OPP. Offentligt-Privat Partnerskab. Muligheder og udfordringer

Transkript

1 OPP Offentligt-Privat Partnerskab Muligheder og udfordringer Udbud & Indkøb 2. august

2 Indhold 1. Baggrund Definition og afgrænsning Danske erfaringer OPP-projekter: Egnethedsvurdering Udfordringer ved anvendelse af OPP-modellen Tidshorisonten ved gennemførelse af OPP-projekter Økonomi og betaling knyttet til et OPP-projekt

3 1. Baggrund Frederiksberg Kommune er en af de kommuner i Danmark, som i disse år oplever den største befolkningstilvækst. Det indebærer blandt andet et endnu større behov for fornyelse og udbygning af den eksisterende infrastruktur. Samtidig sætter den overordnede styring af de offentlige udgifter i de kommende år imidlertid en grænse for, hvor store investeringer der kan realiseres. Det sker i form af et anlægsloft udmøntet for hver enkelt kommune. Frederiksberg Kommune har en stærk tradition for at samarbejde med den private sektor. Det sker dels ved systematisk at udbyde køb af varer, tjenester og bygge- og anlægsopgaver, dels ved at konkurrenceudsætte de opgaver, som kommunen selv løser. Med udgangspunkt i udfordringen på anlægsområdet tiltrådte Magistraten den 6. maj 2013 at undersøge mulighederne for at udvide samarbejdet med den private sektor til også at omfatte gennemførelse af et Offentligt-Privat Partnerskab (OPP). Konkret sker det ved at undersøge mulighederne for at etablere en underjordisk P-Kælder på Langelands Plads og en ny svømmehal på arealerne ved Bernhard Bangs Allé (BBA-grunden) som OPP-projekter. Ved samme lejlighed blev det besluttet at lade resultaterne af undersøgelsen indgå i drøftelserne vedrørende B2014. I dette notat redegøres generelt for indholdet i en OPP-model. Derudover skitseres de erfaringer og muligheder, som anvendelse af modellen indebærer. Endelig sættes fokus på de udfordringer, som arbejdet med OPP-modellen kan give. Mulighederne for at anvende OPP-modellen på de to nævnte konkrete projekter belyses i to særskilte notater (egnethedsvurderinger). 2. Definition og afgrænsning Et OPP knytter sig til anlægsopgaver og kendetegnes ved, at design, projektering, etablering, drift og vedligeholdelse indgår i én kontrakt mellem en offentlig udbyder og en privat leverandør. Finansieringen af projektet kan ligeledes indgå som en del af den samlede opgave. Den private part findes via ét udbud, og det er derefter den private part, der forestår de nævnte opgaver. Flere opgaver er således koblet sammen, hvilket gør opgaven mere kompleks og endelig gælder, at samarbejdet typisk strækker sig over en årrække på år. I Figur 1 nedenfor illustreres forskellen til de øvrige kendte samarbejdsformer på bygge- og anlægsområdet. 3

4 Fig. 1: Modeller for offentligt privat samarbejde på bygge- og anlægsområdet Etablering Vedligehold Drift Finansiering Design/projektering Fag-/hovedentreprise Alm. udbud Alm. udbud Totalentreprise Servicepartnerskab Offentligt-Privat Partnerskab (OPP) Det overordnede formål med anvendelse af OPP-konceptet frem for den traditionelle tilgang til byggeprojekter med adskilte udbud af etablering, vedligeholdelse og drift er at opnå sikkerhed for serviceydelserne og optimere OPP-projektets levetidsomkostninger. Som det fremgår af Fig. 1, kan finansieringen af projektet indgå i OPP-konceptet og det er den afgørende forskel i forhold til den traditionelle fremgangsmåde, hvor den offentlige myndighed forestår finansieringen. Privat finansiering er typisk ikke billigere end offentlig finansiering (jf. uddybning i afsnit 5.1.), men når den private part står for finansieringen, så er det samtidig den private part, der varetager controller- funktionen, dvs. sikring af den samlede økonomi for projektet. Når der gennemføres et udbud af et OPP-projekt, etableres der et OPP-selskab ved kontraktens indgåelse. 3. Danske erfaringer I Danmark er der frem til årsskiftet 2012/13 gennemført 13 OPP-projekter. Erfaringerne med disse projekter er helt gennemgående positive og er sammenfattet i publikationen Erfaringer fra de danske OPP-projekter udarbejdet af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i Overordnet kan fordelene ved OPP-projekter sammenfattes ved, At der opereres med en totaløkonomi, som giver budgetsikkerhed og samtidig sikrer optimering af materialevalg/indretning m.v., der er sammentænkt med den efterfølgende driftssituation. At projekterne færdiggøres til tiden og til den aftalte pris, bl.a. fordi den løbende driftsbetaling først sker, når anlægget er færdigt, hvilket er incitamentsskabende for den private part til overholdelse af tidsfrister. At der er fokus på funktioner (output krav) i stedet for detailspecifikationer og processer, hvor den private aktør får mulighed for at lade kompetencer og innovationstiltag komme i spil. Det er således den private part, der skal udtænke de bedste løsninger set over den samlede kontraktperiode. At samarbejdsformen giver anledning til en grundlæggende risikoafdækning, hvor risici varetages af den aktør (privat/offentlig), der kan håndtere dem bedst og billigst. 4

5 Trods rækken af gode erfaringer er der barrierer for at anvende OPP-konceptet - jf. nedenfor under afsnit 4 og 5 og blandt de 13 gennemførte projekter til dato, er færre end halvdelen kommunale. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har på den baggrund i 2. kvartal 2013 bedt konsulentbureauet Rambøll om at afdække, hvilke barrierer kommunerne oplever ved overvejelse om eventuelt at anvende OPP-konceptet. Rambøll har blandt andre henvendt sig til Frederiksberg Kommune for gennemførelse af interview. 4. OPP-projekter: Egnethedsvurdering Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har i marts 2012 udarbejdet en Standardmodel for offentligprivate partnerskaber (OPP), som bl.a. gennemgår en række forhold, der belyser, hvorvidt et konkret projekt egner sig som et OPP-projekt. Følgende fem spørgsmål vurderes her at være relevante ved en vurdering af, om et givent projekt kan gennemføres efter OPP-modellen: 1. Indebærer projektet både design, anlæg og efterfølgende drift og vedligeholdelse, således at det er muligt at udbyde disse samlet i ét OPP-projekt? Grundtanken i et OPP-projekt er, at en samlet pakke af ydelser helt fra design, bygge- og anlægsprocessen og frem til den løbende drift og vedligeholdelse udbydes til en privat leverandør, der på den baggrund får mulighed for at levere projektet i sammenhæng. Formålet med at sammentænke anlæg og drift er at skabe totaløkonomiske fordele i projektet. Derfor er det centralt, at alle ydelserne kan indgå i projektet. 2. Giver sammentænkningen af anlæg, drift og vedligeholdelse mulighed for at skabe totaløkonomi i OPP-projektet? Formålet med sammentænkningen af anlæg, drift og vedligehold er at give en privat OPPleverandør incitament til og mulighed for at skabe totaløkonomi i projektet. I forbindelse med OPP-egnethedsvurderingen er det derfor hensigtsmæssigt, at kommunen gør sig nogle indledende overvejelser om, hvorvidt et konkret OPP-projektet kan forventes at give totaløkonomiske fordele ved at sammentænke anlæg, drift og vedligeholdelse. I forbindelse med en eventuel uddybende OPP-forundersøgelse vil der typisk foretages konkrete beregninger af de totaløkonomiske fordele med henblik på at give et mere eksakt svar på dette spørgsmål for at kvalificere beslutningsgrundlaget bedst muligt. 3. Har projektsummen en størrelse, der giver mulighed for OPP? Projektsummen i et OPP-projekt er et centralt spørgsmål, da det er nødvendigt, at projekterne har en vis størrelse - dels for at sikre, at der er interesserede private OPP-leverandører, dels for at kunne vurdere givne transaktionsomkostninger i forhold til det samlede projekt. Det er derfor vigtigt, at den samlede projektsum gøres op i forbindelse med den samlede OPPegnethedsvurdering. Tommelfingerreglen siger her, at anvendelsen af OPP-modellen som minimum forudsætter projekter med et samlet volumen på ca. 50 mio. kr. 5

6 Hvis projektsummen i et projekt ikke vurderes at være stor nok til at give mulighed for OPP, kan det overvejes at give projektet mere volumen ved at koble det sammen med andre beslægtede projekter. Det kan f.eks. ske ved et samarbejde på tværs af sektorer, men også ved, at planlagte projekter over en flerårig periode sammentænkes under én hat og dermed udgør ét samlet projekt. 4. Er der et marked, der vil være interesseret i at løse opgaven som et OPP? Hvis en OPP-løsning skal være gangbar, er det vigtigt, at projektet har en form, som markedet kan og vil byde på. Der kan forventes at være et marked, hvis der er tale om et forholdsvis simpelt projekt. Det kan i praksis dreje sig om anlæg og drift af en P-kælder, en skole eller en vejstrækning. Hvis der imidlertid ønskes et projekt af mere kompleks karakter og med forudsætning om nytænkning og innovation, er det særligt vigtigt at undersøge, om der er et marked for projektet. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis der er et ønske om at lade selve kerneopgaven på et område indgå i OPP-projektet, f.eks. et OPP-projekt der ud over anlæg, drift og vedligeholdelse af et plejecenter også omfatter levering af selve plejeydelsen. I forbindelse med projekter, hvor der ønskes interesse fra privat finansiering, er det desuden vigtigt at undersøge, om der er aktører på markedet, som er interesserede i at deltage i projektet som financier. Det spørgsmål skal vurderes i lyset af projektsummens størrelse, da forskellige investorer typisk vil være interesserede i et bredt spektrum af projekter. 5. Er der politisk vilje til at gennemføre et OPP-projekt, som bl.a. i et vist omfang indebærer, at niveauet for drift og vedligeholdelse fastlåses over år eller længere? En OPP-kontrakt vil typisk løbe over en periode på mellem år, da den inkluderer drift og vedligehold, og samtidig i kontraktperioden skal give OPP-leverandøren mulighed for at afskrive initiale investeringer i projektet. På den anden side vil kommunen opleve budgetsikkerhed, idet driftsbudgettet typisk sikres for en årrække. Der vil med andre ord være tale om en binding for en periode af en vis varighed. På samme måde indebærer OPP-tankegangen en vis begrænsning, idet ordregiveren typisk alene opstiller de overordnede rammer for projektet, mens de mere detaljeprægede beslutninger overlades til OPPleverandøren. Disse elementer er imidlertid centrale for at opnå de fordele, som OPP kan give. Derfor er det vigtigt, at der er vilje til at gå ind i projektet på disse vilkår, hvis der skal opnås et optimalt fungerende OPP. Sammenfattende for de fem temaer i egnethedsvurderingen gælder, at der er en stærk sammenhæng mellem flere af de nævnte komponenter, f.eks. projektsum og marked. OPP-egnethedsvurderingen er således et vigtigt grundlag for at træffe beslutning om, hvorvidt der skal fortsættes med at tænke OPP-model i forhold til konkrete projekter. Hvis egnethedsvurderingen er positiv, kan det herefter overvejes, om der på udvalgte parametre er behov for at udbygge beslutningsgrundlaget med en OPP-forundersøgelse. 6

7 I Bilagsrapport A og B er der foretaget en egnethedsvurdering af de to aktuelle projekter i Frederiksberg Kommune, nemlig etablering af en P-kælder på Langelands Plads og opførelse af en svømmehal i tilknytning til BBA-grunden. 5. Udfordringer ved anvendelse af OPP-modellen I debatten om det manglende gennembrud for OPP-modellen peges der ofte på, at der er større omkostninger ved at anvende denne fremgangsmåde frem for den traditionelle, hvor det offentlige selv er bygherre. Derudover rejser anvendelse af OPP-modellen spørgsmål ved hensigtsmæssigheden af de gældende deponeringsregler, da disse har selvstændig betydning for beslutningen om at engagere sig i OPPprojekter. Nævnte udfordringer belyses i de følgende afsnit Er der god økonomi i at anvende OPP-modellen? De økonomiske konsekvenser ved valg af OPP er et af de spørgsmål, der klart skal belyses som led i vurderingen af et konkret projekts egnethed i forhold til OPP-konceptet. Fem pensionsselskaber (ATP, PFA, PKA, SamPension og PensionDanmark) fremlagde i foråret 2013 resultatet af et projekt, der har til formål at belyse rationalet for, at offentlige myndigheder og institutionelle investorer indgår i projekter, der er organiseret som offentligt-private partnerskaber (OPP). Projektet fokuserer bl.a. på økonomi og en af konklusionerne er her, at institutionelle investorer ved investering i infrastruktur organiseret som OPP vil kræve finansieringsomkostninger, som ligger ca. én procent højere, end hvis det offentlige selv finansierede projektet. Det præciseres imidlertid samtidig i projektets konklusioner, at et veltilrettelagt OPP-projekt kan give større gevinster til kommunen og samfundet end den meromkostning, som den ene procent afspejler. Denne konklusion skal ses i lyset af, hvordan håndteringen af forskellige risici knyttet til det samlede projekt gribes an. For den institutionelle investor er udgangspunktet, at en given investering som minimum skal give et afkast svarende til den effektive rente på en statsobligation, kaldet den risikofrie rente. Sikkerheden for investor i investeringer i Frederiksberg Kommune er den samme, som ved investeringer i statsobligationer, hvorfor renten vi være den samme. Til ethvert bygge- og anlægsprojekt er knyttet forskellige risici, som har betydning for projektets samlede økonomi. Det gælder ifølge rapporten fra pensionsselskaberne risici knyttet til: Konstruktionen og opførelsen af bygning/anlæg, Drift- og vedligeholdelse af bygning/anlæg, Regulariteten, dvs. levering af ydelsen i henhold til kontraktens krav, Efterspørgslen efter de faciliteter, som projektet stiller til rådighed 7

8 Alle udgør risici, som også er gældende for kommunen, og som her kapitaliseres på forskellig vis, typisk i driftsperioden ved ekstra bevillinger. Hvis en institutionel investor skal involvere sig i et byggeprojekt gennemført som et OPP, da beregnes typisk en risikopræmie knyttet til hver enkelt af de nævnte risici. Foruden de nævnte risici kommer et tillæg på ca. én procent af den samlede projektsum. Den afspejler et illikviditetstillæg, der skal afdække, at investeringen i kommunen ikke er så likvid som en statsobligation. Dvs. illikviditetspræmien er en ekstra rente som følge af, at aktivet ikke kan sælges fra dag til dag, som statsobligationen kan. Illikviditetstillægget er således i teorien den eneste faktor, der umiddelbart fordyrer et OPP-projekt set i forhold til et projekt finansieret af det offentlige. Det illustreres af Fig. 3 vedrørende de enkelte afkastkrav, svarende til de nævnte risici. Fig. 3: Risikopræmier og samlet afkastkrav (A-F) knyttet til OPP-projekter Illikviditetstillæg Efterspørgselsrisiko E F F E Regulatorisk risiko D D Drifts- og vedligeholdelsesrisiko C C Konstruktionsrisiko B B Risikofri rente A A Når en bygning/et anlæg finansieres af kommunen, håndteres de nævnte risici B, C, D og E af kommunen selv og typisk via de vilkår, som gennem separate kontrakter er indgået med f.eks. rådgivere, entreprenører, private servicevirksomheder, håndværkere etc. De individuelle aftaler og kontrakter udgør i sig selv et risikoelement, som knytter sig til de mange snitflader. Konkret håndteres disse risici ved tillægsbevillinger over tid eller er indregnet i leverandørens bud. Kommunen er her kontraktpart over for en række eksterne parter og det er derfor også kommunen, der løbende skal håndtere de konflikter, som snitfladerne kan give anledning til under såvel projektets anlægs- som driftsfase. Dette foretages af FKejendom, som en del af FKejendoms overhead på hvert enkelt byggeprojekt i kommunen. Ved anvendelse af OPP-modellen kan dele af de nævnte risici konkurrenceudsættes, hvorved den samlede risikopræmie minimeres til fordel for de totale omkostninger for hele projektet. Det er således den private leverandør, der dels overtager de risici, der knytter sig til de enkelte faser i projektet, dels de risici knyttet til de omtalte snitflader mellem de enkelte kontrakter. Det er et valg i hvert enkelt projekt, hvor mange af de nævnte risici B-E kommunen indarbejder i det konkrete projekt - og fordelingen af risici kan også være et led i forhandlingerne med den private investor 8

9 I Partnerskabet mellem kommunen og det private konsortium bestående af entreprenørvirksomhed og institutionelle investorer (OPP-selskabet) er det vigtigt, at de enkelte risikoelementer vurderes og kvantificeres under hele projektets levetid på år. Som led i den proces vil der ske en risikoallokering, hvor de enkelte risici placeres hos den partner i selskabet (offentlig eller privat), der vurderes at have de bedste formelle muligheder og kompetencer til at minimere den konkrete risiko. En del af risikoen kan også betales ved, at anlægget tidligere eller senere leveres tilbage til kommunen. Viser det sig eksempelvis, at forudsætningerne om indtægter ved projektet ikke realiseres fuldt ud, kan projektets levetid forlænges. Med en klausul om, at projektets levetid for den private investor afhænger af de forventede indtægter, indebærer, at i stedet for at indlægge en forøgelse af driftsudgifterne (Typisk C i ovennævnte eksempel) reduceres denne til nul, idet levetiden blot forlænges. Dette kendes f.eks. fra Storebæltsforbindelsen, som viste sig at indebære en hurtigere tilbagebetalingstid end oprindeligt for ventet. I stedet for at indlægge denne risiko som en merudgift, indregnes den blot som en mulighed for at forlænge kontrakten. Dermed opstår der principielt ingen fordyrelse og privat og offentlig finansiering ligestilles. Denne fremgangsmåde vil sikre størst mulig sikkerhed for, at de samlede totalomkostninger for projektets levetid minimeres. Det er denne indfaldsvinkel (inddragelse af markedskræfterne og deling af risikofaktorerne mellem den offentlige og den private part), der bidrager til, at OPP-modellen trods det særlige illikviditetstillæg på ca. én procent alligevel samlet set kan være en økonomisk hensigtsmæssig løsning. I den forbindelse understreges det i rapporten fra pensionsselskaberne, at der ved valg af OPPleverandør lægges vægt på den samlede økonomi set over hele projektets levetid. Ved indgåelse af OPP-kontrakten kan der fastsættes bestemmelser om, at ændringer i udvalgte risikoelementer over kontraktperioden kan afstedkomme genforhandling af økonomien i det samlede projekt og dermed en op-/nedjustering af den løbende betaling fra kommunen til OPPoperatøren Er deponeringsreglerne en reel barriere for gennemførelse af OPP-projekter? Et privatfinansieret OPP-projekt er i princippet en lejeaftale med en efterfølgende aftale om drift. I kommunalt regi sidestilles en lejeaftale med et lån, når det erstatter en kommunal anlægsudgift og der skal derfor deponeres. Derimod indgår et OPP projekt ikke som en del af den kommunale anlægsramme. Størrelsen af deponeringen skal opgøres for hvert projekt, og beror blandt andet på, i hvilken udstrækning dele af projektet eventuelt har et rent privat forretningsmæssigt sigte og derfor ikke bør medregnes som en kommunal investering. Følgende forhold kan afhjælpe de udfordringer, som gør sig gældende på deponeringsområdet: A. Kommunernes Landsforening (KL) arbejder generelt for en lempelse af deponeringsreglerne og et gennembrud her vil blandt andre komme Frederiksberg til gode. [I aftalen om kommunernes økonomi for 2014 refereres bl.a. til, at en arbejdsgruppe har set på mulige moderniseringer af de kommunale og regionale låne- og deponeringsregler. Økonomi- og Indenrigsministeriet vil på den baggrund gennemføre en forenkling af låne- og deponeringsreglerne på konkrete områder. Det vurderes imidlertid ikke, at de planlagte 9

10 forenklinger vil afhjælpe Frederiksberg Kommunes ønske om at undgå deponering i forhold til konkrete projekter]. Det bemærkes, at der allerede gives deponeringsfritagelse ved energirenoveringer. [Oplysning om fritagelse i forbindelse med kommunens FRESCO-projekt]. B. Der er etableret en deponeringspulje, hvorfra kommunerne kan søge hel eller delvis fritagelse for deponering. [Puljens størrelse og retningslinjerne for at søge om fritagelse for deponering skal undersøges]. C. Såfremt det ikke er muligt at opnå fritagelse for deponering i forhold til konkrete OPP-projekter, så vil der være mulighed for at lade Frederiksberg Kommunes deponering ske i forhold til kassebeholdningen. Dette skal vurderes i forhold til Frederiksberg Kommunes kassebeholdning. Det betyder, at deponeringen i givet fald alene vil berøre den del af kassebeholdningen, som ligger ud over det fastsatte minimum. Sammenfattende vurderes deponeringsudfordringen således i sidste ende ikke at være en barriere for at gennemføre bygge- og anlægsarbejder efter principperne i OPP-modellen. 6. Tidshorisonten ved gennemførelse af OPP-projekter Gennemførelse af OPP-projekter karakteriseres ved en større ressourceindsats - og dermed krav om mere tid ved de indledende faser. Hovedfaserne er skitseret i Fig. 4. nedenfor og det bemærkes, at den faktiske tid konkret vil bero på projektets karakter og kompleksitet samt de eventuelle erfaringer, der kan inddrages fra tilsvarende afsluttede projekter. Det forudsættes, at OPP-projektet gennemføres efter konceptet konkurrencepræget dialog, der indebærer mulighed for dialog med de prækvalificerede OPPkonsortier om udbudsmaterialet. Fig. 4: Hovedfaserne ved gennemførelse af et OPP-projekt Opgave/tid 2-3 mdr. 4-6 mdr. Afklaring/beslutning om brug af OPP-form Udarbejdelse af udbudsmateriale Udbud af OPP-projekt annonceres Valg af leverandørkreds 1-2 mdr. 1 mdr. 3-4 mdr. 1-2 mdr. Dialogfase Tildeling af kontrakt Som det fremgår af figuren, så vil udbud og valg af OPP-leverandør samlet set strække sig over ca. 12 måneder. Dertil kommer selve anlægsfasen, hvis længde ligeledes beror på projektets størrelse og kompleksitet. Til sammenligning er det i alt væsentligt tilsvarende tidsplanen for gennemførelse af et traditionelt bygge- og anlægsprojekt frem til valg af hovedentreprenør og igangsætning af selve anlægsfasen. 10

11 7. Økonomi og betaling knyttet til et OPP-projekt Betalingsstrømmen og dermed fordelingen af udgifter over tid er væsens forskellig i et OPP-projekt sammenholdt med en traditionel etablering og efterfølgende drift af et byggeri/anlæg. Ved et traditionelt forløb afholder kommunen anlægsinvesteringerne under selve anlægsfasen, idet restbetalingen typisk sker efter udløb af den fastsatte periode for udbedring af mangler, f.eks. 3-5 år fra byggeriets afslutning. Fra byggeriets ibrugtagning afholder kommunen dernæst de løbende vedligeholdelses- og driftsomkostninger. Kommunen afholder derudover de eventuelle udgifter, der kan indtræffe grundet mangler, forsinkelser og budgetoverskridelser. I Figur 5 er betalingsforløbet skitseret i grafisk form. Fig. 5: Økonomi og betalings flow ved traditionelt projekt Estimerede anlægsomkostninger (incl. evt. budgetoverskridelser) Estimerede drifts- og vedligeholdelsesomkostninger (incl. evt. budgetoverskridelser) Anlægsfase Driftsfase År Når det gælder betalingsstrømmen for et OPP-projekt, er profilen helt anderledes og kendetegnes ved, at der først sker betaling ved bygningens/anlæggets ibrugtagning. Det er i sig selv et incitament for den institutionelle investor/entreprenør til at sikre overholdelse af tidsfrister. Fra projektets ibrugtagning betales en enhedsbetaling, der dækker såvel afbetaling på de samlede anlægsudgifter som de løbende udgifter til vedligeholdelse og drift. Kommunen betaler således en aftalt fast ydelse over hele kontraktperioden (ex. anlægsfasen) og det sker under forudsætning af, at de aftalte ydelser leveres i overensstemmelse med kontraktens krav til kvalitet og leveringstid. I Figur 6 er betalingsforløbet for et OPP-projekt skitseret i grafisk form. Fig. 6: Økonomi og betalingsflow ved OPP-projekt 11

12 Ingen betaling under anlægsfasen Enhedsbetaling: Afbetaling på anlægsudgifter + løbende drift/vedligeholdelse Anlægsfase Driftsfase År