Kommunekontaktråd (KKR) som ny regional styringsaktør

Transkript

1 Kommunekontaktråd (KKR) som ny regional styringsaktør En evaluering af kommunekontaktråd i de fem regioner Karina Sehested Dorthe Hedensted Lund Marianne Rosenbak Skov og Landskab, KU 1

2 Indledning... 3 KKR: hvad, hvorfor og hvordan?... 3 KKR ernes baggrund og formelle betingelser... 4 Forhistoriens og geografiens betydning... 5 Geografiens betydning... 6 Fragmenteret netværksstyring efter kommunalreformen... 7 Netværksstyring og hierarkiet fungerer samtidigt... 9 Del 1: KKR s samarbejde med andre regionale aktører og KL KKR som et uformelt styringsnetværk KKR ernes formål Samarbejde KKR og regionerne Fra kompetencestrid til fælles opgaveløsning? Samarbejde KKR og Vækstforum Samarbejde KKR erne og KL KKR vil ikke være KL s implementeringsorgan Svært at skabe sammenhæng på erhvervsområdet Synergi om infrastruktur Sundhedsområdet og det sociale område Det glemte uddannelsesområde Konklusion 1: KKR s eksterne relationer og opgaver i fremtiden Del Det interne samarbejde i KKR erne: strategier og legitimitet Styring gennem enighed og uden hierarki Formandskabsstrategier Hvad skaber et godt samarbejde? Hvordan kan metastyring styrkes i KKR erne? KKR ernes legitimitet KKR skaber kommunal tilpasning KKR skaber synergi og fælles retning KKR som en borgmesterklub eller et repræsentativt forum Konklusion del 2: Hvad skal KKR være i fremtiden? Del 3: Den administrative organisering af KKR arbejdet Relationel koordinering KKR sekretariaternes rolle Kommunernes administrative KKR organisering Den administrative kritik Forskel på politisk og administrativ synsvinkel Hvad skaber succes i administrativ forankring? Konklusion del 3: Fra en reaktiv til en proaktiv KKR rolle Samlet konklusion: Perspektiver for KKR samarbejdet? Litteratur

3 Indledning Denne evaluering handler om, hvordan Kommunekontaktrådene (KKR erne) i de fem regioner har fungeret i den første valgperiode efter kommunalreformen. De fem KKR er er opstået i kølvandet på kommunalreformen, men er ikke en del af den kommunale styrelseslov. De udgør et samarbejde på tværs af kommunalbestyrelserne indenfor de fem regioner. De er en del af KL s politiske organisation og etableret på grundlag af KL s love. Kommunalreformen har skabt en ny styringssituation på det regionale niveau. Tidligere var der tale om forholdsvis klare hierarkisk fordelte roller på en række regionale opgavefelter mellem stat, amter og kommuner. Kommunalreformen betyder både et opbrud i roller, omfordeling af opgaver og etablering af nye politiske institutioner. For kommunerne er der tale om en markant ændring. De skal være langt mere aktive i den regionale politik og på det regionale opgavefelt, end de er vant til. Kommunalreformens konsekvens er en opsplitning af den regionale styring med flere politiske styringsorganer, der på mange områder står i et forholdsvist ligeværdigt forhold til hinanden. De nye regioner har mindre myndighed, end de har været vant til. Miljøcentrene skal som statslige decentrale organer varetage den regionale myndighedsopgave på miljøområdet. Der er oprettet regionale Vækstfora med offentlige og private aktører. Sundhedskoordinationsudvalg og Kontaktudvalg skal koordinere mellem kommuner og regioner. Dertil kommer så oprettelsen af KKR erne, der kan karakteriseres som et nyt politisk styringsnetværk på det regionale niveau. KKR erne har gennem de første 4 år indtaget en markant regional styringsrolle. KKR: hvad, hvorfor og hvordan? Momsfonden har finansieret en undersøgelse af de fem kommunekontaktråd med fokus på, hvordan KKR erne har fungeret internt og eksternt, hvad der er drivkræfter og barrierer i deres udvikling, og hvordan de kan udvikle sig fremover. Undersøgelsens metode er kvalitative interview i de fem regioner med: Regionsformænd og/eller politikere med tæt relation til KKR formandskabet. Administrative ledere i de fem regionale administrationer, der har haft tæt kontakt til KKR. De fem KKR formænd og KKR konsulenter i de fem regioner. Kommunale borgmestre fra udvalgte store og små kommuner, der repræsenterer forskellige interesser i KKR samarbejdet og også en meget positiv og mindre positiv holdning til KKR erne. En række kommunaldirektører, der står centralt i den administrative opbakning til KKR erne og repræsenterer holdninger både for og imod KKR. Sidst et udvalg af andre kommunale administrative chefer, der tager del i KKR arbejdet. Da en del politikere og administratorer er repræsenteret i flere af de regionale organer, fx Vækstfora og Sundhedskoordinationsudvalg, er der søgt sammenfald i poster i udvælgelsen af interviewpersoner for at få et indblik i relationerne mellem de forskellige regionale organer. Udover interview er der brugt skriftligt materiale fra de fem KKR ernes arbejde, især mødereferater fra KKR møderm, men også diverse notater om specifikke emner i KKR arbejdet. 3

4 Undersøgelsens resultat er denne evalueringsrapport samt 2 politiker rettede publikationer med konklusioner fra evalueringen. Evalueringen har besvaret tre overordnede spørgsmål, der strukturerer rapporten: Hvordan har KKR erne samarbejdet med andre regionale aktører, og hvilke samarbejdsstrategier har de udviklet? Hvordan har samarbejdet internt i KKR erne fungeret, hvad har hæmmet og fremmet samarbejdet, og hvad skal KKR erne udvikles til fremover? Hvilke administrative organiseringer ligger bag KKR arbejdet, og hvordan koordineres KKR arbejdet i praksis? Men vi starter med at se på baggrunden for KKR samarbejdet og de formelle retningslinjer, som KL har opstillet for samarbejdet. Derefter præsenteres den styringssituation: netværksstyring, som KKR samarbejdet indgår i på det regionale styringsniveau. Netværksstyring danner rammen for at forstå den nye styringssituation efter kommunalreformen, og det har stor betydning for, hvilke roller de regionale aktører kan indtage overfor hinanden. Det samme har forhistorien og geografien i de fem regionen, som kort beskrives. Efter de indledende overvejelser starter Del 1 med at undersøge KKR ernes eksterne samarbejde med andre regionale aktører, hvor vi ser forskellige samarbejdsstrategier i udfoldelse med hver deres begrundelser. Vi har valgt at fokusere på relationen mellem regionen, KKR og vækstforum, fordi det især er her, at en ny (netværks)styringsrelation slår igennem. Desuden ser vi på relationen mellem KKR erne og KL. Det er en relation, der optager de fem KKR formandskaber, borgmestre og kommunaldirektører meget. I Del 2 vender vi blikket ind i de fem KKR er. Vi præsenterer begrebet metastyring som en måde at forstå styringen i KKR på, og vi undersøger, hvordan man internt koordinerer, styrer og skaber samarbejde mellem kommunerne. Her kommer også diskussionen af, hvordan KKR erne skal udvikle sig i fremtiden, hvor der er lagt vægt på en diskussion ud fra den demokratiske legitimitet i KKR samarbejdet. Sidst i Del 3 beskæftiger vi os med den administrative organisering af og opbakning til KKR samarbejdet. Det betragtes nemlig som en afgørende faktor for KKR ernes videre udvikling. Vi skal undersøge, hvordan de kommunale forvaltninger håndterer samarbejdet, hvilken rolle KKR konsulenterne har, og hvordan man kan forstå koordinering i en kompleks (netværks)styringssituation, som KKR samarbejdet er en del af. KKR ernes baggrund og formelle betingelser I forbindelse med kommunalreformen var der en række opgaver, som KL mente kunne falde igennem i den nye struktur, men også en række nye opgaver i kommunerne, hvor KL fandt det nødvendigt, at kommunerne koordinerede deres indsats. Det var områder som trafik, infrastruktur, regional udvikling, sundhedsaftaler, sociale rammeaftaler, specialiserede sociale ydelser og uddannelse. KL tog initiativ til at oprette et Kommunekontaktråd (KKR) i hver region, der skulle koordinere indsatsen omkring disse opgaver kommunerne imellem. Desuden skulle KKR erne fremme de kommunale interesser og styrke kommunalbestyrelsernes indflydelse på den regionale udvikling. I 4

5 den nye kommunale styrelseslov blev der oprettet Kontaktudvalg i de fem regioner, hvor regionsformanden og regionens borgmestre skulle mødes og koordinere deres arbejde. KL ønskede, at kommunerne skulle koordinere deres indsatser i forhold til disse møder gennem KKR erne. KKR erne består af kommunernes politiske ledelse med borgmestrene som selvskrevne medlemmer af kontaktrådene og et antal menige kommunalbestyrelsesmedlemmer udvalgt efter den partimæssig repræsentation i kommunerne, så man sikrer alle partiers repræsentation i KKR erne. Man har valgret og er valgbar, hvis man er valgt kommunalbestyrelsesmedlem og tilhører et parti eller et listesamarbejde med minimum 2% af stemmerne afgivet ved seneste kommunalvalg (Kommunernes Landsforening 2009). KKR erne er dog kun et dialogforum uden formel beslutningskompetence. Det er stadig de enkelte, folkevalgte kommunalbestyrelser, der udgør den formelle kommunale myndighed. Den partipolitiske konstruktion af KKR betyder, at de to største partier fordeler formands- og næstformandsposten mellem sig. Valget af formand og næstformand foregår ved almindelig politisk forhandling, hvor de enkelte kandidater forhandler sig frem til opbakning blandt et flertal af KKR medlemmerne. I den første valgperiode var antallet af partifæller og personlige netværk afgørende parametre for at få opbakning. Desuden var der i varierende omfang været en skelen til forhistorien og/eller geografiske hensyn samt personlige kompetencer. Kommunekontaktrådene er som nævnt en del af KL s politiske organisation. Hvert KKR sekretariatsbetjenes derfor af de forskellige fagkontorer i KL s sekretariat og af et KKR sekretariat med to KKR konsulenter finansieret af KL men placeret i de fem regioner. Forhistoriens og geografiens betydning Der er ingen tvivl om, at reformsituationen, forhistorien, kulturforskelle, personlige relationer og geografien spiller ind på det regionale samarbejde i de fem regioner. Det er med til at forklare, at de fem KKR er i den første valgperiode udvikler sig meget forskelligt, og at de også udvikler meget forskellige relationer til deres omgivelser i den regionale styring. I de fem KKR er betoner alle betydningen af, at man vil have lov til at være forskellige og ikke ønsker en ensretning. Da KKR erne opstod, var kommuner og regioner præget af den store og svære omstilling efter kommunalreformen. De sammenlagte kommuner havde nok at se til med at få de nye organisationer og opgaver på plands, og de nye regioner skulle etableres og indgå i en anden rolle, end de var vant til. Vækstfora er skulle opbygges, Sundhedskoordinationsudvalg og Kontaktudvalg skulle startes op osv. Som med alt nyt var de første år præget ikke blot af mange magtkampe, men også af skuffede personer, der ikke havde fået den position eller de opgaver de havde ønsket sig efter reformen og af tidspres i mange opgaver, fordi det var svært både at lave en stor omstilling og klare de daglige driftsopgaver samtidigt. Ifølge interviewpersonerne spiller det tydeligt ind på de første års KKR arbejde efter kommunalreformen. Med tiden sker der personudskiftninger, folk vænner sig til det nye, man får tingene på plads og et større overblik og overskud. Det får også betydning for det regionale samarbejde, idet det forbedres med tiden. De personlige relationer og erfaringer med tidligere samarbejde spiller en meget stor rolle både administrativt og politisk især i KKR erne og mellem KKR erne og regionerne. Det gælder både dårlige erfaringer med samarbejde, der hæmmer samarbejdet og gode erfaringer, der fremmer samarbejdet efter reformen. Det skyldes, at der er mange personsammenfald på politiske og 5

6 administrative topposter i den første valgperiode. Mange kender altså hinanden på godt og ondt og har samarbejdet også før kommunalreformen, og det kan både hæmme og fremme samarbejdet. KKR erne sammenlignes ofte i interviewene med de gamle kommuneforeninger. Alle er dog enige om, at man ikke kan sammenligne de gamle kommuneforeninger med KKR samarbejdet. Det beskrives, at de gamle kommuneforeninger havde karakter af mere uforpligtende politiske, faglige og sociale sammenkomster, hvor der ikke blev koordineret og truffet beslutninger om fælles opgaver. Blandt de kommunale borgmestre betragtes KKR erne som et langt mere betydende og forpligtende forum, der skaber grundlag for at træffe beslutninger om fælles problemer og opgaver. Geografiens betydning Geografien spiller også en stor rolle for det regionale samarbejde. For det første har størrelsen på regionerne betydning for samarbejdet. Det er nemmere at skabe tæt samarbejde mellem få personer end mellem mange. I den første valgperiode efter kommunalreformen i Nordjylland er der fx få deltagere i KKR, mens der i Hovedstaden er mange, og det giver en stor forskel på, hvordan man kan inddrage folk og lade alle komme til orde. For det andet peger de fleste på, at geografiske forskelle og ligheder har større betydning end forskelle i partipolitikken i KKR samarbejdet. I nogle af regionerne mener borgmestrene og kommunale administratorer, at samarbejdet om fælles regionale opgaver mellem alle regionens kommuner er mere oplagt end i andre. I den Syddanske region oplever man fx forskelle både kulturelt og interessemæssigt i Sønderjylland og på Fyn, der gør det sværere at udvikle en fælles regional identitet, mens man i Nordjylland i højere grad ser sig som et sammenhængende regionalt område med fælles interesser. I Hovedstadsregionen dækker man både Hovedstaden med forstæder og små Nordsjællandske kommuner, og man er funktionelt stærkt sammenhængende med Region Sjælland. Det påvirker den fælles regionale oplevelse i denne region, og det samme ser vi i Midtjylland med store forskelle mellem øst og vest Jylland. I alle regioner er der mange subregionale samarbejder, der er fortsat efter kommunalreformen, mens andre er ophørt. Formandskaberne mener, at nogle af de subregionale samarbejder er med til at hæmme det fælles samarbejde i regionen, mens andre kan bruges til at bygge videre på, og at KKR erne skal prøve at udnytte den synergi, der ligger mellem det subregionale og KKR samarbejdet. Tidligere har der ikke været nogen særlig forbindelse imellem de subregionale samarbejder, men med KKR er der skabt en indgang til fælles diskussion og koordinering af de ting, som de subregionale samarbejder beskæftiger sig med. I de fleste KKR er er den geografiske forskel indenfor regionen en udfordring for samarbejdet, men i KKR erne er der enighed om, at det ikke skal være et mål for KKR erne at skabe én regional identitet. De forskelle, som geografien giver i kommunernes interesse for et tværkommunalt samarbejde, skal i stedet udnyttes positivt. Formandskaberne mener, at KKR erne kan være med til at støtte udviklingen af særegenskaber med forskellige kulturer og interesser indenfor de formelle regionsdannelser, men også på tværs ind i andre regioner og over landegrænser. Det kan ske samtidig med, at man vælger bestemte opgaver, der skal løses i et kommunalt fællesskab indenfor den formelle regions grænser. Disse budskaber lægger op til en regional forståelse i KKR erne, der ikke udelukkende henføres til formelle og geografiske (fysiske) grænser. Regionale identiteter kan også forstås som identiteter, der ikke ligger fast, og som vi kan se, udgøres en regional identitet af mange elementer: kultur, funktionel sammenhæng, politik, myndighed osv. Regionsidentiteter ændres hele tiden, og man kan 6

7 have flere regionsidentiteter på én gang, der skaber grundlag for samarbejde på kryds og tværs om forskellige emner og funktioner. Når regionsidentiteter er flydende og under konstant forandring, kan man derfor også hele tiden påvirke dem og være med til at konstruere en regionsdannelse, der giver mening for et større antal aktører. Med kommunalreformen er der sat gang i en proces, hvor netop nye regionsforståelser skal udvikles både på det regionale og kommunale niveau. Det ser vi tydeligt ske gennem samarbejdet i KKR erne og i samarbejdet mellem KKR erne og øvrige aktører, som beskrives nedenfor. Nu har vi fået et billede af, at forhistorie og geografi har betydning for KKR ernes udvikling. Men det har den nye styringssituation også, som KKR erne bliver en del af. Det skal vi se på nu. Fragmenteret netværksstyring efter kommunalreformen På det regionale niveau har kommunalreformen betydet, at man har styrket en bestemt form for styring i det offentlige på bekostning af den traditionelle hierarkiske og bureaukratiske styring. Det kan bedst illustreres ved at tegne den. Vi har udarbejdet figur 1 på baggrund af vores vurdering af relationerne mellem de vigtigste regionale aktører i undersøgelsen. Set fra andre vinkler vil figuren se anderledes ud. 7

8 Figur 1: Regional netværksstyring Figur 1 illustrerer, at kommunalreformen har understøttet en udvikling, vi har set gennem en årrække i det offentlige. Flere og flere opgaver løses af forskellige forholdsvis selvstyrende netværk og organer med gensidigt afhængige aktører på tværs af offentlige niveauer og på tværs af offentlige og private aktører. Der er mange forholdsvis ligeværdige organer og aktører på den politiske bane, der bidrager til den offentlige styring. Det kalder vi for netværksstyring. Netværksstyring betyder, at der på visse offentlige opgavefelter opstår en styringssituation, hvor der ikke er et klart hierarki eller kun et begrænset hierarki mellem de aktører, der indgår i løsningen af opgaver (Sørensen og Torfing 2005, Sehested 2003). Der er en form for relativ uafhængighed mellem aktørerne, fordi der ikke er et hierarki til at styre relationerne, men samtidig en gensidig afhængighed, fordi man er afhængige af hinanden for at få løst opgaver. Der er uklare roller i forhold til, hvem der skal gøre hvad. Det afgøres løbende gennem forhandling og dialog mellem aktørerne. Opgavefordelingen er heller ikke fastlagt en gang for alle, den kan skifte afhængig af forskellige omstændigheder. Konsekvensen af netværksstyring er en uklar grænsedragning mellem aktørernes roller og opgaver og en uklar ansvarsfordeling. Der er åbenhed overfor, at man løbende skifter roller, ansvar og opgaver afhængig af, hvad der findes mest hensigtsmæssigt i givne situationer. Der er stor forskel på en traditionel hierarkisk styreform og den nye netværksstyreform: Figur 2: Hierarki og netværksstyring Hierarkisk styreform: En central offentlig beslutningstager klart hierarki mellem offentlige aktører Det offentlige leverer løsninger og man tager ansvar efter hierarkisk rollefordeling Hierarki og autoritet er styringsprincip Styring gennem love, regler, ordrer og faste formelle procedurer Klar fordeling af roller og ansvar Netværksstyring: Flere aktører (både offentlige og private) træffer beslutninger i fællesskab der er mange beslutningscentre Mange aktører inklusiv de private samarbejder om løsninger og har fælles ansvar Forhandling og dialog er styringsprincip Styring gennem opbygning af fælles forståelse og konsensus om problemer og løsninger Opløsning af klare grænser og rollefordelinger På det regionale niveau har den hierarkiske styreform været dominerende før reformen, men efter reformen ser vi en større vægt på netværksstyringen, som figur 1 illustrerer. 8

9 Et konkret eksempel fra planområdet kan illustrere den nye netværkssituation og det rolleskred, der opstår med reformen: På planområdet havde amterne før kommunalreformen en hierarkisk myndighedsrolle, hvor de lavede regionsplaner med bindende myndighed for kommunerne. Nu skal regionerne i stedet lave Regionale Udviklingsplaner, der ikke er bindende for kommunerne, men skal være en strategi for regional udvikling, som kommunerne opfordres til at følge. Den Regionale Udviklingsplan skal også indeholde Den Regionale Erhvervsudviklingsstrategi, som det nye Vækstfora i regionerne laver. Strategierne laves altså af forskellige beslutningsfora og har ingen bindende myndighed i forhold til hinanden. Kommunerne skal samtidig lave kommuneplanstrategier, hvor de skal kommentere den regionale udviklingsplan, men ikke følge den, hvis de ikke finder det hensigtsmæssigt. Både regioner, Væktsfora og kommuner laver altså udviklingsplaner og står i et forholdsvist ligeværdigt forhold til hinanden, når vi taler om regional udvikling. Den samme kompleksitet i styringen er opstået på fx det sociale område og uddannelsesområdet, mens regionerne på sundhedsområdet har fastholdt sin myndighedsrolle og dermed en mere klar hierarkisk rollefordeling. Netværksstyring og hierarkiet fungerer samtidigt Det er vigtigt at holde sig for øje, at netværksstyringen fungerer samtidigt med den traditionelle hierarkiske styring. Man taler ofte om netværksstyring i skyggen af hierarkiet som en beskrivelse af, at de forskellige styringsformer fungerer side og side nogen gange i samspil og andre gange i modspil med hinanden (Sehested 2003). Vi har fx stadig en lovgivning og statslig detailstyring (fx gennem de nye Miljøcentres myndighedsopgave på miljøområdet), der skal overholdes. Vi har stadig regionen som overordnet myndighed på visse områder, fx sundhed. Vi har stadig Folketinget, regionsrådene og kommunalbestyrelser som sidste besluttende instans, selvom mange nye samarbejdsfora, som fx sundhedskoordinationsudvalg, KKR er osv. opstår. Det illustrerer den store kompleksitet, der er en del af offentlig styring i dag, og som politikere og administratorer skal indgå i og kunne håndtere, når de styrer på det regionale niveau. Efter kommunalreformen er der ingen tvivl om, at kompleksiteten i styringen af det regionale niveau er steget. Det er resultatet af denne kompleksitet, vi skal undersøge nærmere i det følgende. Først ser vi på KKR ernes relation til andre regionale aktører i regionerne. 9

10 Del 1: KKR s samarbejde med andre regionale aktører og KL Som nævnt i indledningen undersøges især KKR ernes samarbejde med regionerne og vækstfora, fordi det er her, vi særligt ser en ny formel relation mellem parterne efter reformen, hvor de skal indgå i ligeværdigt samarbejde. Spørgsmålet er, hvordan det udvikler sig i praksis? Vi undersøger det ved først at se kort på KKR ernes intentioner (der uddybes i del 2). Dernæst ser vi på KKR ernes relation til regionsråd og den regionale administration, hvor det viser sig, at forskellige samarbejdsstrategier udvikles, mens vi ser en ens strategi anvendes overfor Vækstfora. Videre ser vi på KKR ernes relation til KL, som optager KKR erne meget. Sidst undersøger vi, hvilke opgaver KKR erne især varetager, og hvor KKR erne ser et udviklingsperspektiv for arbejdet fremover. KKR som et uformelt styringsnetværk De fem KKR erne kan karakteriseres som regionale politiske styringsnetværk med helt klassiske karakteristika for sådanne netværk. KKR erne er udtryk for et samarbejde mellem ligeværdige kommuner, hvor samarbejdet skal fungere gennem tillid og konsensus, da ingen kan sætte sig for bordenden og udstede ordrer. Alle KKR er har et formandskab med formand og næstformand, men hverken de eller KKR kan træffe bindende beslutninger for kommunerne. Det er entydigt kommunalbestyrelserne, der har den formelle beslutningsmyndighed for en kommune. KKR erne har ingen formel myndighed og ingen lovbestemte formål, procedurer osv. På den måde ligner de mange andre samarbejdsrelationer, der opbygges tværkommunalt. Det særlige ved denne konstruktion er dog, at KKR erne er en del af KL s politiske organisation, og at det er den samlede politiske topledelse i en regions kommuner, der samarbejder. Det giver KKR erne en stor indflydelse og gennemslagskraft både i kommunerne og på det regionale styringsniveau. KKR ernes formål Fællestrækket i beskrivelser af formålet med KKR erne fra borgmestre og KKR formandskaber i den første valgperiode er, (1) at kommunerne skal tænke sig selv ind i en større sammenhæng, og at mange opgaver kræver koordinering og fælles løsninger kommunerne imellem efter kommunalreformen samt (2) at KKR skal inddæmme regionernes indflydelse. Kommunalreformen har skabt større kommuner, og i begyndelsen var der en stemning af, at vi kan det hele selv nu, som en borgmester siger. Derfor blev det af nogle kommuner betragtet som modstridende, at der pludselig kom forslag om, at man skulle samarbejde og koordinere mere på tværs, end tilfældet tidligere har været. Men i de fem formandskaber ser man efter reformen en større nødvendighed i et tværkommunalt samarbejde, end tidligere, fordi flere af amternes opgaver nu ligger hos kommunerne og kræver koordinering og samarbejde. Det gælder sundhedsaftaler, sociale institutioner, regional udvikling, trafik osv. Som en KKR formand udtrykker det: Det at kunne selv, kræver så også, at man kan gå på tværs, når der er fælles opgaver. 10

11 Alle formandskaberne er blevet overrasket over, hvor stor en opgave der egentlig ligger i KKR erne med at få koordineret og skabt samarbejde på tværs efter kommunalreformen. Det uddybes i næste del. Men der har også været en anden stærk drivkraft for KKR erne, der kom op i løbet af den første tid efter kommunalreformen. Den har været afgørende for den første periodes samarbejde udadtil med især regionerne. Som en formand sagde i det første år efter reformen: Vi er KKR er, og vi skal inddæmme regionens opgaver til reformens hensigt og intentioner det har vi meldt ud. Denne inddæmningsstrategi formuleres af mange borgmestre, men nedenfor skal også se, at i praksis udviklede samarbejdet sig mellem regioner og kommuner meget forskelligt i de fem regioner. Formandskaberne fortæller, at i begyndelsen fyldte den fælles fjende i form af regionerne meget i KKR. Men med tiden er formålet med at koordinere de kommunale opgaver kommet meget tydeligere frem. En regionspolitiker fra en af de regioner, hvor inddæmningsstrategien har været mest udbredt siger: I begyndelsen var det nok sådan, at kommunerne tænkte de ville begrænse samarbejdet mest muligt, men nu rejser der sig hele tiden emner og ideer til, at vi kan arbejde sammen om det og det. Da relationen til regionerne har været en blandt flere motivationer for KKR erne, starter vi med at se på denne samarbejdsrelation. Samarbejde KKR og regionerne Samarbejdet mellem KKR og regionerne har været mest konfliktfyldt i den første valgperiode hos KKR erne, mens der er kommet mere ro over samarbejdet de sidste år. Kommunernes ønske var, at man med det samme måtte understrege, at regionerne skulle være kommunernes region og ikke omvendt. Formelt er det i Kontaktudvalgene, at regioner og kommuner skal koordinere deres arbejde. Her sidder regionsformanden som formand og alle kommunens borgmestre er medlemmer. Den fælles politiske diskussion mellem kommunerne foregår dog sjældent på kontaktudvalgsmøderne, siger KKR formændene. Kommunerne afklarer typisk deres holdninger før kontaktudvalgsmøderne gennem KKR formandskabet og præsenterer fælles holdninger på møderne. I flere Kontaktudvalg er udvalgsmøderne korte møder med på forhånd afklarede dagsordner. Den fælles diskussion og beslutningstagen ligger i KKR samarbejdet og i relationen mellem KKR erne og regionernes ledelser før Kontaktudvalgsmøderne. Ved at se på tværs af de fem KKR er har vi analyseret os frem til tre forskellige typer af strategier for samarbejdet mellem KKR erne og regionerne. De tre strategier kan ikke entydigt henføres til enkelte KKR ers strategier, men de er mere eller mindre dominerende i bestemte KKR er. Hver af strategierne har sine egne begrundelser og konsekvenser for samarbejdet. Vi har valgt at præsentere dem som: 11

12 Inddæmningsstrategien Regionen på tålt ophold Konsensusstrategien Inddæmningsstrategien Denne strategi har været mere udbredt i nogle regioner end i andre. Men det er et begreb, der bruges i alle fem KKR ere og af regionsledelserne. Inddæmningsstrategien går ud på at begrænse regionernes indflydelse mest muligt på områder, der ikke har at gøre med sundhedsområdet. I den radikale version indgår ønsket om at få nedlagt regionerne på sigt. Inddæmningsstrategien indebærer en nøje overvågning fra kommunernes side af de regionale aktiviteter, opbygning af kommunale organiseringer der kan matche regionens og en politisk afstandstagen til den regionale politiske ledelse. Der er et højt konfliktniveau indbygget i denne strategi. Fra både kommuner og regioner forlyder det, at der i den første periode efter kommunalreformen var en stemning om, at kommunerne vandt kommunalreformen, mens amterne tabte. En regionsrådsformand oplever det således: Kommunerne kunne dårligt få armene ned, og de var noget overlegne. Det var som om, der skulle betales tilbage. En KKR formand siger da også set i bakspejlets lys: Man må jo nok erkende, at nogle kommuner har været sådan lidt hovski, snovski efter reformen, og mange mener jo, at de regioner ikke skulle have været der. I en af de regioner, hvor strategien var dominerende, oplevede man i den regionale administration, at det var ligegyldigt, hvad man gjorde, så var kommunerne imod. Der nævnes et eksempel med arbejdet med den regionale udviklingsplan, hvor kommunerne overvågede og kontrollerede alle formuleringer, og hvor der altid blev fortolket til den negative side. Det vanskeliggjorde samarbejdet, mener regionsledelsen i denne region. Kommunernes version er, at de nu endelig havde fået kompetence på tidligere amtsområder, men at regionerne startede ud i deres gamle rolle med at ville bestemme og sætte sig for bordenden - at de gjorde som de plejede. Det ville kommunerne ikke finde sig i. Derfor var det en strategi at etablere organiseringer, der matchede regionens, så man hele tiden kunne følge med i og overvåge deres arbejde. En central del af denne strategi er derfor at minimere samarbejdsområderne. I regionerne har omstillingen fra myndighed til servicevirksomhed da også været rigtig svær. Som en regionsdirektør siger: Vi skulle gå fra at sige til kommunerne: Det må I ikke til Det lyder interessant, lad os se på det samme. Vi skal være den samarbejdende region. I alle de regionale administrationer har man kæmpet med kulturforskelle i sammenlagte amter, med personaleproblemer, med nederlagsfølelser over at være frataget opgaver, med udvikling af helt nye roller, opgaver og kompetencer. Der var mange personsammenfald både blandt ledelser og medarbejdere mellem de gamle amter og de nye regioner, og ikke alle var lige omstillingsparate fra starten. Et eksempel er, at regionerne i flere tilfælde lavede en første version af den regionale 12

13 udviklingsplan, der til forveksling lignede de gamle regionsplaner (man prøvede at fastholde den overordnede styring). De blev dog forkastet af regionspolitikerne, så man måtte starte forfra. Men det skabte modstand hos kommunerne. I andre tilfælde prøvede regionen at tage førertrøjen på i et strategisk udviklingsarbejde uden at inddrage kommunerne særligt. Det faldt heller ikke i god jord hos kommunerne. Det viser tydeligt, at regionernes nye rolle som ligeværdig netværksaktør ikke blot indtages fra dag 1. efter reformen. At være netværksaktør kræver da også andre kompetencer end at være myndighed, og det arbejdes der med i regionerne. En regionschef siger: Vi træner meget netværk. Vi tænker netværk og partnerskaber. Vi siger til medarbejdere: du kan lige så godt lære at lide det, for vi arbejder ikke anderledes nu. Det er i samarbejdsfora, vi skal finde løsningerne nu. Regioner på tålt ophold En anden strategi er at opfatte regionerne som en formel instans, der nu en gang er der ifølge lovgivningen og derfor må accepteres. Men samarbejdsopgaverne fortolkes meget snævert i forhold til lovgivningen. Som en KKR formand siger: Nå, ja, nu er de her jo. Indtil videre. Så må vi jo få det bedste ud af det. De har mange meget dygtige folk i regionen, og dem kan vi jo ligeså godt benytte os af. Administrativt fungerer det godt, synes jeg. Men politisk har vi en stærk selvforståelse, og dagsordnen har ikke været at samarbejde. I denne strategi afkobles det politiske og administrative samarbejde med regionen. Det politiske samarbejde nedtones, fordi man ikke ønsker regionernes indblanding i det kommunale selvstyre, mens det administrative driftssamarbejde opprioriteres. Der satses på sikker drift, og den høje kvalitet i regionens ressourcer på det administrative område anvendes til det formål. Det sker dog kun på områder, hvor regionerne har den formelle kompetence. Et eksempel er, at regionen etablerer fælles styregruppe mellem KKR og region og fra starten tager afsæt i kommunernes ønsker om fx sundhed, regional udvikling eller sociale aftaler. Det har betydet, at kommunerne har valgt at samarbejde om disse opgaver, selvom de politisk tager afstand fra tæt samarbejde med den politiske ledelse i regionen. I en af regionerne er der da også tale om en velvalgt strategi, hvor man prøvede at komme udenom konflikter ved, dels at have KKR så tæt på processen som muligt, dels ved at arbejde med bestemte emner, der blev fundet relevante af både region og kommuner. Som regionsdirektøren siger: Vi er ikke gået ud med noget, før der lå en fælles positiv indstilling til det. Regionen har også satset på at levere analytiske arbejde af høj kvalitet til kommunerne. Fordi: Hvis man ikke har nogen myndighedsrolle, hvordan kan man så påvirke en dagsorden? Det kan man ved at tilvejebringe veldokumenteret viden. Så vi har brugt meget tid på at lave et kvalitativt produkt, der var i orden. Vi kan skabe ny viden og sætte eksisterende viden sammen på en ny måde Vi ser her en strategi fra regionen om at inddrage kommunerne fra starten i processerne og fastholde et tæt samarbejde i hele forløbet. Desuden anvendes regionens viden ressource som en 13

14 styringskompetence. Regionen finder et område, hvor man har en anden ressource end kommunerne og stiller den til rådighed. Det mærkes tydeligt i KKR, der netop ser den høje kvalitet i regionens administrative arbejde som en væsentlig drivkraft for et godt samarbejde. Konsensusstrategi Konsensusstrategien er i høj grad båret af gode personlige relationer mellem det kommunale og regionale lederskab og gode erfaringer med tidligere samarbejde. I denne strategi understreges det, at det er vigtigt, at der er eller opbygges personlige sympatier eller blot respekt for hinanden, så der også opstår tillid i samarbejdet mellem KKR og regionen. En KKR formand siger: Jeg tror man kan rose regionen for hele tiden at tilbyde sig som samarbejdspartner til kommunerne, det anser jeg for at være positivt. Om der så også er en lille ræv bag øret engang imellem for at få en større platform at stå på, det er der sikkert og hvorfor ikke. Det er naturligt med deres ressourcer. KKR formanden mener, at venskaber, personlige relationer, gode organiseringer, åben dialog og konsensusorienteret politik er helt afgørende faktorer for at få et samarbejde til at fungere. Fra regionen forlyder det: Vi er sat i verden for at betjene de borgere, der bor i vores region, og det gør vi ikke bedst ved at slås med hinanden, men ved at samarbejde med hinanden. Det er en lidt pragmatisk tilgang. Regionsformanden mener som KKR formanden, at den konsensusorienterede politik tjener borgere og brugere bedst i regionen, og regionsformanden ser sig selv som en netværkspolitiker, der har mange kontakter, han kan bygge på for at understøtte samarbejdet. Det at skabe samarbejdsfora om at løse presserende opgaver ses som helt essentielt for at opbygge fælles holdninger og skabe et forhandlingsrum, når man ikke er enige. I en anden region lægger man vægt på, at kommuner og region har stor fælles interesse i at markere sig i forhold til resten af landet på grund af regionens geo-økonomiske forhold. Efter en svær start med konflikter og personudskiftninger indførte regionen en konsensusstrategi. Regionsformanden siger: Jeg er et proces menneske. Vi skal ikke sidde her og lave strategier for så at lægge dem frem for kommunerne. Vi skal lave dem sammen i en bred proces. Det vigtigste er at anerkende hinanden, og at vi har fælles interesser. Vi er også så få og kender hinanden. KKR formanden i den region er enig. Han fortæller, at man godt kunne have valgt en konfliktstrategi. Men det gjorde de ikke. KKR valgte samarbejdet og de konkrete løsninger. Han mener, at regionen nu er blevet god til at fokusere på, at de ikke er myndighed på alle områder mere og i stedet er begyndt at facilitere processer med kommunerne. Det gode samarbejde mellem KKR og regioner betyder dog ikke, at man er enige om alt. Der er mange konfliktpunkter og mange forhandlinger hele tiden om emner, hvor der ikke er interessefællesskab, især af økonomisk karakter. Men disse uenigheder blokerer ikke for enighed på 14

15 andre områder, og det foregår på en ordentlig og civiliseret måde, som en KKR formand fortæller. Interesseforskelle er naturlige i politik, mener ledelser både i regioner og kommuner. I regioner hvor konsensusstragien er mest udbredt, samarbejdes der neget bredt om områder, man i fællesskab kan blive enige om er relevante for regionen og kommunerne. Vi har en bred palet af samarbejdsområder, som en regionsdirektør siger. Samarbejdsområderne afprøves hele tiden med KKR erne for at undgå konflikter. Fra kompetencestrid til fælles opgaveløsning? KKR formændene og især de administrative regionsledelser mener, at de nye formelle strukturer efter kommunalreformen lægger op til en konflikt mellem kommuner og regioner. For det første har regionen på det regionale udviklingsområde mange administrative ressourcer og mange politikere i Regionsrådet til at lave udviklingsstrategier, men ingen myndighed til selv at udføre dem eller beordre andre til at gøre det. Kompetencen til at gennemføre strategierne ligger i kommuner, Vækstfora, uddannelsesinstitutioner, virksomheder osv. Der er derfor mange både politiske og administrative ressourcer bundet til regionale opgaver, og det fører til igangsætning af en lang række aktiviteter, som kommunerne ikke har bedt om. Kommunerne oplever det som indtrængen på deres selvstyreområde, mens regionerne ser det som en naturlig måde at bruge deres ressourcer på. Den indbyggede, strukturelle konflikt kan dog håndteres på mange måder, som vi har set ovenfor. De første år har tydeligvis været præget af magtkampe og kompetencestridigheder, hvor kommunernes inddæmningsstrategi har været dominerende, men tendensen er, at de to andre strategier er blevet mere udbredt mod slutningen af valgperioden. Selvom kompetencekonflikter stadig opstår, er fokus drejet mere mod konkret opgaveløsning. Der er nu oprettet mange samarbejdsgrupper og fælles styregrupper mellem regioner og kommuner, hvor ressourcer fra både kommuner og regioner udnyttes til at løse fælles opgaver. En kommunal chef siger: Den ideologiske stemning fra borgerkrigen i kommunalreformens dage har næsten vendt sig til den modsatte logik for manges vedkommende. Det med at prøve at skabe rum og plads til, at man kan få en succes ud af det, vejer tungere i dag. Der kommer flere forslag fra KKR formandskaber og regionsledelserne om, hvad der skal til, hvis man ønsker at øge samarbejdet mellem KKR og regionerne. Forslagene kan samles i følgende budskaber: Man skal optimere ressourceforbruget Man skal gå fra kompetencestrid til opgaveløsning Man skal fokusere på konkrete opgaver som begge parter mener skal løses Man skal bevist opbygge tillid og fælles forståelse af opgaver og løsninger Man skal afklare hvem der bidrager med hvilke ressourcer og kompetencer Samarbejde KKR og Vækstforum Vækstforum er et nyt regionalt beslutningsorgan efter kommunalreformen. Her sidder både regionen, kommunerne og en række andre offentlige og private aktører, der sammen skal beskæftige sig med den regionale erhvervsudvikling. Vækstforum er til forskel fra KKR et formelt, lovgivningsmæssigt styringsnetværk. 15

16 Samarbejdet mellem KKR og Vækstfora er gået forholdsvist godt, og her har konsensus-strategien været dominerende i alle KKR erne. KKR erne kan se et formål med samarbejdet, dels fordi kommunerne er repræsenteret med borgmestre og derfor har direkte indflydelse, dels fordi man i dette forum skaber en kontakt til andre regionale aktører, som fx uddannelsesinstitutioner, interesseorganisationer og erhvervslivet. I begyndelsen var det svært at få Vækstfora til at fungere, fortæller KKR formandskaberne. Det var en ny institution, og man skulle finde arbejdsprocedurer, der passede til dette beslutningsorgan. Et generelt problem var, at Vækstfora blev for stort et administrativt bureaukrati, og at det beskæftigede sig med for mange enkeltsager. Det gjorde det svært for medlemmerne at skabe overblik. Sidenhen har Vækstfora sekretariaterne arbejdet med problemet, men Vækstforum arbejdet betragtes stadig af flere KKR er som forholdsvist tungt og bureaukratisk. Fra regionerne side fortælles det, at Vækstfora fungerer meget forskelligt i regionerne, og det samme gør sekretariatsbetjeningen. I begyndelsen havde nogle regioner en adskillelse mellem Vækstforum sekretariat og administrative enheder for regional udvikling, men tendensen er, at man prøver at samle de administrative ressourcer i regionen for at få så stor en sammenhæng som muligt i det strategiske arbejde. Adskillelsen af de to funktioner hindrede en sammenhæng mellem de forskellige udviklingsstrategier. Desuden forsøger man nu at fokusere Vækstfora s arbejde og udvælge fyrtårne og strategiske fokusområder, for at styrke både udvikling i regionerne og overblikket i Vækstfora. KKR formandskaber og borgmestre beskriver flere problemer ved KKR s relation til Vækstfora, som de mener, der skal arbejdes med fremover. De kan samles i disse budskaber: Kommunerne skal blive bedre til at søge indflydelse i Vækstfora. Det er mest de kommuner der er repræsenteret i Vækstfora, der kan følge med i, hvad der foregår. Det er svært for de øvrige kommuner at følge med i arbejdet. Kommunerne skal blive bedre til at få midler gennem Vækstfora, og det sker bedst ved at have indblik i arbejdet, søge indflydelse og få koordineret kommunerne imellem. Kommunerne skal blive bedre til at lave strategiske alliancer i Vækstfora. Et KKR forsøger sig fx med formøder med industriens parter før Vækstfora møder for at skabe alliancer. Kommunerne skal blive bedre til at bidrage til den regionale erhvervspolitiske diskussion. Både KKR formandskaber og borgmestre mener, at der ligger et indtil videre uudnyttet udviklingspotentiale i relationen til Vækstfora. Man er enige om, at kommunernes erhvervspolitiske rolle skal styrkes fremover, og at der skal bruges flere ressourcer på det i fremtiden. Samarbejdet mellem KKR og Vækstfora mener de udgør en væsentlig platform for denne udvikling. Samarbejde KKR erne og KL Der er mange overvejelser om KL s rolle i forhold til KKR erne hos alle parter i denne evaluering. Som omtalt indledningsvist er KKR erne en del af KL s politiske organisation, og 2 KKR konsulenter finansieret af KL men lokaliseret decentralt, sekretariatsbetjener KKR formandskaberne sammen med KL s fagkontorer. I begyndelsen var der i KKR formandskaberne stor usikkerhed om, hvilken rolle KKR konsulenter skulle have, og hvordan de kommunale administrationer skulle indgå i KKR arbejdet. Det blev der derfor brugt meget tid på at få på plads i den første tid efter reformen. 16

17 KL og dets ledelse lægger stor vægt på KKR ernes regionale rolle. I KL har man beskæftiget sig med, hvordan man kan skabe processer, organiseringer og udvikling af fælles forståelse på tværs af kommunerne, der gør kommunerne bedre til at tænke i et regionalt perspektiv. Derfor har man valgt (1) at være koordinerende og faciliterende for formandskaberne, så de kan få fælles diskussioner og erfaringsudvekslinger og (2) være på forkant med at orientere om, hvad der opstår af emner der skal behandles tværkommunalt med input fra KL s fagkontorer. KKR konsulenternes rolle har i begyndelsen været at sørge for at få KKR erne i gang, og i den første tid stod de nærmest alene for den administrative betjening af formandskaberne, da det tog tid at få de kommunale administrationer med. Meningen var ifølge KL, at de skulle indtage rollen som koordinatorer, sørge for fremdrift, facilitere processer, formidle mellem KL og KKR erne og sørge for traditionelt sekretariatsbetjening af det politiske KKR formandskab i samarbejde med KL s fagkontorer (se uddybning af KKR konsulenternes rolle og den administrative rolle i evalueringens Del 3). For at skabe en mulighed for, at KKR erne kan følge med i, hvad der kommer på den politiske dagsorden, og som kunne være relevant for KKR erne at tage fat på, er der etableret månedlige møder med konsulenterne fra KKR erne og relevante personer fra KL s fagkontorer, der briefer konsulenterne om udvalgte emner og problemer. I den første valgperiode har det i gennemsnit været % af sager på KKR dagsordner, der er kommet fra KL, men omdannet af konsulenterne og formandskaberne til at have et lokalt præg. Flere af deltagerne fra regionerne har valgt ikke at kommentere KL s rolle. Men de, der gør det, mener, at der er stor forskel på det nationale KL og de lokale KKR er, fx i deres holdning til samarbejde med regionerne. Men hvad siger KKR erne selv om KL s rolle? KKR vil ikke være KL s implementeringsorgan I KKR formandskaberne, blandt borgmestrene og de kommunale administrative ledere er der mange holdninger til KL s rolle. En analyse på tværs af holdningerne viser, at man kan fremstille forskelligheden i mindst tre meget forskellige holdninger. En holdning er, at KKR erne skal fungerer som bindeled mellem KL og kommunerne. Det opfattes som vigtigt, at der er meget tæt sammenhæng mellem KL og KKR erne. Denne holdning indtages især af deltagere i undersøgelsen, der også er involveret i KL politisk eller administrativt. Men også disse deltagere understreger dog, at KKR erne skal have lov til at være forskellige og ikke blot være et implementeringsorgan for KL. KKR erne skal også være sig selv, som det udtrykkes af en KKR formand. En anden holdning er, at KL styrer KKR erne for meget og ikke har tillid til, at kommunerne godt selv kan klare at skabe et samarbejde. En kommunal chef siger: Ved alle festlige lejligheder taler KL om decentralisering og lokalt selvstyre. Og så laver de det her. Meget mærkeligt. Den største gruppe af deltagere i undersøgelsen synes, at KL skal spille en mere tilbagetrukket rolle overfor KKR erne, og at der kommer for mange sager fra KL på dagsorden og for mange fælles udmeldinger, som man lokalt ikke er enige i. En KKR konsulent fortæller, at hvis kommunerne oplever, at KL vil have dem til at mene eller gøre noget bestemt: så kan man se piggene rejse sig på ryggen hele vejen rundt om bordet. KKR erne vil ikke altid mene det samme og heller ikke være ens. De vil også have lov til at samarbejde om de emner og med de aktører, de selv vælger. Fx 17

18 vil man have lov at samarbejde med regionen, hvis det er mest passende, og man vil sætte ting på dagsordnen, selvom det ikke passer i forhold til KL s dagsorden. KKR erne vil altså ikke være et implementeringsorgan for KL. Som en KKR formand siger: De må have tiltro til, at vi vil dem det godt, og vi kan godt selv En tredje holdning er det modsatte synspunkt, at KL skal bidrage med mere til KKR arbejdet. Det gælder både administrativt og politisk. På det administrative plan kritiseres, at der ikke er nok ressourcer i KKR sekretariatet til at betjene KKR formandskabet, og at KL skal sende flere af deres centrale faglige ressourcer ud til det regionale niveau, fx på sundhedsområdet, fordi kommunerne ikke føler sig klædt på at matche regionen i udviklingen af fx rammeaftalerne. Det er dog kun et fåtal af deltagerne, der har denne holdning. En kritik, der rækker bredere blandt deltagerne er, at der er for lidt forbindelse mellem KKR arbejdet og fagkontorerne i KL, og at kontakten burde styrkes. De fleste af deltagerne efterlyser desuden en tydelig politisk profil fra KL på de store nye områder, som kommunerne skal arbejde med. En KKR formand siger: Det der kommer fra KL, går for meget op i teknikaliteter og administration. Hvad jeg mangler er klare politiske indspil fra KL om fx sundhed: Hvad er det kommunerne vil på sundhed, hvordan kommer vi derhen? Da varetagelsen af de nye opgaver på sundhed og socialområdet har en tendens til at blive for administrative og tekniske, efterspørger KKR politikerne altså generelt nogle politiske retningslinjer ud fra det store overblik og på tværs af kommuner, som det er svært selv at finde, når man sidder i de enkelte KKR er. Et eksempel på den svære balancegang om KL s rolle er udviklingen af anden generations rammeaftaler. For KL er det vigtigt at kommunerne opruster og bliver modne til at kunne overtage arbejdet med rammeaftaler selv. Mens det for KKR erne er mere afgørende, at man får forenklet rammeaftalerne, så de er brugbare i praksis, og her er et samarbejde med regionerne nødvendigt, fordi de både har viden og ressourcer. Omvendt når kommunerne beder KL være mere offensiv i forhold til at lave en kommunal sundhedspolitik, holder KL sig tilbage, fordi det i for høj grad berører regionernes kompetenceområde. Som interesseorganisation følger KL altså nogle andre logikker, end den logik der præger den lokale opgaveløsning i KKR erne, og det dilemma må hele tiden håndteres i KL. De forskellige holdninger til KL, der er præsenteret ovenfor i rendyrket form, er i praksis ikke så konsistente. Faktisk optræder der typisk flere modsætningsfyldte elementer på én gang i argumentationerne og kravene til KL. Det viser den balancegang mellem for lidt og for meget indblanding, som KL skal forholde sig til og bevæge sig indenfor i forhold til udviklingen af KKR erne. Sidst skal vi se på, hvilke opgaver KKR erne arbejder med, og hvad budskabet er for det fremtidige KKR arbejde. Svært at skabe sammenhæng på erhvervsområdet KKR erne har brugt en del tid på at følge regionernes arbejde med den regionale udviklingsstrategi og indgå i Vækstforas arbejde med erhvervsudviklingsstrategien. Desuden har KKR erne forholdt sig til placering ad Væksthusene og den kommende kommunale overtagelse af dem fra staten. 18

19 Der er stor enighed blandt de deltagende i undersøgelsen, at et område, hvor det kan være svært at skabe sammenhæng er det regionale erhvervs- og vækstområde efter reformen. Der regionale vækstområde er det område efter kommunalreformen, der er blevet mest opsplittet med mange strategier og aktører, der skal skabes samarbejde imellem. Vækstfora, de regionale udviklingsafdelinger, væksthuse, lobby kontorer i Bruxelles og de kommunale erhvervsudviklings enheder skal på en eller anden måde spille sammen. Det gør de ikke generelt på nuværende tidspunkt, selvom man i to af regionerne er kommet længere end i de tre andre. Et eksempel på sammenhæng finder vi i et tilfælde, hvor der er skabt en god relation mellem Vækstforum med regional styring og Væksthus med kommunal styring. Vækstforum laver metasatsninger og strategier, og væksthusene tager sig af det operationelle. Den store kommune har også valgt at integrere sit erhvervspolitisk arbejde i det kommunale væksthus og dermed sikres en stor tyngde i væksthuset. På den måde får man koordineret det mere innovative og langhårede strategiske, som en kommunal chef siger, og den mere dagligdags iværksættervirksomhed. Alle fremhæver det som en stor succes. Koordinationen mellem de mange organer sikres med personsammenfald i bestyrelser og fora. I andre regioner er der fx ikke en udbygget sammenhæng mellem Vækstforum og Væksthuse, de forskellige udviklingsstrategier og erhvervsstøtteaktiviteter spiller ikke sammen, og kommunernes erhvervsudviklingsstrategier er ikke i høj grad indrettet efter de regionale strategier. Igen kommer de forskellige kommunale og regionale interesser ind og blokerer for samarbejde. Regionerne står i spidsen for Vækstforum, mens kommunerne overtager Væksthusene. I nogle regioner har der været stor konflikt om, hvor Væksthusene skulle placeres, og der har også været konflikter om, hvor mange af Væktsforum s midler, der skulle bruges til at understøtte de kommunale Væksthuse. Fra KKR erne kommer forslag til, hvordan man kan skabe større sammenhæng på vækstområdet fremover: Der skal fokus på sammenhængen på erhvervsområdet, Kommunerne skal arbejde mere eksplicit med regionalt perspektiv i deres erhvervsudvikling Der skal være personsammenfald i udpegelser til de forskellige organiseringer på vækstområdet (Fx Vækstforum og Væksthuse) for at koordinere og skabe videnoverførsel. Synergi om infrastruktur I alle regioner nævnes et eksempel på en synergieffekt af et godt samarbejde mellem KKR og regioner. Det opstod omkring udviklingen af det fælles indspil om udvikling af infrastruktur i regionerne til Infrastrukturkommissionen. En KKR politiker siger: På infrastruktur, det var fantastisk, at vi kunne komme så langt, prioritere nogle ting. Jeg tror det giver oplevelsen af, at sammenholdet giver mere indflydelse på det landspolitiske plan. I denne proces blev der udviklet en fælles forståelse for nødvendigheden af at samarbejde for at få størst mulig regional indflydelse. Vi ser til dels samme proces opstå omkring høringssvar til Landsplanredegørelsen, hvor regioner og kommuner også går sammen de fleste steder. 19

20 Årsagen til det gode samarbejde fremhæves at være den klare fælles interesse mod den fælles fjende : staten eller de øvrige regioner ud fra mottoet om: Skal vi få noget ud af det her, skal vi stå sammen, som en KKR formand formulerer det. Sundhedsområdet og det sociale område Sundhedsaftalerne var en af de første store samarbejdsopgave mellem kommuner og regioner på sundhedsområdet, og der blev lavet en lang række administrative samarbejdsgrupper for at få aftalerne på plads. Dette samarbejde er ifølge parterne gået forholdsvist godt. I én region opstod der dog politiske samarbejdsvanskeligheder mellem region og kommuner, men det blev bedre efter at man dannede et administrativt forretningsudvalg med alle repræsenteret, der sammen kunne tage sig af problemer og konflikter. Sundhedsaftalerne har været et stort arbejde og trukket mange ressourcer både fra regioner og kommuner. Kommunerne mener ikke, at de kan matche regionerne videnmæssigt. Sundhedsaftalerne var meget tekniske og krævede stor administrativ og sundhedsmæssig viden. Derfor har eksperter i høj grad domineret processen, og der er siden kommet kritik af, at processen har været for administrativ og teknisk og for lidt politisk. KKR formandskaberne mener, at næste generation sundhedsaftaler skal være mindre tekniske og mere politiske. Der er dog forskel på, hvordan kommunerne i de enkelte regioner er rustet på sundhedsområdet. I Hovedstaden kan Københavns Kommune levere et højt fagligt modspil til regionen, og igennem KKR Syddanmark er man blevet enige om at oprette et særligt sundhedssekretariat for at styrke den kommunale kompetence. Sekretariatet er en selvstændig administrativ enhed, der betales af alle kommunerne, og skal servicere kommunalpolitikerne med sundhedsmæssig viden. Det har givet et gevaldigt løft i det sundhedspolitiske arbejde, mener KKR formanden. I alle KKR formandskaber er man enige om, at i den næste valgperiode skal der arbejdes langt mere med sundhedsområdet. Der har været en form for berøringsangst overfor sundhedsområdet, fordi det ikke tidligere har været kommunernes opgave. Men hvis der fx skal skabes sammenhængende patientforløb er det afgørende, at kommunalpolitikerne tager fat på diskussionen. Det kan man fordel ske gennem KKR. Forebyggelse og genoptræning skal også spille en større rolle i kommunerne, men samtidig skal sundhed fortolkes bredere. Især snitfladen mellem kommune og sygehuse skal der arbejdes med i kommunerne og igen kan KKR med fordel bruges til disse diskussioner kommunerne imellem. Fra de regionale administrationer fortælles det, at arbejdet på sundhedsområdet ikke er upåvirket af den nye koordinerende og faciliterende rolle, man har fået på det regionale område. Tankegangen i at få et ligeværdigt samarbejde til at fungere på det regionale område smitter til en vis grad af på samarbejdsformen mellem kommuner og regioner på sundhedsområdet, og de regionale ledelser ser gerne, at det sker i større omfang fremover. På de sociale område har kommunerne hjemtaget en stor del af de sociale institutioner. Regionerne mener, at kommunerne i begyndelsen havde en lidt nedladende holdning om, at det vel ikke kunne være så svært. Det gjorde samarbejdet svært, men det har forandret sig over tid. KKR formandskaberne siger, at overtagelsen af de sociale institutioner har været en meget stor opgave, og processen er stadig i gang. Alle fem KKR er har udarbejdet principper for samarbejde på socialog specialundervisningsområdet. Principperne er godkendt i samtlige kommunalbestyrelser. 20

21 Formålet med principperne er at sikre forsyningen og udviklingen af områderne. Samarbejdet om de sociale rammeaftaler mener alle dog har fungeret godt. Igen har det hovedsagligt været administrative og faglige processer. KKR formandskabernes budskaber for fremtiden er: Sundhed er langt mere end forebyggelse og genoptræning Sundhed skal mere på dagsorden i KKR i næste periode De store rammeaftaler skal forenkles Sundhedsaftaler skal politiseres Det glemte uddannelsesområde I både regioner og kommuner er uddannelse det område, man har arbejdet mindst med i første valgperiode. Det manglende fokus skyldes ikke manglende interesse for området, men snarere det store arbejde der har ligget i at få de første sundheds- og socialaftaler og den regionale udviklingsplan på plads, og at der på uddannelsesområdet ikke har været tilsvarende præcise opgaver efter reformen. Uddannelse indgår snarere i de øvrige planer og strategier, der er lavet i den første valgperiode som fx erhvervsudviklingsstrategier og de regionale udviklingsplaner. Det skal dog nævnes, at man i to KKR er har arbejdet mere med uddannelse end i de andre, fx ved at lave rapporter og skabe overblik over uddannelsessituationen. På uddannelsesområdet står kommunerne for hele folkeskoleområdet, mens regionerne har indflydelse på erhvervsuddannelser, voksenuddannelse o.lign. I KKR formandskaberne forlyder det, at man er meget opmærksom på, at regionerne ikke blander sig på folkeskoleområdet, og derfor indgår man helst ikke i et samarbejde, der indeholder dette opgavefelt. I regionerne har man set, at uddannelsesområdet er et felt, som KKR ikke arbejder særligt med i regionalt perspektiv. Derfor betragtes det som en oplagt opgave for regionerne, idet der er væsentlige regionale problemstillinger i uddannelsesudviklingen. Der er dog forskellige tilgange i regionerne. I en region lavede man fx en uddannelsesstrategi i den regionale administration uden kommunernes involvering, og her gik samarbejdet hurtigt i stå. Kompetencestriden kom op igen. I en anden region lavede man en række analyser af uddannelsessituationen forskellige steder i regionen og leverede et videngrundlag til kommunerne med regionalt perspektiv, der skulle bruges til at lave en fælles strategi. Det fik kommunerne til at tage emnet op. De to forskellige måder at lave regionale strategier på, illustrerer tydeligt vanskeligheden for regionerne ved at operere i den nye styringssituation. Der er ingen tvivl om, at der er brug for et regionalt perspektiv på uddannelsesområdet, men måden man forsøger at fremhæve det på, får afgørende betydning for, hvordan kommunerne reagerer på problemstillingen. Hvis det dikteres fra regionen, afvises det. Hvis der bruges tid på at bygge en fælles forståelse op om problemet, dets årsag og mulige løsning, kommer emnet på dagsordenen, og alle parter får indflydelse på resultatet. For kommunerne indeholder uddannelsesemnet også et konfliktfyldt omdrejningspunkt nemlig placeringen af uddannelsesinstitutioner. Der er stor konkurrence mellem kommunerne om at få 21

22 placeret eller fastholde en uddannelsesinstitution. Et regionalt perspektiv på uddannelse vil føre lokaliseringsdiskussionen frem i lyset. Det er også en af grundene til, at dette område ikke står højst på KKR ernes dagsorden. KKR formandskaberne har følgende forslag til det fremtidige arbejde med uddannelsesområdet: Uddannelse skal ses som en del af erhvervsudviklingen Uddannelsers regionale perspektiv skal indgå i både kommuners erhvervsstrategier og i KKR samarbejdet Man skal styrke kontakten mellem uddannelsesinstitutioner og KKR erne Konklusion 1: KKR s eksterne relationer og opgaver i fremtiden Den regionale styring har tydeligvis ændret karakter efter kommunalreformen. Den er blevet mere kompleks med flere politiske organer og netværk, der skal samarbejde uden at stå i et klart hierarkisk forhold til hinanden. Netværksstyringen er blevet mere udbredt, og flere parter har skullet indtage nye roller og fået nye opgaver. Det har præget de første års regionale styring efter kommunalreformen. Kommunerne har gennem KKR erne indtaget en ny regional styringsrolle. Selvom der ikke er tale om et formelt styringsorgan ifølge styrelseslovgivningen, har KKR erne udviklet sig til betydende regionale styringsnetværk i den første valgperiode. En styringsaktør der indgår i samarbejde med eller modspil til andre regionale aktører som regionerne, Vækstfora osv. Der er stor forskel på, hvordan KKR erne håndterer samarbejdet med andre regionale aktører i den regionale styring. Konsensusstrategien har generelt været anvendt overfor Vækstfora, som KKR erne gerne vil danne stærkere relation til, mens variationen i strategier har været større overfor regionerne: konsensusstrategien, regioner på tålt ophold-strategien og inddæmningsstrategien. Bevægelsen går dog mod mere samarbejde og synergi i den fælles regionale opgaveløsning. Relationen til KL udgør et særlig følsomt emne for KKR erne. På den ene side er KKR erne afhængige af den administrative viden og politiske opbakning, der kommer fra KL, men på den anden side ønsker KKR erne ikke at være et regionalt implementeringsorgan for KL. I den første valgperiode har sundhedsaftaler og sociale rammeaftaler været store arbejdsopgaver, og KKR erne ønsker fremover at sætte sundhed højere på den kommunale dagsorden, at forenkle de omfattende (ramme)aftaler og at politisere aftalerne, så de ikke kun er tekniske og administrative. De kommunale politikere skal mere på banen på disse områder. På vækstområdet er den store udfordring især at koordinere og skabe større sammenhæng på området, der er meget opsplittet med mange aktører. KKR erne ønsker desuden at få uddannelsesområdet stærkere på dagsorden i det kommunale samarbejde og få skabt en sammenhæng mellem uddannelse og erhvervsudvikling samt en tættere kontakt mellem KKR er og uddannelsesinstitutioner. Generelt er der med den nye regionale styringssituation sket en større fragmentering af den regionale styring, og i KKR erne oplever man da også et koordineringsproblem på flere af opgaveområderne. Det er et klassisk problem i netværksstyringen, at der godt nok skabes koordinering og samarbejde internt i ét styringsnetværk, fx gennem kommunernes samarbejde i KKR og internt i Vækstforum, men at det er svært at skabe sammenhæng mellem de mange forskellige formelle institutioner og netværksorganer, fordi man ikke kan bruge de velkendte 22

23 hierarkiske og bureaukratiske koordineringsmekanisme. Der kan derfor nemt opstå ressourcespild, dobbeltarbejde, mangel på spredning af viden og erfaring og blokering af hinandens arbejde. Det er tydeligvis også problemer, der opleves på det regionale niveau af kommuner og regioner. Koordineringen kan fremover kun være af ikke-hierarkisk karakter, og det bliver en udfordring for KKR erne, at se koordination som: Flydende koordinering: Erkende at et samlet overblik ikke kan skabes i den regionale netværksstyring, men at man strategisk skal udvælge de områder og opgaver, hvor man ønsker at skabe sammenhæng i en given periode. Koordination som praksis: Erkende at koordinering ikke sker gennem formelle rutiner, men gennem konkret samarbejde om specifikke opgaver. Strategisk koordination: Aktivt og strategisk etablere forbindelser og relationer til andre betydende organer og netværk for at få indflydelse på og følge med i deres arbejde. Personbunden koordination: Skabe personoverlap i strategisk udvalgte organer og netværk. (For uddybning af denne koordineringsform se Pedersen, Sehested og Sørensen 2010) Koordination i netværksstyringen forudsætter, at man mødes, får viden om hinandens aktiviteter, opbygger tillid og respekt, og at man skaber fælles forståelse af det nødvendige i at koordinere og samarbejde. Det gælder både mellem KKR erne og andre regionale aktører samt internt i KKR erne, hvor der skal koordineres mellem regionens kommuner. Det ser vi mere på i den næste del af evalueringen. 23

24 Del 2 Det interne samarbejde i KKR erne: strategier og legitimitet I den første del har vi beskrevet, at kommunalreformen har understøttet en særlig måde at udøve politisk styring på i kommunerne, nemlig netværksstyring. De regionale opgaver løses af forskellige forholdsvise selvstyrende netværk og organisationer med gensidigt afhængige aktører på tværs af offentlige niveauer og på tværs af offentlige og private aktører. De vigtige organer er fx Regionsrådet, Vækstforum, Sundhedskoordinationsudvalget og KKR erne. Der er altså mange aktører på den politiske scene, der med hver deres formelle myndighed eller uformelle indflydelse, kompetencer og opgaver bidrager til den regionale styring. I den første del har vi beskrevet, hvordan styringsrelationerne har udviklet sig mellem KKR erne og de øvrige regionale aktører. I denne del undersøger vi, hvordan den samme form for netværksstyring udfolder sig internt i KKR erne mellem kommunerne. KKR erne er netop et forsøg på at samle de selvstyrende kommuner i et politisk netværkssamarbejde om at løse tværkommunale opgaver. Vi kigger derfor ind i de selvstyrende KKR samarbejdsnetværk for at se, hvordan de fungerer og hvad de første fire års erfaringer efter kommunalreformen har lært os om KKR samarbejdet. Vi beskæftiger os med følgende emner: Hvordan kan man styre gennem enighed uden hierarki? Hvilke strategier for samarbejde benyttes internt i KKR erne? Hvad skaber et godt samarbejde? Hvilken legitimitet har KKR erne, og hvad skal de være i fremtiden? Styring gennem enighed og uden hierarki KKR erne har ingen formel beslutningsmyndighed, da den entydigt ligger i kommunalbestyrelserne. KKR erne er tværkommunale samarbejdsorganer der skal koordinere på tværs af kommunerne i forhold til opgaver som sundhedsaftaler, sociale rammeaftaler, infrastruktur, trafik, uddannelse, planlægning og erhvervsudvikling osv. Der er tale om et ligeværdigt samarbejde mellem kommunalbestyrelserne, og derfor er der ikke nogen, der kan sætte sig for bordenden og træffe beslutninger og beordre andre kommuner til at følge en fælles beslutning. Beslutninger i KKR erne kan kun ske ved, at medlemmerne bliver enige. Styring gennem enighed og uden hierarki er et centralt karakteristika ved netværksstyring, der er præsenteret i den første del. Netværksstyring betyder netop, at en række aktører (i dette tilfælde kommuner) går sammen om at løse en styringsopgave, fordi de mener, de er gensidigt afhængige af hinanden, og at de sammen kan få bedre løsninger end ved at stå alene. KKR erne udgør på den måde et typisk politisk styringsnetværk, der opererer på det regionale styringsniveau. En KKR formand siger da også: Jeg er blevet grebet af, hvordan man kan styre uden egentlig at styre. Jeg er jo konsensustænkende. Lige til det her passer konflikt tankegangen ikke. Spørgsmålet er, om og hvordan man kan styre uden hierarki? 24

25 I styringslitteratur beskæftiger man sig med det spørgsmål, og bruger begrebet metastyring. Metastyring består af især indirekte styringsformer, hvor man prøver at skabe en form for sammenhæng og fælles retning i et netværkssamarbejde med uafhængige, men gensidigt afhængige deltagere. Den indirekte metastyring kan ske på flere måder (Sørensen 2002): Mål- og rammestyring: Styring gennem mål, strategier, visioner og rammer (fx økonomi). Man skaber nogle overordnede rammer, aktørerne kan operere indenfor. I KKR erne ville det betyde, at man opstiller og i enighed beslutter fælles mål, strategier og visioner for bestemte opgaver i kommunerne. Disse mål og strategier er dog kun gældende, hvis alle kommuner i praksis vælger at følge dem. Tilstedeværelse: Styring ved at være til stede i netværk. Man kan påvirke en udvikling ved aktivt at være til stede og deltage i diskussioner og fælles beslutninger i de rette netværk og organer (uformelle eller formelle). Man kan kun påvirke, hvad der sker i KKR erne ved at møde op og aktivt påvirke, hvad der besluttes. Processtyring: Man kan påvirke ved at designe, koordinere og facilitere samarbejdsprocesser, fx hvem skal deltage, hvordan organiserer vi os, hvordan beslutter vi, hvilke regler skal gælde osv. I KKR erne er det især formandskaberne, der har mulighed for processtyring. At skabe fælles mening: Man kan også styre ved at påvirke folks mentale billeder og deres holdninger til problemer og løsninger og ved at opbygge fælles holdninger, forståelser og skæbnefællesskaber. Hvis det lykkes, er det et stærkt værktøj. Det kan fx ske gennem historiefortælling, gennem identitetsarbejde, gennem forhandling og overbevisning. I KKR erne kan den fælles meningsdannelse danne grundlag for at udvikle fx fælles mål- og strategisk styring. Evalueringen viser, at det især er KKR formandskaberne, der anvender de indirekte styringsformer, men de gør det på meget forskellige måder. Vi skal se på, hvilke forskellige styringsstrategier der anvendes for at få samarbejdet til at fungere internt i KKR erne, og med hvilke begrundelser. Vi diskuterer strategierne i forhold til de forskellige indirekte metastyringsformer, og peger på udviklingspotentialer, hvis man fremover ønsker at styrke denne form for styring i KKR erne. Formandskabsstrategier Formandskabet er helt centralt i det interne samarbejde i KKR, fordi det fastsætter dagsordenen, indkalder og leder møderne og i det hele taget er den drivende kraft i det politiske samarbejde. På den måde har formandskabet en særlig magtposition i samarbejdet, men kan ikke, i hvert fald ikke formelt, skære igennem eller træffe beslutninger, uden at der er konsensus i hele KKR. Formandskabet består af formanden og næstformanden betjent af KKR sekretariatet, der, som nævnt, er bemandet med to KKR konsulenter. Ser vi på tværs af formandskaberne, kan vi ud fra undersøgelsen identificere tre forskellige strategier for KKR samarbejdet i formandskaberne, som vi har valgt stille op i deres rene form, selvom de ikke praktiseres i deres rene form i nogen af KKR erne: Den pragmatiske strategi Den lærende strategi Den forhandlende strategi 25

26 En strategi kan godt være fremherskende i et bestemt KKR, men typisk indgår elementer af de andre strategier også i forskellige situationer. Når der er forskellige tilgange blandt de fem formandskaber til at understøtte samarbejdet, skyldes det blandt andet forskellige opfattelser af, hvad formålet med KKR er, og hvad de enkelte kontaktråd skal udvikle sig til. Det vil fremgå af det følgende. Den pragmatiske strategi Strategien går ud på at tage små skridt af gangen i samarbejdet ud fra en pragmatisk erkendelse af, at man ikke kan revolutionere samarbejdet i den kontekst, man befinder sig i, hvis det er meget konkurrencepræget. Hvis man tager små skridt af gangen, kan man langsomt skabe en fælles fornemmelse af, at samarbejdet kan lade sig gøre. Det betyder fx, at formanden styrer dagsordenen, så de mest konfliktfyldte emner holdes ude af det samlede forhandlingsrum, og at man søger samarbejde om emner, som kommunerne kan blive enige om. Denne strategi bygger på, at den politiske debat tages på forhånd mellem formanden og medlemmerne i en mere lukket form. Tingene diskuteres og afklares typisk per telefon inden møderne. På den måde ved formanden hvilke emner, der kan skabes enighed om og hvilke, der vil være konfliktfyldte, og derfor skal holdes ude af det formelle forum. Møderne tager mere form af formelle orienteringsmøder end af politiske debatmøder. I denne strategi er der fokus på de kerneopgaver, som KKR skal løse. En formand forklarer sin strategi på følgende måde: Det handler om at fremkalde situationer, hvor man bygger op, og derfor kan det godt være, at man skal lade noget ligge et stykke tid til det modnes Strategien tager afsæt i konfliktdæmpning, og i at kommunernes konkurrence med hinanden hurtigt kan blokere samarbejdet. KKR samarbejdet skal koordinere mellem kommunerne, så man ikke generer hinanden samt koordinere sager og emner, der som minimum kan skabes enighed om. Til det formål bruges især processtyringen, hvor processer designes, så man undgår for store konflikter. Men formandskabet forsøger også at sikre alles tilstedeværelse for at sikre integration af alles interesser. Den lærende strategi Den lærende strategi handler især om at skabe fælles mening og forståelse gennem fælles læring. Målet er ikke bare opgaveløsning, men dannelse af menings-fællesskaber, så man på sigt kan løse flere og flere fælles opgaver. Det er et mål at udvikle deltagernes lyst til at være sammen om opgaveløsningen til gavn for alle. Netop det med at være til gavn for alle er helt afgørende. Man skal sørge for, at alle føler sig integreret. Derfor skal alle have noget ud af samarbejdet, både i forhold til indflydelse: fx i form af vigtige poster i andre netværk, bestyrelser og organer og i form af en forholdsvis lige ressource fordeling: man må tilgodese alle på forskellige tidspunkter. Der lægges eksplicit vægt på at skabe socialt og politisk sammenhold. Derfor skal man mødes ofte, og dialogen er helt afgørende for at udvikle den fælles forståelse. Her bliver det at skabe tillid fremhævet gang på gang. Deltagerne skal kende hinanden og lære at stole på og have tillid til hinanden. Derfor afholdes forskellige sociale, faglige og politiske arrangementer, der ryster deltagerne sammen og skaber grundlag for, at man på kryds og tværs kan diskutere de emner, der optager deltagerne. Fælles erfaringsudveksling og sparring på tværs af kommunerne udgør et centralt element i den lærende strategi. Derfor bliver emne feltet også meget åbent i denne strategi, og alle problemstillinger kan rejses. En formand siger: 26

27 Det jo også udtryk for tillid til organiseringen, at alle problemstillinger kan rejses. Det er også, udover at man kender hinanden, kittet der holder sammen, at der ikke er noget, man ikke kan tale om. Den åbne dialog, det at sige: lad os se på det, lad os undersøge, hvad kan vi finde på. Det er utrolig vigtigt. Man skal altså kunne fremlægge et emne, der optager en eller flere kommuner og se åbent på det. Måske kan man finde en fælles løsning, måske ikke. I denne strategi bliver alle former for metastyring anvendt. En KKR formand udtrykker de forskellige dimensioner i metastyring sådan: Jeg har arbejdet meget med at skabe tillid, skabe billeder af vores fælles interesser, involvere alle og tilgodese alle. Dialogen og den gode stemning er helt afgørende. Jeg ønsker mere og mere fællesskab og arbejder for at konsolidere organisationen. Det har været enormt sjovt. I denne strategi mener man, at den fælles forståelse kan være med til at dæmme op for konkurrencen mellem kommunerne og få dem til at tage hensyn ikke kun til sig selv, men også til hinanden. Særinteresser kan udvikles til fælles interesser, men det kræver især vægt på den meningsdannende metastyreform, hvis man skal nå frem til fælles mål- og rammer. Antagelsen er, at det i sidste ende kan føre til bedre fælles løsning af regionale og kommunale opgaver. Koordineringen i KKR skal altså bruges til at skabe synergi i opgaveløsningen og fremme fælles mål dermed tænker man ikke kun KKR som et koordineringsorgan, men også som et styringsorgan, der kan bevæge kommunerne i en fælles retning. Den lærende strategi er nærmest modsat den pragmatiske strategi. I den lærende strategi bruger man både processtyring og styring gennem fælles meningsdannelse, idet man starter med at opbygge et skæbnefællesskab og en fælles meningsdannelse. Det gør man for at komme ud over særinteresser og konkurrence elementet og opnå flere fælles beslutninger for opgaveløsningen. Den forhandlende strategi Det karakteristiske ved denne strategi er, at alle emner kan tages op og diskuteres lige på og hårdt, og så må man derfra afdække holdninger, og hvad der ligger til grund for dem. På den baggrund finder man en fælles løsning ved forhandling eller lader opgaven ligge til senere. Det handler ikke om at skabe fælles mening eller undlade at tage konfliktfyldte sager op, men om at erkende forskellighed som et uomgængeligt og varigt faktum. Fælles opgaveløsning handler om at skabe klare linjer, hvor man tydeligt tilkendegiver sine holdninger og interesser, og ud fra et sagligt og objektivt udgangspunkt forhandler sig frem til, hvordan en opgave skal gribes an. Det er en nogetfor-noget strategi: hvis man vil have en kommune til at gå imod egne interesser på et område, må man kunne tilbyde noget til den kommune til gengæld. Det udtrykkes sådan af en kommunal chef: Det er et forhandlingsspil, hvor vi godt ved, at vi har forskellige udgangspunkter. Men vi kobler også løsninger, og siger: Jamen, hvis du skal have hjælp her, så er du også nødt til at hjælpe mig med at finde en anden løsning. Så det er et forhandlingsspil, hvor vi erkender, at vi har et ansvar for at få skabt en fælles regional løsning. KKR bliver et forhandlingsrum. 27

28 I denne strategi lægges vægt på processtyringen, men suppleret med politisk konflikthåndtering som et stærkt metastyringsmiddel. Koordinationsambitionen i KKR samarbejdet er ikke enten det minimalt nødvendige eller det synergiskabende. Hvor meget og hvor lidt der kan koordineres, afgøres af de løbende politiske forhandlinger og udviklingen i de politiske interesser. Samarbejdet kan derfor vedrøre mange emner - også udover skal opgaverne. De tre strategier retter sig mod forskellige former for metastyring og har hver deres begrundelser. Processtyring og sikring af alles tilstedeværelse i KKR erne er gennemgående styreformer i alle tre strategier, mens styring gennem fælles meningsdannelse kun indgår i den lærende strategi. Mål-og rammestyring er ikke særlig udbredt endnu i nogle af KKR erne. Forklaringen er, at det måske kan komme på sigt, men at man ikke endnu ved, hvor KKR er samarbejdet bevæger sig hen. Spørgsmålet er da også, hvilke af samarbejdsstrategierne der er mest hensigtsmæssige i KKR samarbejdet? Det kan man ikke entydigt svare på. Det afhænger i høj grad af, hvilke ambitioner man har med KKR samarbejdet. Men hvis vi går på tværs af de fem KKR erne og lader KKR medlemmerne pege på de betingelser, som de finder afgørende for at skabe et godt samarbejde, kan vi alligevel få et fingerpeg af, hvor der især er udviklingspotentialer. Hvad skaber et godt samarbejde? På tværs af de fem KKR er finder vi fællestræk i budskaber fra både politikere og administratorer om, hvad der skaber et godt samarbejde. Det er ikke i alle KKR erne, at de betingelser har været til stede i den første valgperiode. I alle KKR erne fremhæves det, at en af de vigtigste betingelser for et godt samarbejde, er at man kan se nogle klare fælles interesser kommunerne imellem, eller at der opleves en gensidig afhængighed. Og så skader det ikke med en ydre modstander, som fx regionen eller staten, som flere formænd siger. Et godt samarbejde kræver, at deltagerne vil samarbejde - at de kommer med eller med tiden får udviklet en indstilling om, at ville skabe resultater og ikke bare deltager fordi de føler, de skal deltage, eller kun delvist deltager. Det betyder også, at man i et vist omfang skal være villig til at tilsidesætte egne interesser til fordel for fællesskabet. Det kræver tid og fælles indsats, at opnå disse betingelser de kommer ikke af sig selv. Formandskaberne skal altså arbejde på at tydeliggøre de fælles fordele ved samarbejdet og gøre hinanden klart, at man har brug for hinanden, hvis man ønsker et frugtbart samarbejde. En anden vigtig betingelse, som ofte nævnes i KKR erne, er de mellemmenneskelige forhold. Hvis de sociale relationer er gode, og deltagerne kan lide hinanden, går det substantielle politiske arbejde meget lettere. Derfor skal man mødes ofte og lave forskellige arrangementer, der giver mulighed for at lære hinanden at kende. Desuden er det lettere at samarbejde om konkrete end abstrakte sager. Man skal ikke starte med at diskutere abstrakte mål, strategier og visioner, men med at få løst opgaver, der konkret opleves som et problem hos flere kommuner. Konkret problemløsning kan på sigt føre til fælles mål og strategier, men det er ikke afgørende. Så for fremtidige formænd og deltagere handler det om, at få samarbejdet i gang om nogle konkrete sager og problemer, alle oplever i deres hverdag. 28

29 Et fjerde budskab er, at formændene skal arbejde for, at alle kommuner deltager på den ene eller den anden måde, da beslutninger i KKR erne kan afhænge af, at alle vil følge dem, og ingen kommuner kan dikteres til det. Beslutningerne har kun værdi, hvis alle er enige. Derfor må formandskaberne arbejde aktivt på at inddrage så mange som muligt. For det femte nævnes formandskabets kompetencer som en vigtig betingelse for KKR samarbejdet. Formanden skal være inde i sagerne og vide hvad han taler om, og på den måde opnå respekt fra de andre. Det betyder nogle gange, at han må sætte sig selv, og sin egen kommunes interesser lidt i baggrunden. For formændene har netop det været en læreproces, da de typisk også har en borgmesterpost, de skal varetage. Men det vender vi tilbage til under afsnittet om legitimitet. Desuden skal formanden være konsensusorienteret og forhandlings- og løsningsorienteret. Lige til det her, duer konflikttankegangen ikke, som en KKR formand siger. Formanden skal altså være en erfaren bruger af det politiske forhandlingshåndværk til at skabe enighed mellem kommunerne og skabe konkrete resultater. Sidst nævnes, at formanden skal være lyttende og god til at sætte sig ind i de enkelte kommuners forhold. Det gør det muligt for formanden at hjælpe de forskellige kommuner og deres interesser til at blive repræsenteret i fællesskabet. Sidst fremhæver KKR deltagerne det vigtige i, at samarbejdet organiseres hensigtsmæssigt på det administrative niveau i kommunerne, hvis man vil opnå resultater af det politiske samarbejde. Der skal være opbakning fra den administrative ledelse og de kommunale forvaltninger, hvis de fælles opgaver skal løftes. Der er stor forskel på, hvordan den administrative organisering bag KKR er ser ud, og alle mener, at denne forskel er ok, men det afgørende er, at kommunernes administrative topledelser aktivt støtter og deltager i KKR arbejdet. De væsentlige betingelser for et godt KKR samarbejde er dermed ifølge deltagerne: Man skal løbende tydeliggøre fælles interesser, nødvendigheden af samarbejde, den gensidige afhængighed Man skal lægge vægt på og bygge gode sociale relationer og fællesskaber, fordi det er forudsætningen for at nå fælles beslutninger Samarbejde om konkrete sager af fælles interesse lykkes bedst (ikke abstrakte mål) Man skal aktivt arbejde for at integrere alle kommuner i samarbejdet Formandskabet skal have kompetencer og vilje til at skabe samarbejde, konsensus og fællesskab En kommunal administrativ deltagelse og opbakning er en forudsætning for et stærkt politisk samarbejde Hvordan kan metastyring styrkes i KKR erne? Som det fremgår af disse budskaber er processtyring og sikring af alles tilstedeværelse helt centrale metasyringsredskaber for at få KKR samarbejdet til at fungere godt. Men punkterne peger også på, at styring gennem fælles meningsdannelse i udvikling af KKR erne er centralt. Følelsen af en gensidig afhængighed mellem kommunerne og oplevelsen af fælles interesser er der måske ikke som udgangspunkt, men kan skabes gennem den måde, som formandskaberne vælger at styre på i KKR erne. Derfor kan man med en vis ret hævde, at den lærende samarbejdsstrategi indeholder et stort udviklingspotentiale for KKR formandskaberne. Der peges også på, at metastyring gennem mål- og rammestyring ikke er udgangspunktet for samarbejdet, men snarere et muligt resultat af samarbejdet over tid. Det er ikke afgørende, at 29

30 KKR erne udvikler en lang række mål og strategier for de kommunale opgaveområder. Det er i stedet vigtigt, at man samarbejder om og får løst de konkrete problemer, der opleves i kommunernes dagligdag, og hvor en fælles løsning kan gavne alle. Punktet om formandskompetencer peger på, at der skal særlige kompetencer til at udøve metastyring. Kompetencer som ser anderledes ud end traditionelle hierarkiske styringskompetencer med vægt på ordrer, regler og autoritet. Målstyrings- og processtyringskompetencer er de mest kendte og udbredte hos KKR formandskaberne. Mens der især ligger et udviklingspotentiale i at styrke kompetencer til at styre gennem fælles meningsdannelse og opbygning af skæbnefællesskaber, men også kompetencer til konflikthåndtering i en styringssituation uden hierarki, så også konfliktfyldte sager kan håndteres i KKR samarbejdet. Det sidste punkt handler om, at en succesfuld politisk metastyring kræver en administrativ forståelse, deltagelse og opbakning bag denne styreform. Altså at de kommunale administrative ledere og forvaltninger hjælper politikerne til at styrke denne samarbejds- og styringsform. Det uddybes i Del 3. KKR ernes legitimitet De fem KKR er er som nævnt en del af KL s politiske organisation og består af et samarbejde mellem kommunalbestyrelserne indenfor de fem regioner med repræsentation af alle borgmestre i regionen, som er selvskrevne medlemmer af KKR, og et antal menige kommunalbestyrelsesmedlemmer, så den partimæssige sammensætning afspejler stemmeantallet fra det seneste kommunevalg. Man har valgret og er valgbar, hvis man er kommunalbestyrelsesmedlem og tilhører et parti eller et listesamarbejde med minimum 2 % af stemmerne afgivet ved seneste kommunalvalg. KKR ledes af en formand og en næstformand valgt af og blandt KKRmedlemmerne. Valg- og repræsentationsmodellen er inspireret af valgreglerne gældende for bestyrelse og repræsentantskab i Kommunernes Landsforening. Den partipolitiske konstruktion af KKR betyder, at de to største partier fordeler formands- og næstformandsposten mellem sig. Valget af formand og næstformand i den første valgperiode er foregået ved almindelig politisk forhandling blandt kommunerne i de fem regioner, hvor de enkelte kandidater har forhandlet sig frem til opbakning blandt et flertal af KKR medlemmerne. Her har antallet af partifæller og personlige netværk været afgørende parametre for at få opbakning. Desuden har der i varierende omfang været en skelen til forhistorie og geografiske hensyn samt personlige kompetencer i valget af formand. Spørgsmålet er, hvilken legitimitet KKR erne har til at træffe beslutninger? Vi anlægger to perspektiver i denne diskussion af KKR ernes legitimitet, der deler sig i forhold til emnerne om koordinering og styring: KKR skal være et koordineringsorgan, der tilpasser kommunale aktiviteter til hinanden KKR skal være et koordineringsorgan, der skaber synergi og fælles retning KKR skaber kommunal tilpasning KKR ernes opgave i den første periode har været at koordinere den kommunale indsats i forhold til specifikke opgaver af regional karakter som at lave sundhedsaftaler og sociale rammeaftaler, arbejde med trafik- og infrastrukturspørgsmål, den regionale udviklingsplan osv. Det har man da 30

31 også gjort i alle fem KKR er. Så længe KKR erne blot beskæftiger sig med at tilpasse de handlinger og beslutninger, der træffes af de enkelte kommunalbestyrelser, til hinanden er der ingen, der stiller spørgsmålstegn ved KKR ernes legitimitet den er sikret gennem den politiske og partimæssige repræsentation i KKR erne. KKR erne kan betragtes som ét blandt mange andre tværgående kommunale samarbejdsorganer, hvor man forsøger at koordinere sine aktiviteter. Den pragmatiske strategi for udvikling af KKR erne ligger nok tættest på denne koordineringsambition for KKR erne. Der er dog en klar tendens til, at flere af KKR erne har udviklet sig til og også bevidst søges udviklet til at blive et vigtigt tværkommunalt politisk forum, hvor man i fællesskab løser flere og flere opgaver af regional karakter og træffer beslutninger om fælles opgaver. Dermed rejser der sig en diskussion om KKR ernes demokratiske legitimitet, og den demokratiske legitimitet har i høj grad optaget KKR formænd og medlemmer samt kommunale administratorer i den første valgperiode. KKR skaber synergi og fælles retning Som vi har set, er ambitionen for flere KKR er, at man tværkommunalt kan løse flere og flere regionale opgaver og også, at man med tiden kan arbejde mod fælles mål og retningslinjer på en række områder. KKR formænd og medlemmer rejser i den forbindelse problemet med KKR s demokratiske legitimitet. En kommunalpolitiker fortæller om situationen: Beslutningskraften ligger i kommunen og i staten og ikke andre steder. Men alligevel træffer vi beslutninger i beslutningsrum, hvor der formelt set ikke kan træffes beslutninger. Enten i KKR eller i regi af KKR, i Vækstforum og alle mulige steder, uden reelt at have et beslutningsmandat. En gang imellem bliver byrådene taget som gidsler. Så kommer jeg som borgmester og siger, nu har vi besluttet at gøre sådan i KKR. Borgmesteren har jo fået en ekstrem central rolle Netop denne centralisering af magten hos borgmestrene og den manglende forbindelse til kommunalbestyrelserne optager sindene. Der er især to problematikker, der går igen hos KKR medlemmerne og de kommunale administratorer. Det ene er de forskellige politiske repræsentationer, der er tale om i KKR samarbejdet (de mange kasketter). Det andet er forankringen af KKR beslutninger i kommunalbestyrelserne. De mange kasketter KKR medlemmerne skal både repræsentere deres parti, kommune og KKR i KKR samarbejdet. Hvis vi ser KKR deltagerne som partirepræsentanter, er der bred enighed om, at partirepræsentationen har betydning for konstitueringen til KKR og for de udpegelser KKR foretager til forskellige samarbejdsnetværk, styregrupper og arbejdsgrupper, hvor man automatisk sørger for en partimæssig balance. I fire KKR er har man valgt at holde partipolitiske gruppemøder lige inden KKR møderne. Formålet er, at partifæller på tværs af kommunerne kan afklare deres holdninger i forhold til de sager, der er på dagsordenen. Men der diskuteres også mange andre ting på disse partimøder. Medlemmerne mener det mindsker konflikter på KKR-møderne og skaber sammenhængskraft på tværs af regionens kommuner inden for partierne. Gruppemøderne er meget afholdte og med til at tiltrække og motivere deltagerne til at komme til KKR møderne. Det gælder især i de KKR er med mange deltagere, hvor gruppemøderne giver mulighed for, at alle kan komme til orde i en mindre forsamling. 31

32 I ét KKR har man valgt ikke at afholde politiske gruppemøder før KKR-møderne. I stedet har man oprettet et forretningsudvalg, der består af ni KKR medlemmer, som udover formandskabet dækker det partimæssige spænd i regionen. Her finder man, at den fælles diskussion om sager på tværs af partiskel er befordrende for KKR samarbejdet. Både gruppemøder og forretningsmodellen er man tilfredse med i de KKR er, der anvender de forskellige modeller, og det understreges, at organiseringen gerne må være forskellig fra det ene KKR til det andet. Man må finde den model, der passer bedst i hver region. I begge tilfælde både med og uden gruppermøder understreges det dog samtidig, at KKR samarbejdet ikke er præget af partipolitik, fordi kommunerepræsentationen kommer ind som en vigtigere faktor. En af forklaringerne er, at KKR langt hen ad vejen er båret af borgmestrene, og som en borgmester siger: partilinjen skal underlægges en kommunal virkelighed, hvor budgettet skal balancere og konkrete problemer løses. En borgmester repræsenterer først og fremmest sin kommune, fremhæver formænd og andre borgmestre i samarbejdet. Men en anden grund er også, at kommunalpolitik generelt er kendetegnet ved pragmatisk politik, og det føres over i KKR samarbejdet. Både formænd og KKR medlemmer støtter op om denne linje i KKR samarbejdet. Der skal løses problemer og ikke diskuteres ideologi. Den partimæssige og kommunale repræsentation er altså begge vigtige elementer i KKR samarbejdet, og at de to former for repræsentation er til stede samtidigt, skaber ikke nødvendigvis et legitimitetsproblem. Det er en kendt dobbelthed i den pragmatiske kommunalpolitik. KKR medlemmerne kommer dog også i kontakt med en tredje kasket i samarbejdet, da de gennem udpegelser til fx vækstforum, styregrupper og bestyrelser, skal repræsentere alle kommunerne i KKR samarbejdet, og ikke blot deres egen kommunes interesser. Det opfattes af alle parter som det sværeste i den nye KKR konstruktion. Det vanskelige i KKR repræsentationen består i, både at acceptere at andre politikere skal varetage ens interesser og at man selv skal varetage andre end ens egne interesser. I flere tilfælde har man oplevet, at fx formændene er kommet i knibe ved at melde ud eller træffe beslutninger på alles vegne. En formand fortæller om en sag, hvor han traf beslutning på alle KKR medlemmernes vegne: Og det rejste det spørgsmål, om man overhovedet skal gøre det, som jeg var kommet til at gøre: at tage rollen som alle kommuners repræsentant. Jeg kom igennem det, med nogen ballade, især i min egen by. Den fælles repræsentation gennem KKR rejser nemlig et legitimitetsproblem for regionens borgere. Der er reelt tale om, at en politisk valgt person varetager interesser for en gruppe af borgere, hvor kun et fåtal har været med til at vælge vedkommende. Borgerne har valgt politikere til at varetage den enkelte kommunes interesser, og de kan selvsagt ikke stemme på politikere fra andre kommuner. Hvis politikerne gennem KKR samarbejdet uden borgernes samtykke begynder at overdrage en del af deres mandat til en politiker fra en anden kommune, mistes borgernes mulighed for at gøre politikerne ansvarlige for deres beslutninger gennem et valg. Problematikken viser sig også i forhold til KKR ernes forskellige mediestrategier. I nogle KKR er er formanden begyndt at udtale sig til pressen på alles vegne, mens det ikke accepteres i andre KKR er. KKR medlemmerne mener, at det kun er muligt at lade andre varetage fælles KKR interesser, hvis der er opbygget stor tillid internt i KKR, så man kan regne med, at de udpegede gør som man har aftalt, som en KKR politiker siger. Man skal være sikker på, at den udpegede arbejder for at sikre den fælles interesse frem for egen interesse. Det betyder også, at man på forhånd må melde ud, hvis 32

33 man ikke kan varetage den fælles repræsentation, fordi man vil forfølge en egeninteresse. Der peges altså på bestemte adfærdsregler, der skal følges, hvis den fælles repræsentation skal accepteres. I nogle KKR er forsøger man også at håndtere problemet ved at sikre sig, at der udpeges politikere til KKR repræsentationen, der repræsenterer forskellige interesser, hvis det drejer sig om en opgave, hvor der er interessemodsætninger. KKR repræsentation kræver: Stor tillid parterne imellem Man gør som man har aftalt, når man er KKR repræsentant Man melder egeninteresser tydeligt ud inden KKR repræsentanter udpeges Man kan sikre repræsentation af forskellige interesser ved udpegninger KKR som en borgmesterklub eller et repræsentativt forum KKR formænd, medlemmer og administratorer er enige om, at borgmestrene spiller en særlig rolle i KKR samarbejdet. Det er dem, der har taget førertrøjen på, som en borgmester udtrykker det. Men man er også enige om, at det er vigtigt for KKR samarbejdet, at de menige kommunalbestyrelsesmedlemmer deltager. De er med til at sikre, at alle partier og deres holdninger er repræsenteret, og de kan være med til at bygge bro mellem KKR og byrådene. Det er forbindelsen mellem KKR arbejdet og kommunalbestyrelserne, der optager KKR deltagerne og administratorer mest, når talen falder på KKR ernes legitimitet. For KKR formandskaberne er det vigtigt, at KKR samarbejdet ikke ender som en borgmesterklub, som en formand siger. Problemet er, at kommunalbestyrelsesmedlemmer udenfor KKR arbejdet ikke ved meget om, hvad der foregår i KKR. KKR formænd og medlemmer mener, at de skal balancere mellem to forskellige hensyn i KKR. Det ene er i det hele taget at få truffet fælles beslutninger og det andet er, at disse beslutninger har bredt mandat i kommunalbestyrelserne. Der peges nemlig på vanskeligheder ved at styrke relationen for meget. En administrativ chef siger, hvad flere politikere også udtrykker: Med det spil der kører, det forhandlingsspil i KKR - du kan næsten ikke nå at processe det forhandlingsspil ned i organisationen (kommunalbestyrelsen og administrationen, red.), fordi bare det at holde styr på hvad så mange kommuner mener på kryds og tværs af politiske skel og regionalpolitiske interesser, det er faktisk vældigt komplekst. Man bliver som borgmester også nødt til at kunne bevæge sig. Så det er meget på forventet efterbevilling, kan man sige, både i forhold til ens eget byråd og det man laver i KKR. Fordi, ellers ville man simpelthen ikke kunne nå til en beslutning. Hermed menes altså, at der kan gå for meget intern lokal politik i KKR arbejdet, så det bliver umuligt at opnå fælles løsninger, hvis alt i detaljer skal forhandles lokalt, før det kommer op på tværs af kommunerne. Derudover fremhæver flere, at det kan være vanskeligt for nogle kommunalpolitikere at se, hvad de får ud af at engagere sig i de regionalpolitiske opgaver; der er rigeligt at tage fat på i deres egne kommuner, hvor de jo også har deres vælgere. Det er først når regionalpolitiske opgaver får konkrete lokale konsekvenser, at det bliver let at mobilisere kommunalpolitikerne, fx i sager om nedlæggelse af busruter, uddannelsesinstitutioner osv. I mange andre KKR sager foregår en stor del af den kommunale behandling mellem direktionen og borgmesteren før KKR møder, hvorfor magten centreres her. 33

34 På trods af dette ønsker man dog i alle KKR erne at styrke relationen til kommunalbestyrelserne. Der er i den første valgperiode taget forskellige initiativer. I nogle KKR er behandles alle dagsordener som udgangspunkt i kommunalbestyrelserne, KKR formandskaber har i nogle tilfælde taget på besøg i kommunerne, nogle steder inviteres kommunale udvalgsformænd til temamøder, flere af KKR sekretariaterne udsender nyhedsbreve osv. Men alle er også enige om, at det ikke er nok. Der skal en stærkere forbindelse til fremover, hvis samarbejdet udvikler sig med flere og flere fælles beslutninger. En KKR formand siger: I næste periode vil en af sekretariatets vigtigste rolle være intern markedsføring af, hvad vi går og laver her. Der er for mange i det kommunale system, der ikke ved det, og det er farligt for samarbejdet fremover. Hidtil er næsten alle KKR-beslutninger accepteret i de respektive kommunalbestyrelser, fordi borgmestrene sørger for, at have taget deres bagland i ed inden fælles beslutninger træffes. En formand siger: Jeg behandler jo de her ting i kommunen, inden jeg har dem oppe i KKR. Det er jo også en ting, vi skal sikre: at sagerne kommer i tide, så man kan nå at behandle dem. Altså, det mener jeg sådan set er meget vigtigt. Alle borgmestrene frygter den situation, hvor de står i en konflikt mellem KKR og kommunalbestyrelserne. KKR formænd og andre borgmestre i KKR samarbejdet kommer altså med en række forslag til, hvordan man kunne sikre en stærkere forbindelse mellem KKR arbejdet og kommunalbestyrelserne. De ser ud som følger: Informationer og orientering om arbejdet kan sættes i system, og KKR arbejdet synliggøres Sager skal præsenteres i kommunerne i så god tid, at en ordentlig sagsbehandling kan nås i kommunerne. Udvalgsformændene kan involveres i KKR arbejdet Udvalgsmænd kan få en fremtrædende plads i regionale fora Man kan styrke koblingen mellem disse fora og KKR Man kan arbejde med at opbygge fælles forståelse om det regionale udsyn i kommunernes opgaver Her ser vi igen flere af metastyringens budskaber slå igennem i de konkrete forslag. Udover at kommunalbestyrelser skal vide, hvad der foregår, skal de også i højere grad være til stede i regionale fora, der skal processtyres ved at skabe flere forbindelser mellem kommunalbestyrelser og regionale fora, og KKR kan arbejde på at skabe fælles mening og forståelse af det regionale aspekt i kommunale opgaver. Det kan i sidste ende føre til en større forankring af KKR arbejdet i kommunerne. Konklusion del 2: Hvad skal KKR være i fremtiden? KKR erne har i den første valgperiode efter kommunalreformen udviklet et stadigt tættere samarbejde mellem kommunerne. KKR erne udgør politiske styringsnetværk, der skal koordinere mellem kommunerne, uden at have nogen formel beslutningsmyndighed overfor den enkelte kommune. I den situation kan metastyring være en relevant måde at styre på, og vi ser da også 34

35 forskellige metastyringsformer i udfoldelse i KKR samarbejdet. Metastyring er en indirekte styreform, der kan anvendes i situationer, hvor man ønsker at koordinere mellem uafhængige aktører (her: de enkelte kommuner) og skabe en form for sammenhæng i aktørernes arbejde. Metastyring kan ske gennem mål- og rammestyring, deltagelse i samarbejdsnetværk, processtyring og ved at skabe fælles mening og skæbnefællesskaber. I KKR erne har man fulgt forskellige strategier og brugt forskellige metastyringsformer for at styrke samarbejdet mellem kommunerne. De forskellige interne samarbejdsstrategier i KKR erne afspejler forskellige udgangspositioner for samarbejdet i de fem regioner, men også forskellige ambitioner med samarbejdet på kort og langt sigt. Vi har set den pragmatiske strategi, hvor styringsopgaven især består af processtyring, med vægt på små skridt i samarbejdet og små succeser, der anses for nødvendigt i en situation med stor konkurrence mellem kommunerne. Ambitionen er at tilpasse de kommunale aktiviteter til hinanden og langsomt modne samarbejdet. En modsat strategi er den lærende strategi, hvor samarbejdet lægges stort op om mange emner, og ambitionen er at skabe synergi i opgaveløsningen og udvikle fælles forståelser og fælles løsninger. Styringsopgaven består både af processtyring og styring ved at skabe fælles mening og skæbnefællesskaber kommunerne imellem. Sidst er der den forhandlende strategi, der ligger midt imellem de to andre strategier med vægt på at tydeliggøre interesseforskelle og håndtere konflikter. Strategiens ambition er, at alle emner kan sættes på KKR dagsordnen, og man må forhandle sig frem til om, om KKR skal beskæftige sig med opgaven eller ej. Her er processtyring og konflikthåndtering de centrale styringsopgaver. Ser vi på KKR medlemmernes budskaber om et godt samarbejde, får vi en pejling på, hvor udviklingspotentialet ligger i den interne styring. Det vigtige er at sikre alles tilstedeværelse i KKR arbejdet, og at formandskabet som minimum processtyrer og kan skabe samarbejde og konsensus blandt kommunerne. En fælles målstyring skal ikke være udgangspunktet for samarbejdet - det skal i stedet løsning af konkrete problemer i kommunerne. Desuden er der et stort udviklingspotentiale i KKR samarbejdet gennem at skabe fælles mening, så der opbygges fælles mentale billeder og forståelser af KKR opgaver. Dermed opbygges også følelsen af den gensidige afhængighed kommunerne imellem, der er afgørende for samarbejdet. De forskellige ambitioner med KKR arbejdet, der ligger i KKR strategierne, rejser spørgsmålet om KKR ernes legitimitet. Så længe KKR erne kun beskæftiger sig med at tilpasse de kommunale aktiviteter til hinanden, er legitimiteten ikke et problem. Så er KKR erne blot samarbejdsorganer blandt mange på tværs af kommunerne, med forholdsmæssig partimæssig repræsentation. Men når KKR begynder at træffe flere beslutninger om fælles retning og fælles opgaver for kommunerne, bliver den demokratiske legitimitet et problem. KKR erne ser især et problem med at få styrket forbindelsen til kommunalbestyrelserne og kommer med en række forslag til forbedringer. Men når man taler om KKR erne demokratiske legitimitet vil svaret i høj grad afhænge af, hvordan man tænker sig, at KKR skal udvikles i fremtiden. Som en afslutning kan vi opstille nogle mulige udviklingsveje, der hver for sig vil kræve overvejelser om, hvordan den demokratiske legitimitet sikres: Skal KKR kun beskæftige sig med koordinering af aktiviteter, eller skal de også udvikle sig til at skabe synergi i de kommunale opgaver og fælles retning for visse opgaver? 35

36 Der er stor forskel på at koordinere opgaver imellem sig: sørge for en gensidig tilpasning, og så forsøge at skabe en fælles retning eller udvikling gennem fx at udvikle fælles politikker og strategier på en række kommunale opgaveområder. Skal KKR kun beskæftige sig med kommunale opgaver eller også med andre typer af opgaver (andres opgaver)? Der er stor forskel på, om KKR kun retter sig mod at koordinere/styre fælles opgaver indenfor deres eget opgaveregi, eller om KKR også vil arbejde med opgaveområder, der ligger udenfor den kommunale opgavekompetence. Skal KKR kun styre sig selv (kommunerne)? Styre sammen med andre regionale aktører? Styre andre regionale aktører? Der er forskel på, om KKR erne kun vil styre/koordinere kommunerne (sig selv), om de vælger at samarbejde og styre sammen med andre regionale aktører (fx regioner, vækstfora, beskæftigelsesråd) eller om KKR forsøger at overtage førerskabet på en række regionale opgaver (fx erhvervsudvikling, miljø). Svar på disse spørgsmål kan kun komme fra de kommunale politikere. 36

37 Del 3: Den administrative organisering af KKR arbejdet I den sidste del af evalueringen skal vi undersøge, hvordan KKR samarbejdet forankres og styres administrativt. I de to øvrige dele er det flere gange nævnt, at en vigtig betingelse for et succesfyldt KKR samarbejde er en administrativ opbakning og forankring af arbejdet i kommunerne. Ellers er det ikke muligt at løfte samarbejdsopgaverne. KKR samarbejdet er begyndt som et politisk projekt og har fra starten været domineret af kommunalpolitikere. Den administrative betjening blev hovedsagelig varetaget af 2 KKRkonsulenter placeret i de fem regioner og af KL s fagkontorer. Men de kommunale administrationer er blevet mere og mere involveret i arbejdet. Der har været stor forskel på de kommunale administrationers reaktioner på KKR samarbejdet, og generelt kan man beskrive udviklingen som et forsøg på at håndtere samspillet mellem netværksstyringen i KKR samarbejdet og den hierarkiske styrings elementer i de kommunale administrationer. I denne del beskrives, hvordan samspillet mellem hierarki og netværk har udviklet sig i den første valgperiode. En stor del af den politiske styring, som vi har beskæftiget os med i de to første dele, omfatter koordinering. I denne del af evalueringen sætter vi fokus på koordinationsproblematikken i KKR samarbejdet, og skal undersøge, hvordan koordinationen håndteres administrativt og hvilke forskellige koordinationsformer, der udvikles i de fem regioner. Vi introducerer i den sammenhæng begrebet relationel koordinering som et perspektiv for koordinering i KKR samarbejdet. De centrale spørgsmål er: Hvordan kan koordination forstås i en fragmenteret styringssituation som den regionale? Hvilke administrative organiseringer er opbygget omkring KKR samarbejdet forskelle og ligheder? Hvordan er der skabt administrativ legitimitet til KKR samarbejdet kommunaldirektørernes rolle? Hvad skaber succes i den administrative forankring, og hvordan kan relationel koordinering bidrage til den fremtidige koordinering? Vi starter med at præsentere forskellige koordineringsformer, der danner grundlag for en løbende diskussion af den administrative organisering. Dernæst præsenteres de administrative organiseringer omkring KKR samarbejdet ved først at se på KKR-konsulenternes rolle,, og dernæst på gennemgående principper for den kommunale administrative organisering i de fem KKR er samt forskelle og ligheder. Her står især kommunaldirektørernes rolle centralt, og det fører os over i diskussionen om KKR arbejdets administrative legitimitet i kommunerne. Sidst undersøger vi, hvad man i de kommunale administrationer betragter som en succesfuld administrativ forankring af KKR samarbejdet og peger på forskelle i den administrative og politiske legitimitet i KKR samarbejdet. I konklusionen trækker vi perspektiver frem ved at diskutere nye koordineringsformer i forbindelse med KKR samarbejdet. Relationel koordinering Koordinationsbegrebet er særdeles relevant i KKR sammenhænge, idet KKR erne formulerer en central del af deres opgave til at være koordinering, som vi har set i de to øvrige dele. 37

38 Politisk styring handler om at dirigere kollektiv adfærd og i den forbindelse er koordinering mellem aktører og aktiviteter helt afgørende. Forskellen på styring og koordination er, at styringsbegrebet indeholder et forsøg på at dirigere adfærd i en speciel retning, mens koordination er mindre ambitiøst og indikerer en gensidig tilpasning af flere aktørers adfærd og aktiviteter (Pedersen, Sehested og Sørensen 2010). Her spiller det administrative arbejde traditionelt en helt central rolle. Koordinering i fragmenterede styringssystemer er vigtig, hvis man skal: 1. undgå at mange laver det samme 2. undgå at visse opgaver ikke løses 3. undgå at viden og erfaringer ikke spredes 4. undgå for stort tidsspilde og ineffektivitet 5. undgå blokeringer af hinandens arbejde, fordi rækkefølge ikke koordineres (Sehested 2003) Samlet kan man argumentere for, at der skal foregå en eller anden form for koordinering for at undgå samfundsmæssigt ressourcespild i den offentlige opgaveløsning. Og det gælder også i den regionale styring efter reformen. I den traditionelle hierarkiske styring har man udviklet bureaukratier, instrumentelle metoder og formaliserede rutiner til at håndtere koordinationen. Her stræber man efter omfattende koordination og universelle modeller, der får alt til at hænge sammen, og man skelner typisk mellem vertikal og horisontal koordination. Den vertikale koordination opnås, når aktører og aktiviteter må tilpasse sig beslutninger og handlinger fra et overordnet niveau, mens horisontal koordination finder sted, når aktører med lige myndighed indenfor et system gensidigt tilpasser sig hinanden (Pedersen, Sehested og Sørensen 2010). Et fragmenteret styringssystem som det regionale efter reformen udfordrer denne koordinationsforståelse. Det er ikke muligt at gennemtrumfe koordination som en vertikal oppefra-ned tilpasning mellem aktørerne, fordi der er mange forholdsvis ligeværdige aktører i spil på den regionale scene, som vi har set. Regionerne kan fx ikke diktere kommunerne, at de skal tilpasse sig regionale strategier, de kan kun opfordre til det. Og KKR kan ikke diktere den enkelte kommune at gøre noget bestemt. De deltagende aktører bliver nødt til selv at finde måder at håndtere samarbejdet på, og alle er med til at påvirke koordinationsprocesserne. I denne situation får den gensidige afhængig stor betydning, hvor alle skal tilpasse sig alle, og dermed forskydes vægten fra den vertikale koordination til den horisontale koordination. I de to første dele af evalueringen har vi set, hvordan skiftet fra den vertikale koordinering mod den horisontale har udfoldet sig blandt især regioner, KKR er og Vækstfora, først gennem konflikter og siden gennem mere konsensusorienteret samarbejde. Horisontal koordination forstås dog ofte som en gensidig tilpasning mellem helt ligeværdige aktører indenfor det samme system, fx en kommune, en region. Men i praksis begrænses denne ligeværdighed i den regionale styring både af, at aktørerne ikke befinder sig i ét system, de er regionale, kommunale og offentlige/private (Vækstforum), de har ikke samme myndighed og opgaver og de har forskellige ressourcer. Fx besidder regionerne mange administrative og videnmæssige ressourcer til regionalt arbejde i forhold til kommunerne. Mens kommunerne 38

39 omvendt har megen kompetence til at sige nej til samarbejde. Der er tale om asymmetriske og pluricentriske relationer mellem de regionale styringsaktører. Frem for at tale om vertikal eller horisontal koordination, er det mere relevant at tale om relationel koordinering i forskellige grader, afhængig af forskellige ressourcer og styrkeforhold i bestemte situationer. Relationel koordinering er dermed ikke noget, der kan dikteres ude(oppe)fra eller gennem etablering af universelle regler og procedurer. Relationel koordinering er noget, der formes i de konkrete relationer mellem aktørerne, og koordinationens form og indhold vil være stærkt kontekstafhængig. Det der skaber koordinering, er den konkrete produktion af fælles mening i forskellige praksisser, og det fremmes bedst ved: (1) at etablere netværks- og samarbejdsrelationer (man skal mødes, lære hinanden at kende, få viden om hinandens aktiviteter, opbygge tillid og respekt) og (2) ved at understøtte at der skabes fælles forståelser og historier (man skal udvikle nødvendigheden af koordination og samarbejde). (Pedersen, Sehested og Sørensen 2010) Hermed ser vi, hvordan netværksstyring, metastyring og relationel koordinering hænger sammen. Forskellen i koordinationsopfattelser kan illustreres således: Figur 3: Traditionel og relationel koordinering Traditionel koordination: Vertikal og horisontal koordination Universelle koordinationsmodeller Koordination gennem hierarki og arbejdsdeling Koordination ved brug af formelle regler og procedurer Koordinationens mål at skabe én orden Relationel koordinering: Koordinering af asymmetriske og pluricentriske relationer mellem mange aktører Kontekstafhængig og flydende koordinering Koordination gennem samarbejde i konkrete situationer Koordination gennem fælles meningsdannelse Koordinationens mål er flere ordner I det følgende skal vi se, hvordan den administrative organisering og koordinering har udviklet sig omkring KKR erne, og hvordan både KKR-sekretariaterne og de kommunale administrationer har håndteret den nye KKR styrings- og koordineringssituation. Dermed får vi også rejst diskussionen af, hvilke udviklingsperspektiver der er for en udvikling af den relationelle koordination i KKR samarbejdet. 39

40 KKR sekretariaternes rolle Fra starten blev der ansat to KKR-konsulenter til at varetage den daglige sekretariatsbetjening af hvert af de fem KKR-formandskaber. Konsulenterne blev ansat af KL og placeret decentralt, og i den første periode har de i de fleste tilfælde siddet sammen med KKR-formanden. KKR-konsulenterne spiller en helt central rolle i KKR arbejdet. De er sammen med formandskabet krumtappen i at få det daglige arbejde til at fungere. Arbejdet var fra starten domineret af politikerne, der var optagede af KKR. Opgaverne voksede dog hurtigt i KKR og både KL s fagkontorer og de kommunale forvaltninger blev inddraget i arbejdet. I starten var der stor uklarhed om, hvilken rolle KKR-konsulenterne spillede i forhold til de kommunale administrationer. KKR-konsulenternes rolle er hovedsagelig traditionel formandskabsbetjening, koordinering og facilitering, som en af dem siger. Og de er generalister og skal kunne trække på viden fra KL s fagkontorer. Den faglige servicering var fra starten tiltænkt kommunernes egne administrationer. Men i begyndelsen har der ligget mange faglige opgaver hos konsulenterne, fordi det tog tid både at få KL s fagkontorer og kommunernes administrationer involveret. Hvis ikke konsulenterne påtog sig opgaverne, blev de ikke lavet, og KKR erne havde brug for den form for viden og servicering. Men der lå også et stort arbejde i at udpege kommunale medlemmer til alle de mange styregrupper, bestyrelser og arbejdsgrupper, der skulle i gang efter reformen. I KKR sekretariaterne er der brugt meget tid på udpegninger til alle disse samarbejdsgrupper og styregrupper for at sørge for, (1) at der var repræsentativitet i forhold til politiske mandater og kommunedeltagelse, så ingen følte sig udelukket og oversete og (2) at der indgik den rette faglige viden, så man sikrede kvaliteten i opgaveløsningen. Denne opgave vil til stadighed være relevant i KKR sekretariatet. Fra starten oprettede KKR konsulenterne i samarbejde med formandskaberne en række ad hoc prægede samarbejdsgrupper, samarbejdsudvalg og styregrupper med kommunale deltagere for at få løst de nødvendige opgaver på tværs af kommunerne - det være sig ifm. arbejdet med sundhedsaftaler, genoptræning, sociale aftaler, Den Regionale Uviklingsplan osv. Der er stor forskel på, hvilke grupper og med hvilke deltagere der blev oprettet i de fem KKR er. Det blev indrettet efter behovene i de fem KKR er. En KKR formand siger på den baggrund: Vi har et hav af organiseringer og netværk omkring KKR, som jeg ikke overblik over. Men det skal jeg heller ikke. Det fungerer godt, og netværkene løser de opgaver, de er udset til at løse. På tværs af de fem KKR er udtrykker alle de deltagende i undersøgelsen, at de er meget tilfredse med KKR-konsulenternes arbejde, som de mener, er af høj kvalitet, og med deres måde at forvalte deres rolle på. Der er især enighed om, at KKR-konsulenterne finder den rette balance mellem KL s nationale interesser og de fem KKR s lokale interesser. En KKR-konsulent siger om det: Hvis der er uenigheder i en sag mellem KL og vores KKR, er der ingen tvivl om, hvor min loyalitet ligger. Den ligger hos min (KKR) formand. Og det har KL sagt ok til. 40

41 Denne loyalitetsvægtning kan alle formandskaberne tydeligt mærke, og det betyder, at de har fuld tillid til deres KKR-konsulenter. Konsulenterne holder månedlige møder sammen i KL-huset, hvor det fælles KKR-arbejde diskuteres og erfaringer udveksles, og hvor KKR konsulenterne bliver opdateret med viden fra de forskellige fagkontorer om, hvad der kommer af sager og problemstillinger, som er relevante for kommunerne at tage stilling til fælles. Denne viden tager KKR-konsulenterne med hjem i de respektive KKR er og sammen med deres KKR formænd omsætter de den til de lokale forhold. Det vurderes, at ca. halvdelen af sagerne på en KKR- dagsorden opstår på den baggrund. Mens den anden halvdel opstår fra kommunerne selv, eller fra regionerne. En KKR konsulent fortæller, at de gennem deres arbejde sætter rigtig mange lokale processer i gang om at få løst problemer, der skønnes nødvendige at tage op i fællesskab i den enkelte region. Det tværkommunale samarbejde skal drives af den lokale nødvendighed: De skal lave deres eget, som det siges. Som det fremgår, udgør en stor del af KKR-konsulenternes arbejde i at deltage i, designe, facilitere og koordinere den netværksstyring, der foregår i KKR erne. De retter i høj grad deres opmærksomhed mod at påvirke processer, metoder og midler. KKR-konsulenterne har været tvunget til at udvikle og opfinde koordinering som relationel koordinering, da de ikke har en hierarkisk organisering at støtte sig op ad. Koordinationen er tydeligvis formet igennem de konkrete samarbejdsrelationer, som konsulenterne har etableret for at få løst konkrete opgaver. Der er etableret forskellige former for organiseringer med forskellige typer af aktører afhængig af den opgave, der skulle løses. Koordinationen er på den måde blevet både kontekstafhængig og flydende. Men konsulenterne har ikke blot etableret forskellige samarbejdsrelationer (netværk). De har også været med til at påvirke indholdet i samarbejdet og forsøgt at opbygge fælles forståelser af det nødvendige i at samarbejde på tværs af kommunerne og forsøgt at udvikle fælles forståelse af problemer og løsninger. De har altså også udøvet koordinering gennem fælles meningsdannelse. Det kan både være en fælles meningsdannelse, der kommer nedefra fra de deltagende kommuner og en meningsdannelse, der kommer fra KL, fordi de oversætter og formidler interesser og holdninger mellem KL og de fem KKR er. KKR-konsulenterne forvalter dog deres metastyrende rolle på en måde, så det accepteres af KKR formandskaberne. Ånden i samarbejdet mellem sekretariater og formandskaber er, som tidligere nævnt, at man har gensidig tillid til hinanden. Formandskaber og KKR konsulenter finder selv måder i praksis, som de håndterer samarbejdet og modsætninger på, og derigennem opstår den relationelle koordinering med fælles produktion af mening i den konkrete situation og i det konkrete KKR. Kommunernes administrative KKR organisering I de fem KKR ere er der stor forskel på, hvordan den administrative organisering har udviklet sig. Men der er også fælles tendenser. Efter et stykke tid i den første valgperiode oprettedes Kommunaldirektør Kredsen, som et permanent administrativt samarbejdsorgan i hver af de fem regioner. Ideen med Kommunaldirektør Kredsen i de fem regioner var, at understøtte ejerskabet til det tværkommunale arbejde og blive mere dagsordensættende. Det har været lettere i nogle KKR ere end i andre. Blandt kommunaldirektørerne er der lavet fx kommissorier for samarbejdet, fælles procedurer for håndtering af sager og øvrige regler for samspillet. 41

42 Men der er også i den første valgperiode skabt faste underorganiseringer (embedsmandsudvalg) i forhold til kommunaldirektørkredsen, hvor kommunaldirektørerne fordeler sig og tager ansvar for forskellige temaer og opgaver, der skal varetages i KKR (dog ikke i en region i den første periode). Der er dog stor forskel på, hvor mange undergrupper der nedsættes: fra 3-4 til 8-9 grupper. Temaerne er fx sundhed, det sociale, planlægning, uddannelse, miljø osv. Embedsmandsudvalgene skal varetage det administrative ansvar for opgaver på deres område. I embedsmandsudvalgene indgår udpegede kommunaldirektører eventuelt i samarbejde med udpegede kommunale fagchefer og andre personer, så man skaber en forbindelse med faglig tyngde ned i de kommunale administrationer. Det betragtes som afgørende for at få substans i KKR arbejdet og kapacitet til at løfte de store opgaver. Men derudover blev der i den første valgperiode oprettet mange både faste og ad hoc prægede styregrupper, følgegrupper og arbejdsgrupper, både om tværkommunale emner, hvor kun kommunerne deltager, og om andre regionale opgaver med deltagere fra både fx regioner og kommuner. Disse underorganiseringer refererer typisk til et af embedsmandsudvalgene. Vi kan prøve at illustrere de dominerende fællestræk i den administrative organisering på denne måde: 42

43 Figur 4: Generelle principper for organisering Da organiseringen i den første valgperiode var under udvikling, kan vi ikke sige, om organiseringerne reelt kommer til at fungere sådan i praksis eller om de ændres i den næste periode. Der er dog især to afvigelser fra disse fællestræk og generelle principper i den administrative organisering. Den ene finder vi i KKR Hovedstaden, hvor man under Kommunaldirektør Kredsen har nedsat et kommunaldirektørudvalg med 7 udpegede kommunaldirektører, der varetager tværgående 43