Dansk militærstrategi for Arktis

Transkript

1 2013 Dansk militærstrategi for Arktis Forsvarsakademiet Institut for Strategi Kaptajn Helge Th. Bauer

2 ABSTRACT Climate changes have increased and will continue to increase accessibility to the Arctic waters and territories. These changes will forever have an impact on the military operational environment, where reality and the ability to foresee future missions and tasks will be an increasing challenge to every strategy. Access to minerals, oil and gas fields has the potential of leading to a 2,000 billion $ profit which gives the Danish arctic area a huge strategic influence and importance. Strategic focus has until present days been on political, economic and military elements but no attention has been paid to the civil part and influence on strategy. National identity within the Kingdom of Denmark and cultural inheritance are not parts of the Danish defence policy which is solely founded on geo-strategy and international law in accordance with strategic framework. This paper examines the question: How does the Danish strategic culture plays an important part in the developing of a military strategy for the Arctic? Some conclusions from the examine of the Danish strategic culture point out dysfunctional elements between cultural expectations and realized military behavior regarding the political end state of improved national identity within the Kingdom of Denmark. The defence shall contribute to more and closer interaction between all citizens of the Kingdom if national identity has to improve. And like in all other kind of operations the armed forces need cultural awareness of the operational environment. 1

3 RESUME Den øgede tilgængelighed i Arktis forårsaget af klimaforandringer har skabt og vil i fremtiden skabe et ændret operationsmiljø for forsvaret. Med andre ord, så ændres virkeligheden og forudsigelighed bliver en udfordring for enhver strategi- ikke mindst for en militærstrategi. Adgang til naturressourcer og en økonomisk gevinst ved udvinding af disse på op mod milliarder kroner 1 giver Arktis en udtalt strategisk betydning. Interessen og fokuseringen på Arktis har naturligt medført en dansk militær, politisk og økonomisk fokusering på Grønland, men den civile del, herunder kulturel identitet og kulturarv inden for Rigsfællesskabet er ikke en integreret del af Forsvarsforliget, som i mangel på en dansk militærstrategi, udgør grundlaget for forsvaret i Arktis til trods for, at dette er en eksplicit strategisk rammebetingelse i den overordnede strategi. I min opgave har jeg undersøgt problemformuleringen: Hvorledes spiller den danske strategiske kultur en rolle for forsvarets fastlæggelse af en militærstrategi for Arktis? På baggrund af mine analyser konkluderer jeg, at der er dysfunktionelle uoverensstemmelse mellem den nuværende politisk-militære strategiske målsætning i relation til styrkelse af Rigsfællesskabets nationale identitet, som er ekspliciteret i den overordnede politiske strategi for Arktis og grundlaget, som er beskrevet i Forsvarsforliget. Rigsfællesskabet er ikke en selvfølgelighed. Det er baseret på fælles mål og interesser og en national identitet, som for nuværende udfordres af primært de geografiske forandringer i Arktis og de socioøkonomiske konsekvenser, som er afledte effekter heraf. Midt imellem grønlandske drømme og ambitioner om økonomisk uafhængighed og Rigsfællesskabets interesser i samme området, står forsvaret med en række pålagte opgaver og generel politisk forventning om at bidrage til et styrket rigsfællesskab. 1 Medlem af Folketinget Søren Espersen Grønland En dyr fadæse : 2

4 Skal forsvaret løse denne opgave, så understreger analyserne, at et styrket Rigsfællesskab ikke opnås alene igennem økonomisk fremgang og hvad dette bringer af muligheder for at udvikle det grønlandske samfund. Forsvaret skal bidrage til et tættere bånd og social interaktion mellem borgerne i hele Rigsfællesskabet, såfremt dette skal bestå i en styrket version. Det kan derfor også konkluderes, at som altid når det militære instrument skal bringes til anvendelse, så skal det ske med dyb kulturel forståelse for operationsmiljøet, og her er Arktis ingen undtagelse. En dansk militærstrategi for Arktis kan ikke alene konstrueres på baggrund af geografiske og folkeretslige rammebetingelser, men skal inkorporere de kulturelle aspekter og rammer på lige fod med de øvrige. Det betyder helt enkelt, at det ikke alene er et spørgsmål om, at forsvaret uddanner grønlandske borgere i forsvaret, men også at forsvaret uddannes i og forstår grønlandske forhold. Først når dette opfyldes skabes der sammenhæng mellem strategiske: ends, ways and means! 3

5 INDHOLDSFORTEGNELSE 1. kapitel I indledning Præsentation af emnet Relevans og motivation Problemanalyse Empiri Problemformulering Begrebsafklaring Teorivalg Afgrænsning Metode og struktur Validitet Reliabilitet Formalia Kapitel II teori Koncept for politisk militær strategisk kulturanalyse Konstruktivisme Operationalisering af teori Kapitel III analyse Delanalyse National Identity Delanalyse Alliance relations Delanalyse Force structure Delanalyse Civil Military relations Diskussion Kapitel IV konklusion Perspektivering Litteraturfortegnelse Akademisk litteratur Publikationer Præsentationer og foredragsholdere Artikler og internetressourcer Bilag Bilag 1: Korrespondance mellem H. Bauer og Forsvarets Personeltjeneste

6 1. KAPITEL I INDLEDNING 1.1. Præsentation af emnet. De strategiske rammebetingelser er under forandring, og politisk er der fastsat et dansk strategisk mål for Arktis. Det, som imidlertidigt ikke foreligger for nærværende, er en dansk militærstrategi for Arktis, som underbygger de politiske målsætninger, hvilket med udgangspunkt i kultur som strategisk rammebetingelse er denne opgaves omdrejningspunkt. I den danske presse og medier kunne man den 15. april 2013 høre og læse overskriften Grønland ønsker Canada frem for Danmark, som dækkede over en artikel vedrørende, hvilken stat grønlænderne ser som sin fremtidige nærmeste allierede. Til trods for en massiv grønlandsk opbakning til Rigsfællesskabet, så ser grønlænderne helst Grønland i fremtiden allieret med Canada frem for Danmark og dette i langt højere grad end de ønsker alliancer med USA og Kina. Det væsentligste argument for en alliance med Canada er de kulturelle bånd, som grønlænderne føler de deler med den oprindelige befolkning i Canada 2. Den klimatiske forandring og den deraf følgende afsmeltning af isen i det arktiske område, bevirker gradvist en øget geografisk tilgængelighed, og dermed ændret geostrategisk betydning. Dette resulterer i større kommerciel og videnskabelig aktivitet i området, hvilket medfører en stigende opmærksomhed på retten til at udvinde naturressourcer i Arktis 3. Netop intensiveringen af det politiske spil om retten til råstofudvinding 4 har været det centrale punkt i Forsvarets Efterretningstjenestes årlige trussels- og risikovurdering siden 2008, hvor Arktisk har fyldt mere og mere i vurderingerne. Ruslands selvforståelse er i høj grad baseret på rollen som polarmagt, retten til Nordøstpassagen, men i lige så høj grad russiske økonomiske interesser. Mellem % af de russiske fossile energiforekomster er geografiske placeret i Arktis og udgør samlet set 20 % af Ruslands BNP. Vigtighed af Arktis for Rusland understreges af en generel militær oprustning eller kvalitativ forøgelse af den militære 2 Michael Bremer og Gitte Redder: Grønland ønsker Canada frem for Danmark, Ugebrevet A4 mandag 15/ Aftale på Forsvarsområdet af 30. november 2012, s. 2 4 Forsvarets Efterretningstjeneste: Efterretningsmæssig Risikovurdering 2012, s. 7,

7 kapabilitet til at operere til lands, til vands og i luften over Arktis, som generelt er et udtryk for en langsigtet russisk strategi for den arktiske region 5. Forsvarets Efterretningstjeneste forudser de danske militære opgaver i Arktisk primært vil være sikkerhedsmæssige opgaver, som omhandler hævdelse af Rigsfællesskabet suverænitet og overvågning mere end egentlige kampopgaver samt stillingstagen til udenlandske efterretningstjenesters interesse for forsvarets samarbejde med EU og NATO samt Danmarks strategi for Arktis 6. Forsvarets Efterretningstjeneste forudser internationalt strategisk samarbejde og konkurrence mere end konfrontation og militær konflikt, hvilket de sidste seks års politiske og diplomatiske udvikling i regionen har været et udtryk for. Rigsfællesskabet Danmarks strategiske målsætning for Arktis blev første gang præciseret med udarbejdelsen af Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis og lægger sig op ad ovenstående trusselsvurderinger og forligsrammerne for forsvaret. Rigsfællesskabets overordnede strategiske mål, som en konsekvens af fælles kulturarv og ændret geostrategiske forhold er: at skabe en fredelig, velstående og bæredygtig fremtid for Arktis, i tæt samarbejde i Kongeriget og med vore internationale partnere Relevans og motivation. I 2021 er det 300 år siden, at Danmark indledte sin permanente tilstedeværelse i Grønland, og i 300 år har særligt den danske flåde været et synligt bevis på først en dansk kolonisering og imperialisme og siden suverænitetshævdelse af Rigsfællesskabets fælles grænser. Det er relevant for forsvaret at analysere den strategiske kultur i forhold til at kunne forstå forudsætningerne for en dansk militærstrategi for Arktis og i hvilket omfang denne strategi kan optimeres. Dette forudsætter, at kultur kan adskilles fra den 5 Admiral Nils Vang (2012): Sikkerhedspolitik i Arktis en ligning med mange ubekendte, publiceret Atlantsammenslutningens Sikkerhedspolitisk Info, Oplysning om sikkerhedspolitik. 6 Forsvarets Efterretningstjeneste: Efterretningsmæssig Risikovurdering 2012, s. 7, Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis , s.7. 6

8 ønskede adfærd, som de politiske målsætninger udtrykker og er rammesat af, for derigennem at kunne skabe sammenhæng mellem politiske mål og forsvarets adfærd udtrykt i en militærstrategi. Forsvarets nationale opgaver i Arktisk, som de er beskrevet i Aftale på forsvarsområdet er en videreførelse af opgaverne beskrevet i Aftale på forsvarsområdet , hvor man dog har fremskrevet nogle enkelte materielanskaffelser. Der synes ikke at have været en egentlig gennemgribende koordinering imellem udarbejdelsen af Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis og forsvarsforlig med undtagelse af enkelte referencer, som er blevet til under henholdsvis Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet. Forsvarsforliget er i sig selv ikke en militærstrategi, hvor militærstrategi er underlagt en national strategi. National strategi er den proces, som oversætter politiske visioner til opnåelige mål gennem orkestrering af alle anvendelige ressourcer og virkemidler, herunder: Politiske, økonomiske, diplomatiske, psykologiske og militære ressourcer indenfor et afgrænset handlingsrum 8. Definitionen kan relateres til strategi ud fra Harry Richard Yargers teori omkring strategier opdelt i: Ends, ways og means 9. Yarger betragter strategi som proaktive og fundamentale valg, som har til formål at nå frem til en forudbestemt tilstand. Strategi bliver dermed til; hvordan anvendes rådig magt og ressourcer med henblik på at skabe kontrol med faktorer, som skaber forudsætning for strategiske mål. Yarger anskuer strategi som enten offensiv eller defensiv anvendelse af magt med henblik på at kontrollere de omgivelser og faktorer, som arbejder for og imod ends 10. Militærstrategisk opererer forsvaret typisk med en comprehensive approach og altid når forsvaret er indsat uden for landets grænser i internationale operationer, hvor en strategi skal tilgodese både militære, politiske, økonomiske og civile elementer i operationsområdet, hvilket militærstrategisk benævnes MPEC. Forsvarsforliget angiver specifikt vedrørende Arktis: Arktis: Klimaforandringerne i Arktis bevirker en øget geografisk tilgængelighed, hvilket bl.a. 8 Sverre Diesen (2000): Militær Strategi, s Yarger, Harry, Strategy and the National Security Professional, s Yarger, H. Richard: Towards A Theory of Strategy - Art Lykke and the Army War College Strategy Model. 7

9 resulterer i voksende opmærksomhed på retten til at udvinde naturressourcer samt generel større kommerciel og videnskabelig aktivitet i Arktis. Forligspartierne er enige om, at forsvarets kapacitet til opgaveløsning i Arktis, herunder både suverænitetshåndhævdelsen og de civilrelaterede opgaver, som forsvaret gennem sin tilstedeværelse i og omkring Grønland støtter andre myndigheder i løsningen af, må tilpasses på baggrund af denne udvikling. I den forbindelse søges samarbejdet om forsvarets opgaveløsning, og herunder inddragelse af grønlandske borgere i varetagelsen af forsvarets kerneopgaver i Arktis styrket, jf. Kongerigets Danmarks Strategi for Arktis Tilpasningen af forsvarets tilstedeværelse skal ses i sammenhæng med de udfordrende geografiske og klimatiske forhold, der er i Arktis, herunder meget store afstande samt ekstreme vejr- og farvandsforhold. Således er forligspartierne enige om, at eksempelvis forsvarets bidrag til eftersøgnings- og redningsberedskabet i Grønland uanset styrkelsen fortsat vil være udfordret af de barske vilkår. Beredskabet vil derfor ikke være sammenligneligt med eksempelvis beredskabet i Danmark, og det vil ikke være muligt at yde assistance i et omfang, der muliggør et sammenligneligt niveau i forhold til en tilsvarende ulykke omkring Danmark 11. Opgaver og strategi, som det beskrives jævnfør ovenstående uddrag af forsvarsforliget begrænser sig udelukkende til geostrategisk rammebetingelser, som ændret geografi, udvinding af naturressourcer, demografi samt nogle krav til militære kapabiliteter. Forsvarsforliget behandler ikke den side af strategiske rammebetingelser, som omhandler strategisk kultur. Dette er relevant, fordi kultur er med til at definere, hvilke strategiske valg, som er realistiske og generelt acceptable, og altså en faktor, som har og vil få direkte betydning for, hvordan forsvaret kan indfri de politiske fastsatte mål. Hvis man betragter Kongerigets Strategi for Arktis , så fylder folkeretslige principper inden for strategiske rammebetingelser sammen med geografi en væsentlig rolle, men igen så behandles strategisk kultur alene perifært; 11 Aftale på Forsvarsområdet af 30. november

10 dog er strategien i sig selv et udtryk for en verdensanskuelse, som vil bidrage til at rammesætte de mulige strategiske valg. Når det kommer til forsvarets nationale indsættelser inden for rigsfællesskabets grænser, så synes der altså at være et meget ensidigt fokus på geostrategiske forhold, hvor fysisk geografisk grænsedragning og retten til naturressourcer fylder næsten alt, suppleret med dele af folkeretten, og meget lidt fokus på kulturen. Det er usikkert om den danske militære tilstedeværelse har revurderet sin forståelse af det arktiske område og den lokale befolknings kultur og brændende ønske om uafhængighed efter der ikke længere er tale om suverænitetshåndhævdelse af en koloni, men et fællesskab, hvor Danmark, Grønland og Færøerne er ligeværdige medlemmer. Når vi opererer uden for Rigsfællesskabets grænser, så har vi fokus på kulturforståelse og national identitet, medens dette ikke umiddelbart indgår i overvejelserne vedrørende forsvaret i Arktis, til trods for 300 års tilstedeværelse Problemanalyse. Når det kommer til selve problemformuleringen, så har jeg fundet det relevant og interessant, at behandle strategisk kultur som rammesættende for fastlæggelse af et dansk generisk grundlag for en militærstrategi for Arktis. Dette er relevant fordi strategiske rammebetingelser ikke er begrænset til geografi og folkeret, som er grundpillerne i både forsvarsforlig og Kongerigets Strategi for Arktis Strategiske rammebetingelser bør baseres på en forståelse af den strategiske kultur inden for Rigsfællesskabet førend, at forsvaret kan udvikle en militærstrategi som til fulde opfylder de politisk fastsatte mål for Arktis. Den 2. august 2007 observerede verden, at Rusland som den første nation placerede sit nationale flag på Nordpolen ca m under havets overflade på selve havbunden. Denne begivenhed skabte stor opmærksomhed, og står for mange som katalysatoren for kampen om Arktis, som siden har været på den internationale dagsorden uafbrudt. 9

11 I 2008 vedtog de fem arktiske stater: USA, Rusland, Canada, Norge og Kongeriget Danmark på dansk initiativ den såkaldte Ilulissat erklæring, hvor nationerne skrev under på, at de ville følge gældende internationale love for afgørelse af tvister om grænsedragning til vands nationer imellem. Det vil med andre ord sige, at alle fem nationer anerkender FN s Havretskonvention. Med dette initiativ synes kampen om Arktis at være blevet aflyst i rammen af fredelig sameksistens. Samtidigt tjente aftalen det formål, at ingen anden nation eller organisation fik indflydelse på fordelingen af det arktiske område. Siden Ilulissat har de fem arktiske stater gennemført omfattende opmålinger af havbunden i det Arktiske hav med det formål, at kunne fremsætte legitime krav, jævnfør kort 1, på kontinentalsokkelen, som man ønsker at indlemme i landenes økonomiske eksklusive zoner. Så meget peger på, at kampen om Arktis ikke føres med våben i hånd, men med henvisning til diplomati, konventioner og sædvaneret. Hvorfor denne stigende interesse for det arktiske område? Den globale opvarmning påfører essentielle forandringer til det arktiske område, som igennem mange år er blevet identificeret og udtalt af både videnskab, politikere og miljøorganisationer, hvilket også inddrages i forsvarsforliget. Forandringerne påvirker miljøet, men også i særligt grad de befolkninger, som lever i området og deres levevis. I takt med, at den globale opvarmning afiser det Arktiske hav, så frigøres der med stigende hastighed store arealer, som nu kan besejles. Når områderne kan besejles, så bliver 10

12 det også pludseligt muligt potentielt at udnytte de enorme naturressourcer, som det forventes, at undergrunden rummer. Og i en industrialiseret verden, hvor især fossile brændstoffer vil udvikle sig til en begrænsende faktor for samfundenes udviklingspotentialer, så bliver adgang til store mængder et geostrategisk anliggende, som meget hurtigt også bliver sikkerhedspolitisk relevant. Ved oprettelsen af det grønlandske hjemmestyre i 1979, var udvinding af naturressourcer også et emne, men hvad der dengang var et spørgsmål om en potentiel og hypotetisk situation, hvor det ville være lønsomt, er siden blevet en meget reelt og virkelig situation, hvor mineindustrien inden for år forventer at udvinde mineraler, olie og gas. Hjemmestyret blev i 2009 afløst af det grønlandske selvstyre, hvor det centrale indhold, er overdragelsen af retten til indtægterne for udvinding af naturressourcer. Dette er henover efteråret 2012 og foråret 2013 blevet 11

13 et særdeles aktuelt emne i kraft af den grønlandske storskalalov, som blandt andet sikrer, at kinesiske minearbejdere kan arbejde på kinesiske overenskomster. Råstofudvinding og holdningen til dette var også et af de væsentligste emner i den grønlandske valgkamp, som førte til en jordskredssejr til Siumutpartiet på valgdagen den 12. marts 2013, hvor partiet genvandt magten med hele 42,8 % af vælgerne. Når det kommer til forsvaret af Arktis, så har Rigsfællesskabet erkendt, at et egentligt fysisk forsvar baseres på NATO og særligt USA. Derfor ses småstaten Danmark også i høj grad at have fokus på at forstærke sin (stormagts)position i Arktis med diplomatiske og politiske midler, men hvor nationens ageren alligevel tolkes af øvrige nationer, som en militær oprustning. Dette kan synes besynderligt i en tid, hvor forsvaret gennemgår store besparelser, og hvor Forsvarets Efterretningstjeneste vurderer det meget usandsynligt, at det kan komme til væbnede konflikter i Arktis Empiri. Det empiriske grundlag for en dansk militærstrategi for Arktis udgøres i denne opgave af primært Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis , Aftale på Forsvarsområdet af 30. november 2012 samt Forsvarets Efterretningstjenestes trussels- og risikovurderinger. Disse dokumenter fastlæger de politiskstrategiske mål, militære kapabiliteter, opgaver og trusler i Arktis, som sættes i relation til Thomas U. Bergers koncept for politisk-militær kultur. Dette grundlag suppleres og udfordres af aktuelle artikler, studier og litteratur om grundlæggende strategi og arktiske forhold sat i perspektiv til NATO s strategiske koncept af 19. november Rigsfællesskabet vedtog i 2011 sin første egentlige strategi for Arktis i form af Kongeriget Danmarks strategi for Arktis , som var et produkt af et samarbejde mellem den daværende VK regering og Grønlands Selvstyre. Strategien har aldrig været forelagt Folketinget, og er som sådan ikke vedtaget ved lov. Dermed er den nuværende SRSF regering ikke forpligtiget til at følge strategien 12, hvilket den dog efter sin tiltræden i 2011 har besluttet at gøre. Strategien slår fast, at det 12 Udenrigsminister Ville Søvndal præciserede under en paneldebat vedr. Kampen om Arktis 21 MAR 2013, at den nuværende SSFR regerings politik er en videreførelse af den tidligere VK regerings Kongerigets Strategi for Arktis

14 grønlandske folk er at betragte som en befolkning jævnfør folkeretten og med dertilhørende ret til selvstændighed, når dette måtte blive ønsket. Strategien er ikke et udtryk for en militærstrategi for, hvordan forsvaret skal agere eller prioritere ressourcer. Det danske forsvars tilstedeværelse og opgaver i Arktis er beskrevet primært igennem forsvarsforlig og en række studier ved Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS). Forsvarets rolle i Arktis, som den er beskrevet i Aftale på forsvarsområdet , generelt omtalt som forsvarsforliget, omfatter løsningen af en række opgaver lige fra suverænitetshævdelse over støtten til civilbefolkning og det civile magtapparat Problemformulering. Med udgangspunkt i Kongerigets Strategi for Arktis og rigsfællesskabets strategiske mål vil jeg undersøge problemformuleringen: Hvorledes spiller den danske strategiske kultur en rolle for forsvarets fastlæggelse af en militærstrategi for Arktis? Problemformuleringen skal hjælpe til at afklare, hvorledes Thomas U. Bergers fire core elements bidrager til at klarlægge dysfunktionelle relationer og elementer i det eksisterende empiriske grundlag for en militærstrategi for Arktis Begrebsafklaring. Der vil løbende gennem specialet blive anvendt begreber, elementer og faktorer som redskaber, der har til formål at definere specifikke forhold og relationer til strategi. Enkelte centrale begreber anvendes tvetydigt eller af flere teoretikere på forskellig vis i litteraturen. Derfor vil specialet, når relevant, definere disse begreber løbende med henblik på at undgå misforståelser eller uhensigtsmæssige. Enkelte essentielle begreber, der knytter dig til problemformuleringen vil blive defineret herefter: Rigsfællesskabet 13

15 Kongeriget Danmark omfatter: Danmark, Grønland og Færøerne, som alle er underlagt Danmarks Riges Grundlov nr. 169 af 5. juni 1953 og omtales Rigsfællesskabet. Militærstrategi Målet for enhver militærstrategi er at bringe modstanderen i en situation, hvor han ser sine egne interesser bedre tjent med at afslutte kampen på vore vilkår fremfor at fortsætte kampen. Militærstrategi drejer sig derfor om at besejre modstanderens vilje til fortsat konflikt mere end at besejre modstanderens kapabiliteter 13. Idet der ikke umiddelbart er en militær trussel mod Rigsfællesskabet i Arktis, så udvides forståelsen af militærstrategi til også at understøtte en politisk målsætning i bredere forstand, hvor militæret for eksempel kan spille en rolle i forhold til at kunne styrke Rigsfællesskabets nationale identitet. Strategiske præmisser Harry R. Yarger opstiller 15 præmisser for strategiudvikling 14 : 1. Strategy is proactive and anticipatory, but not predictive. 2. Political purpose dominates all strategy. 3. Strategy is contextual and subordinate to the nature of the strategic environment. 4. Strategy is holistic in outlook it demands comprehensive consideration. 5. Any strategy creates a security dilemma for the strategist and other actors. 6. Strategy is founded in what is to be accomplished and why it is to be accomplished. 7. Strategy is an inherently human enterprise. Not solely a consideration of objective factors. 8. Friction is an inherent part of strategy. 9. Strategy focuses on root causes and purposes. 10. Strategy is hierarchical. 11. Strategic theory is that strategy has a symbiotic relationship with time. 12. Strategy is cumulative. 13. Efficiency is subordinate to effectiveness in strategy. 13 Sverre Diesen (2000): Militær Strategi, s Harry R. Yarger (2006): Strategic Theory for the 21st Century: The Little Book on Big Strategy,

16 14. Strategy provides a proper relationship or balance among the objectives sought, the methods used to pursue the objectives, and the resources available for the effects sought at its level in the hierarchy. 15. Risk is inherent in all activity. Geopolitik 15 Studiet af staters politik, historie og samfundsvidenskab med udgangspunkt i geografiske forhold. Geostrategi Et underområde til geopolitik som omhandler, hvorledes geografisk forhold influerer på politisk eller militær planlægning. Kultur, som national identitet 16 De 7 identiteter for kulturel identitet 17 : Den biologiske Den samfundsmæssige Den territoriale Den religiøse/ideologiske Den økonomiske/arbejdsmæssige/produktionsmæssige Den kommunikationsmæssige/sproglige Den politisk-statslige styrede 1.7. Teorivalg. Det danske forsvars tilgang til udvikling af militærstrategi baseres på forsvarets Vejledning i strategisk analysemodel (VESA) 18, som anvender en række strategiske teoretikere som empirisk grundlag, men primært Colin Gray s Modern Strategy 19. VESA angiver en række dimensioner, som udvikleren af militær strategi kan analysere med henblik på at udfærdige den rette strategi. Colin Gray taler primært om en geografisk dimension i militær strategi i forhold til moderne kriges 15 Colin S. Gray (1999): Modern Strategy, s Colin S. Gray (1999): Modern Strategy, s Heurlin (2009), s FSMO DIR STK 1. juli 2007, Vejledning i strategisk analysemodel 19 Colin S. Gray (1999): Modern Strategy 15

17 kompleksitet 20. Den geografiske dimension dækker over både rent fysisk geografiske forhold, såvel som de geopolitiske. VESA tager udgangspunkt i en række emner og forhold i relation til strategi, der skal behandles kontekstbestemt i forhold til, hvilken type aktør, der er tale om, samt hvilket strategisk mål, der er defineret. Overordnet opdeler VESA disse emner og forhold i. Fysiske forhold: Befolkning Samfundsstruktur Geografi Teknologi Infrastruktur og logistik Sikkerhedsapparat Ikke fysiske forhold: Politik Økonomisk struktur Ledelse Kultur og etisk opfattelse Tidens indflydelse Strategisk teoretisk opfattelse og doktrin Opfattelse af modstandere eller den brede Opfattelse af allierede Folkeretten Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis , Forsvarsforliget og Forsvarets Efterretningstjenestes trussels- og risikovurderinger tager alle sammen udgangspunkt i de klimatiske og geografiske forandringer i den arktiske region. Forandringerne omfatter spørgsmålet omkring grænsedragninger jf. FN s Havretskonvention og det danske kontinentalsokkelprojekt, som har stået på siden år 2000 og forventes afsluttet i Sokkelprojektet forventes at ende med et dansk krav på selve Nordpolen og ekstra kvadratkilometer, næsten fire gange 20 Colin S. Gray (1999): Modern Strategy, s

18 Danmarks areal, som konsekvens 21. Der er generelt en tydelig fokus på de fysiske forhold i relation til VESA og dele af de ikke fysiske forhold. Men strategisk kultur, som en del af de strategiske rammebetingelser, nævnes blot perifært i Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis , men slet ikke i forsvarsforliget, hvilket øger relevansen af, at jeg i denne opgave fokuserer på netop kulturens betydning for udvikling af en militærstrategi. Strategisk kultur som analysemodel, er omdrejningspunktet i konstruktivisten Thomas U. Bergers koncept for politisk-militær kulturanalyse 22. Modellen har fokus rettet på at adskille kultur fra adfærd og dermed skabe grundlag for at betragte sammenhænge og uoverensstemmelser med strategi for øje. Denne analyse vil kunne bidrage til en mere komplet forståelse af de strategiske rammebetingelser, som en dansk militærstrategi for Arktis indrammes af og dermed potentielt skabe et forbedret grundlag for, at militærstrategien understøtter den overordnede strategi for Arktis og det politiske ønske om et styrket Rigsfællesskab Afgrænsning. Følgende afgrænsninger opsættes for specialet: behandlingen af Danmark og Rigsfællesskabet samt tilstedeværelsen i Arktisk vil være fokuseret på rent danske og grønlandske forhold, og ikke inkludere færøske forhold, da disse relationer ikke har haft vital betydning for opgaven. Thomas U. Bergers model 23 for og analyse af den nationale identitet foreskriver grundlæggende et historisk udgangspunkt, hvor skelsættende begivenheder og (gen)fortolkninger af disse er erkendte og legitimeret i samfundet. Idet Thomas U. Bergers model er udarbejdet med baggrund i Tyskland og Japans sikkerhedspolitik efter 2. Verdenskrig, så er der tale om et relativ begrænset periode, som er relevant fordi begge lande oplevede et nationalt chok, som en konsekvens af deres respektive nederlag i forbindelse med 2. Verdenskrig. Det nationale chok har muliggjort, at Berger har kunnet identificere en efterfølgende udvikling i den politisk-militære kultur og ikke mindst strategi for national sikkerhed. 21 Martin Breum: Når isen forsvinder (2011), s Peter J. Katzenstein (1996): The Culture of National security, side Peter J. Katzenstein (1996): The Culture of National security, side

19 At identificere en fælles national identitet inden for Rigsfællesskabet, baseret på enkeltstående historiske begivenheder i relation anvendelse af det militære instrument, som har vægt i forhold til strategisk kultur, og herunder en fælles tilgang til anvendelse af militærstrategi, vil være et studie i sig selv. Derfor begrænser jeg ikke opgaven til en bestemt historisk periode, men vil igennem en generisk tilgang og analyse påvise, hvordan andre af de faktorer, som Thomas U. Berger nævner, som mulige årsager til nationalt chok, spiller afgørende roller i forhold til Rigsfællesskabet. Disse faktorer er primært utilfredshed forårsaget af divergens imellem forventninger, resultater og adfærd samt socioøkonomiske forandringer Metode og struktur. Thomas U. Berger har udarbejdet et koncept for politisk-militær kultur, baseret på identifikation og anvendelse af fire grundelementer (Core Elements), som giver forklaringskraft til national sikkerhedspolitik og strategi 24. Disse grundelementer består af national identity, alliance relations, force structure og civil-military relations, der beskrives herefter: National Identity En analyse af national identity bidrager til at identificere og forstå de mulige og aktuelle strategiske valg, som en nation kan foretage sig på baggrund af politisk (gen)fortolkning af historiske skelsættende begivenheder og beslutninger, politiske ambitioner og mål samt verdensanskuelse. I forhold til en dansk militærstrategi for Arktis, så bliver det væsentligt at forstå Rigsfællesskabets tilgang til security optimizing versus power maximizing herunder det, som Thomas U. Berger benævner balancen mellem acceptabelt freeriding versus generel antimilitarisme 25. Dette fører naturligt til en analyse af national identity med referende til offensiv/defensiv neorealisme, hvor Kongerigets Strategi for Arktis dog som udgangspunkt er et udtryk for en verdensanskuelse, som ligger mere op ad en neoliberalistisk- eller engelsk skolepræget forståelse, med fokus på demokratisk udvikling, økonomi, internationale institutioner og socioøkonomisk udvikling. Denne analyse vil bidrage til fastsættelse 24 Peter J. Katzenstein (1996): The Culture of National security, side Peter J. Katzenstein (1996): The Culture of national security Norms and identity in world politics, s

20 af politiske strategiske mål, og mulige strategiske valg, herunder også anvendelse af alliancer. Alliance relations Der gennemføres en analyse af Danmarks alliancepolitik primært i relation til NATO, som forsvaret af Arktis umiddelbart baseres på. Denne analyse vil forholde sig til retningslinjer jævnfør NATO s strategiske koncept samt den mere bilaterale alliance med USA. Derudover sammenholdes dansk alliancepolitik med grønlandske ønsker om tilnærmelse til en alliance med Canada. Denne analyse er et udtryk for de mulige strategiske valg, som national identity er et udtryk for, og vil være en rammesættende del for opbygningen af forsvaret som institution i Arktis. Force structure Analysen tager udgangspunkt i de opgaver og rammer, som forsvarsforlig, Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis og Forsvarets Efterretningstjenestes trussels- og risikovurderinger præciserer specifikt for nationale operationer i Arktis. Forsvaret som institution er, jf. Thomas U. Bergers model, ikke uafhængig, men netop et udtryk for sociale, økonomiske og politiske forhold samt valg af alliancer med de krav og muligheder, som disse medfører. Civil military relations Analysen af de civile-militære relationer omhandler samfundets forståelse af militærets rolle i netop samfundet. Dette grundelement er fokuseret på civil kontrol 26 og politisk tillid til det militære instrument. Dette relaterer sig til samfundets syn på anvendelsen af militær magt. Interne og eksterne bureaukratiske kontrolforanstaltninger og hierarki, herunder kontrol med forsvarspolitik 27, hvor for eksempel forsvarsbudgettet er underlagt Finansloven under Finansministeriets kontrol og samt forligskredsen bag forsvarsforligene 28 som en kontrolforanstaltning i sig selv på forsvarets virke. Med udgangspunkt i analysen af de fire core elements vil det være muligt at adskille strategisk kultur fra den adfærd og dermed strategi, som de politiske mål er 26 Peter J. Katzenstein (1996): The Culture of national security Norms and identity in world politics, s Peter J. Katzenstein (1996): The Culture of national security Norms and identity in world politics, s Peter J. Katzenstein (1996): The Culture of national security Norms and identity in world politics, s

21 et udtryk for. Ved at betragte sammenhænge mellem kultur og adfærd er det muligt at udarbejde et generisk grundlag for en dansk militærstrategi for Arktis med udgangspunkt i strategisk kultur og de strategiske valgmuligheder, som denne implicit indeholder. Valget af begrebet generisk grundlag for en dansk militærstrategi for Arktis, tager udgangspunkt i, at særligt national Identity er en statisk variabel for udarbejdelse af strategisk kultur. Da jeg ikke vil kunne gennemføre en udtømmende analyse af historiske begivenheder, som har haft betydning for politiske beslutninger og været genstand for politiske (gen)fortolkninger i gennem tiden, så vil denne analyse indeholde nogle usikkerheder, som bør undersøges i fremtiden, hvis man vil inddrage en strategisk kulturforståelse i en militærstrategi for Arktis. Dette leder overordnet til en metode for udarbejdelsen af specialet med baggrund i nedenstående model. 20

22 1.10. Validitet. Denne opgave er primært baseret på anvendelsen af førstehåndskilder. Det anvendte empiriske grundlag er udvalgt med vægt på høj troværdighed i form af officielle myndighedsdokumenter og tekster, som er skrevet af primære og sekundære kilder, med speciale inden for det strategiske og særligt det arktiske område. Emnet er med baggrund i den tidsmæssige aktualitet, som netop nu præger udviklingen i Arktis og alle forholdene omkring Rigsfællesskabet og det grønlandske selvstyre. Idet der ikke forligger en egentlig militærstrategi for Arktis, og det kulturelle grundlag behandles generisk fremfor en egentlig klarlægning af dansk strategisk kultur, så medfører dette, at det empiriske grundlag er begrænset til at identificere generiske relationer mellem kultur og militærstrategi mere end faktuelt at beskrive selve kulturen Reliabilitet. De kilder, som har været anvendt til specialet har generelt været åbne kilder. I de enkelte tilfælde, hvor der har været anvendt informationer fra klassificerede kilder, er oplyste informationer efterfølgende blevet bekræftet igennem anvendelse af åbne kilder. Specifikt i forhold til national identitet, så er det ikke et område, hvor reliabilitet afhænger af klassificeret kilder, hvilket i højere grad gør sig gældende i forhold til særligt trusselsvurderinger og informationer med relation til alliance relations og force structure. Da hovedvægten i specialet er lagt på analysen af national identitet, så vurderes specialets reliabilitet som høj, da analyserne er baseret på anerkendte teoretikere og fagspecialisters vurderinger Formalia. Specialet er udarbejdet efter Forsvarsakademiets vejledning for udarbejdelse af speciale dateret juni Specialet antager ord. 21

23 2. KAPITEL II TEORI 2.1. Koncept for politisk militær strategisk kulturanalyse Thomas U. Bergers koncept for strategisk politisk militær kultur er udviklet med udgangspunkt i et studie af Tyskland og Japans sikkerhedspolitik efter 2. verdenskrig. Ens for begge de to lande har været, at en essentiel del af sikkerhedspolitikken har været fokuseret på at nedtone det militære instruments betydning i den samlede sikkerhedspolitik 29. National Identitet For at kunne analysere strategisk kultur, så har Thomas U. Berger defineret sit udfaldsrum i rammen af en national/indenrigspolitisk kulturel- og institutionel kontekst, hvor der skabes en bevidsthed om den politiske (gen)fortolkning, som finder sted i forhold til historiske begivenheder, og som former den nationale identitet. For at kunne anvende Bergers model på en dansk militærstrategisk kultur, så er det væsentligt at forholde sig til en række paradigmer i danske og grønlandske forhold. En nations strategi anses generelt inde for mange verdensanskuelser, særligt de realistiske, som et udtryk for udenrigspolitik i relation til andre nationer. Danmark anerkender 30 grønlænderne som et folk i folkeretslig forstand med ret til selvstændighed, når denne måtte ønskes. Forhold og relationer mellem Danmark og Grønland varetages generelt mellem det grønlandske selvstyre og det danske udenrigsministerium. Grønland er imidlertidigt ikke en suveræn stat, men en del af Rigsfællesskabet 31, som udenrigs- og sikkerhedspolitisk kontrolleres af Danmark jf. selvstyreloven 32. Der kan altså argumenteres for, at netop forsvaret i Arktis, fordi forsvars-og sikkerhedspolitik ikke er hjemtaget af det grønlandske selvstyre, men varetages af Danmark på Rigsfællesskabets vegne, har større potentiel indflydelse, end forsvaret normalt tillægges betydning i dansk politik. Der er tale om en enhedsaktør i form af Rigsfællesskabet, som i relation til øvrige stater agere i forhold til Danmarks udenrigspolitik, og internt samarbejder igennem primært udenrigsfremfor indenrigspolitik. 29 Peter J. Katzenstein (1996): The Culture of national security Norms and identity in world politics, s Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis , s. 31 Danmarks Riges Grundlov af 1953, kap.1, Lov om Grønlands Selvstyre af 13. juni 2009, kapitel 4. 22

24 Thomas U. Berger identificerer overordnet udvikling i strategisk kultur, som et resultat af skelsættende historiske begivenheder, hvor nationen og samfundet bringes i et stadie af chok. Nederlaget som både Tyskland og Japan oplevede som et resultat af 2. verdenskrig, er en sådan historisk begivenhed, hvor samfundene oplevede chok og derfor var eksponeret for kulturelle forandringer 33. Denne tilgang til at forstå strategisk kultur i form af Concept of political military culture stiller altså krav til valg af en given historisk periode og fortolkningen af denne periodes betydning. Thomas U. Berger retter ydermere opmærksomheden på to overordnede faktorer i forhold til kultur. For det første vil der være ikke-kulturelle faktorer, som kan påvirke kulturen og for det andet så vil kultur kunne påvirke strukturelle forhold, hvilket begge er forhold, som umiddelbart vil være rammesættende for en dansk militær strategi for Arktis, og som skaber behov for en udvidet forståelse af militærstrategi, som alene omhandlende det militære instrument og anvendelsen af denne 34. Japans geografiske forhold, som en relativ isoleret ø uden naturlige militære trusler, har ført til en sikkerhedspolitik baseret primært på bilaterale aftaler med USA omkring nationens sikkerhed. Berger anskuer Japan og Tysklands sikkerhedspolitiske beslutninger ud fra en offensivt/defensivt neorealistisk verdensanskuelse, hvor det er et spørgsmål om strategisk valg mellem security optimizing eller power maximizing i forhold til at balancere en potentiel trussel 35. Den generelle tendens i Japan og Tyskland siden 2. verdenskrig, hvor betydningen af det militære instrument er blevet nedtonet skal balanceres i forhold til det fænomen, som Berger definerer staternes free-ride, hvor primært USA s militære støtte og interesser i landenes sikkerhed i forhold til at opretholde sin egen verdensdominans, har skabt grundlag for en intern tysk og japansk indenrigspolitisk anti-militarisme. Berger anføre, at denne free-ride, som giver plads til indenrigspolitisk at nedtone det militære instrument, kun lader sig gøre, sålænge nationer opfylde en netop tilstrækkelig og troværdig militær indsats i forhold til 33 Peter J. Katzenstein (1996): The Culture of national security Norms and identity in world politics, s Peter J. Katzenstein (1996): The Culture of national security Norms and identity in world politics, s Peter J. Katzenstein (1996): The Culture of national security Norms and identity in world politics, s

25 alliancepartneren USA 36. Dette forhold kan direkte overføres til dansk sikkerhedspolitik, og ikke mindst Rigsfællesskabets forsvar af Arktis, som i vid udstrækning er baseret på USA 37 som sikkerhedsgarant og NATO s artikel 5 om det kollektive forsvar 38. Rigsfællesskabet har ingen militær kapacitet til alene, at kunne forsvare Arktis, men må basere en strategi på, at fællesskabets allierede vil yde den fornødne støtte. Kultur, som national identitet, er en strategisk variabel, der indgår som rammebetingelse i strategien 39. Derfor bliver det relevant at identificere den fælles identitet, som former Rigsfællesskabets interesser 40, og bliver konverteret til strategiens målsætning eller end jævnfør Harry R. Yargers definition på strategi Politisk (gen)fortolkning, når det kommer til essensens af Bergers Concept of Political-Military Culture sigter imod at skabe opbakning til en politisk linje, hvormed konklusionen naturligt bliver, at stater ikke er enhedsaktører. Staten er et produkt af den nationale identitet, hvor adfærd afhænger af kultur baseret på og guidet af ideer og overbevisning, og hvor politisk kultur primært er rettet mod og baseret på værdier. Den politisk-militære kultur er rettet mod sikkerhed, magtanvendelse og institutioner 43. At anvende Bergers model på netop grundlaget for en dansk militærstrategi for Arktisk lader sig derfor blandt andet gøre, fordi den accepterer, at Rigsfællesskabet ikke nødvendigvis agerer som en enhedsaktør med fælles mål for alle partere, hvor der er plads til grønlandske og danske målsætninger. Samtidigt vil en analyse med Bergers model ikke stille krav om en folkeretslig behandling af Grønland som ikke suveræn stat, men en befolkning med folkeretslige rettigheder. 36 Peter J. Katzenstein (1996): The Culture of national security Norms and identity in world politics, s Martin Breum: Når isen forsvinder (2011), s Kongerigets Strategi for Arktis , s Peter J. Katzenstein (1996): The Culture of national security Norms and identity in world politics, s Peter J. Katzenstein (1996): The Culture of national security Norms and identity in world politics, s Villiam Krüger-Klausen & Liselotte Odgaard (2012): Preparing for the Imperfect World: Strategy in Conflict Management Environments, Copenhagen, Royal Danish Defence College. 42 Yarger, Harry R, Strategy and the National Security Professional, p Peter J. Katzenstein (1996): The Culture of national security Norms and identity in world politics, s

26 Overordnet så betragter Thomas Berger ikke den politiske-militære kultur som statisk uafhængig af sociale, økonomiske og politiske kræfter 44. Kultur kan kollapse, som konsekvens af revolution, hvor staten ikke møder kulturens forventninger, hvor interne modsætninger og ekstern udvikling bliver ekstremt tydeliggjort mellem de sociale interaktioner, som er grundpillen i kultur og samfund, betragtet med Thomas Bergers konstruktivistiske verdensforståelse. Berger ser derfor ikke kultur, herunder politisk-militær kultur som et produkt af rationelle valg. Kulturel udvikling er en inkrementel proces, såfremt den opstår uden revolution, hvor staten sættes i en tilstand af chok. Den generelle antagelse, som Berger baserer sin model på er, at forskellige kulturer, normer og værdier resulterer i differentieret adfærd inden for sammenlignelige organisationer, som for eksempel forsvaret, i forhold til anvendelsen af magt og det militære instrument 45. Dermed bliver kultur en ikkeeksakt faktor, som er kontekstafhængig af subjektive refleksioner over en objektiv realitet 46. Det forhold, at kultur indeholder et kompromis mellem det, som Berger definerer som core beliefs values blandt flere aktører, herunder politiske bevægelser og overbevisninger, får betydning for en potentiel udvikling af kulturen og dermed de strategier, som kulturen accepterer, som legitime. Flere aktører, med individuelle og til tider egoistiske ambitioner og interesser, kampen om retten til at sætte en politiskmilitær dagsorden, og det forhold, at ingen aktør har succes til at skabe overtaget i en sådan diskurskamp, understreger, at kultur ikke bliver eksakt 47. Dermed påvirker kultur direkte og indirekte strategierne. Nato s strategiske koncept af 19. november 2010 er umiddelbart et produkt af netop et kompromis imellem flere aktører inden for alliancen, med forskellige interesser og ambitioner. NATO s strategiske koncept er et udtryk for negotiated order 48, som beskriver et coorperative planning tool, som skaber forudsætning for samarbejde mellem flere aktører med fælles problemstillinger samt rammerne for interaktionen 44 Peter J. Katzenstein (1996): The Culture of national security Norms and identity in world politics, s Peter J. Katzenstein (1996): The Culture of national security Norms and identity in world politics, s Peter J. Katzenstein (1996): The Culture of national security Norms and identity in world politics, s Peter J. Katzenstein (1996): The Culture of national security Norms and identity in world politics, s Trine Flockhart (2013), DIIS Danish Institute for International Studies. 25

27 mellem deltagende aktører 49. Bergers koncept og teori for kulturens betydning for strategiudvikling underbygges altså af teorierne om negotiated order, som netop er anvendt i forbindelse med udviklingen af NATO s strategiske koncept. Dette indebærer at den kulturelle påvirkning af strategi, også er et udtryk for involveredes parters debat og forhandling, som fører til (gen)fortolkning af forudsætningsskabende faktorer og forhold og kompromisser med henblik på at skabe legitimitet. Legitimitet baseres på en balanceret forståelse af fortiden, nutiden og ikke mindst fremtiden, og derudaf kan strategien udvikles 50. Forståelsen af, at en nation, en alliance eller anden form for fællesskab, som for eksempel Rigsfællesskabet, altid indeholder flere aktører med forskellige værdier og normer og kulturel tilgang til strategi er essentiel i forhold til operationaliseringen af teorien. Herunder det faktum, at en analyse af Rigsfællesskabets politiskmilitærstrategiske kultur ikke er en eksakt konstant. En militærstrategi for Arktis bliver med udgangspunkt i Bergers model og forståelsen af negotiated order et udtryk for aktørernes kompromis for fremtiden. Det er dog væsentligt, at dette kompromis er et egentligt kompromis og ikke et diktat fra en stærk part til en svagere part, da netop kulturelle forandringer typisk sker, når en parts forventninger ikke imødekommes, eller samfundet oplever en tilstand af chok. Politisk-militær kultur formes af den nationale identitet, som udtrykker mål for politik, økonomi og sociale forhold i samfundet 51. Fundamentet for identificering af den politisk-militære kultur tilvejebringes igennem en flerlags researchanalyse i tre trin 52 i relation til at kunne adskille kultur fra adfærd, hvor ønsket om fremtidig adfærd netop er essensen af strategi: Trin 1 Identificering af de historiske erfaringer og fortolkninger, som lægges til grund for samfundets syn på det militære instrument, national sikkerhed og anvendelsen af magt. 49 Maria L. Nathan & Ian I. Mitroff: The Use of Negotiated Order Theory as a Tool for the Analysis and Development of an Interorganizational Field. 50 Peter J. Katzenstein (1996): The Culture of national security Norms and identity in world politics, s Peter J. Katzenstein (1996): The Culture of national security Norms and identity in world politics, s Peter J. Katzenstein (1996): The Culture of national security Norms and identity in world politics, s