NOTAT. Resultat af høringen Erhvervsstyrelsen har modtaget høringssvar fra følgende: TDC Concepy Telenor Telia

Transkript

1 NOTAT 17. juni 2014 /timepe-erst Høringsnotat om udkast til delafgørelse over for TDC på engrosmarkedet for netværksinfrastrukturadgang (marked 4) ændring af marked 4- afgørelsen med henblik på at gøre det muligt at anvende vectoringteknologien på centraler Erhvervsstyrelsen har i perioden den 19. marts 2014 til og med den 19. maj 2014 gennemført en national høring over udkast til delafgørelse over for TDC på engrosmarkedet for netværksinfrastrukturadgang (marked 4) med henblik på at gøre det muligt at anvende vectoringteknologien på centraler. Resultat af høringen Erhvervsstyrelsen har modtaget høringssvar fra følgende: ERHVERVSSTYRELSEN Dahlerups Pakhus Langelinie Allé København Ø Tlf Fax CVR-nr erst@erst.dk TDC Concepy Telenor Telia Banedanmark, Forbrugerrådet Tænk og Forenede Danske Antenneanlæg har oplyst, at de ikke har bemærkninger til Erhvervsstyrelsens udkast til markedsafgørelse. Kommentarerne er opsummeret i dette høringsnotat. Erhvervsstyrelsens kommentarer, vurdering og opfølgning på de enkelte dele af høringssvarene følger nederst i hvert afsnit. Høringssvarene findes på Høringsnotatet er inddelt efter følgende, overordnede emner: 1. Konkurrencesituationen 2. Øvrige bemærkninger Ad 1. Konkurrencesituationen TDC oplyser, at selskabet ikke finder, at der foreligger en forpligtigelse for selskabet til at levere backhaulforbindelser fra centraler, ligesom TDC ikke finder, at dette forhold vil ændre sig, fordi der gives mulighed for vectoring på små centraler. Således anfører TDC, at selskabet ikke finder belæg for at antage, at introduktion af vectoring på fremskudte punkter, endsige på små centraler, har ændret eller vil ændre konkurrenceforholdene. Den eneste reelle ændring af konkurrence-

2 2/7 situationen som følge af introduktion af vectoring på små centraler vil, ifølge TDC, være, at alternative teleselskaber på grund af kombinationen af VULAforpligtelsen og adgang til vectoring markant får styrket deres konkurrencemæssige stilling. Alternative teleselskaber kan således tilbyde højere kapacitet uden egne investeringer, og de får samtidig mulighed for at tilgå flere kunder til en lavere omkostning, end det var muligt før introduktion af VULA/vectoring. TDC finder således heller ikke, at indførelse af VULA og vectoring i sig selv kan berettige en indførelse af eller skærpelse af en backhaulforpligtelse til at omfatte små centraler. Det er desuden TDC s opfattelse, at de eksisterende forpligtigelser, som er pålagt TDC, allerede samlet set giver en langt mere effektiv udnyttelse af investeringerne i nettet, end et eventuelt krav om backhaul fra små centraler vil medføre, idet en forpligtigelse om levering af backhaul fra centraler vil binde TDC til at foretage investeringer i kapacitet, der hverken øger dækning eller bidrager til opgradering af net. Det er derudover TDC s opfattelse, at der fremadrettet er anledning til at overveje behovet for fortsat at opretholde den eksisterende backhaulforpligtelse, for så vidt angår den del af forpligtelsen, der angår levering af uncontended VULA. TDC anerkender behovet for at sikre uncontended og transparent transport af VULA-trafik fra både fremskudte punkter og små centraler til mere centrale opsamlingspunkter. TDC forventer, at udbygningen af MPLS-aggregeringsnettet vil kunne imødekomme dette behov for transparent og omkostningsoptimeret trafik for alternative teleselskaber. TDC vil i umiddelbar forlængelse af, at Erhvervsstyrelsen træffer afgørelse i nærværende sag, være indstillet på at indgå i drøftelser om sikring af transport af den uncontendede trafik. Concepy anfører, at der på de små centraler vil være væsentlige økonomiske adgangsbarrierer, for at alternative teleselskaber kan finde en konkurrencemæssigt attraktiv erstatning for den adgang til VDSL2 på rå kobberforbindelser, som vil forsvinde ved en afgørelse, som giver TDC tilladelse til at bruge vectoring på centralerne. Dette skyldes i overvejende grad fraværet af regulerede, økonomisk attraktive transmissionsprodukter, som gør det muligt at anvende uncontended VULA på centralerne. Således vil de alternative teleselskabers adgang til at levere xdsl-forbindelser til slutbrugere på uncontended VULA på de små centraler i praksis være stærkt begrænset eller ud fra et rentabilitetsperspektiv snarere ikke-eksisterende. Det vil derfor kun være TDC, der efter Concepys opfattelse vil få gavn af at tilbyde slutbrugerforbindelser på 50 eller 100 Mbit/s med vectoring på de små centraler, idet de alternative teleselskaber vil være henvist til at tilbyde adgang via contended VULA. Concepy udtrykker bekymring for, at TDC tillige vil få en stor konkurrencemæssig fordel, hvis TDC over en længere periode i praksis står alene med muligheden for at tilbyde 50 og 100 Mbit/s-forbindelser baseret på xdsl på de små centraler, fordi de alternative teleselskaber vil være afskåret fra at konkurrere på disse produkter grundet fraværet af en reguleret adgang til transport af VULA-trafik fra de små centraler til et punkt mere centralt i nettet.

3 3/7 Efter Concepys opfattelse er TDC s reelle interesse i at imødekomme ønsket om en kommerciel adgang til et produkt, der svarer til den tekniske funktion af backhaulfiber til brug for transport fra en mindre central til en større central, beskeden. Det er derfor efter Concepys vurdering helt afgørende at se på muligheden og behovet for at sikre en reguleret forpligtelse til en sådan adgang. Det er Concepys overordnede holdning, at vectoring på små centraler på nuværende tidspunkt vil være en uhensigtsmæssig udvikling for konkurrencesituationen på xdsl-markedet. Concepy anbefaler derfor, at der ikke træffes afgørelse om at give TDC tilladelse hertil. Telenor har stor forståelse for TDC s ønske om at kunne tage vectoring i brug på de mindre centraler, men understreger samtidig betydningen af, at en sådan mulighed for TDC alene bør kunne realiseres, hvis der samtidig sikres de alternative teleselskaber nogle vilkår, der gør dem i stand til, på konkurrencemæssigt lige fod med TDC, at kunne bruge de vectoriserede forbindelser. Telenor bemærker, at der samlet set er tale om et ikke ubetydeligt antal husstande, hvorfor de alternative teleselskabers vilkår for adgang til disse ikke er uden betydning for den samlede konkurrencesituation på bredbåndsmarkedet. Telenor anfører, at såfremt der ikke bliver mulighed for at hente trafikken fra de små centraler tilbage til mere centrale opsamlingspunkter i nettet på rimelige vilkår, vil uncontended VULA ikke være relevant fra de pågældende små centraler. Dette vil yderligere medføre, at TDC vil stå væsentligt bedre i konkurrencen, idet TDC vil kunne hente trafikken på helt andre vilkår end dem, de øvrige teleselskaber må forventes at blive tilbudt. Telenor anfører endvidere, at med det antal kunder, som de alternative teleselskaber kan forventes at opnå fra de små centraler, sammenlignet med TDC, så vil det heller ikke være en farbar vej at anmode en 3. part om at grave kapacitet ned til brug for backhaul. Tilbage står kommercielle forhandlinger med TDC. Telenors erfaringer fra tidligere drøftelser med TDC om kommercielle vilkår for transmission har imidlertid ikke været gunstige. Telenor ser derfor gerne, at Erhvervsstyrelsen adresserer mulighederne for at sikre rimelige vilkår for backhaul fra mindre centraler på tilsvarende vis, som det i dag er sikret i forhold til de fremskudte indkoblingspunkter. Telenor er indforstået med, at konsekvensen vil være, at vectoring ikke tages i brug på de mindre centraler et par år ud i fremtiden. Det må imidlertid efter Telenors opfattelse veje tungt i en beslutning om at udskyde, at det netop sker med henblik på at sikre rimelige konkurrencevilkår. Dertil kommer, at der frem til at en mere konkurrencemæssigt bæredygtig løsning er fundet for de mindre centraler, vil være mulighed for TDC for at koncentrere indsatsen om vectoring de steder i nettet, hvor der allerede ud fra de eksisterende afgørelser fra Erhvervsstyrelsen er sikret rimelige konkurrencevilkår.

4 4/7 Telia understreger indledningsvis, at selskabet støtter en generel opgradering af kobbernettet, herunder også ved anvendelse af vectoringteknologi, hvor det er muligt. Telia ser dog særligt to udfordringer for konkurrencen, hvis der gives mulighed for at anvende vectoringteknologien på små centraler. Således vil TDC, efter Telias opfattelse, opnå en konkurrencefordel, i og med at TDC får adgang til endnu flere vectoriserede punkter, som ikke tilsvarende kan udnyttes af alternative teleselskaber. Derudover må det antages, at en del af produktionskapaciteten, som ellers var afsat til at indføre vectoring på fremskudte indkoblingspunkter (som alternative teleselskaber oftere vil kunne nå og få fuld glæde af), nu vil blive anvendt til vectoring på små centraler (som ikke i samme omfang vil kunne udnyttes af alternative teleselskaber). Samlet set betyder det, at alternative teleselskaber i praksis vil kunne drage nytte af færre vectoriserede punkter end hidtil forudsat med vectoringafgørelsen af december Telia anfører derudover, at for at selskabet i praksis skal kunne få gavn af vectoringteknologien, er det afgørende at have attraktive muligheder for at føre trafikken tilbage i eget net. Alternative teleselskaber er således oftest nødt til at afvande trafikken mere centralt i nettet typisk ved POI2 og dermed være afskåret fra at få glæde af de muligheder, som POI0-produktet indebærer, herunder navnlig en høj grad af transparens. For selskaber, der som Telia ønsker at levere tv via TDC s kobbernet, vil afvanding på POI2 endvidere betyde, at man skal aftage TDC s multicast-engrosprodukt, hvilket dog ikke hidtil har været økonomisk rentabelt. Telia finder således, at selskabet vil være afskåret fra at drage den fulde nytte af den vectorisering, der vil ske på disse centraler (i form af et transparent POI0- produkt, der kan bruges til at distribuere tv). Dette vil ifølge Telia i praksis betyde, at TDC opnår en relativ konkurrencefordel ved i højere grad at kunne afsætte bredbåndsprodukter baseret på høje hastigheder i områder, hvor de alternative teleselskaber ikke på tilsvarende måde kan nå ud med samme produktpalette som TDC. Det er Telias samlede vurdering, at alternative teleselskaber ikke får mulighed for at udnytte fordelene ved vectoring fra små centraler i samme grad som TDC, hvilket er et uforholdsmæssigt stort konkurrenceproblem. Da linjepotentialet for vectoring under små centraler i øvrigt er betydeligt mindre end potentialet for fremskudte punkter, er det Telias opfattelse, at tiden ikke er moden for at tillade anvendelse af vectoringteknologi på små centraler. Erhvervsstyrelsens bemærkninger: Som anført i udkastet til afgørelse om vectoring på centraler er markedssituationen den, at TDC s kobbernet danner basis for størstedelen af de produkter, der såvel totalt set som af de alternative teleselskaber afsættes til slutbrugere. Kobbernettet er derfor en afgørende produktionsressource for selskaber, der ønsker at levere landsdækkende telefoni- og bredbåndstjenester til slutbrugere. Det be-

5 5/7 tyder, at såvel TDC som de alternative teleselskaber vil kunne få fordel af en opgradering af kobbernettet med vectoring. Dette understøttes af alle de indkomne høringssvar. Såvel TDC som de alternative teleselskaber er således enige om, at en opgradering af kobbernettet med vectoringteknologien principielt er en god ide, idet brug af vectoringteknologien giver mulighed for, at slutbrugerne kan tilbydes højere hastigheder via kobbernettet. Imidlertid understreger de alternative teleselskaber samstemmende i høringssvarene, at de åbenlyse fordele ved at anvende vectoringteknologien på små centraler ikke kan opveje de ulemper, afgørelsen vil medføre for de alternative teleselskabers konkurrencemuligheder. Der er derfor grundlæggende tale om et valg mellem på den ene side højere hastigheder til flere slutbrugere og på den anden side lige konkurrence mellem TDC og de alternative teleselskaber. Muligheden for at indføre vectoring på små centraler vil give mulighed for at dække yderligere godt adresser med højhastighedsbredbånd adresser, der ikke på nuværende tidspunkt kan få sådanne højere hastigheder via TDC s fiber- eller coaxnet. På den anden side vil en afgørelse i overensstemmelse med det foreliggende udkast give TDC en klar first-mover fordel i forhold til at dække disse adresser med højere hastigheder, idet de alternative teleselskaber ikke uden et reguleret backhaulprodukt mener at kunne få en rentabel forretningsplan og dermed ikke reelt har mulighed for at udnytte fordelene ved vectoring på de små centraler. På baggrund af høringen kan det konstateres, at det for de alternative teleselskaber er helt afgørende for at kunne konkurrere med TDC, at der samtidig med muligheden for at bruge vectoringteknologien gives adgang til et reguleret uncontended backhaulprodukt fra de pågældende centraler. TDC anfører, at selskabets udbygning af MPLS-aggregeringsnettet vil kunne imødekomme behovet for uncontended og transparent transport af trafik. Det er Erhvervsstyrelsens forståelse, at TDC s udbygning heraf vil strække sig over de næste 4-6 år. Det udbyggede net vil således ikke være tilgængeligt i fuldt omfang inden for den tidshorisont, der var lagt op til i udkastet til afgørelse om vectoring på centraler. Dertil kommer, at en række forhold i relation til mulighederne i denne udbygning vil kræve nærmere afklaring, herunder prisaspektet (også for så vidt angår multicast), tilgængelighed, transparensforhold samt grad af contention, Som anført i udkastet til afgørelse om vectoring på centraler knytter de konkurrencemæssige problemstillinger, der relaterer sig til en forpligtelse om adgang til backhaul fra en central og bagud i nettet, sig ikke alene til trafik baseret på VULA-produkter (herunder med de højere hastigheder, der følger med brugen af vectoring). De konkurrencemæssige problemstillinger knytter sig således generelt til konkurrencesituationen vedrørende transport af trafik fra alternative teleselskaber, der baserer deres udbud på leje af rå kobberprodukter.

6 6/7 En forpligtelse til at give adgang til et uncontended backhaulprodukt fra de pågældende centraler er efter Erhvervsstyrelsens vurdering ikke mulig inden for de nuværende rammer af den gældende markedsafgørelse (marked 4-afgørelsen). Det er samtidig Erhvervsstyrelsens vurdering, at det er nødvendigt med en mere grundlæggende analyse for at kunne vurdere, om der skal sikres adgang til et reguleret uncontended backhaulprodukt i forbindelse med, at der eventuelt træffes afgørelse om adgang til at anvende vectoringteknologien på centraler. En sådan analyse vil skulle indeholde en nærmere undersøgelse af mulighederne for uncontended transport af trafik fra de små centraler og længere ind i nettet (til et mere centralt opsamlingspunkt) baseret på andre platforme end TDC s fiber- eller coaxnet, samt andelen af adresser, der er afhængige af denne opgradering af kobbernettet for at kunne få højere hastigheder. Ved at lade en eventuel afgørelse om anvendelse af vectoring på centraler afvente en sådan analyse af markedet, tilvejebringes der et mere konsolideret grundlag for at kunne foretage en samlet vurdering af muligheden for at forpligte TDC til at give adgang til backhaul og muligheden for TDC til at opgradere centraler med vectoring. Det er på den baggrund Erhvervsstyrelsens samlede vurdering, at hensynet til de alternative teleselskabers mulighed for at konkurrere på lige fod med TDC tilsiger, at en eventuel afgørelse om brug af vectoring på centraler bør afvente en sådan yderligere analyse. Analysen vil indgå som en del af næste ordinære markedsundersøgelse af bredbåndmarkederne. Ad 2. Øvrige bemærkninger Generelle bemærkninger TDC anfører indledningsvis en række bemærkninger, der angår marked 4- afgørelsen samt 2013-vectoringafgørelsen. Det drejer sig om følgende: Omfanget af VULA-forpligtelsen er knyttet sammen med tilstedeværelse af NGA-net, som er baseret på en anden definition af NGA end benyttet af Europa-Kommissionen VULA-forpligtelsen er afkoblet fra det konkrete antal af rå kobberforbindelser, der berøres af vectoring eller på anden måde af etablering af fremskudte trin. Forpligtigelsen om en konkurrencefremmende innovationsperiode er pålagt i et mere omfattende omfang end i Kommissionens NGAhenstilling. Forpligtigelsen om kompensation pålægger TDC at give kompensation, uanset om der er tale om forhold, der er initieret af andet teleselskab. Metoden for prisregulering af VULA og det resulterende prisniveau modsvarer ikke Kommissionens henstilling om ikke-diskrimination og omkostninger.

7 7/7 Erhvervsstyrelsens bemærkninger: De problemstillinger, TDC har anført, er tidligere behandlet dels i høringsnotat af 16. august 2012 vedrørende udkast til markedsafgørelse, markedsafgrænsning og analyse på engrosmarkedet for fysisk netværksinfrastrukturadgang (marked 4), dels i høringsnotat af 19. december 2013 vedrørende udkast til delafgørelse over for TDC med henblik på at muliggøre anvendelse af vectoringteknologien. Der henvises i det hele til Erhvervsstyrelsens bemærkninger i disse høringsnotater. Begrænsning i varsling på 18 måneder TDC finder, at varslingsfristen på 18 måneder i tilfælde, hvor alternative teleselskaber er berørt, bør begrænses yderligere og således kun gælde i tilfælde af samhusning med henblik på at opsætte eget DSLAM-udstyr, som understøtter VDSL. Dette skyldes, at det kun er rå kobber-vdsl-linjer, der vil skulle konverteres til VULA, ligesom det fremgår af udkastet til delafgørelse, at det er ganske få rå kobberlinjer, som anvendes til VDSL. Erhvervsstyrelsens bemærkninger: Som anført i udkastet til afgørelse om vectoring på centraler er begrundelsen for det længere varsel på 18 måneder, at en endelig afskæring af adgangen til rå kobber fra de pågældende centraler kan have store konsekvenser for alternative teleselskaber, hvorfor et langt varsel er nødvendigt i tilfælde, hvor alternative teleselskaber er til stede eller har anmodet om tilstedeværelse. Erhvervsstyrelsen anerkender, at det i sådanne tilfælde alene vil være alternative teleselskabers anvendelse af VDSL-teknologien, der vil blive berørt og dermed afskåret. På den baggrund vil Erhvervsstyrelsen i forbindelse med en eventuel kommende afgørelse herom justere teksten, således at berørte selskaber afgrænses til at omfatte selskaber, der har opsat eget DSLAM-udstyr, der understøtter VDSLteknologien.