Statsforvaltningen Sjæ lland udtaler, at et begrænset ledelsesansvar

Transkript

1 Statsforvaltningen Sjæ lland udtaler, at et begrænset ledelsesansvar ikke fører til generel inhabilitet for udvalgsformand efter lov om kommunernes styrelse 29, stk. 2, litra b, eller almindelige ret sgrundsætninger om inhabilitet T I L S Y N E T S T A T S F O R V A L T N I N G E N S J Æ L L A N D 1. Din henvendelse Du har i mail af 1. juni 2010 på vegne af den socialdem o- kratiske gruppe i Kalundborg Kommunes kommunalbest y- relse henvendt dig til Statsforvalt ningen Sjælland vedrørende valg af MM (anonymiseret) til udvalgsformand for Socialudvalget i Kalundborg Kommune. 2. Vores vurdering og vejledende udtalelse Det er statsforvaltnin gens opfattelse, at hverken lov om kommunernes styrelse 29, stk. 2, litra b, eller almindelige retsgrundsætninger om inhabilitet fører til, at MM må anses for generelt inhabil i Socialudvalget. D R O N N I N G E N S G A D E N Y K Ø B I N G F J O U R N A L N R. : / S A G S B E H A N D L E R : C H B V E D I R E K T E T E L E F O N : T E L E F O N : T E L E F A X : G I R O : E A N - N R s j a e l l a n s t a t s f o r v a l t n i n g. d k w w w. s t a t s f o r v a l t n i n g. d k 3. Baggrunden for vores vurdering Dine væsentligste synspunkter Du har særligt begrundet din henvendelse med, at socia l- udvalgets formand MM er daglige leder for 1 måske 2 a n- ansatte, samt en del løntilskudspersoner og frivillige medarbejdere. MM er en del af ledelsesteamet i Socia l- psykiatrien. Vi oplever dette som et problem, og tvivler på at udvalg s- formanden kan være objektiv i alle de forhold, hvor hun er en del af ledelsen, altså socialpsykiatrien og dermed også voksenspecialenheden som har samme leder. Dette fordi Socialpsykiatrien i Kalundborg (udførende e n- hed) ledes af NN (anonymiseret) som også er fagchef på Voksenspecialenheden (myndighedsenheden). NN er både myndighedschef og chef for Socialpsykiatrien, og visiterer derfor til egne tilbud samt er tilsynsmyndighed for institutioner han er udførerchef fo r.

2 Men tilbage til det politiske. NN deltager i samtlige soc i- aludvalgsmøder som fagperson, og er socialudvalgfo rmandens chef (herudover deltager vores voksendirektør). Kommunens udtalelse Kommunen er den 1. september 2010 kommet med sin udtalelse til sagen. Du har fået kopi heraf, og vi har den 1. februar 2011 modaget dine kommentarer dertil, som er indgået i sagens behandling. Følgende uddrag fremgår af kommunens udtalelse: Kalundborg Kommunalbestyrelse er af den opfattelse, at socialudvalgets formand, MM (anonymiseret), ikke er g e- nerelt inhabil som følge af sin stilling som daglig leder af Kalundborg Medborgerhus. Kalundborg Medborgerhus er et af flere væresteder i K a- lundborg Kommune, og institutionen berører kun en ga n- ske lille del af Socialu dvalgets område. I henhold til styrelsesvedtægtens 15, stk. 2 for Kalun d- borg Kommune varetager Socialudvalget flere opgaver, hvoraf en enkelt af opgaverne er at varetage den umidde l- bare forvaltning af kommunens opgaver inden for vær e- steder. Socialudvalgets formand synes således ikke at komme i en position, hvor hun relativt hyppigt vil være afskåret fra at udføre sin forvaltningsretlige funktion på grund af sp e- ciel inhabilitet. Socialudvalgets sager vedrørende vær e- stederne antages heller ikke at være af o vervejende stor betydning, således at der kan blive tale om generel inh a- bilitet hos Socialudvalgets formand. ( ) Det kan være principielt betænkeligt, at en kommunalt ansat som udvalgsmedlem deltager i tilsyn og kontrol af sin egen tjenstlige virksomhed. Afgrænsningen af hvilke kommunalt ansatte, der er udelukket efter bestemmelsen i kommunestyrelseslovens 29, stk. 2, litra B, er en ko n- kret vurdering af indholdet af den ansattes funktioner og beføjelser, der er tillagt den pågældende efter stillingsb e- skrivelse samt organisations - og kompetencefordelingsplaner. Der er derfor ikke kun stillingsbetegnelsen, der er afg ø- relsen for, hvorvidt Socialudvalgets formand, MM, er o m- fattet af bestemmelsen, og det er i denne sammenhæng relevant at se på de funktioner, som lederen af medborgerhuset er blevet tildelt. MM varetager den daglige drift af medborgerhuset, hvor der er mange frivillige, som deltager i arbejdet med dri f- ten. Det er oplyst, at lederen af medborgerhuset har fø l- gende ansatte under sig: S I D E 2

3 En køkkkenleder, der arbejder 37 timer En husassistent, som er ansat i flex-job 20 timer om ugen En husassistent, som arbejder 36 timer om ugen med lø n- tilskud, men den pågældende er ikke fastansat og stopper inden for ganske kort tid. Hensat til de funktioner og befø jelser, som formanden for Socialudvalget, MM, har, må det siges at være et meget begrænset ledelsesansvar, som hun varetager. Et så b e- grænset ledelsesansvar må antages at falde uden for kommunestyrelseslovens 29, stk. 2, litra b. ( ) Det forhold at NN er fagchef for voksenspecialenheden og som sådan deltager som fagperson i Socialudvalgets møder, har ikke hidtil givet anledning til bekymring. Kommunen vil naturligvis være opmærksom på proble m- stillingen. Ifølge vedlagte interne annonce/stillingsbeskriv else fra 2006 er arbejdsområdet for leder af Kalundborg Me d- borghus følgende: Arbejdet består i: Daglige ledelse af huset, Administrative opgaver omkring økonomistyring m.v Koordinering af forskellige aktiviteter i Huset I samarbejde med køkkenlederen udføre arbejde i Cafe og i Folkekøkkenet. Cafe og Folkekøkken bes ø- ges hver dag af ca. 60 borgere. Arrangere Brugermøder efter behov Opfølgning på egenkontrol i forhold til tilsynsmy n- digheder Planlægning af arbejdet hvor frivillige og aktiverede udfører en række opgaver Samarbejde med Natherberget i Kalundborg samt øvrige institutioner. Afgørende for vores vurdering og vejledende udtalelse Følgende fremgår af 29, stk. 2, i styrelsesloven: 29. stk. 2. Medlemskab af et stående udvalg er udelu k- ket for a) ansatte, der over for udvalget er umiddelbart ansvarl i- ge for ledelsen af et forvaltningsområde, og disses ste d- fortrædere og b) ansatte, der i øvrigt har ledende administrative funkt i- oner inden for et forvaltningsområde, der henhører under udvalget. S I D E 3

4 Baggrunden for generelle inhabilitetsregler er, at det er uhensigtsmæssigt at en person er medlem af et udvalg, hvis den pågældende vil være afskåret fra at deltage i s a- gernes behandling på grund af konkret inhabilitet. Endvidere kan det være principielt be tænkeligt, at en kommunalt ansat som udvalgsmedlem deltager i tilsyn og kontrol med bl.a. sin egen tjenstlige virksomhed. Betæ n- keligheder vil navnlig gøre sig gældende i de tilfælde, hvor den ansatte varetager administrative funktioner af mere overordnet karakter. Den kommunale styrelseslov angiver ikke udtømmende de tilfælde, hvor generelle inhabilitetssynspunkter er til hi n- der for medlemskab af kommunale udvalg. Forvaltningsloven indeholder heller ikke regler om, hvo r- når en person er generelt inhabil og dermed afskåret fra at beklæde et offentlig hverv, idet loven alene indeholder bestemmelser om, hvornår en person er speciel inhabil og dermed afskåret fra at deltage i en sags behandling. Bestemmelserne i forvaltnings loven indeholder dog en forudsætning om, at man ved udnævnelse eller beskikke l- se af personer til at beklæde stillinger eller hverv inden for den offentlige forvaltning tilstræber at undgå at udp e- ge nogen, for hvis vedkommende, det på forhånd må fo r- modes, at der jævnlig vil opstå tilfælde af inhabilitet. Ud fra disse hensyn må der ved bedømmelsen af, om der f o- religger generel inhabilitet, lægges vægt på hyppigheden af den forventelige specielle inhabilitet. Men afgørelsen af spørgsmålet kan dog ikke udelukke nde træffes på grundlag af et sådant kvantitativt kriterium. Der skal ikke alene lægges vægt på det relative antal sager, hvori den pågæ l- dende har været inhabil, men også på disse sagers bety d- ning. Det antages, at der skal foreligge ganske særlige o m- stændigheder, for at en kommunalt ansat kan anses for generelt inhabil i et kommunalt udvalg uden for de tilfæ l- de, der er angivet i 29. Det må således være en foru d- sætning for at anse en person for generelt inhabil, at det kan konstateres, at vedkommende hypp igt vil være inhabil ved behandlingen af sager i det pågældende udvalg. Afgræsningen af, hvilke kommunalt ansatte der som følge af ledende administrative funktioner er udelukket efter bestemmelsen i 29, stk. 2, litra b, må bero på en ko n- kret vurdering af indholdet af de funktioner, der er tillagt de pågældende. S I D E 4

5 Da den enkelte kommunalbestyrelse selv bestemmer, hvordan dens administration skal indrettes, herunder hvi l- ke funktioner og stillingsbetegnelser dens ansatte skal h a- ve, kan man ved afgræsningen i kke alene lægge vægt på stillingsbetegnelsen. Man må lægge vægt på de bef øjelser, der i henhold til organisations - og kompetencefordelingsplaner, stillingsbeskrivelser m.v er tillagt den p ågældende. Det afgørende vil typisk være, om den ansatte har et dagligt ledelsesansvar og selvstændigt leder et personale. Stillingens lønmæssige placering vil tillige kunne være et vejledende moment. Som eksempler på ansatte, der udelukkes fra medlem s- skab af vedkommende udvalg efter bestemmelsen i litra b, kan nævnes sekretariatsledere, afdelingsledere, konto r- chefer, ledende hjemmesygeplejersker og andre med sel v- stændigt personaleansvar. Endvidere vil institutionsledere og andre med ledende administrative funktioner ved en i n- institution, f.eks. oversygeplejesker eller admin istrerende overlæger på sygehus, være afskåret fra medlemskab af det udvalg, institutionen hører under. Der henvises til Hans B. Thomsen m.fl., Lov om komm u- nernes styrelse med kommentarer, DJØF forlag 2010, side 246 f. Indenrigsministeriets brev af 2. ju ni 1994 til et byråd - 1. k.kt. j.nr. 1993/1074/369-1: 2. Spørgsmålet om generel inhabilitet som udvalgsfo r- mand som følge af speciel inhabilitet i nogle større u d- valgssager Udtalt, at den kommunale styrelseslovs 29 ikke udtø m- mende angiver de tilfælde, hvor generelle habilitetssynspunkter er til hinder for medlemskab af kommunale u d- valg. Det må dog antages, at der skal foreligge ganske særlige omstændigheder for, at en kommunalt ansat kan anses for generelt inhabil i et kommunalt udvalg uden for de tilfælde, der er angivet i 29. Baggrunden herfor er, at reglerne i 29 er udtryk for de almindelige regler om generel inhabilitet og derfor som udgangspunkt må ant a- ges at omfatte de tilfælde, hvor kommunalt ansatte må anses for at være udelukket fra medlemsk ab af kommunale udvalg som følge af generel inhabilitet. Uden for de tilfælde, der er omfattet af styrelseslovens regler i 29 om generel inhabilitet, må det således være en forudsætning for at erklære en person generelt inhabil, at det kan konstateres, at vedkommende hyppigt vil være inhabil ved behandlingen af sager i det pågældende u d- valg. Det forhold, at en kommunalt ansat i en afgrænset periode - på grund af indholdet af forventede sager i u d- S I D E 5

6 valget - vil være inhabil ved behandlingen af et større a n- tal udvalgssager, vil derfor normalt ikke kunne medføre, at vedkommende er afskåret fra medlemskab af det p ågældende udvalg. Det samme må antages at gælde for så vidt angår formandskabet i udvalget, om end der dog i denne habilitetsvurdering også må lægges en vis vægt på rent praktiske hensyn til organets funktionsdygtighed og det besvær, som kan være forbundet med en substitution. De forhold, der kan føre til, at en kommunalt ansat må anses for at være udelukket fra medlemskab af et udvalg, må efter Indenrigsministeriets opfattelse normalt have en tilknytning til den ansattes stilling og funktion, således at der er tale om en mere objektiv, konstaterbar uforeneli g- hed mellem den pågældendes ansættelsesforhold i ko m- munen og varetagelsen af udvalgshvervet. Som eksempel på sådanne tilfælde, hvor den kommunalt ansatte funkti o- nelt indtager en særlig stilling over for udvalget - uden at være omfattet af inhabilitetsreglerne i styrelseslovens 29 - kan nævnes tilfælde, hvor den kommunalt ansatte over for udvalget foretager indstilling i alle sager inden for et større område. I den konkrete sag fandt Indenrigsministeriet ikke, at den pågældende, der var ansat ved kommunens skolevæsen, havde været generelt inhabil i kultur - og familieudvalget, uanset at han var inhabil i et antal sager, herunder en sag, der indholdsmæssigt havde en særlig betydning i u d- valgets arbejde. Ministeriet lagde herved tillige vægt på udvalgets omfattende arbejdsområde og betydelige sag s- antal. Indenrigsministeriets brev af 2. oktober 1997 ti l et amtsrådsmedlem - 4. k.kt. j.nr. 1997/1220/050-3): 2. Om generel inhabilitet for et byråds - og socialudvalgsmedlem, som tillige er leder af et rådgivningscenter i den pågældende amtskommune samt lovligheden af en beslu t- ning om forflyttelse af pågældende til andet arbejde i amtskommunen - Inhabilitet Et byråds- og socialudvalgsmedlem, som tillige var leder af et rådgivningscenter i den pågældende amtskommune, havde i 1996 og 1997 været inhabil ved behandlingen af i alt 7 sager i kommunens socialudvalg. Udtalt, at ved vurderingen af, hvorvidt der foreligger g e- nerel inhabilitet, vil ikke alene hyppigheden af den spec i- elle inhabilitet, men også sagernes betydning skulle ti l- lægges vægt. Imod en for udbredt anvendelse af princippet om generel inhabilitet taler hensynet til medlemskab af folkevalgte S I D E 6

7 organer, da det principielt er problematisk at udelukke visse personer eller persongrupper fra bestemte hverv, som i øvrigt besættes ved demokratiske valg. På baggrund heraf var det Indenrigsminister iets opfattelse, at der ikke i medfør af de uskrevne retsgrundsætni nger om generel inhabilitet var noget til hinder for den p ågældendes medlemskab af byrådets socialudvalg samtidig med, at hun var leder af rådgivningscentret i amtsko mmunen. ( ) Statsforvaltningen finder efter det foreliggende, at b e- stemmelsen i 29, stk. 2, litra b i styrelsesloven ikke i sig selv er til hinder for, at MM er medlem af Socialudva l- get i kommunen. Vi har lagt vægt på det oplyste om MMs konkrete arbejd s- opgaver som leder af Kalundborg Medborgerhus, herunder at hun er leder af et begrænset antal fastansatte, ca Vi finder således ikke grundlag for at anfægte kommunens vurdering, hvorefter Et så begrænset ledelsesansvar må antages at falde ude for kommunestyrelseslovens 29, stk. 2, litra b. Som det fremgår ovenfor er bestemmelsen i 29, stk. 2, ikke udtømmende, men det antages dog, at der skal for e- ligge særlige omstændigheder, for at en kommunalt ansat kan anses for generelt inhabil i et kommunalt udvalg uden for de tilfælde, der er angivet i 29. Der henvises endv i- dere til Indenrigsministeriets brev af 2. juni 1994 til et byråd. Det er en forudsætning for at anse en person for generelt inhabil, at det kan konstateres, at vedkommende hyppigt vil være inhabil ved beh andlingen af sager i det pågæ l- dende udvalg. Vi kan ikke konstatere, at denne forudsætning er opfyldt. Vi har lagt vægt på, at Socialudvalget efter den foreli g- gende styrelsesvedtægts 15, stk. 2, varetager den umiddelbare forvaltning af kommunens opgav er inden for en række områder, hvor Væresteder er et af 15 nævnte områder. Herudover har vi lagt vægt på, at Kalundborg Medborgerhus er et af flere væresteder i kommunen. Vi finder, som sagen foreligger oplyst, ikke grundlag for at anfægte kommunes vurderinger, hvorefter Socialu d- valgets formand synes således ikke at komme i en posit i- on, hvor hun relativ hyppigt vil være afskåret fra at udføre sin forvaltningsretlige funktion på grund af speciel inh a- S I D E 7

8 bilitet. Socialudvalgets sager vedrørende værestederne antages heller ikke at være af overvejende stor betydning, således at der kan blive tale om generel inhabilitet hos Socialudvalgets formand. Vi finder således ikke, at der foreligger særlige omstæ n- digheder, der giver grundlag for at antage, at MM i øvr igt kan anses for generelt inhabil i Socialudvalget udenfor de tilfælde, der er angivet i 29. Det oplyste om, at fagchefen NN deltager som fagperson i Socialudvalgets møder ses således ikke at være en sådan særlig omstændighed, der kan føre til et andet resultat. Det er således lagt til grund, at NNs deltagelse i u d- valgsmøderne sker efter reglen i lov om kommunernes styrelse 20, stk. 4. Vi foretager ikke videre som følge af henvendelsen. 4. Retsregler, som vi har anvendt Her er de retsregler, som vi har vurderet sagen efter. Retsreglernes fulde ordlyd finder du på Lov om kommunernes styrelse, jf. lovbekendtgørelse nr af 1. november , stk. 4. Udvalgene kan tillade personer, der er ansat i kommunens tjeneste, at overvære møderne med henblik på varetagelse af sekretariatsfunktioner m.v. for udvalget. Udvalgene kan tilkalde andre personer, herunder andre medlemmer af kommunalbestyrelsen, til at overvære fo r- handlingerne, når det er ønskeligt af hensyn til en sags oplysning. 29. stk. 2. Medlemskab af et stående udvalg er udelu k- ket for a) ansatte, der over for udvalget er umiddelbart ansvarl i- ge for ledelsen af et forvaltningsområde, og disses ste d- fortrædere og b) ansatte, der i øvrigt har ledende administrative funkt i- oner inden for et forvaltningsområde, der henhører under udvalget. 48. Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne og kommunale fællesskaber, jf. 60, overholder den lo v- givning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lovgivning, jf. dog stk. 2 og 3. S I D E 8

9 Stk. 2. Statsforvaltningen fører ikke tilsyn med, at kommunerne og kommunale fællesskaber, jf. 60, ove r- holder ansættelsesretlige regler. Stk. 3. Statsforvaltningen fører ikke tilsyn, i det omfang særlige klage- eller tilsynsmyndigheder kan tage stilling til den pågældende sag. 50. Statsforvaltningen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser. Styrelsesvedtægt for Kalundborg Kommune, pr. 1. januar Socialudvalget består af 5 medlemmer. Stk. 2. Udvalget varetager den umiddelbare forvaltning af kommunens opgaver inden for følgende områder: 1. Dele af den årlige "Rammeaftale på det sociale o m- råde, det almene boligområde og dele af specialu n- dervisningen mellem regionsrådet og kommunalb e- styrelsen" 2. Voksenhandicap 3. Botilbud og boliger til psykisk udviklingshæmmede 4. Hjælpemidler og boligindretning 5. Ydelser efter servicelovens 84 vedrørende midle r- tidigt ophold til personer, der ikke er ældre og d e- mente, men som i en periode har særligt behov for omsorg og pleje 6. Beskyttet beskæftigelse 7. Sprogskole 8. Ydelser efter kapitel 10 og 10a i lov om aktiv soc i- alpolitik, der dækker hjælp i særlige tilfælde samt hjælp til efterlevende 9. Ydelser efter integrationsloven, der dækker enkel t- udgifter, sygebehandling, særlig hjælp til børn og flytning 10. Psykiatri 11. Frivilligt socialt arbejde inden for udvalgets område, herunder midler i henhold til servicelovens Væresteder 13. Behandling for misbrug af alkohol og eufor i- serende stoffer 14. Opgaver vedrørende kommunens sociale inst i- tutioner og private og selvejende institutioner, som kommunalbestyrelsen har indgået overenskomst med for at opfylde kommunens forpligtelser inden for udvalgets område 15. Samarbejde med private og selvejende inst i- tutioner inden for udvalgets område S I D E 9

10 Stk. 3. Udvalget udarbejder forslag og foretager indsti lling til kommunalbestyrelsen om: 1. Udbygningsplaner, sektorplaner m.v. inden for de i stk. 2 nævnte fagområder i samarbejde med øk onomiudvalget, jf. 10, stk Takster og afgifter inden for udvalgets område samt vedrørende institutioner og andre anlæg under udvalgets område 3. Anlægsplaner 5. Hvem har fået kopi af dette brev Vi har sendt en kopi af dette brev til kommunen. 6. I øvrigt Denne udtalelse vil snarest blive offentliggjort på stat s- forvaltningens hjemmeside på internettet ( Med venlig hilsen Christian Bernhard S I D E 10