KONSEKVENSANALYSE AF KOMMUNALT BYGNINGS- VEDLIGEHOLD DANSK BYGGERI

Transkript

1 Til Dansk Byggeri Dokumenttype Rapport Dato Oktober, 2010 KONSEKVENSANALYSE AF KOMMUNALT BYGNINGS- VEDLIGEHOLD DANSK BYGGERI

2 DANSK BYGGERI - KONSEKVENSANALYSE AF KOMMUNALT BYGNINGSVEDLIGEHOLD 1 Revision 1.5 Dato 2010/10/22 Udarbejdet af Kristian Buur, Frank Ørbech Pedersen, Jakob Rosenberg Nielsen og Thomas Westergaard-Kabelmann Kontrolleret af Kristian Buur og Thomas Westergaard-Kabelmann Godkendt af Thomas Westergaard-Kabelmann Ref

3 DANSK BYGGERI - KONSEKVENSANALYSE AF KOMMUNALT BYGNINGSVEDLIGEHOLD 2 INDHOLD 1. Indledning Rapportstruktur 3 2. Resumé 4 3. Definitioner og begreber Vedligehold Kvalitetsniveau Forholdet mellem kvalitet og vedligehold 7 4. Metode og resultater Input til analysen Scenarier Analyse og resultat Overvejelser om finansiering af bygningsvedligehold OPP ESCO Samlet udbud Operationel SALB-model Driftspartnerskaber Samlet udbud af bygningsmassen på funktionsudbud 24 BILAG Bilag 1 Skøn på Kommunernes vedligeholdelsesudgifter Bilag 2 Grundlag for beregning af vedligeholdelsesudgifter Bilag 3 Status Quo -scenarium: Vedlighold og værditab Bilag 4 Investeringsscenarium I: Vedlighold og værditab Bilag 5 Investeringsscenarium II: Vedlighold og værditab Bilag 6 Økonomisk konsekvensanalyse

4 DANSK BYGGERI - KONSEKVENSANALYSE AF KOMMUNALT BYGNINGSVEDLIGEHOLD 3 1. INDLEDNING Dansk Byggeri har bedt Rambøll foretage en økonomisk konsekvensanalyse af den kommunale bygningsdrift. Formålet med analysen er at beregne et skøn for de økonomiske omkostninger, der vil være ved fortsat drift og vedligehold af de kommunale bygninger, som det foregår i dag, hvor der kan konstateres et stigende investeringsefterslæb og gradvis nedbrydning af tilstanden af den kommunale bygningsportefølje. I analysen sammenholdes situationen i dag med to alternative scenarier, hvor der foretages de nødvendige investeringer i den kommunale bygningsmasse med henblik på at genoprette bygningerne til et byggeteknisk tilfredsstillende niveau, og hvor der efterfølgende foretages forebyggende vedligehold, der sikrer en langtidsholdbar tilstand af bygningsporteføljen. Disse investeringsscenarier vil alle understøtte en ordentlig bygningsdrift, men adskille sig fra hinanden ved tidshorisonten og størrelsen af investeringerne. Resultatet af konsekvensanalysen vil bestå af et skøn på de samlede økonomiske omkostninger ved en fortsættelse af den nuværende drift af de kommunale bygninger 10 og 20 år frem i tiden og tilsvarende skøn for de beskrevne investeringssituationer. Derudover vil analysen indeholde en vurdering af, hvorvidt der ville være en økonomisk gevinst ved at vælge et investeringsscenarium nu, frem for at fortsætte den nuværende drift og vedligehold af de kommunale bygninger. 1.1 Rapportstruktur Efter indledningen præsenteres i kapitel 2 et resumé af analysens resultater og anbefalinger. I kapitel 3 forklares definitioner og begreber anvendt for analysen, og i kapitel 4 præsenteres den valgte metode og de tilhørende resultater. I kapitel 5 gives en række overvejelser omkring alternative finansieringsformer af bygningsvedligehold. Som bilag er vist de anvendte data og tekniske beskrivelser af Rambølls bygningsmodeller.

5 DANSK BYGGERI - KONSEKVENSANALYSE AF KOMMUNALT BYGNINGSVEDLIGEHOLD 4 2. RESUMÉ I dag er der ikke krav om, at kommunerne skal foretage særskilt registrering af deres udgifter til bygningsvedligehold, og det er derfor svært præcist at fastlægge udgifterne på dette område. Undersøgelser har dog skønnet, at udgifterne ligger i omegnen af 2,6 mia. kr. om året, hvilket denne analyse vurderer til at være et forholdsvist retvisende skøn på kommunernes samlede vedligeholdelsesudgifter. Fordeles disse 2,6 mia. kr. ud på kommunernes bygninger, giver det ca. 100 kr. til vedligehold pr. kvadratmeter om året. Rambøll har vurderet, at dette medfører en bygningstilstand, hvor bygningsdelene varierer mellem begyndende forfald med enkelte defekte komponenter, over til, at bygningsdelene er nedbrudte og skal udskiftes. Funktionen er endvidere nedsat eller ophørt, og der er fare for følgeskader. Denne vurdering af tilstandsniveauet bekræftes af tidligere undersøgelser af den tekniske tilstand i kommunernes bygninger. De kommunale bygninger havde primo 2007 en samlet værdi på knap 189 mia. kr. Rambøll har beregnet tabet i bygningsværdien, hvis kommunerne fastholder det nuværende vedligeholdelsesniveau også i fremtiden. Årligt vil det medføre et tab i bygningsværdien på gennemsnitligt 4,7 mia. kr., og hen over de næste 20 år vil det medføre en halvering af den nuværende bygningsværdi. Det betyder altså, at man ved det nuværende vedligeholdelsesniveau vil se et værditab i den kommunale bygningsmasse på 98,2 mia. kr. Dette vil betyde en kraftig stigning i problemerne med skimmelsvamp, indeklimaproblemer, lukning af skoler osv. Rambøll har videre vurderet, at hvis kommunerne skal sikre et byggeteknisk tilfredsstillende niveau i deres bygninger, skal deres årlige vedligeholdelsesudgifter stige fra de nuværende 2,6 til 3,4 mia. kr. Kommunerne skal endvidere foretage investeringer i omegnen af mia. kr. i genopretning af deres bygninger. Disse investeringer kan ske løbende eller over kortere tidsperioder. Men næsten uanset investeringsform vil det være en god forretning for kommunerne. Det store tab i den kommunale bygningsmasse, der er en konsekvens af det nuværende vedligeholdelsesniveau, betyder, at såvel en stigning i de årlige vedligeholdelsesudgifter som investeringer i genoprettende vedligehold er økonomisk rentable beslutninger. Økonomisk set vil det dog være en fordel, at investeringer i genopretning sker med en aggressiv investeringsprofil, hvor bygningernes tilstand genoprettes inden for 5-års perioder, således at den nuværende løbende forringelse i værdien af de kommunale bygninger bringes til ophør. I en nettonutidsværdibetragtning er der over en 20-års horisont et overskud på ca. 28,0 mia. kr. ved hurtig genopretning af de kommunale bygninger, mens en løbende genopretning giver et overskud 18,2 mia. kr. Det er dog klart allerede på nuværende tidspunkt, at kommunerne givet deres trængte økonomi ikke har eller får de nødvendige økonomiske midler til disse investeringer inden for nær fremtid, og at der derfor er et presserende behov for at overveje og genoverveje alternative måder til at finansiere og organisere vedligehold af kommunernes bygninger. Ved nybyggeri kan kommunerne således overveje at organisere sig i Offentlige Private Partnerskaber (OPP). OPP har været anvendt med gode resultater i forbindelse med skolebyggerier i Trehøje og Langeland kommuner, og blandt projekter under forberedelse er skolebyggeri i Frederikshavn, samt institutionsbyggeri i Skanderborg. Trods de gode resultater fremgår det dog fra disse eksempler, at de administrative byrder ved at anvende OPP er omfattende. Det bør derfor overvejes at tage tiltag til at nedbringe disse byrder med henblik på at gøre flere kommuner interesseret i at anvende OPP som en løsning ved nybyggeri. Ved vedligehold kan kommunernes overveje at organisere sig i store driftspartnerskaber, som det er sket i Allerød, Dragør, København, Frederiksberg kommuner eller at anvende Sale And Lease Back (SALB) som på skoleområdet i blandt andet Fredensborg, Farum og Slagelse kommuner. Derudover anvendes Energy Service COmpany (ESCO) samarbejder i stigende grad, hvilket blandt andet kan ses i Sorø, Middelfart, Kalundborg, Gribskov og Greve kommuner, samt partnerskaber, hvor kommunerne udbyder driften af hele bygningsporteføljen. Et godt eksempel er her Gribskov Kommune, hvor børnehave, handicap- og plejeboliger blev udbudt i et samlet ud-

6 DANSK BYGGERI - KONSEKVENSANALYSE AF KOMMUNALT BYGNINGSVEDLIGEHOLD 5 bud, Endelig kan kommunerne vælge at bundte opgaverne og udbyde dem i store klumper som i Københavns Kommune og i det private erhvervsliv, hvor denne metode er meget udbredt. Alle disse organisationsformer vil i kraft af, at der indgås længerevarende kontrakter, også bidrage til at sikre den nødvendige budgetsikkerhed i kommunerne for det fremtidige vedligehold. Der er dog behov for at løse en række problematikker, for at disse metoder og organisationsformer, herunder især OPP og SALB, kan virke som operationelle løsninger for kommunerne i forbindelse med deres bygningsdrift og vedligeholdelse.

7 DANSK BYGGERI - KONSEKVENSANALYSE AF KOMMUNALT BYGNINGSVEDLIGEHOLD 6 3. DEFINITIONER OG BEGREBER 3.1 Vedligehold I analysen anvendes følgende definitioner for vedligehold: Afhjælpende vedligehold er vedligehold, som udføres for at afhjælpe akut skade eller svigt. Denne form for vedligehold omfatter reparation eller udskiftning af defekte komponenter o. lign. Oprettende vedligehold er vedligehold, som medfører et kvalitetsspring, der helt eller delvist bringer ejendommen (eller dele heraf) op på kvalitetsniveau som bygget. Denne form for vedligehold omfatter typisk samlet renovering og/eller udskiftning af bygningsdele, fx hele tagbelægningen, hele facadeoverfladen, alle vinduer, hele installationssystemet eller væsentlige dele heraf. Forebyggende vedligehold er vedligehold, som udføres inden ejendommens ydeevne er på et brugsmæssigt utilfredsstillende stade, eller for at forhindre følgeskader. Denne form for vedligehold omfatter typisk lovpligtige eftersyn og arbejder, der udføres med faste intervaller for at forebygge nedslidning eller minimere risikoen for driftsstop eller ulykker. 3.2 Kvalitetsniveau Et almindeligt udgangspunkt for at vurdere en bygnings kvalitet er den tilstand, som bygningen fik ved opførelsen givet ved "kvalitetsniveau som bygget". Behovet for at vedligeholde hænger sammen med den forringelse af bygningen, der sker bl.a. som følge af klimatiske og brugsmæssige påvirkninger. Kvalitetsmålsætningen for vedligehold kan således defineres som den grad "kvalitetsniveau som bygget", der skal opretholdes igennem bygningens levetid. I forhold til udgangspunktet kvalitetsniveau som bygget sker der med tiden ligeledes en udvikling i den generelle kvalitet for bygninger, det kan være nye lovkrav om bedre isolering mv. eller løbende ændringer i byggeriets teknologi og kvalitet, fx indførelse af nye byggematerialer og nye elektroniske styresystemer. Disse krav betragtes principielt som anlægsinvesteringer. Vedligehold er dermed den del af ejendomsdriften, der sigter på at opretholde bygningers ydeevne. Ud fra "kvalitetsniveau som bygget" fastlægges kvalitetsniveauet "vedligehold som planlagt". Dette kvalitetsniveau er politisk bestemt. Der anvendes følgende kategorier for bygningsdelenes tekniske tilstand: Tilstandsgrad 0: Bygningsdelen er ny og som bygget funktionen er som beskrevet. Tilstandsgrad 1: Bygningsdelen er intakt, men med begyndende slid og synlige skader (kun kosmetiske skader) funktionen er som beskrevet. Tilstandsgrad 2: Bygningsdelen er begyndt at forfalde, med enkelte defekte komponenter funktionen er nedsat fare for følgeskader. Tilstandsgrad 3: Bygningsdelen er nedbrudt og skal udskiftes funktionen er ophørt fare for følgeskader.

8 DANSK BYGGERI - KONSEKVENSANALYSE AF KOMMUNALT BYGNINGSVEDLIGEHOLD Forholdet mellem kvalitet og vedligehold I analysen anvendes følgende betragtninger om forholdet mellem kvalitet og forskellige former for vedligehold: Kvalitetsniveauet for det byggede sænkes successivt ved forebyggende og afhjælpende vedligehold. Kvalitetsniveauet for det byggede retableres ved oprettende vedligehold. Kvalitetsniveauet for det byggede hæves, foranlediget af forbedringer eller fra brugerkrav. Forbedringer kan opstå som følge af skærpede myndighedskrav fx brandsikring eller ved ændrede funktionskrav. Figur 3.1 illustrerer forholdet mellem kvalitetsforringelsen af en bygning over tid samt forholdet mellem forebyggende og oprettende vedligehold. Figur 3.1 Forholdet mellem kvalitet og forebyggende og oprettende vedligehold

9 DANSK BYGGERI - KONSEKVENSANALYSE AF KOMMUNALT BYGNINGSVEDLIGEHOLD 8 4. METODE OG RESULTATER Den anvendte metode er klassisk cost-benefit, hvor der opstilles et status quo-scenarium, der sammenlignes med forskellige investeringsscenarier. I status quo-scenariet beregnes de samlede økonomiske udgifter ved en fortsættelse af den nuværende praksis for bygningsvedligehold i kommunerne. I investeringsscenarierne beregnes udgifterne ved genopretning af bygningsmassen til en byggeteknisk tilfredsstillende tilstand kombineret med et forebyggende vedligehold, der sikrer fastholdelse af byggetilstanden på langt sigt. Forskellen mellem scenarierne over en 10-årig og 20-årig tidshorisont vil indikere, om der er en økonomisk gevinst ved at vælge en anden strategi end den nuværende praksis for bygningsvedligehold. Forskellen mellem scenarierne beregnes ved nettonutidsværdien (NPV) af nettoudgiftsstrømmen, hvor sidstnævnte er udgifterne i hvert af scenarierne fratrukket hinanden over de nævnte 10- og 20-årige tidsperioder. Analysens videns- og datagrundlag er eksisterende undersøgelser, nøgletal, registerudtræk samt Rambølls model for optimering af bygningsvedligehold, jf. Figur 4.1 nedenfor. Figur 4.1 Overblik over konsekvensanalyse af kommunal bygningsvedligeholdelse Afsnit 4.2 Scenarier Status Quo Scenarium Forebyggende vedligehold: 2,6 mia. kr. Bygningstilstand: 2 3 Oprettende vedligehold: 0 kr. Værditab i bygningsmasse: 4 5 mia. pr. år. Trin 1 Fastlæggelse af kommunal bygningsmasse pr. kommune og pr. bygningstype Trin 2 Fastlæggelse af tilstandsniveau pr. bygningstype Trin 3 Fastlæggelse af optimal forebyggende vedligehold pr. tilstandsniveau Afsnit 4.1 Input til analysen Anvendte data og undersøgelser Registerdata: Danmarks Statistik, 2007 Bygningsmasse målt i m2 pr. kommune og pr. bygningstype Undersøgelse : Ejendomsadministration i kommuner og regioner, 2008, Styregruppen fortværfaglige samarbejder (STS) og Rambøll, 2008 Vedligeholdelsesudgifter (anslået) Tilstandsniveau (stikprøve) Investeringsscenarier Forebyggende vedligehold: 3,3 3,4 mia. kr. Bygningstilstand: 1,5 Oprettende vedligehold: mia. kr. Værditab i bygningsmasse: 0,2 0,8 mia. pr. år. Afsnit 4.3 Analyse og resultat Trin 4 Fastlæggelse af værditab ved forskelligt vedligehold Trin 5 Fastlæggelse af investering for afhjælpende og oprettende vedligehold Anvendte modeller Rambøll, 2010 Model for optimering af bygningsvedligehold Anvendte nøgletal V&S Prisbogen, Byggecentrum, 2010 Renoveringsudgift, kr./m2 Anlægsudgift, kr/m2 Samfundsøkonomisk konsekvensanalyse NPV = Status Quo Scenarium Investeringsscenarier, og IRR = Status Quo Scenarium Investeringsscenarier, og Resultat Økonomisk optimal strategi for kommunal bygningsvedligehold Overordnet set består analysen af tre dele givet ved input til analysen, opstilling af scenarier og gennemførelse af analyse og beregning af resultater. I de følgende afsnit gives en beskrivelse af hver af disse tre overordnede dele af analysen og de tilhørende resultater.

10 DANSK BYGGERI - KONSEKVENSANALYSE AF KOMMUNALT BYGNINGSVEDLIGEHOLD Input til analysen Anvendte data og undersøgelser Værdien af den kommunale ejendomsmasse Fra Danmarks Statistik er anvendt den kommunale åbningsbalance pr. 1. januar 2007, der angiver værdien af den kommunale ejendomsmasse. Værdiansættelsen er som udgangspunkt foretaget ud fra kostprisen korrigeret for afskrivninger siden anskaffelsen, dog måles ejendomme anskaffet før 1. januar 1999 til den offentlige ejendomsvurdering pr. 1. januar 2004 korrigeret for afskrivninger, der er foretaget i 2004 og efterfølgende år. Værdien af den kommunale ejendomsmasse inklusiv grunde udgør omkring 188,6 mia. kr. 1, hvilket svarer til en gennemsnitlig værdi pr. kommune på omkring 1,9 mia. kr. I de 188,6 mia. kr. har det dog ikke været muligt at adskille ejendoms- og grundværdier, og derfor indeholder tallet både grund- og ejendomsværdier Da grunde skønsmæssigt udgør omkring procent af den samlede værdi, har de kommunale ejendomme ifølge denne opgørelse altså en samlet værdi på mellem mia. kr. Da opgørelsen fra Danmarks Statistik ikke afspejler de aktuelle markedsværdier, vurderes den dog til at have en risiko for at undervurdere den samlede værdi af den kommunale ejendomsmasse. Bygherreforeningen har i rapporten Organisering af kommunale bygherre- og ejendomsforvaltningsopgaver, 2006, opgjort det kommunale bygningsareal til ca. 29,5 mio. etagemeter og beregnet på grundlag af en værdiansættelse på kr./m 2. den samlede værdi til ca. 200 mia. kr. Samme rapport vurderer, at de årlige anlægsinvesteringer i kommunerne udgør ca. ti mia.kr., mens vedligeholdelsesarbejdet i 2006 er budgetteret til 2,3 mia.kr Da der således er forskellige skøn for værdien af den samlede kommunale ejendomsmasse, er det valgt i lighed med analysen Ejendomsadministration i kommuner og regioner bedre rammer for velfærd udgivet af Styregruppen for Tværfaglige samarbejder (STS) 2 i 2008, som arbejdsantagelse at tage udgangspunkt en samlet værdi af de kommunale ejendomme på 188,6 mia. kr. Derved ignoreres, at grunde også indgår i dette skøn, men samtidig er det forsøgt at finde et kompromis mellem de eksisterende skøn, der til en vis grad tager højde for en eventuel undervurdering af de kommunale ejendomme i opgørelsen fra Danmarks Statistik. Kommunernes bygningsmasse Fra Danmarks Statistik er anvendt et udtræk fra 2007 indeholdende data på samtlige kommunale bygninger givet ved bygningernes etage-m 2, total m 2, byggeår og bygningstype. Listen indeholder samlegrupper af bygninger, fordelt over 28 forskellige bygningstyper. Da disse bygningstyper med rimelighed kan slås sammen i mere overordnede kategorier, er de 28 bygningstyper sammenlagt til 6 overordnede bygningstyper. Vedligeholdelsesudgifter og tilstandsniveau Fra undersøgelsen Ejendomsadministration i kommuner og regioner bedre rammer for velfærd er anvendt skøn for kommunernes vedligeholdelsesudgifter og skøn for tilstandsniveauet for de kommunale bygninger fastlagt gennem en stikprøveundersøgelse. Rambøll har bidraget til undersøgelsen i form af indsamling og analyse af data om den faktiske ejendomsadministration og formidling af disse input og resultater til STS. Konkret har Rambøll gennemført følgende hovedaktiviteter: En web-baseret survey henvendt til alle 98 kommuner, hvoraf 65 kommuner har svaret, hvilket giver en besvarelsesprocent på 66,3 pct. Personlige interviews med bygningschefer i 12 kommuner og 2 regioner suppleret med kvalitative interviews med relevante kommuner. 1 Ejendomsværdien omfatter for kommunerne funktionerne , og i den autoriserede kontoplan. 2 Slots- og Ejendomsstyrelsen, Finansministeriet, Kommunernes Landsforening, Danske Regioner, det tidligere Velfærdsministerium og Erhvervs- og Byggestyrelsen.

11 DANSK BYGGERI - KONSEKVENSANALYSE AF KOMMUNALT BYGNINGSVEDLIGEHOLD 10 Registreringer af tilstandsniveauet for 300 ejendomme på samlet m 2 i 7 udvalgte kommuner og 1 region (dog kun bygninger vedr. psykiatri) Anvendte nøgletal Fra V&S Prisbogen udgivet af Byggecentrum og fra Rambølls eksperter er anvendt forskellige enhedsomkostninger såsom renoveringsudgift pr. m 2 og anlægsudgift pr. m 2 for forskellige typer af kommunale bygninger. Disse enhedsomkostninger er videre indgået i beregningen af størrelsen på de investeringer, som er nødvendige med henblik på at afhjælpe kommunernes bygningsmæssige efterslæb gennem afhjælpende og oprettende vedligehold Anvendte modeller Rambøll har udviklet en model, der beregner udviklingen af ejendomsværdien på grundlag af et kendt forløb af bygningernes tilstandsgrad, med henblik på at beskrive udviklingen i bygningers tilstandsgrad og de økonomiske konsekvenser ved givne tilstandsniveauer. Det overordnede formål med modellen er: At kunne dokumentere omfang og ressourcer for det fremtidige vedligehold i forhold til et givet kvalitetsniveau. Inden for en given økonomisk ramme at åbne mulighed for at prioritere og regulere på det ønskede kvalitetsniveau. At kunne dokumentere et eventuelt bygningsmæssigt efterslæb. Modellen består af to faser: Fase 1 er en beregning af den vægtede gennemsnitlige tilstandsgrad (VGT) sammenholdt med det totale beløb, der investeres til vedligehold. Modellen viser, hvorledes der opnås mest vedligehold for pengene i forhold til at fastholde VGT i et givet budgetår 3. Fase 2 sammenholder beregningen af VGT med bygningsdelenes levetider og omkostningerne ved at gå fra en tilstandsgrad til en anden. Derved opnås mulighed for en automatisk beregning af de økonomiske konsekvenser i forhold til udviklingen i bygningernes tilstandsgrad. I analysen anvendes modellen til at beregne de vedligeholdelsesudgifter, kommunerne årligt skal anvende, hvis tilstanden af deres bygninger skal fastholdes på et bruger- og byggeteknisk tilfredsstillende niveau. Modellen anvendes endvidere til at beregne det bygningsmæssige efterslæb, kommunerne genererer ved det nuværende niveau for forebyggende vedligehold. Modellen er baseret på følgende antagelser: Beregningerne tager udgangspunkt i to forskellige skøn over kommunernes nuværende investeringer i bygningsvedligehold. Vurdering af bygningernes tilstandsgrad er foretaget på baggrund af Rambølls erfaringer med kommunal bygningsdrift og en tidligere undersøgelse, jf. Vedligeholdelsesudgifter og tilstandsniveau i afsnit ovenfor. Beregningen af bygningernes ejendomsværdi er baseret på kommunernes åbningsbalance, jf ovenfor. Den anvendte ejendomsværdi er således ikke et udtryk for bygningernes salgsværdi. Det er en teknisk betragtning af ejendomsværdiens udvikling på baggrund af ejendommenes forfald over tid. Vurderingen af behovet for opretning af bygninger er baseret på Rambølls matematiske model til simulering af forskellige budgetscenarier med udgangspunkt i, at bygningerne oprettes til en gennemsnitlig tilstandsgrad på 1.5 til 2.0, jf. afsnit 3.2 ovenfor. Alle tal er baseret på V&S prisbøgernes nøgletal for vedligehold af bygninger Renovering og drift 2010, jf. afsnit ovenfor. 3 Fase 1-modellen kan ikke på nuværende tidspunkt automatisk vise udviklingen af VGT i forhold til en ændret økonomi, da VGT er et øjebliksbillede af tilstandsgraden ved en given økonomi, og da der ikke er en kobling til levetider mv.

12 DANSK BYGGERI - KONSEKVENSANALYSE AF KOMMUNALT BYGNINGSVEDLIGEHOLD 11 Det bygningsmæssige vedligeholdsefterslæb afvikles ved dels at oprette bygningerne til en bygningstilstand over 2, samt ved at øge det forebyggende vedligehold således, at niveauet kan fastholdes. Der er en klar sammenhæng mellem bygningstilstand og bygningsværdi og derigennem en sammenhæng mellem bygningsværdi og vedligeholdelse. I modellen er der antaget et lineært forhold mellem vedligeholdelse og værditabet i bygningsmassen. Dette er en konservativ antagelse, idet denne antagelse ikke tager hensyn til det accelererede forfald, der finder sted for ældre bygninger. Det har imidlertid ikke været muligt empirisk at underbygge dette forhold med aktuelle data fra de kommunale bygninger.

13 DANSK BYGGERI - KONSEKVENSANALYSE AF KOMMUNALT BYGNINGSVEDLIGEHOLD Scenarier Som beskrevet indledningsvist til dette kapitel opstilles der som led i konsekvensanalysen forskellige scenarier, som sammenlignes med hinanden. Disse scenarier viser på forskellig vis, hvorledes tilstanden af de 6 overordnede typer af kommunale bygninger udvikler sig over en 10- og 20-årig tidshorisont givet deres nuværende tilstand, byggeår og de ressourcer, der er afsat til forskellige former for vedligeholdelse. Et givet scenarium består af forskellige niveauer af investeringer, vedligehold og eventuelt værditab i den kommunale bygningsmasse hen over den valgte tidshorisont, jf. nedenfor. SCENARIUM INVESTERING VEDLIGEHOLD VÆRDITAB Status quo-scenarium Grundscenariet, som alle øvrige scenarier sammenlignes med, er det såkaldte status quoscenarium. I dette scenarium beregnes de samlede økonomiske udgifter ved en fortsættelse af den nuværende praksis for bygningsvedligehold i kommunerne. Investering I dette scenarium er det antaget, at der ikke foretages investeringer i oprettende vedligehold. Dette betyder ikke, at der ikke sker oprettende vedligehold i kommunerne i dag, men antagelsen er udelukkende et resultat af utilstrækkelig viden om disse aktiviteter. Som arbejdsantagelse er derfor givet, at kommunernes samlede investeringer i vedligehold sker i forebyggende aktiviteter. Denne antagelse betyder, at det vurderede værditab i de kommunale bygninger bliver mindre end, hvis der i analysen blev antaget både oprettende og forebyggende vedligehold inden for de afsatte økonomiske rammer. Hvis det således eksempelvis blev antaget, at kommunerne brugte 70 procent til forebyggende vedligehold, og 30 procent til oprettende vedligehold, vil dette indledningsvis forbedre den gennemsnitlige tilstandsgrad for bygningsmassen. Denne tilstandsforbedring vil dog være ret ubetydelig, da de nybyggede arealer kun vil udgøre en ret lille andel af det samlede etageareal. Den gode tilstand af de nybyggede arealer vil gøre, at disse forværres langsommere end den øvrige bygningsmasse, hvilket også vil have en gavnlig virkning på den gennemsnitlige tilstandsgrad, men igen vil denne kun påvirkes meget lidt pga. nybyggeriets beskedne andel af det samlede etageareal. Men da der samlet set bruges færre penge til forebyggende vedligehold, må man forvente, at der over en længere tidsperiode forekommer et hurtigere fald i bygningsmassens gennemsnitlige tilstandsgrad, hvilket vil have stor negativ indflydelse på bygningsmassens samlede ejendomsværdi. For derfor ikke at komme til at overvurdere de negative konsekvenser på et utilstrækkeligt grundlag er det besluttet, at grundscenariet skulle baseres på en antagelse om, at de tilgængelige midler udelukkende anvendes til forebyggende vedligehold. Vedligehold Scenariet har som udgangspunkt, at kommunerne fastholder deres nuværende udgiftsniveau for bygningsvedligehold også i fremtiden. Det er imidlertid vanskeligt præcist at vurdere kommunernes nuværende vedligeholdelsesudgifter, hvilket skyldes, at der ikke er krav om, at kommunerne skal foretage særskilt registrering på dette område. I undersøgelsen Ejendomsadministration i kommuner og regioner bedre rammer for velfærd. er der foretaget et skøn på vedligeholdelsesudgifterne på 2,6 mia. kr. om året. Dette skøn er baseret på oplysninger om budgetter til vedligeholdelse i 2007, som kommunerne har angivet i en

14 DANSK BYGGERI - KONSEKVENSANALYSE AF KOMMUNALT BYGNINGSVEDLIGEHOLD 13 spørgeskemaundersøgelse, samt en række forskellige forudsætninger. Fra denne beregning fremgår ligeledes, at udgifterne til udvendig vedligeholdelse er ca. 1,6 mia. kr., mens de anslåede udgifter til indvendig vedligeholdelse udgør omkring 1,0 mia. kr. Med henblik på at forsøge at bekræfte dette vedligeholdelsesskøn har Rambøll derfor foretaget en alternativ beregning ved brug af den autoriserede kontoplan, jf. bilag 1. Denne viser, at vedligeholdelsesudgifterne i 2007 var omkring 2,0 mia. kr., og at disse udgifter i nominelle termer er steget med omtrent 100 mio. kr. om året til henholdsvis 2,1 i 2008 og 2,2 mia. kr. i Forskellen mellem de to skøn givet ved 0,6 mia. kr. (= 2,6-2,0 mia. kr.) kan blandt andet henføres til, at den bygningsvedligeholdelse, som er foretaget af kommunernes egne ansatte, ikke er medtaget i skønnet baseret på den autoriserede kontoplan. Det er dog ikke muligt præcist at fastlægge udgifterne til den vedligeholdelse, som er foretaget af kommunernes egne ansatte, hvorfor en præcis afdækning af forskellen ikke kan dokumenteres. Som nævnt er skønnet på de 2,6 mia. kr. baseret på kommunernes egne angivelser af de budgetterede udgifter til vedligehold i Det er imidlertid Rambølls vurdering, at dette skøn kan vise sig at være for højt i forhold til de reelle udgifter, kommunerne anvender til egentligt oprettende og forebyggende vedligehold. Dette ud fra følgende betragtninger: I forbindelse med kommunernes interne administration af ejendomsfunktionen er det almindeligt, at lønomkostninger til medarbejderne i et vist omfang finansieres over vedligeholdsbudgetterne. Dette betyder, at der fragår beløb fra den egentlige drift og vedligeholdelse af bygningerne til aflønning af det administrative personale. Ifølge Rambølls erfaringer udgør aflønningen af medarbejdere i flere kommuner omkring 25 procent af det samlede vedligeholdsbudget. I kommunernes budgetter er der sjældent afsat midler til mindre løbende ombygninger og funktionstilpasninger, hvorfor disse ligeledes finansieres over vedligeholdsbudgetterne. Det er Rambølls erfaring, at denne post i flere kommuner ligeledes udgør omkring 25 procent af det samlede vedligeholdsbudget. Rambøll vurderer således, at det i en række kommuner kun er omkring halvdelen af de samlede budgetterede vedligeholdelsesudgifter, som faktisk anvendes til bygningsvedligehold. Rambøll har ikke tilstrækkelig med empirisk belæg for at antage, at dette gør sig gældende i samtlige kommuner. Men disse to forhold understeger, at der er en risiko for, at de reelle udgifter til vedligehold er lavere end de 2,6 mia. kr. På den anden side foreligger der ingen præcise opgørelser over, hvor mange midler kommunerne afsætter til genopretning på deres anlægsudgifter, hvilket kan betyde flere vedligeholdelsesudgifter og derved modvirke de to ovennævnte forhold. I alt i alt eksisterer der således en række usikkerheder omkring de præcise niveauer for kommunernes vedligeholdelse, som ikke umiddelbart lader sig løse uden større gennemgange af kommunernes regnskaber. Rambøll har derfor valgt at vurdere niveauet ved anvendelse af deres bygningsmodel. Konkret sker dette ved at indsætte forskellige beløb til vedligeholdelse og for hvert af disse beløb at beregne de tilhørende bygningstilstande. På baggrund af denne fremgangsmåde fremgår, at et vedligeholdelsesniveau på 2,6 mia. kr. svarer til, at de kommunale bygninger har en tilstandsgrad mellem 2-3, hvilket konkret medfører: At bygningsdelen varierer mellem begyndende forfald med enkelte defekte komponenter, over til, at den er nedbrudt og skal udskiftes. At funktionen er nedsat eller er ophørt. At der er fare for følgeskader. Med forbehold over for, at de kommunale bygningers tilstand er blevet yderligere forværret inden for de sidste tre år, svarer et tilstandsniveau på 2-3 i Rambølls model til det tilstandsniveau, som blev målt i forbindelse med undersøgelsen Ejendomsadministration i kommuner og regioner

15 DANSK BYGGERI - KONSEKVENSANALYSE AF KOMMUNALT BYGNINGSVEDLIGEHOLD 14 bedre rammer for velfærd 4. Dermed gives indirekte en vis bekræftelse på, at niveauet for kommunernes vedligehold på såvel drifts- og anlægskonti er i omegnen af de 2,6 mia. kr. Det er derfor dette niveau, som anvendes som udgangspunkt for vedligehold i status quo-scenariet. Værditab Som følge af antagelsen om fortsættelse af det nuværende niveau for vedligehold i kommunerne, sker der i status quo-scenariet et markant værditab i den kommunale bygningsmasse. Som det fremgår ovenfor medfører en fortsættelse af det nuværende vedligeholdelsesniveau en tilstandsgrad på mellem 2-3, hvor bygningsdelene varierer mellem begyndende forfald med enkelte defekte komponenter over til, at de er nedbrudte og skal udskiftes. Det konkrete værditab i den kommunale bygningsmasse som følge af dette vedligeholdelsesniveau beregnes i Rambølls bygningsmodel, jf ovenfor. Udgangspunktet for denne beregning er værdien af den kommunale ejendomsmasse på 188,6 mia. kr. som angivet i den kommunale åbningsbalance pr. 1. januar 2007, jf. afsnit ovenfor. Denne værdi fremskrives under den nævnte antagelse om en fortsættelse af det nuværende vedligeholdelsesniveau i kommunerne, jf. Figur 4.2 nedenfor. Figur 4.2: Værditab i den kommunale bygningsmasse i status quo-scenariet, (mia. kr) Status Quo scenarium Som det fremgår, medfører en fortsættelse et fald i værdien af den kommunale ejendomsmasse på omkring 100 mia. kr. over de næste 20 år fra omkring 175 mia. kr. primo 2010 til omkring 75 mia. kr. ultimo I Bilag 3 er vist en detaljeret beskrivelse af værditabet i den kommunale bygningsmasse opdelt på bygningstype og bygningsalder. Oversigt I status quo-scenariet medfører en fortsættelse af kommunernes nuværende udgiftsniveau for bygningsvedligeholdelse - skønnet til maksimalt 2,6 mia. kr. om året en værdiforringelse i bygningsmassen på gennemsnitligt 4,7 mia. kr. om året, svarende til 52,6 mia. kr. i perioden eller 98,2 mia. kr. i perioden , jf. Tabel 4.1 nedenfor. 4 I denne undersøgelse blev de kommunale bygningers tekniske niveau målt til mellem på en skala fra 0-100, hvor 40 svarer til 2,5 i Rambølls model og 60 svarer til 2,0 i modellen.

16 DANSK BYGGERI - KONSEKVENSANALYSE AF KOMMUNALT BYGNINGSVEDLIGEHOLD 15 Tabel 4.1: Investering, vedligehold og værditab status quo-scenarium Status quo-scenarium (mia. kr.) Årligt Investering Vedligehold 2,6 28,0 53,5 Værditab 4,7 52,6 98,2 Det skal dog understreges, at der er en risiko for, at værditabet i bygningsmassen i dette scenarium kan blive større end de estimerede 4,7 mia. kr. om året. Dette skyldes, at Rambølls model antager et lineært forhold mellem vedligeholdelse og værditab i bygningsmassen, hvilket er en konservativ antagelse, der ikke tager hensyn til det accelererede forfald, som finder sted for ældre bygninger Investeringsscenarium I I investeringsscenarierne beregnes de samlede økonomiske udgifter ved en genopretning af kommunale bygninger til en tilfredsstillende tilstand gennem investeringer i oprettende vedligehold, og derefter ved gennemførelse af afhjælpende og forebyggende vedligehold, der sikrer en stabil og byggeteknisk tilfredsstillende tilstand. Hvorledes investeringer i genopretning konkret kan og skal gennemføres rent finansielt bør være genstand for en selvstændig analyse og drøftelser mellem de ansvarlige parter. Det er dog klart allerede på nuværende tidspunkt, at kommunerne givet deres trængte økonomi ikke har eller får de nødvendige økonomiske midler til disse investeringer inden for nær fremtid, og at der derfor er behov for at overveje alternative måder at finansiere vedligehold af kommunernes bygninger. I kapitel 5 nedenfor foreslås derfor en række forskellige modeller til finansiering ved genopretning af kommunernes bygninger. Investering I investeringsscenarium I antages, at kommunerne løbende investerer ca. 1,2 mia. kr. om året i oprettende vedligehold, hvormed bygningernes gennemsnitlige tilstandsgrad hæves til 1,5 2,0 over en 20-årig periode. Vedligehold Sideløbende investeringerne i oprettende vedligehold antages videre, at kommunerne hæver udgifterne til afhjælpende og forebyggende vedligehold med henblik på at fastholde bygningstilstanden på 1,5-2,0. Ved anvendelse af Rambølls bygningsmodel vil sikring af dette bygningstilstandsniveau kræve, at de årlige vedligeholdelsesudgifter stiger fra de nuværende ca. 2,6 mia. kr. til 3,4 mia. kr. Værditab Trods investeringer i oprettende vedligehold og det forhøjede forebyggende vedligehold, vil der i dette scenarium i lighed med status quo-scenariet ske et fald i bygningsmassens værdi de første 5 år. Herefter knækker kurven, men først hen imod slutningen af den betragtede periode er den samlede ejendomsværdi igen på et niveau, der nærmer sig 2007-niveauet, jf. Figur 4.4 nedenfor. Overblik I investeringsscenarium I medfører øgede investeringer i oprettende og forebyggende vedligehold på samlet set 2,0 mia. om året fra de nuværende ca. 2,6 til ca. 4,6 mia. kr. - en stigning i bygningernes tilstandsniveau til 1,5 2,0 over en 20-årig periode. Trods øgede investeringer sker der en værdiforringelse i bygningsmassen især i starten af perioden. Dette indhentes dog senere, og hen over perioden er der kun et mindre tab på 2,9 mia. kr. I alt investeres knap 25,0 mia. kr. i oprettende vedligehold og 71,9 mia. kr. i forbyggende vedligehold, jf. Tabel 4.2 nedenfor.

17 DANSK BYGGERI - KONSEKVENSANALYSE AF KOMMUNALT BYGNINGSVEDLIGEHOLD 16 Tabel 4.2: Investering, vedligehold og værditab investeringsscenarium I Investeringsscenarium I (mia. kr.) Årligt Investering 1,2 13,1 25,0 Vedligehold 3,4-3,5 37,4 71,9 Værditab 0,1 21,4 2, Investeringsscenarium II Investering I investeringsscenarium II investeres konsekvent i opretning af bygninger, der er ældre end 30 år. Opretningen sker ved renovering af klimaskærm og tekniske installationer, og investeringerne kommer i større portioner end i investeringsscenarium I. I perioderne og investeres således samlet set ca. 20 mia. kr. og hermed hæves bygningernes gennemsnitlige tilstandsgrad til 1,5 2,0 på en kortere årrække givet ved ca. 5 år. Vedligehold For at fastholde denne tilstandsgrad investeres yderligere 0,4 mia. kr. i oprettende vedligehold i perioden , ligesom der investeres 3,4 mia. kr. om året til afhjælpende og forebyggende vedligehold. Værditab Ved denne investeringsstrategi knækkes værditabskurven hurtigt og stabiliseres på en samlet ejendomsværdi på ca. 180 mia. kr. allerede i 2015, jf. Figur 4.4 nedenfor. Overblik I investeringsscenarium II medfører den mere aggressive investeringsstrategi i oprettende vedligehold en hurtigere stigning i bygningernes tilstandsniveau og en meget lavere værdiforringelse i bygningsmassen. Dette betyder, at investeringerne i oprettende vedligehold samlet set bliver lavere, og over perioden investeres kun 21,5 mia. kr. mod knap 25,0 mia. kr. i investeringsscenarium I, jf. Tabel 4.3 nedenfor. Tabel 4.3: Investering, vedligehold og værditab investeringsscenarium II Investeringsscenarium II (mia. kr.) Årligt Investering 1,0 11,0 21,5 Vedligehold 3,4 37,4 71,9 Værditab 0,1 1,7 1,7

18 DANSK BYGGERI - KONSEKVENSANALYSE AF KOMMUNALT BYGNINGSVEDLIGEHOLD Analyse og resultat Samfundsøkonomisk konsekvensanalyse Forskellen mellem scenarierne over en 10-årig og 20-årig tidshorisont vil indikere, om der er en økonomisk gevinst ved at vælge en anden strategi end den nuværende praksis for bygningsvedligehold. Forskellen mellem scenarierne beregnes ved nettonutidsværdien (NPV) af nettoudgiftsstrømmen, hvor sidstnævnte er udgifterne i hvert af scenarierne fratrukket hinanden over de nævnte 10- og 20-årige tidsperioder. Analysen har vist, at hvis kommunerne skal have et byggeteknisk tilfredsstillende niveau i deres bygninger, skal de årlige udgifter til forebyggende vedligehold stige fra de nuværende 2,6 til 3,4 mia. kr. Kommunerne skal endvidere foretage investeringer i oprettende vedligehold på mellem mia. kr. Disse investeringer kan enten foretages aggressivt over 5-årige perioder eller løbende over de næste år. Overordnet set skal kommunernes udgifter til oprettende og forebyggende vedligehold stige fra 2,6 mia. kr. til omkring til gennemsnitligt 4,3-4,6 mia. kr. om året, jf. Figur 4.3 nedenfor. Figur 4.3: Samlede vedligeholdelsesudgifter Status quo- og investeringsscenarier, ,0 5,0 4,0 (mia. kr) 3,0 2,0 1,0 0, Status Quo scenarium Investeringsscenarium I Investeringsscenarium II Som yderligere beskrevet er det dog ikke ligegyldigt, hvorledes de øgede investeringer implementeres. En aggressiv investeringsstrategi med større portioner af investeringer i 5-årige perioder, som illustreret i investeringsscenarium II, giver en hurtigere forbedring i bygningernes tilstand og dermed et mindre værditab i bygningsmassen. Samlet set betyder dette lavere samlede investeringer i kommunernes bygninger, jf. Figur 4.4 nedenfor.

19 DANSK BYGGERI - KONSEKVENSANALYSE AF KOMMUNALT BYGNINGSVEDLIGEHOLD 18 Figur 4.4: Værdien i den kommunale bygningsmasse Status quo- og investeringsscenarier, (mia. kr) Status Quo scenarium Investeringsscenarium I Investeringsscenarium II Uanset investeringsform vil det dog være en god forretning for kommunerne at investere mere i deres bygninger. Det store tab i den kommunale bygningsmasse, der er en konsekvens af det nuværende vedligeholdelsesniveau, betyder, at såvel en stigning i de årlige vedligeholdelsesudgifter som investeringer i genoprettende vedligehold er økonomisk rentable beslutninger. I en nettonutidsværdibetragtning (NPV) er der over en 20-års horisont et overskud på henholdsvis 18,2 og 28,0 mia. kr. ved genopretning af de kommunale bygninger frem for en fortsættelse af den nuværende vedligeholdelsesstrategi, jf. Tabel 4.4 nedenfor. Tabel 4.4: Økonomisk konsekvensanalyse Genopretning af de kommunale bygninger Økonomisk konsekvensanalyse (mio. kr. og %) Investeringsscenarium I vs. Status quo-scenarium NPV (7 % diskonteringsrente) Investeringsscenarium II vs. Status quo-scenarium NPV (7 % diskonteringsrente) Optimal strategi for kommunalt bygningsvedligehold En sammenligning mellem de to investeringsscenarier viser, at den aggressive investeringsstrategi i scenarium II giver lavere samlede investeringer, lavere værditab i den kommunale bygningsmasse og hurtigere stigning i de kommunale bygningers tilstand. Anbefalingen er derfor, at dette er den optimale strategi for kommunernes fremtidige bygningsvedligehold.

20 DANSK BYGGERI - KONSEKVENSANALYSE AF KOMMUNALT BYGNINGSVEDLIGEHOLD OVERVEJELSER OM FINANSIERING AF BYGNINGSVED- LIGEHOLD Som beskrevet i de forrige kapitler bør implementering og finansiering af investeringer i genopretning og vedligehold af de kommunale bygninger være genstand for en selvstændig analyse og drøftelser mellem de ansvarlige parter. Det er dog klart allerede på nuværende tidspunkt, at kommunerne givet deres trængte økonomi ikke har eller får de nødvendige økonomiske midler til disse investeringer inden for nær fremtid, og at der derfor er behov for at overveje alternative måder til vedligeholdelse af kommunernes bygninger. Rambøll foreslår på denne baggrund: Ved nybyggeri at overveje at organisere sig i OPP-selskaber. Ved vedligehold at organisere sig i store driftspartnerskaber eller at anvende SALB, ESCO eller i partnerskaber, hvor kommunerne fastholder ejerskabet til bygningerne gennem udbud af driften af hele bygningsporteføljen. Endelig er der mulighed for at bundte opgaverne og udbyde dem i store klumper. Disse organisationsformer vil i kraft af, at der indgås længerevarende kontrakter, også bidrage til at sikre den nødvendige budgetsikkerhed i kommunerne for det fremtidige vedligehold. Nedenfor er hver af de foreslåede organisationsformer beskrevet nærmere. 5.1 OPP OPP er betegnelsen for en metode til at håndtere privat involvering i et offentligt byggeri, bygningsdrift mv. Der kan ikke opstilles en egentlig definition af OPP, men en afgrænsning kan foretages ved hjælp af følgende tre betingelser: Den private del af finansieringen er substantiel. Finansiering, design, etablering og drift er koblet sammen i et samlet udbud. Der foretages en systematisk, økonomisk funderet deling af risici mellem den offentlige og den private part. Regeringen ønsker at fremme OPP i byggeriet. Således fremhæves OPP i den statslige byggepolitik som en metode, der kan medvirke til at fremme effektivitet og kvalitet i dansk byggeri, og som samtidig vil kunne understøtte de statslige bygherrers hensyn til dels slutbrugerne, dels staten selv. For at fremme udbredelsen af OPP stilles der i statsbyggeriet krav om, at de statslige bygherrer foretager en vurdering af, om de konkrete byggerier skal gennemføres som et offentligt-privat partnerskab. Eksempler: Blandt gennemførte eksempler er skolebyggerier i Trehøje og Langeland kommuner, og blandt projekter under forberedelse er skolebyggeri i Frederikshavn Kommune, samt bygning af daginstitution i Skanderborg Kommune, jf. Box 5.2 nedenfor.