Erfaringer og anbefalinger fra SFI og Rambøll Management Consultings evaluering af Landsbyggefondens pulje Marts 2014

Transkript

1 RUNDT OM BOLIGSOCIALE INDSATSER Erfaringer og anbefalinger fra SFI og Rambøll Management Consultings evaluering af Landsbyggefondens pulje Marts 2014

2 Hvad er en boligsocial indsats? En boligsocial indsats er en udviklingsstrategi for et udsat alment boligområde. Formålet er at løfte området gennem sociale indsatser for beboerne og at modvirke tendenser til øget segregering og koncentrationen af socialt udsatte og sårbare beboere i området. Indsatsen er baseret på et tæt samarbejde mellem kommune, boligorganisation og aktører i lokalområdet både professionelle, frivillige borgere og foreninger. En boligsocial indsats arbejder typisk med fire til fem indsatsområder, f.eks. beskæftigelse, børn og unge, beboernetværk- og inddragelse, image og kommunikation og det sociale liv i boligområdet. (jf. figur 1) En boligsocial indsats kan organiseres på mange måder og organiseringen bør altid tilpasses de lokale behov og forhold. I det følgende beskrives nogle forskellige organiseringsformer som inspiration til den lokale boligsociale indsats. Figur 1: Eksempel på organisering af en boligsocial indsats Boligsocial helhedsplan Indsatsområder Beskæftigelse Beboerdemo-

3 Organisering af den boligsociale indsats SFI og Rambølls midtvejsevaluering af de boligsociale indsatser indkredser tre typer af projektorganiseringer. Organiseringstyperne er beskrevet som arketyper, dvs. at de ikke nødvendigvis findes i den "rene" form i virkeligheden. De tre typer er: Centralt forankret, professionel organisering Lokal forankret, fagprofessionel organisering Lokalt forankret, semiprofessionel organisering Den centralt forankrede, professionelle organisering Hvem deltager og hvor er den boligsociale indsats forankret? Professionelle fra bl.a. den kommunale forvaltning, boligforening, organisationsbestyrelser mv. Den boligsociale indsats er centralt forankret med ledelsesrepræsentanter fra topniveau i kommune og boligforeninger i styregruppen. Fordele: God politisk og ledelsesmæssig opbakning til den boligsociale indsats. Det kan bl.a. gøre det muligt at sætte retning for den boligsociale indsats på tværs af kommuner og boligorganisationer. Ulemper: En risiko er, at organiseringen bliver for topstyret og at den lokale opbakning svækkes. Det vil mindske muligheden for at trække på lokale kræfter og lokal viden i den formelle organisering. Man bør derfor have for øje, at afdelingsbestyrelserne og beboerne ikke afkobles de overordnede prioriteringer i det boligsociale arbejde.

4 Den lokalt forankrede fagprofessionelle organisering Hvem deltager og hvor er den boligsociale indsats forankret? Professionelle i form af f.eks. lokale institutionsledere, skoleinspektør eller andre lokale aktører. Her er organiseringen af den boligsociale indsats lokalt forankret. Styregruppen er typisk bredt sammensat af deltagere fra boligorganisationer og ledelsesniveauet blandt lokale kommunale samarbejdspartnere. Fordele: Styrken ved det lokale samarbejdsfora er, at der kan skabes lokal opbakning til initiativerne i den boligsociale indsats hele vejen rundt dvs. på tværs af forvaltninger og på tværs af lokale aktører. Det kan i særlig grad være en styrke, at man i organiseringen trækker på ressourcer fra lokale institutioner, der kender boligområdets udfordringer godt og konkret kan være med til at løfte opgaverne. Ulemper: Det kan være en udfordring at sikre den rette beslutningskapacitet og handlingskraft. Det kan også være en udfordring at afklare principielle og strategiske uoverensstemmelser f.eks. uenighed om målene med indsatsområderne i boligområdet på tværs af aktørerne.

5 Den lokalt forankrede semiprofessionelle organisering Hvem deltager og hvor er den boligsociale indsats forankret? Semiprofessionelle og professionelle i form af f.eks. afdelingsbestyrelser, øvrige beboere og lokale institutionsledere. Organiseringstypen er gerne lokalt forankret og baseret på en høj grad af deltagelse af afdelingsbestyrelserne og beboere. Fordele: Stærkt lokalt engagement og ejerskab til den boligsociale indsats. Repræsentanter fra afdelingsbestyrelser vil typisk have meget indflydelse i styregruppen og vil ofte være i tæt dialog med projektledelsen for den boligsociale indsats. Afdelingsbestyrelsen tager dermed stort medansvar for udmøntning af den boligsociale indsats og er et vigtigt bindeled til øvrige beboere, der også kan have en formaliseret stemme i projektorganiseringen. Ulemper: Afdelingsbestyrelsens og beboernes interesser kan i nogle tilfælde afvige fra de professionelles aktørers interesser og det kan påvirke samarbejdet og implementeringen af den boligsociale indsats negativt.

6 Projektteam Sammensæting Fordele Ulemper Typer af projektsekretariater Der er i midtvejsevalueringen identificeret fire forskellige typer af projektteams eller projektsekretariater. Det store boligorganisatoriske projektteam Det tværorganisatoriske projektteam Det opdelte projektteam En-mands projektsekretariat Projektansatte boligsociale medarbejdere, som er udførende på størstedelen af de igangsatte projekter Projektteamets medarbejdere har udelukkende fokus på projekter og aktiviteter i den boligsociale indsats og skal ikke varetage opgaver i parallelle stillinger Fælles projektteam mellem kommunale og boligsociale medarbejdere Styrket samarbejde og ressourcedeling mellem medarbejdere fra kommune og boligorganisation Daglig styring koordineres mellem en boligorganisatorisk og kommunal projektleder med hver deres ressourcer og indsats Delt styringsansvar kan styrke involvering og ejerskab fra kommunens side Én boligsocial projektkoordinator, som igangsætter og styrer projekter Gode muligheder for en samlet indsats samt delegation af opgaver og aktiviteter til lokale aktører i området Risiko for, at projektteamet kommer til at fungere som en selvstændig organisation og dermed alene indtænker samarbejdspartnere på ad hoc basis Todelt ledelse for de kommunale medarbejdere (hhv. faglig og personaleledelse) kan skabe krydspres i forhold til prioritering af opgaver Udfordring at sikre koordination mellem den kommunale og boligorganisatoriske projektleder og dermed en samlet retning og opfølgning på målene for den boligsociale indsats Projektlederen i sekretariatet bliver selvstændigt udførende på aktiviteter og kan derfor have svært ved at løfte en styrings- og koordinationsfunktion

7 Samspillet mellem det boligorganisatoriske og kommunale perspektiv Den boligsociale indsats finder sted i et kompleks krydsfelt mellem den boligorganisatoriske og kommunale virkelighed. Alt efter aktørernes dvs. de boligsociale, kommunale og lokale aktørers - ståsted og perspektiv, er der forskellige perspektiver på fokusområder, målgrupper, metoder og mål for indsatsen. Når indsatsen fungerer bedst, håndteres udfordringerne gennem helhedstænkning og samskabelse. Der skabes en boligsociale fællesnævner, det vil sige et samarbejde, hvor de to tilgange supplerer hinanden optimalt. Figur 2 illustrerer nøgletemaerne i samspillet. Figur 2: Tilgange til den boligsociale indsats

8 Evalueringen peger på en række faktorer, der fremmer det gode samspil om den boligsociale indsats, nemlig: En tydelig ansvars- og opgavefordeling mellem nøgleaktører i indsatsen Et tydeligt udbytte af samarbejdet om projekter og aktiviteter for de forskellige nøgleaktører dvs. hvad er gevinsterne og hvornår realiseres de Kommunale, boligorganisatoriske og øvrige civilsamfundsaktører arbejder tæt sammen i det daglige og koordinerer projekter og aktiviteter, så indsatserne supplerer hinanden. Formelle samarbejdsorganer på udførende niveau f.eks. arbejdsgrupper, temagrupper m.v. kan fremme samarbejdet Nøgleaktører respekterer og drager nytte af forskellige kompetencer, tilgange og metoder til arbejdet med beboerne i området

9 Indsatsområdet Den boligsociale indsats sker inden for forskellige indsatsområder, f.eks. beskæftigelse, unge, beboernetværk og -inddragelse, image og kommunikation mv. Indsatsområdet har betydning for samarbejdet om den boligsociale indsats: Boligsociale indsatser der ligger tæt op ad kommunale kerneområder, f.eks. indsatser for udsatte børn, unge og familier, beskæftigelse og uddannelse, sundhed mv., sker i tæt samarbejde med kommunen, der ofte har stor indflydelse på indsatsen. Det kalder på en stærk ledelsesmæssig forankring af indsatsområdet i både boligorganisationen og kommune. For indsatsområder som beboernetværk, -inddragelse, det sociale liv, image og kommunikation er den kommunale involvering mindre og den lokale interesse og indflydelse stor. Her peger aktørerne på, at en lokal forankring af aktiviteterne på beboer- og afdelingsbestyrelsesniveau understøtter samarbejdet om gennemførelsen af indsatsområdet.

10 Opstart og løbende samarbejde Midtvejsevalueringen viser, at en god opstart og løbende samarbejde om implementering er afgørende for at høste det fulde potentiale af en boligsocial indsats. Fælles vision, strategi og mål for den boligsociale indsats Under udarbejdelse af den boligsociale indsats lægges fundamentet for de videre samarbejdsrelationer. En tidlig og fælles involvering af boligorganisation, kommune og øvrige aktører i indsatsens udformning medvirker derfor til at fremme enighed om indsatsens strategiske retning og målsætninger og sikre en kobling til de forskellige aktørers interesser. Efter opstarten fremmes samarbejdet, når ledelsen i kommune og boligorganisation involveres løbende og ikke er for langt fra den konkrete udmøntning af de boligsociale indsatser. Det er vigtigt, at den enkelte (dvs. de relevante kommunale, lokale og boligsociale aktører) kan se sig selv i indsatsens dagsorden. På den måde kan man drøfte arbejdet med den boligsociale indsats ud fra de forskellige interessers perspektiv (boligsocial projektleder) "Der er gensidig afhængighed mellem boligorganisation og kommune, fordi vi begge kan få opfyldt vores mål via den boligsociale indsats. Vi vil så at sige det samme. Derfor er der ligefrem kamp om at sidde i styregruppen (kommunal leder)

11 Afklaring af roller og ansvar En uklar rolle- og ansvarsfordeling i arbejdet med de boligsociale indsatser er en af de væsentligste barrierer for implementeringen af indsatserne. I mange boligområder, hvor der arbejdes med boligsociale indsatser, har aktørerne haft gode erfaringer med at udforme konkrete samarbejdsaftaler, som led i udviklingen og udformningen af de boligsociale indsatser. I samarbejdsaftalerne beskrives de forskellige aktørers roller og ansvar, ligesom boligorganisationens og kommunes fælles forpligtelser er nedfældet. Erfaringen er: At samarbejdsaftalerne skal være konkrete og tydeligt angive, hvem der gør hvad: hvem der stiller ressourcer til rådighed, hvem koordinerer de forskellige indsatser mv. At samarbejdsaftalerne skal afklare roller og ansvar på både ledelsesmæssigt og udførende plan At samarbejdsaftalerne skal være skriftligt nedfældet og konkrete omkring de gensidige forpligtelser At samarbejdsaftalerne er dynamiske og tages i brug løbende, f.eks. ved styregruppemøder, men også i forbindelse med uklarheder i det daglige arbejde

12 Programstyring af de boligsociale indsatser God programstyring er centralt for at sikre målfokus og retning i implementeringen af de boligsociale indsatser. Manglende programstyring i udmøntningen af de boligsociale indsatser kan betyde, at indsatserne bevæger sig væk fra de overordnede mål. Gode programstyringsprocesser betyder, at boligsociale indsatser er i overensstemmelse med de overordnede mål i indsatsen, at der med indsatsen som At de boligsociale projektlederes kompetencer i forhold til målstyring og dokumentation styrkes, f.eks. ved at træne opstilling af mål og indikatorer reference sker en løbende informations- og beslutningsudveksling mellem de besluttende og udførende niveauer og, at der er etableret gode rammer for dialog omkring behov for justering af den boligsociale indsats mellem de formelle beslutningstagere såvel som uformelt. Gode tiltag til at fremme programstyring af de boligsociale indsatser omfatter fx: At resultat- og effektdokumentation i højere grad anvendes som en integreret del af styringen af de boligsociale indsatser, og ikke kun ses som et onde, der med mellemrum skal afrapporteres til eksterne organisationer At sammenhængen mellem mål, indikatorer og indsatser gøres tydeligere, f.eks. ved brug af en forandringsteoretisk tilgang

13 Forankring af den boligsociale indsats Tidlige overvejelser om forankring er vigtig for at sikre at gevinsterne af indsatsen realiseres og at gode resultater og erfaringer videreføres. Midtvejsevalueringen giver ikke entydige "opskrifter" på den gode forankring. Men gode erfaringer omfatter blandt andet: Overvejelser om forankring kan med fordel sættes på dagsordenen tidligt f.eks. som en drøftelse af hvem og hvordan der er mulighed for at forankre en given indsats En model, der kan understøtte forankring af indsatser, kan være en trappemodel, hvor boligorganisationer og kommune gradvist forpligter sig til en større andel af finansieringen af den boligsociale indsats Tværgående erfaringsdeling mellem de boligsociale indsatser, hvor gode erfaringer med forankring drøftes mellem centrale boligorganisatoriske, kommunale og øvrige aktører

14 Afdelingsbestyrelser og beboere Afdelingsbestyrelsens involvering og rolle varierer på tværs af boligsociale indsatser. Nogle steder har afdelingsbestyrelsen en fremtrædende plads i de øverste besluttende organer, mens den andre steder er repræsenteret i følgegrupper eller andre fora under styregruppen. Evalueringen viser, at afdelingsbestyrelserne kan spille en positiv rolle i forhold til at skabe ejerskab til de boligsociale indsatser blandt beboerne. Det gælder især områder, hvor de boligsociale indsatser har haft fokus på beboernetværk og - inddragelse, det sociale liv og image- og kommunikationsindsatser. Omvendt peger evalueringen også på negative erfaringer med afdelingsbestyrelsernes deltagelse i den boligsociale indsats: Boligsociale- og kommunale medarbejdere har f.eks. oplevet, at den professionelle indsats må vige for mere lokale interesser i afdelingsbestyrelsen. Dette er især sket, hvor afdelingsbestyrelserne har stor indflydelse på "professionaliserede" indsatsområder som beskæftigelse og uddannelse, børn og unge og sundhed, altså indsatsområder, hvor den kommunale indsats er stor. "Vi skal finde en balance. På den ene side er det godt med involvering og ejerskab. Men der skal stadig være plads til, at vi kan udføre vores arbejde. Det har vi indimellem været forhindret i. (Boligsocial projektleder)

15 Resultaterne og effekterne af de boligsociale indsatser I midtvejsevalueringer har SFI og Rambøll set nærmere på de foreløbige effekter af det boligsociale arbejde og huslejestøtte. Effektanalysen viser, at de boligsociale indsatser samlet har bidraget til en mere balanceret beboersammensætning i områderne Således er andelen af beboere i beskæftigelse steget, ligesom gennemsnitsindkomsten i områderne er steget. En af de primære målsætninger med de boligsociale indsatser er at bryde den negative sociale arv. Evalueringen viser imidlertid ingen foreløbige effekter af indsatserne, når vi ser på uddannelse, domme og sundhed. Det kan skyldes, dels at de boligsociale indsatser ikke har haft en effekt på disse forhold, dels, at effekten endnu ikke har indfundet sig, da det kan tage længere tid at skabe forandringer på dette område. Årsagerne til disse effekter skal findes i ændringer i tilflytternes socioøkonomiske sammensætning. En stigende andel af tilflyttere til de pågældende områder har således beskæftigelse som primære indkomstkilde. Evalueringen viser, at der ikke kan ses en tilsvarende ændring i beskæftigelsesstatus for de beboere, der ikke er tilflyttere. I den gennemførte spørgeskemaundersøgelse peger aktørerne dog på, at de boligsociale indsatser har en positiv virkning inden for indsatsområderne børn, unge og familie samt det sociale liv Konkret vurderer de, at der er skabt gode resultater inden for temaerne sociale aktiviteter og aktivitetsniveauet i området, samarbejdet i området, udsatte børn og unge, tryghed og kriminalitet.

16 Opmærksomhedspunkter På baggrund af evalueringen har Rambøll og SFI opstillet en række opmærksomhedspunkter, som kan tjene som inspiration for lokale aktører i arbejdet med de boligsociale indsatser.

17 o Overvej, hvilken organisering, der skal til for at understøtte tidlig dialog og samarbejde mellem boligorganisationer, kommuner og øvrige centrale aktører i områderne om de boligsociale indsatsers strategier og målsætninger o Overvej, hvilken organisering der bidrager til, at den nødvendige ledelsesmæssige forankring og opbakning til den boligsociale indsats er til stede. Og hvordan indsatsens styregruppe bedst muligt understøttes i at træffe strategiske beslutninger og prioriteringer o Overvej, hvad der skal til for at gøre ansvar og roller tydelige mellem centrale aktører i det boligsociale arbejde. F.eks skriftlige og konkrete samarbejdsaftaler o Overvej, hvilke centrale samarbejds- og koordineringsmekanismer, der binder strategiske beslutninger sammen med udmøntningen af de boligsociale indsatser på udførende niveau. F.eks. koordineringsgrupper, driftsgrupper m.v. o Overvej, hvilken organisering der fremmer de boligsociale og kommunale medarbejderes kendskab og brug af hinanden på tværs. F.eks. tværgående projektsekretariater, hvor både boligsociale og kommunale medarbejdere er fysisk forankret o Overvej, hvordan afdelingsbestyrelser og beboere sikres beslutningskraft på relevante områder, uden at udførelsen af de professionelle indsatser hæmmes. F.eks. kan der tages initiativ til en klar forventningsafstemning og afklaring af beslutningskompetence for afdelingsbestyrelser og beboere o Overvej, hvordan mål- og programstyring af de boligsociale indsatser kan styrkes. F.eks. ved fokus på en forandringsteoretisk tilgang, udvikling af tydelige indikatorer og styrkelse af programstyringskompetencer hos de boligsociale projektledere

18 Om midtvejsevalueringen Landsbyggefonden har i perioden uddelt 2,2 mia. kr. til boligsociale indsatser og huslejestøtte som led i to boligaftaler, der blev indgået mellem Venstre, Det Konservative Folkeparti, Dansk Folkeparti og Det Radikale Venstre i 2005 og Formålet med puljen er at vende og modvirke den negative udvikling, der foregår i udsatte boligområder. SFI Det Nationale Forskningscenter for Velfærd og Rambøll Management Consulting har på foranledning af Landsbyggefonden iværksat en evaluering af denne pulje med henblik på at dokumentere indsatsernes gennemslagskraft og effekter. Evalueringen foregår i perioden Midtvejsevalueringen har fokus på de foreløbige effekter af de boligsociale indsatser og huslejestøtte og en procesevaluering af organisering og samarbejde i de boligsociale indsatser og områdesekretariater. Datagrundlaget i evalueringen består af registerdata, surveydata og casestudier i udvalgte boligområder og områdesekretariater. Der er gennemført casebesøg i 13 boligområder med boligsociale indsatser og fire boligområder med områdesekretariater. Områderne er udvalgt med henblik på at sikre variation, hvad angår størrelse, geografisk placering, organisering og erfaring med boligsocialt arbejde. Temahæftet er et af i alt tre temahæfter der udgives i forbindelse med midtvejsevalueringen.