KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE. Ledsagedokument til

Transkript

1

2 KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER Bruxelles, den SEK(2008) 2861 ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om mærkning af dæk med brændstofeffektivitet og andre vigtige parametre RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSE {KOM(2008) 779} {SEK(2008) 2860}

3 ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om mærkning af dæk med brændstofeffektivitet og andre vigtige parametre RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSE Baggrund I handlingsplanen for energieffektivitet (KOM(2006) 545) gav Kommissionen tilsagn om at se nærmere på udarbejdelse af et forslag til en energimærkningsordning for dæk senest i Målet er at forbedre køretøjernes brændstoføkonomi ved at få brændstofbesparende dæk udbredt på markedet 1. Denne konsekvensanalyse indgår i en integreret tilgang til forbedring af dæks brændstofeffektivitet og andre vigtige dækparametre. Denne tilgang kombinerer udbudsorienterede tiltag i form af obligatoriske standarder (mindstekrav) i lovgivningen om typegodkendelse og efterspørgselsorienterede tiltag i form af mærkning. Forslaget til forordning om motorkøretøjers generelle sikkerhed (KOM(2008) 316) vil føre til betydelige forbedringer af dækkenes rullemodstand (brændstofeffektivitet), vejgreb i vådt føre (færdselssikkerhed) og afgivelse af rullestøj til omgivelserne (trafikstøj/sundhed), idet der indføres nye mindstekrav til disse parametre. Målet med denne konsekvensanalyse er at vurdere, om det er hensigtsmæssigt at tilstræbe, at dækkenes brændstofeffektivitet forbedres ud over disse mindstekrav ved hjælp af markedskræfternes dynamik. I analysen behandles først og fremmest markedet for udskiftning, der udgør 78 % af dækmarkedet. Dæk karakteriseres ved flere parametre, som hænger sammen indbyrdes. Forbedring af én parameter såsom energieffektivitet kan indvirke negativt på en anden parameter, f.eks. vejgreb i vådt føre 2, mens optimering af vejgrebet kan indvirke negativt på rullestøjen i omgivelserne. Det er muligt på én gang at forbedre forskellige egenskaber ved dækkene mod en højere produktionspris, men det er også muligt med en given teknologi og uændrede omkostninger at optimere én parameter på en andens bekostning. Dette problem kan angribes på to måder: 1) enten ved minimumskrav, der giver et tilfredsstillende niveau for sikkerhed og rullestøj, og som gradvis kan skærpes, mens mærkningen af dækkene blot giver oplysning om brændstofeffektiviteten; 2) eller ved en mærkning af dækkene, der omfatter flere parametre, så der bliver et incitament til at optimere alle parametre til et højere niveau end mindstekravene. Nedenstående politikmuligheder afspejler disse alternativer. Politikmuligheder 1 2 Kaldes også dæk med lav rullemodstand, jf. definitionen i boks 1 i konsekvensanalysen. Jf. definitionen i boks 2 i konsekvensanalysen. 2

4 Løsningsmodel 1: Ingen EU-foranstaltning = referencescenariet, hvori indgår forslaget til forordning om motorkøretøjers generelle sikkerhed, som indeholder nye mindstekrav til dæk. Løsningsmodel 2: Mærkningsordning for C1-dæk 3 kun med hensyn til brændstofeffektivitet, men også mindstekrav til andre parametre (vejgreb i vådt føre og rullestøj). Løsningsmodel 3: Mærkningsordning for C1-dæk med hensyn til brændstofeffektivitet og vejgreb i vådt føre, og mindstekrav til rullestøj. Løsningsmodel 4: Mærkningsordning for C1-dæk med hensyn til brændstofeffektivitet, vejgreb i vådt føre og rullestøj. Løsningsmodel 5: Udvidelse af mærkningsordningen for C1-dæk (løsningsmodel 2, 3 eller 4) til også at omfatte C2- og C3-dæk 4. Løsningsmodel 6: Økonomiske virkemidler og offentlige indkøb. Denne løsningsmodel træder ikke nødvendigvis i stedet for løsningsmodel 2 til 5, men kan eventuelt supplere dem. Løsningsmodel 1 fremhæver, hvad der er drivkræfterne bag forbedringer af rullemodstanden, som har relevans for brændstoføkonomien, nemlig 1) at der via lovgivning lægges pres på bilfabrikanterne om at mindske emissionerne fra biler og dermed rullemodstanden; 2) at der stilles mindstekrav til rullemodstand i forslaget til forordning om motorkøretøjers generelle sikkerhed; 3) i mindre grad, at der stilles krav fra vejtransporterhvervet, som ønsker lavere omkostninger pr. km. Fremskrivninger af markedsændringer med udgangspunkt i de hidtidige tendenser og disse tre drivkræfter viser, at en markedsændring i retning af mere brændstoføkonomiske dæk ikke vil nå sit optimum uden yderligere EU-tiltag. Det skyldes utilstrækkelig information på markedet, nemlig at forbrugerne og for en stor del også administratorerne af større vognparker ikke objektivt kan vurdere dækkenes egenskaber og sammenligne den eventuelt højere anskaffelsespris med brændstofbesparelserne under brugen af dækkene. Løsningsmodel 2 viser, at en mærkningsordning med kun ét kriterium, nemlig brændstofeffektivitet, med stor sandsynlighed vil være mere effektiv til at ændre markedet i retning af mere brændstofbesparende dæk end løsningsmodel 3 og 4. Forbrugerne vil lettest kunne opfatte oplysninger om dækkenes brændstofeffektivitet ved hjælp af et karaktersystem, mens mindstekrav til vådgreb og rullestøj vil forbedre trafikanternes sikkerhed og mindske trafikstøjen. Et vægtigt argument for at stille mindstekrav til vådgreb er, at man ikke må gå på kompromis med færdselssikkerheden. På den anden side vil mindstekrav ikke på længere sigt anspore dækproducenterne til at investere yderligere i F&U i optimering af de dækparametre, der ikke fremgår af mærkningen, da forbrugerne ikke har adgang til disse oplysninger. Løsningsmodel 3 viser, at en mærkningsordning med to kriterier, nemlig brændstofeffektivitet og vådgreb, muligvis vil bremse overgangen på markedet til mere brændstofbesparende dæk. Da der er betydeligt højere produktionsomkostninger forbundet 3 4 Dækkategorierne C1, C2 og C3 som defineret i KOM(2008) 316 svarer normalt til dæk til henholdsvis personbiler, varebiler og lastbiler (se boks 3). Jf. fodnote 2. 3

5 med optimering af begge parametre samtidig (f.eks. at få karakteren "A" i begge egenskaber), vil forbrugerne formentlig vælge et billigere dæk med godt vejgreb og se bort fra brændstofeffektiviteten. Det er vanskeligt at vurdere, hvor meget der sikkerhedsmæssigt vindes ved, at vejgrebet gøres bedre end mindstekravet. For det første vil den gensidige påvirkning mellem køretøjet og dækkene have stor betydning for, hvordan et dæk opfører sig i en reel bremsesituation på vejen. For det andet påvirkes færdselssikkerheden også af andre dækparametre, eksempelvis aquaplaning og kurveegenskaber 5. For det tredje er køremåden den mest kritiske faktor blandt ulykkesårsagerne. Endelig er statistik og nationale databaser utilstrækkeligt som grundlag for en analyse af sammenhængen mellem dæks vejgreb i vådt føre og ulykkesårsager. Man kan dog med stor sandsynlighed antage, at godt vejgreb i vådt føre, dvs. kortere bremselængde, kan gøre en forskel og afværge en ulykke. Konsekvensanalysen viser desuden, at det er muligt at gøre vådgrebet bedre end mindstekravene. At lade vådgreb indgå i en mærkningsordning vil være et stærkt incitament for producenterne til at optimere denne parameter yderligere. Løsningsmodel 4 viser, at der stadig er gode muligheder for at bringe afgivelsen af rullestøj til omgivelserne længere ned end mindstekravene. Da trafikstøj er en gene og årsag til sundhedsproblemer, kan det at lade rullestøj indgå i en mærkningsordning være med til at fremme mindre støjende dæk og skabe større opmærksomhed i overensstemmelse med direktiv 2002/49/EF om ekstern støj. Konsekvensanalysen viser imidlertid, at virkningen på forbrugernes adfærd er usikker, mest fordi den standardiserede prøvning kun måler den eksterne rullestøj og ikke nødvendigvis siger noget om støjen inde i bilen, der afhænger af de indbyrdes påvirkninger mellem det specifikke dæk, køretøjet og vejbelægningen. De nuværende prøvningsmetoders nøjagtighed giver heller ikke grundlag for en præcis karakterskala. Det anbefales derfor at følge middelvejen, dvs. at angive værdien af den målte eksterne rullestøj i mærkningen. Løsningsmodel 5 rummer det største brændstofbesparelsespotentiale, da de køretøjer, der tilhører vejtransportvirksomheder, har et større årligt forbrug og transporterer flere passagerer end personbiler. Bilaterale samtaler med administratorer af vognparker viser, at en mærkningsordning vil flytte markedet over mod mere brændstoføkonomiske dæk, idet eksempelvis en forskel på 1 kg/t for et sæt lastbildæk vil give en brændstofbesparelse på 5 % (sammenlignet med gennemsnitligt 1,5 % for personbiler). Administratorer af vognparker kan i dag vanskeligt foretage en objektiv sammenligning af dæks brændstofeffektivitet, så uden et yderligere EU-tiltag vil pris og slidstyrke fortsat være de parametre, de først og fremmest og næsten udelukkende tager hensyn til ved beslutningen om anskaffelse. Løsningsmodel 6 består i økonomiske virkemidler og offentlige indkøb, som kan udgøre supplerende foranstaltninger. Økonomiske og markedsbaserede virkemidler kan nemlig skubbe yderligere til en ændring på markedet, f.eks. lavere afgifter på brændstoføkonomiske dæk og højere afgifter på de dårligste dæk. Det vil give et kraftigere prissignal, idet der bliver knyttet en værdi til eksterne omkostninger og fordele. Det kan især være effektivt på flådemarkedet, som i nogle medlemsstater udgør op til 50 % af personbilmarkedet, eftersom flådeejerne ikke betaler for brændstoffet og derfor er mindre interesserede i at købe brændstofbesparende dæk. En mærkningsordning kan også benyttes af byer, virksomheder og offentlige myndigheder til at udforme en proaktiv indkøbspolitik. 5 Da der ikke findes prøvningsmetoder for disse parametre, kan de ikke indgå i en mærkningsordning (se boks 2 i konsekvensanalysen). 4

6 Det endelige resultat En sammenligning af politikmulighederne viser, at en mærkningsordning med flere kriterier (løsningsmodel 4 for C1-dæk) bør være den foretrukne, udvidet til at omfatte C2- og C3-dæk (løsningsmodel 5). Løsningsmodel 5 vil uden tvivl være den mest fordelagtige, idet den har et besparelsespotentiale mellem 0,56 og 1,51 mio. TOE om året. Det svarer til at fjerne 0,5-1,3 millioner personbiler fra vejene i EU (eller 3-8 % af de registrerede fabriksnye personbiler). Den langsommere indtrængning af brændstoføkonomiske dæk på markedet set i forhold til løsningsmodel 2 (mærkningsordning med kun ét kriterium) vil blive opvejet af trafiksikkerhedsmæssige fordele, og udvidelsen af mærkningsordningen til også at omfatte C2- og C3-dæk medfører en betydeligt større samlet brændstofbesparelse. Valg af klasser for brændstofeffektivitet og vådgreb Ved valget af klasser for brændstofeffektivitet og vådgreb er der taget hensyn til følgende faktorer: det aktuelle tekniske udviklingsstade og det teknologiske potentiale for forbedringer mindstekravene i forslaget til forordning om motorkøretøjers generelle sikkerhed, som fastsætter de laveste klasser produktionsomkostningerne ved at opnå et bestemt niveau for brændstofeffektivitet eller vådgreb sammenholdt med den deraf følgende brændstofbesparelse eller sikkerhedsgevinst giver et overslag over den omkostningseffektivitet, som man med rimelighed kan forvente markedet bevæge sig hen imod prøvningsmetodernes præcision, som kan indvirke på intervallernes bredde mulighederne for en reel differentiering mellem produkter. Det indlysende formål med klassificeringsordningen er at anspore slutbrugerne til at købe mere brændstoføkonomiske og sikrere dæk og dækbranchen til at bringe mere brændstoføkonomiske og sikrere dæk på markedet. Det er i dag ikke muligt at indføre en klassificering af C2- og C3-dæk efter vådgreb, da der ikke findes nogen prøvningsmetoder dertil. Imidlertid er der afdækket et betydeligt potentiale for brændstofbesparelser i disse to markedssegmenter. I konsekvensanalysen anbefales derfor omgående vedtagelse af brændstofeffektivitetsklasser for C2- og C3-dæk i direktivforslaget om mærkning af dæk, eventuelt efterfulgt af en udvidelse af vådgrebsklassificeringen til også at omfatte disse dækkategorier ved en udvalgsprocedure, så snart der er fastlagt prøvningsmetoder (ifølge dækbranchen i 2010). Visning af oplysningerne Hvordan oplysningerne under mærkningsordningen vises, vil blive afgørende for dens succes, da forbrugerne oftest og i modsætning til andre produktgrupper såsom husholdningsapparater ikke har adgang til dæk. I konsekvensanalysen fremhæves der to måder, hvorpå oplysningerne mest effektivt kan formidles: Den ene er at sikre, at mærkningen (i bred forstand, dvs. bl.a. klassificeringen efter brændstofeffektivitet og vådgreb og angivelse af den målte rullestøj, dog ikke 5

7 nødvendigvis vist i samme format som i selve mærket) er til rådighed i elektronisk form og al teknisk dokumentation såsom brochurer og kataloger. Det giver sikkerhed for, at forbrugere og slutbrugere får adgang til oplysningerne, inden de træffer deres købsbeslutning. Den anden er at sikre, at mærkningsordningen når ud til forhandlerne. Flertallet af forbrugerne stoler på dem, når de skal have skiftet deres slidte dæk ud med nye. Det er derfor altafgørende, at alle forhandlere har let adgang til mærkningen. Da de alle sammen allerede bruger de mærkater, dækfabrikanterne sætter på dækkene, som et redskab til let at vælge korrekt mærke, dimension og belastningstal, foreslås det at anbringe mærkningen på disse specifikke mærkater, så den tydeligt kan ses. I overensstemmelse med princippet om omkostningsproportionalitet bliver mærkningsoplysningerne givet i form af piktogrammer, så der ikke er behov for oversættelse i forbindelse med levering af dæk til et bestemt land. Da der kun produceres dæk på nogle få anlæg til levering overalt i EU-27, ville oversættelse af mærkater medføre uforholdsmæssigt høje logistikomkostninger. Ingen af måderne indebærer væsentlige omkostninger, da kommunikationsredskaberne og mærkaterne allerede findes. Forslagets omkostninger Konsekvensanalysen viser, at forslaget kun har marginale omkostninger ud over de sædvanlige omkostninger til gennemførelse af et direktiv i national lovgivning. For at mindske branchens administrative byrder benyttes de samme prøvningsmetoder som dem, der foreskrives i lovgivningen om typegodkendelse. Fabrikanterklæring vil tillige reducere prøvningsomkostningerne, der i værste fald anslås til ca. 0,03 EUR pr. dæk. Mærkning af dæk burde heller ikke føre til højere dækpriser. Prisbillige dæk vil fortsat blive udbudt til salg på markedet. Den eneste ændring er, at forbrugerne får objektive oplysninger om dækkvaliteten, således at der ikke alene konkurreres på prisen. 6