP, hvis vi er i stand til at klarlægge de faktorer, der gør, at OPP af nogle aktører ses som en mulighed, men afvises af andre. Nærværende indlæg tager udgangspunkt i en analyse af to anlægsprojekter på skoleområdet i nuværende Herning Kommune. Ønsket er at finde forklaringer på, hvorfor kommunen for nyligt fravalgte OPP som model ved opførelsen af en ny folkeskole. Fravælgelsen er interessant, da kommunen har konkrete erfaringer med OPP fra Vildbjerg Skole, der blev opført i det daværende Trehøje Kommune, men som efter Strukturreformen overgik til ny Herning Kommune. OPPskolen i Vildbjerg bliver endvidere ofte citeret som et positivt eksempel på brug af OPP i Danmark, hvilket gør Herning Kommunes nylige fravalg og Trehøje Kommunes modsvarende tilvalg af OPP endnu mere interessant.

9 9 Som det vil blive beskrevet i det følgende, så afslører de forskellige beslutninger i Herning Kommune og Trehøje Kommune, at selvforståelsen i de enkelte kommuner spiller en rolle på linje med den statslige reguleringsramme, når til- og fravalget af OPP skal forklares. Brugen af OPP i kommunerne Størstedelen af de danske OPP-projekter, der er blevet gennemført og de, der er undervejs, har været statsligt initieret. Størst kommunal aktivitet har der været på skoleområdet, hvor to OPPskoler er blevet bygget og taget i brug i henholdsvis Herning Kommune og Langeland Kommune. Herudover opføres en tredje skole nu i Gribskov Kommune som OPP-light, dvs. uden privat finansiering i driftsfasen. Den lave kommunale aktivitet på OPP-området er særlig interessant, da kommunerne er bygherre på en stor del af de anlægsprojekter, der kunne være interessante i et OPP-perspektiv. Ligeledes har mange kommuner efter Strukturreformen fået en volumen, der umiddelbart gør dem mere egnede til at indgå i de forholdsvis komplekse partnerskaber. I OPP-sammenhæng er det derfor spændende at se på, hvilke tanker kommunerne gør sig i beslutningsprocessen. OPP i Herning Kommune Herning Kommune består, i sin nuværende form, af fire kommuner, der blev sammenlagt efter Strukturreformen. Af de fire var Trehøje Kommune den ene og netop Trehøje har en særlig status i dansk OPP-historie, da kommunen var den første til at indgå og gennemføre et OPPprojekt. Projektet omhandlede en ny folkeskole i hovedbyen, Vildbjerg, der skulle erstatte en nedslidt skole, der stod over for større renoveringer. Den nye OPP-skole blev indviet i slutningen af 2006 og har således været i brug i godt fire år. Efter Strukturreformens gennemførelse overgik skolen til Herning Kommune, men kommunens besiddelse af førstehåndserfaring med OPP førte ikke til, at man valgte modellen, da man besluttede at opføre to nye kommunale folkeskoler. Fravalget af OPP i Herning Kommune er særligt relevant i en OPP-sammenhæng, da kommunen i langt højere grad end den daværende Trehøje Kommune virker gearet til at bruge OPP. Der er blandt andet markante ligheder mellem den gamle Trehøje kommune og den nuværende Herning Kommune, der umiddelbart burde føre til lige stor interesse for at opføre OPP-skoler. I både Herning Kommune og den daværende Trehøje Kommune havde partiet Venstre absolut flertal i byrådet. Ud over at man teoretisk kan forvente, at venstrepolitikere vil være positiv stemt over for OPP, så betyder det absolutte flertal også, at partiet har magten til at gennemføre en beslutning om at bruge OPP. I begge kommuner er og har man ligeledes været positivt stemt over for brugen af udlicitering, og man ser generelt positivt på samarbejdet med private aktører. Sidst men ikke mindst, så findes der i begge kommuner en erkendelse af, at det i højere grad betaler sig at bygge nyt frem for at bruge store summer på renovering. Ud over de førnævnte ligheder, så eksisterer der også forskelle mellem de to kommuner. Det paradoksale er dog, at disse forskelle burde gøre brugen af OPP mere sandsynlig i ny Herning Kommune. Kommunen har således en lang række erfaringer med og viden om OPP som følge af projektet i Vildbjerg og man har dermed nemmere ved at vurdere, hvad et OPP-projekt indbefatter. Herudover har Herning Kommune efter Strukturreformen fået en volumen, der gør kommunen bedre i stand til at indgå i større og mere komplekse partnerskabsaftaler. Endelig er der kommet en række afgørelser fra SKAT, der har fjernet nogle af de uklarheder omkring skat og moms, der besværliggjorde projektet i Trehøje. Sammenlagt må det siges, at der er en række faktorer, der gør, at OPP umiddelbart virker som værende et bedre match til Herning Kommunes profil end til det daværende Trehøje Kommunes profil. Til- og fravalg af OPP Som det allerede er blevet afsløret, så valgte Herning Kommune at fravælge OPP, mens Trehøje tværtimod valgte modellen. Baggrunden for disse modsatrettede beslutninger skal, ifølge min vurdering, ikke findes i de nuværende centrale reguleringsmekanismer, da disse alt andet lige er blevet mere og ikke mindre fordrende for

10 10 brugen af OPP i Danmark. I stedet er det nødvendigt at rette fokus på den kommunale selvforståelse. Dette skyldes, at det i høj grad stadig er op til de enkelte kommuner at vælge organisationsform ved anlægsprojekter, og da det ofte ikke er muligt at opstille objektive kriterier, der kan afgøre valget af organisationsform, så får den kommunale selvforståelse en afgørende rolle i beslutningsprocessen. Selvforståelsen afgør således, hvilke forhold omkring OPP man betoner i beslutningsprocessen. For Trehøje Kommunes vedkommende så opfattede man sig som en kommune, der var fremme i skoene, og som ikke var bange for at tage risici. Ligeledes ville kommunen meget gerne være de første på et område, hvilket netop var muligt med OPP. Dette medførte, at de centrale beslutningstagere lagde vægt på de positive aspekter omkring OPP i beslutningsprocessen, heriblandt innovation i opgaveløsningen, budgetsikkerhed og en totaløkonomisk lavere pris end ved et traditionelt udbud. I tilfældet med Herning Kommune så eksisterer der i langt højere grad en kommunal selvforståelse, der tilsiger, at vi kan selv, forstået på den måde at kommunen føler, at den besidder den nødvendige know-how til at kunne facilitere større anlægsprojekter uden at få hjælp udefra. Selvforståelsen inkluderer, at det klart er at foretrække, hvis den kommunale bygningsmasse er selvejet og -finansieret, da man i så fald er herre i eget hus. I kommunens optik, så vælges OPP kun, hvis den pågældende kommune ikke har den nødvendige kapital til at gennemføre projektet på egen hånd. Sidstnævnte forståelse forklarer også, hvorfor kommunens indgående kendskab til OPP ikke gør denne organisationsform mere attraktiv for kommunen i beslutningsprocessen omkring opførelsen af to nye skoler. Kommunen fortolker således Trehøje Kommunes beslutning om at vælge OPP som en tvungen løsning, der primært skyldes, at kommunen ikke havde råd til en traditionel organisationsmodel. Forståelsen af OPP som noget der bruges, når man ikke har råd til andet, afspejler sig også kraftigt i de betragtninger, centrale beslutningstagere i kommunen gør sig om OPP. Her lægges der således vægt på, at OPP medfører tab af kommunal styring og høje transaktionsomkostninger, og man betvivler kraftigt de totaløkonomiske gevinster ved at vælge OPP. Sammenfatning De modsatrettede beslutninger i Herning og Trehøje indikerer, at vi ikke udelukkende kan henvise til den centrale reguleringsramme, når den manglende udbredelse af OPP skal forklares. Begge kommuner har været underlagt nogenlunde samme ramme med forskellige udfald til følge. På samme vis tyder intet på, at ligheder som partifarve, sammensætning af byråd og udliciteringshistorik har spillet ind i beslutningsprocessen omkring valget af OPP. Nærværende indlæg belyser i stedet betydningen af kommunal selvforståelse. Store anlægsprojekter indbefatter store marginer af usikkerhed, og den manglende viden fører til, at kommunerne træffer beslutninger, der ligger i tråd med deres egen selvforståelse. Selvforståelsen er med til at minimere usikkerheden, da man er overbevist om, at man gør det rigtige. I Trehøje Kommune medførte dette, at rollen som klassens frække dreng gjorde OPP til et attraktivt valg i beslutningsprocessen, mens OPP i Herning Kommune bliver set som en mulighed for kommuner, der ikke selv har den fornødne kapital til at finansiere anlægsprojekter. Perspektiver Hvis ønsket fra centrale beslutningstagere i kommuner og staten er at udbrede brugen af OPP som organisationsform i Danmark, så ses der umiddelbart to farbare veje. Enten skal de centrale reguleringsmekanismer omkring OPP skærpes. Det kan eksempelvis ske ved, at staten inddrager brugen af OPP i de årlige forhandlinger med kommunerne. En så gennemgribende beslutning vil dog kollidere kraftigt med det kommunale selvstyre. Alternativt skal der gøres en større indsats for at identificere potentielle OPP-kommuner, der i kraft af deres kommunale selvforståelse vil opfatte OPP som en naturlig organisationsform og i højere grad bistå disse særligt udvalgte kommuner med OPP frem for at skyde med spredehagl.

11 11 Fremadrettet er der naturligvis også behov for viden, der kan minimere usikkerhedsmarginen i beslutningsprocessen. Heriblandt omfanget af transaktionsomkostninger, kommunernes fleksibilitet i kontraktperioden og klarhed omkring finansieringsdelen. I lyset af, at OPP-projekter typisk forløber over en 30-årig periode, og at det ældste danske projekt kun har fire år på bagen, så må vi dog også i fremtiden berede os på en vis mængde af usikkerhed. Om artiklen Artiklen baserer sig på data, herunder interview, der blev indhentet i forbindelse med en kandidatopgave på Institut for Statskundskab, Københavns Universitet. Konkurrenceudsættelse i danske kommuner administrationsprofessionelle kompetencer en større løftestang end kommunalreformen Kurt Houlberg, AKF kho@akf.dk & Poul Skov Dahl, Institut for Statskundskab, SDU psd@sam.sdu.dk Året før kommunalreformen indgik Regeringen og KL en aftale om at øge graden af konkurrenceudsættelse. Derudover aftalte parterne i forbindelse med økonomiaftalen for 2009, at graden af konkurrenceudsættelse i kommunerne skulle øges til 26,5 procent i 2010 og måles gennem en nyudviklet indikator for konkurrenceudsættelse (IKU). IKU er øget fra 20,2 procent til 24,8 procent fra 2006 til En betydelig del af stigningen kan dog tilskrives kommunernes overtagelse af amtskommunale opgaver og tekniske justeringer i forbindelse med kommunalreformen i 2007, mere end den er udtryk for en ændret politik i forhold til eksisterende opgaver. Samtidig viser en nylig undersøgelse, at konkurrenceudsættelsen ikke som forventet er øget mest i de kommuner, der blev sammenlagt i forbindelse med kommunalreformen i 2007 (Houlberg & Dahl, 2010). Derimod viser det sig, at antallet af DJØF ere har afgørende betydning for niveauet for og udviklingen i konkurrenceudsættelsen. Undersøgelsens hovedresultater præsenteres nedenfor. Ingen særlig kommunesammenlægningseffekt Kommunalreformen kan især i sammenlagte kommuner betragtes som en kritisk korsvej, hvor kommunernes administrationspolitiske spor redefineres. Sammenlægningsprocessen åbner et vindue, hvor kommunernes kollektive målsætning om øget konkurrence-udsættelse potentielt transformeres til den lokale administrationspolitik. Sammenlagte kommuner kan ikke fortsætte som hidtil og forventes i redefineringen af spor at være mere responsiv i forhold til nationale målsætninger end fortsættende kommuner. Etablering af ny organisation, ledelse og styringsfilosofi, økonomisk politik, harmonisering af serviceniveauer, genforhandling af kontrakter mv. vil dermed i teorien kunne give sig udslag i ændret service- og leverandørpolitik med øget vægt på konkurrenceudsættelse. I praksis har de sammenlagte kommuner imidlertid hverken øget eller mindsket konkurrenceudsættelsen mere end de fortsættende kommuner i forbindelse med sammenlægningsprocessen. Dette kan hænge sammen med, at kommunerne i en kompleks, krævende og turbulent sammenlægningsproces har haft fokus på sikker drift på leveringen af service mere end tilvejebringelsen af service eller at der har været flerårige kontraktlige bindinger der har vanskeliggjort en ændring af leverandørpolitikken overnight i forbindelse med kommunalreformen. Når kommunesammenlægninger ikke har været løftestang for konkurrenceudsættelsen hænger det også sammen med en kulturel arv fra de gamle kommuner.

12 12 Konkurrenceudsættelse et traditionsbundet og lokalt forankret fænomen Konkurrenceudsættelse er et traditionsbundet fænomen underlagt betydelig sporafhængighed. De kommuner, der i størst udstrækning brugte private leverandører før kommunalreformen, gør det også efter reformen og har i forlængelse heraf den største grad af konkurrenceudsættelse. Bag sporafhængigheden er konkurrenceudsættelse også et relationelt betinget fænomen, hvor kommunerne følger og imiterer konkurrenceudsættelsesniveauet hos kommuner i regionen. Ser vi på udviklingen fra er IKU dog steget mest i kommuner, der havde en lav grad af konkurrenceudsættelse i De kommuner, der har haft det største potentiale for forøgelse, har dermed i højere grad udnyttet potentialet end før kommunalreformen. Derimod betyder kommunernes økonomiske situation eller ændringer heri intet for udviklingen i konkurrenceudsættelsen, og samlet er det statistisk kun muligt gennem økonomiske, strukturelle og politiske faktorer at forklare 13 procent af variationerne i udviklingen i kommunernes IKU. Omvendt skyldes næsten 90 procent af variationen forhold, det ikke har været muligt at modellere. Herunder ikke mindst lokale forhold knyttet til særlige lokale traditioner, sammenlægningsprocesser, økonomiske betingelser, organisationsopskrifter og -forbilleder samt lokale politiskadministrative magt- og indflydelseskonstellationer. Politiske præferencer spiller ind I litteraturen er det omdiskuteret, hvorvidt partipolitiske præferencer har betydning for offentlige myndigheders brug af udlicitering og konkurrenceudsættelse, og empirisk er fundene ikke entydige. Den her refererede analyse af konkurrenceudsættelse viser, at kommuner med højere repræsentation af borgerlige mandater i kommunalbestyrelsen har øget konkurrenceudsættelsen mere fra 2006 til 2008 og har højere IKUniveau i Det ser således ud til, at kommunernes konkurrenceudsættelse indeholder et ideologisk element, idet kommunalbestyrelsens partipolitiske præferencer er medbestemmende for graden af konkurrenceudsættelse. Administrationsprofessionelle kompetencer har afgørende betydning for konkurrenceudsættelsen Kun kommuner med høj grad af professionel juridisk og økonomfaglig administrativ kapacitet har brudt den historiske arv fra de gamle kommuner. Der kræves juridiske og økonomfaglige kvalifikationer for at kunne gennemføre konkurrenceudsættelse, og undersøgelsen viser, at rekruttering af DJØF-medlemmer fra har øget konkurrenceudsættelsen, og at konkurrenceudsættelsen i 2008 er højere i kommuner med en stor andel DJØF ere i forhold til kommunens størrelse. Om DJØF ere er rekrutteret for at kunne konkurrenceudsætte eller allerede ansatte DJØF ere i kraft af faglige og personlige motivationsfaktorer har været drivkraften er ikke muligt at afgøre. Men jo stærkere administrative kompetencer en kommune har i form af ansatte jurister og økonomer, jo mere konkurrenceudsætter kommunen uafhængigt af, hvor udbredt brugen af private leverandører var i de gamle kommuner. Perspektivering Undersøgelsen påpeger, at der metodisk knytter sig det væsentlige forbehold til den nationale indikator for konkurrenceudsættelse, at denne har indbygget målingsteknisk bias til fordel for private leverandører og i al væsentlighed afspejler brugen af private leverandører uanset om der har været afholdt udbud eller ej. Fx vil skoler og daginstitutioners brug af lokale håndværkere til vedligeholdelse og indkøb af bøger, bleer og boller automatisk indgå i IKU, også selvom der ikke har været afholdt udbud. Det samme gælder i en situation, hvor der kun er en udbyder og kommunen fx forlænger en mangeårig kontrakt med den lokale vejentrepenør. Med forbehold for dette viser undersøgelsen, at konkurrenceudsættelse er et ideologisk betinget element i paletten af organisationsstandarder og mest udbredt i kommuner med stor repræsentation af borgerlige mandater. Tidligere undersøgelser har vist, at partipolitik har marginal betydning for kommu-

13 13 nernes udgiftsniveau og udgiftspolitiske prioriteringer, mens rammebetingelser som økonomisk pres og socioøkonomiske forhold har afgørende betydning. For konkurrenceudsættelse forholder det sig omvendt. Konkurrenceudsættelse er drevet af ideologiske og organisatoriske faktorer. For de organisatoriske forholds vedkommende båret af regionalt betinget imitation og professionelle administrative kompetencer. Afgørende for konkurrenceudsættelsen i 2008 er ikke, om kommunen har været igennem kommunesammenlægning eller ej. Det afgørende er tilstedeværelsen af administrationsprofessionelle kompetencer. Læs mere: Houlberg, Kurt & Poul Skov Dahl (2010): Konkurrenceudsættelse i danske kommuner Kommunalreformen som fødselshjælper? Politica, 42(2): Offentlige indkøb af innovation: endnu en innovation i det danske OPP-univers? Max Rolfstam, Syddansk Universitet (maxr@sam.sdu.dk) På det europæiske niveau er der siden 2000 blevet lagt stadig mere vægt på offentlige indkøb som en måde at fremme innovation på. Det er muligt at koble denne udvikling til en generel trend i, hvordan vi forstår vores samfund og den offentlige sektor. Set ud fra et internationalt perspektiv har vores syn på den offentlige sektor gennemgået en ganske stor forandring. Hvis man kigger tilbage på de sidste årtier af det forrige århundrede, var det offentliges rolle præget af neoliberalisme à la Reagan og Thatcher. Den offentlige administration skulle minimeres, og udviklingen skulle ske gennem indførelse af markedsprincipper i den offentlige sektor også kaldt New Public Management (NPM). I mange lande førte dette til udlicitering af det, som ikke hørte til de offentlige kernevirksomheder, og også til privatisering af offentlige virksomheder (Callender & Matthews 2002). På en måde kan man nu tale om, at pendulet er ved at svinge tilbage. Fra en europæisk synsvinkel kan man sige, at det hele startede med Det Europæiske Råds møde i Lissabon i Her konstaterede regeringslederne, at EU står over for en række udfordringer i forhold til den globale konkurrence og overgangen til en videnbaseret økonomi. Der blev sat det mål, at EU skulle blive den mest konkurrencedygtige og dynamiske videnbaserede økonomi i verden (Lisbon European Council 2000). Dette overordnede mål blev senere gjort mere konkret. På Det Europæiske Råds møde i Barcelona to år senere blev man enige om, at investeringer i forskning og udvikling (FOU) skulle hæves fra på det tidspunkt 1,9 procent af EU's bruttonationalprodukt til 3 procent. Man ønskede også, at industriens rolle som financier af forskning og udvikling skulle have en øget betydning (EU Kommissionen 2002). Det, man måske kan spørge sig om, er, hvad dette så har med offentlige indkøb at gøre. Det korte svar er en hel masse. Det var, da man begyndte at forstå, at policydokumenter og skåltaler ikke ville være nok til at skabe en reel effekt. Offentlige indkøb af ny teknik blev nævnt som en måde at skabe efterspørgsel efter innovation på. Den Europæiske Kommission konstaterede, at policy instruments which attempt to link supply with demand have been relatively neglected despite the fact that public technology procurement entailing a measure of R & D is the largest potential source of the financial resources needed to meet the Barcelona target. Public authorities should be encouraged to be less riskaverse and take steps to increase the amounts of R & D associated with procurement decisions (EU Kommissionen 2003). En række efterfølgende policydokumenter har derefter betonet mulighederne for at bruge offentlige indkøb som en måde at skabe innovation på. I 2005 beskrev den Europæiske Kommission offentlige organisationer som big market players, der kan have powerful means to stimulate private investment

14 14 in research and innovation (EU Kommissionen 2005, p. 8). Man har imidlertid indset, at det ikke er en helt nem proces at få det offentlige til at begynde at købe innovationer i stedet for de ting, som man plejer at købe. Efter mange år med fokus på måske at købe det billigste i stedet for det, som giver den bedste værdi, og på at minimere risikoen, når man anvender offentlige midler, eksisterer der nogen steder institutionelle barrierer, som bremser ideen om det offentlige som den store markedsspiller, der efterspørger produkter, der kræver forsknings- og udviklingsarbejde fra leverandøren. Nogen giver indkøbsloven skylden. Andre snakker om en uvilje fra det offentlige i forhold til at acceptere de risici, der findes i alle former for innovationsarbejde. Tidligere forskning mente også, at EU's direktiv for offentlige indkøb af innovation forhindrede den interaktion mellem bestiller og leverandør, der er nødvendig for innovation (Edquist et al. 2000; Nyholm et al. 2001). Det meste taler dog for, at det ikke er indkøbsloven i sig selv, som laver benspænd for offentlige indkøb af innovation, i hvert fald ikke, hvis man tager EU s direktiv for offentlige indkøb som udgangspunkt. Af afgørende betydning er, at man kan se de muligheder, som eksisterer inden for indkøbslovens grænser, og at man har adgang til den kompetence, der skal til for at købe (og levere) innovation (Rolfstam 2009). Nogle steder er man altså nødt til at sætte spørgsmålstegn ved eksisterende praksis, og måske skal der lidt mod til at begynde at se sig selv som en kompetent bestiller, der kan stille krav til markedet. Her findes der altså et behov for støtte og tilgængelig information, der kan hjælpe med at reducere den usikkerhed, som den offentlige sektors ændrede rolle kan medføre. Et godt eksempel er Udbudsrådets vejledning i, hvordan man som offentlig indkøber må bruge dialog ved udbud (Udbudsrådet 2010). Selvom man måske kunne have brugt lidt mere tid på at diskutere de forskellige procedurer, der eksisterer inden for EU s Udbudsdirektiv (open procedure, negotiated procedure, restricted procedure, competitive dialogue, design contest), sammenfatter denne vejledning på en god måde mulighederne. Lidt forenklet kan man sige, at det drejer sig om at tænke sig om, før man går i gang, og sørge for, at man behandler alle de potentielle leverandører på en lige og fair måde. Et af de seneste tiltag fra Brussel er såkaldt precommercial procurement, som er en metode til at gennemføre indkøb af forskning og udvikling, der fører frem til et produkt, som kan kommercialiseres (EU Kommissionen 2007). Grundtanken er, at man deler innovationsprocessen op i flere trin med flere udbudsrunder. Første trin kan være et forstudie efterfulgt af en fase, der fører frem til en prototype og derefter produktion af en ikke-kommerciel testbatch. På denne måde håber man at kunne opnå en fornuftig risikofordeling og derudover vedligeholde konkurrencen gennem hele innovationsforløbet. Det, som gør satsningen på pre-commercial procurement meget interessant, er, at det er et ganske konkret initiativ, hvor der også gives mulighed for økonomisk støtte til internationale projekter ( I Danmark har man traditionelt først og fremmest brugt andre ord, når talen faldt på interaktion mellem det offentlige og den private sektor. Man taler for eksempel om offentlig-privat innovation eller om offentlig-private partnerskaber. Det bliver interessant at se, om offentlige indkøb af innovation også kan få en stor betydning i det danske OPP-univers. Der findes i hvert fald helt klart nogle muligheder for innovation, og i sidste ende potentiale for vækst, gemt i dette koncept. Læs mere: Callender, G. & D. Mathews (2002): The Economic Context of Government Procurement. New Challenges and New Opportunities. Journal of Public Procurement, 2(2): Edquist, C.; L. Hommen & L. Tsipouri (red.) (2000): Public Technology Procurement and Innovation. Kluwer Academic. EU Kommissionen (2002): More Research for Europe Towards 3% of GDP. COM 2002: 499. EU Kommissionen (2003): Investing in research: an action plan for Europe. COM 2003: 226.

15 15 EU Kommissionen (2005): Implementing the Community Lisbon Programme: More Research and Innovation Investing for Growth and Employment: A Common Approach. COM 2005: 488. EU Kommissionen (2007): Pre-commercial procurement: Driving innovation to ensure sustainable high quality public services in Europe. Brussels, COM 2007:799 final. Lisbon European Council (2000): Presidency Conclusions. March 23 and 24, PRESIDENCY_CONCLUSIONS_Lissabon.pdf ( ). Nyholm, J.; L. Normann, C. Frelle-Petersen, M. Riis & P. Torstensen (2001): Innovation Policy in the Knowledge-based Economy. Can Theory Guide Policy Making? I: D. Archibugi & B.-Å. Lundvall (red.): The Globalizing Learning Economy. Oxford University Press. Rolfstam, M. (2009): Public Procurement as an Innovation Policy Tool: the Role of Institutions. Science and Public Policy, 36(5), June. Udbudsrådet (2010): Dialog ved udbud hvad er muligt? artikel/dialog-ved-udbud-hvad-er-myte-oghvad-er-muligt/ Korte nyheder og litteratur Korte nyheder Ny OPP-skole i Gribskov: Gribskov Kommune har indgået aftale med et konsortium ledet af E. Pihl & Søn A.S. og Kemp & Lauritzen A/S om opførelse af Helsinge Ny Skole og Svømmehal. Aftalen, som løber i 25 år, er et eksempel på den nye OPP-light model med offentlig finansiering i driftsfasen, som beskrevet andetsteds i dette nyhedsbrev. Projektet har en nutidsværdi på mere end 400 mio. kr. Midler til styrkelse af OPS: Regeringen har som led i udmøntningen af midler fra Erhvervspakken afsat penge til styrkelse af OPP og OPS i forbindelse med offentlige velfærdsløsninger. OPP-kontaktpunkt: Som led i Vækstforums udspil til konkurrence i den offentlige sektor skal der bl.a. oprettes et OPP-kontaktpunkt, som skal bistå myndigheder og virksomheder med at afklare tvivlsspørgsmål om OPP. Der skal desuden udvikles en OPP-standard model, som skal gøre det lettere at etablere OPPprojekter. IKU nu offentliggjort: Den kommunale Indikator for Konkurrenceudsættelse (IKU) er nu blevet offentliggjort ( IKU en udviser en svag stigning fra 24,8 procent i 2008 til 25,0 procent i Ny litteratur Denne nye sektion i OPP-nyt bringer omtaler af litteratur på området for offentligt-privat samspil og konkurrenceudsættelse. Litteraturomtaler optages efter indsendelse af et link eller eksemplar til redaktionen (gerne elektronisk). Balle Hansen, Morten (2010): Marketization and economic performance: Competitive tendering in the social sector. Public Management Review, 12(2): Christensen, Lasse Ring og Ole Helby Petersen (2010): Reguleringen af udlicitering og offentlig-private partnerskaber (OPP) i de danske kommuner. Politica, 42(2): Eigil Boll Hansen og Leena Eskelinen (2010): Privat aktør i arbejdsmarkedsindsatsen Et forsøg i Køge Kommune. AKF. 0_privat_aktoer.pdf/

16 16 European PPP Expertise Centre (2010): A Guide to Guidance: Sourcebook for PPPs. -to-guidance.pdf European PPP Expertise Centre (2010): A Guide to Guidance: Sourcebook for PPPs in TEN- Transport. -to-guidance-in-ten-transport.pdf Hodge, Graeme A., Carsten Greve & Anthony E. Boardman (2010): International Handbook On Public Private Partnerships. UK: Edward Elgar. Houlberg, Kurt & Poul Skov Dahl (2010): Konkurrenceudsættelse i danske kommuner Kommunalreformen som fødselshjælper? Politica, 42(2): Lund, Joachim; Lars Bo Kaspersen og Ole Helby Petersen (red.) (2010): Offentligt eller privat? Historiske og aktuelle betragtninger. Kbh., DJØF Forlaget. Petersen, Ole Helby (2010): Emerging metagovernance as a regulation framework for public-private partnerships an examination of the European Union's approach. International Public Management Review, 11(3): (findes under latest issue ). Petersen, Ole Helby (2010): Forandringstendenser i reguleringen af offentligt og privat Offentlig-private partnerskaber og udlicitering i de danske kommuner. I: Lund, Joachim et al. (red.): Offentligt eller privat? Historiske og aktuelle betragtninger. Kbh., DJØF Forlaget. Udbudsrådet (2010): Analyse af funktionsudbud. _upload/nyheder/2010/analyse_af_funktio nsudbud.pdf Redaktionelle fakta OPP-nyt formidler erfaringer med partnerskaber og offentligt-privat samspil fra forskning og praksis. Nyhedsbrevet er uafhængigt af økonomiske interesser og udsendes halvårligt. Nyhedsbrevet redigeres af Ole Helby Petersen, AKF, Anvendt KommunalForskning. Artikler bragt i OPP-nyt er udtryk for den enkelte forfatters holdninger og er ikke udtryk for redaktørens eller AKF s holdning. OPP-nyt er åbent for artikler samt bidrag til korte nyheder og litteraturomtaler. Kontakt redaktionen for nærmere aftale om bidrag. Redaktion: Ole Helby Petersen, ohp@akf.dk, telefon Teknisk redigering og layout: Karen Deth, AKF. Udgiver: AKF, Anvendt KommunalForskning.