OIO-komitéen Dagsorden

Transkript

1 OIO-komitéen Dagsorden Dagsorden, OIO-komitéens møde den 17. marts 2100 Dagsorden OIO-Komitéens 17. møde d. 17. marts 2011 Mødet afholdes d. 17. marts 2011 fra kl. 13 i Direktionens mødelokale, 4 sal, IT- og Telestyrelsen, Holsteinsgade 63. Dagsorden 1. Velkomst 2. Godkendelse af dagsorden og referat (Bilag 1) (B) BEMÆRK: referatet er ikke tidligere udsendt 3. Meddelelser 4. Digitaliseringsstrategien (O) Jens Kriger Røyen, Finansministeriet, orienterer om arbejdet med Den Nye Fællesoffentlige Digitaliseringsstrategi Visionspapir om fremtidens standardisering (Bilag 2) (B) 6. Ekspertudvalget om åbne standarder (Bilag 3) (D) 7. Eventuelt Punkter mærket B, D, E, O er til henholdsvis (B) Beslutning (D) Drøftelse (E) Efterretning (O) Orientering OIO-komitéen for it-arkitektur og standardisering koordinerer offentlige initiativer inden for standardisering og it-arkitektur, og består af repræsentanter fra ministerier, kommuner og regioner. Digitalisér.dk/group/11917

2 OIO-komitéen Cover Bilag 2 OIO-komitéen : 17. marts 2011 : Dagsordenspunkt 5: Cover Drøftelse Visionspapir om fremtidens standar disering Resume I efteråret 2010 nedsatte OIO-komitéen en skrivegruppe med det formål, at give et langsigtet bud på, hvilke nye tiltag, der ville være gavnlige for, at Danmark og den offentlige forvaltning i Danmark fortsat udvikler sin standardiserings- og interoperabilitetsinfrastruktur. OIO-sekretariatet har på baggrund af diskussioner med skrivegruppen udfærdiget vedlagte dokument, som kan danne udgangspunkt for en fornyet diskussion om fremtidens standardisering. Sagsfremstilling Dokumentet konkluderer, at stærkere fokus på den offentlige sektors overordnede it-arkitektur vil kunne styrke mulighederne for at udvikle systemer, med øget potentiale for interoperabilitet og genbrug af komponenter. Der ud over foreslår dokumentet en række nye tiltag, som skal styrke den offentlige it-infrastruktur: Et fælles begrebskatalog og en eksplicit infrastruktur, som binder datastandarder og datamodellering sammen med de fælles begreber. 14. marts 2011 Sekretariat: IT- og Telestyrelsen Holsteinsgade København Ø Sagsbehandler Per de Place Bjørn Telefon E-post ppb@itst.dk Fuldmægtig Per de Place Bjørn, OIO-sekretariatet, ITST, orienterer. Indstilling Det indstilles, at komitéen diskuterer dokumentet og beslutter en relevant anvendelse af de. OIO-komitéen for it-arkitektur og standardisering koordinerer offentlige initiativer inden for standardisering og it-arkitektur, og består af repræsentanter fra ministerier, kommuner og regioner. Digitalisér.dk/group/11917

3 1 Resume Fremtidens standardisering Dokumentet foreslår en måde at opbygge den fællesoffentlige data-arkitektur, som skal skabe større sammenhæng mellem offentlige løsninger og offentlig forretning. Forslaget bygger på eksisterende, fællesoffentlige it-komponenter samt nogle få foreslåede nye komponenter. Første del af dokumentet argumenterer overordnet for arkitekturen, anden del er et katalog over eksisterende og foreslåede komponenter. Indhold Resume...1 Baggrund...2 Informationshåndtering og data-governance...2 Forslag til nye komponenter...3 Fælles begreber...3 Informationsinfrastruktur...4 Implementering...4 Fælles Begreber...5 Koncept...5 Implementering...6 På længere sigt...6 Informationsinfrastruktur...6 Grunddata...7 Processer...7 Opsummering...8 Eksempler...8 Eksempel Eksempel 2...8

4 2 Baggrund Det offentlige stilles overfor samfundsmæssige behov og politiske dagsordener, som stiller krav til det offentliges udnyttelse af it. Det offentlige skal kun efterspørge data en gang Det offentlige skal kunne anvende eksisterende data til nye formål Det offentlige skal bruge it-komponenter på tværs af administrationen Dette kræver at det offentliges it-understøttelse er fleksibel og dog stabil, samtidig med at den skal være velbeskrevet, så nye potentialer kan realiseres på baggrund af beskrivelsen. Samtidig oplever det offentlige en række problemer, relateret til umoden eller ufuldstændig udnyttelse af potentialet i it-arkitektur: It-projekter som bliver afleveret for sent, og som bliver dyrere end budgetteret ofte fordi offentlige myndigheder mangler kompetence til at formulere kravspecifikationer, der afspejler det konkrete behov, og kompetence til at kritisk evaluere det leverede. Sagsbehandlerne skal arbejde i flere forskellige systemer samtidig, fordi relevante data findes forskellige steder, og ofte ikke samme sted, som hvor sagen behandles Kommuner og myndigheder oplever barrierer, når de skal tilgå egne data, fordi disse opbevares i leverandørernes proprietære systemer Kommuner og myndigheder oplever barrierer, når de skal tilgå eksterne data, fordi disse er placeret i systemer uden direkte systemadgang, og med manglende beskrivelse af datamodellen Nyudviklede systemer bliver dyrere end nødvendigt, fordi de skal integreres med ældre, dårligt beskrevne systemer. En overordnet it-arkitektur for det offentliges forretning, baseret på forretningsbeskrivelse, vil kunne afhjælpe disse og andre problemer. Med en konsistent måde at forretningens arbejdsgange og den information, der anvendes, bliver det nemmere at opdage uudnyttede potentialer i eksisterende ressourcer, og det bliver nemmere at planlægge tilføjelser til it-understøttelsen, idet alle eksisterende snitflader er tilstrækkeligt dokumenteret. En beskrivelse af it-understøttelsen, som er eksplicit knyttet til forretningsbeskrivelsen, gør det lettere for det offentlige, at hjemtage forretningsudviklingen, og på den måde opnå større kontrol med it-projekter. 3 Informationshåndtering og datagovernance For at kunne udvikle og anvende IT mest effektivt og dynamisk, må der skabes eksplicit sammenhæng mellem forretning og it. Denne sammenhæng kan skabes ved at, forretningsforståelse, forretningsprocesser og forretningsobjekter knyttes sammen ved hjælp af informationsmodeller og procesmodeller. Disse modeller gør forretningsforståelsen konkret og kommunikerbar. Modellerne skal så relateres til de eksisterende data, processer og standarder. På den måde kan der skabes sammenhæng mellem forretningen og implementeringen, hvilket giver overblik over integrationsmuligheder mellem løsninger ligesom potentialet for genbrug af både enkelte

5 forretningselementer og hele løsninger øges. En sådan infrastruktur skal gøre det muligt at udtrykke forretningen på en måde, som umiddelbart kan overføres til udviklingen af it-systemer. Når forretningsmodeller for information og proces udstilles på ensartede måder, med sammenhæng til de tekniske specifikationer og standarder, kan man eksplicit kommunikere, hvordan forretningsområder er implementeret, og hvordan de kan knyttes sammen med andre områder. Samtidig giver en eksplicit forretningstilknytning af begreber og andre artefakter mulighed for at kommunikere, hvem der har ressort over en given datastandard, og åbner mulighed for langt mere smidig håndtering af regler om anvendelse af standarder. En sådan sammenhængende it-arkitektur og infrastruktur kan skabes ud fra en række af de tiltag og projekter, som allerede findes i fællesoffentligt regi, med tilføjelse af nogle få, vigtige komponenter. Denne overordnede arkitektur-tilgang til offentlig it-anvendelse har træk til fælleds med semantic web tilgangen til organisation af offentlige data, som det ses hos data.gov (USA) og dat.gov.uk (UK). I disse projekter er den fremherskende arbejdsgang, at skabe begrebsmæssig afklaring på baggrund af eksisterende datasæt. I det her foreslåede set-up frembringes den begrebsmæssige afklaring i direkte samspil med forretningens brug af begreber. De foreslåede ny komponenter præsenteres kort her, og uddybes i dokumentets anden del. 4 Forslag til nye komponenter 4.1 Fælles begreber Tværoffentlige begreber Domænebegreber med domænernes begrebsmodellering. På figuren ses en illustration af, hvordan den fælles begrebsmodel danner bro mellem begrebsmodeller som udvikles og ejes af domænerne. Begrebsmodellen gør det muligt entydigt at udpege, hvilket ressort begreberne (forretningsobjekterne) hører under, og hvordan eventuel inkonsistens kan løses. Der er naturligvis tætte koplinger mellem det her foreslåede, og det semantiske arbejde, som udføres i FORM-projektet og som led i grunddataarbejdet i regi af digitaliseringsstrategien. De tekniske aspekter uddybes i dokumentets del to.

6 4.2 Informationsinfrastruktur Forretningsmodelleringen skal forbindes med de data, der konkret håndteres. Data beskrives på datanært niveau i datastandarder og fysiske datamodeller. Hvis man dokumenterer og maskinunderstøtter relationen mellem datastandarder og forretningsmodeller fås en infrastruktur som danner bro mellem forretning og IT i det offentlige. Med en sådan infrastruktur vil det være mulig, at begynde at lade begrebsdiskussioner udmønte sig direkte i systemdesign og i konkret dataanvendelse begrebsmodellen vil kunne gøre forretningen (analytikere, sagsbehandlere) i stand til at se relationen mellem fjernt beslægtede begreber (hvordan korrelerer jeg skolesøgende børns forældres indkomst med deres hjemkommunes investeringer i skolemad?). Forretningseksperterne kan så efterfølgende specificere data-udtræk, som passer en politisk dagsorden udelukkende ved at gebærde sig på forretningsniveau. På den måde vil forretningen kunne hjemtage store dele af designprocessen ved udvikling og opdatering af itsystemer og vil kunne foretage langt mere kraftfulde analyser, end det er tilfældet i dag. De tekniske aspekter uddybes i dokumentets del to. 5 Implementering Man må antage, at sammenkædningen af komponenter, såvel som udviklingen af de nye komponenter, ikke kan sættes i værk uden et specifikt forretningsmæssigt formål. De er med andre ord tiltag, hvis business case vil være svær at udforme med direkte og kortsigtet afkast for de samme institutioner, som skal udvikle dem. Derfor er det vigtigt, at betragte tiltagene som overordnede, strategiske arkitekturtiltag, som skal retfærdiggøres ud fra en overordnet, samfundsmæssig betragtning. Der er ikke tvivl om, at overordnet begrebsafklaring for det offentlige, samt aktivering af standardiseringsinfrastrukturen, på lidt længere sigt vil kunne transformere det offentliges it-udnyttelse, med billigere og bedre projekter til følge, ligesom interoperabilitet, modularitet og genanvendelse vil højne kvaliteten af det offentliges it-systemer, og fremme konkurrencen mellem leverandører.

7 Andet afsnit forslag til nye komponenter 1 Fælles Begreber 1.1 Koncept Det foreslås, at der etableres en fælles tværgående begrebsmodel, som kan støtte arbejdet med at standardisere, udveksle og genbruge data i domæner og sektorer. Begrebsmodellen skal være en overordnet modellering af de offentlige forvaltningsobjekter, med deres termer, relationer og beskrivelser. Det afgørende er, at relevante grundbegreber anvendes ens på tværs af systemer, sektorer og anvendelser. Disse begreber kan anvendes som centrale nøgler til brug for udveksling af data mellem systemer. Grundbegreberne kan være person, adresse, indtægt, familierelation med videre. På samme måde er det afgørende, at begreber, der skal udveksles, men som af forretningsmæssige årsager indeholder forskelle fra domæne til domæne (som fx organisation) kan mødes i en fælles overordnet begrebsmodel, som understøtter standardisering, harmonisering, konvertering eller datarensning som grundlag for udveksling og genbrug. Med begrebsmodellen standardiseres centrale tværoffentlige begreber, som anvendes på tværs af systemer, og som dermed kan betragtes som nøgler til udveksling af data på tværs af den offentlige sektor. En fælles begrebsmodel kan anvendes som værktøj i forbindelse med definitionen af selve de tekniske dataspecifikationer altså i det arbejde, der sker i domænerne og i konkrete projekter. Begrebsmodellen lagdeles med et topniveau, der beskriver de tværgående begreber (også kaldet centrale forretningsobjekter) i den offentlige forvaltning som person, adresse, indtægt med videre. På domæneniveau specialiseres begreberne, så fx person specialiseres på sundhedsområdet til patient, pårørende mv. De tværoffentlige begreber tjener som forbindelse mellem domænernes begreber. Se figur ovenfor. På den måde kan man navigere fra domæne til domæne ved at gå op og ned fra et domæne til et andet via de tværgående begreber. Domænernes forretnings-objekter kan dermed lettere bringes i spil i tværoffentlig dataharmonisering og dataadgang. Allerede foretagne investeringer i datastandarder vil dermed kunne bringes i spil og give grundlag for øgede gevinster. Samtidig kan de fælles begreber tjene som udgangspunkt, når nye domæner skal modellere deres forretning. Dette, skønner vi, kan give en betydelig merværdi til det offentlige arbejde med digitalisering. En fælles begrebsmodel vil kunne anvendes i tæt sammenhæng med FORM og STORM, da den så at sige vil beskrive koblingen mellem FORM og STORM i form af de begreber / data, der håndteres. På samme måde kan begrebsmodellen tjene som en overordnet ramme for den begrebsafklaring, som kommer til at foregå i regi af digitaliseringsstrategiens grunddataarbejde. Som eksempel kan et datasæt opmærkes med de tre modeller, således at man fx kan vide om et register 1) hvilke FORM-områder der ejer hhv. anvender registret, 2) hvilke STORM-it-systemer der understøtte og anvender registrets data og 3) hvilke begreber i den fælles begrebsmodel, der er repræsenteret i registret. Begrebsmodellen kan herudover anvendes som fælles referencemodel på linje med FORM og STORM og kan således tillige indgå som et strategisk analyseværktøj og et værktøj til strukturering og opmærkning af forskellige former for information og dokumentation.

8 1.2 Implementering Etableringen af de fællesoffentlige begreber bør tage udgangspunkt i de konkrete behov i de offentlige myndigheder og fx starte med at definere de centrale begreber på erhvervsområdet, hvor der allerede er relevante initiativer i gang, som man kan bygge på. En stor del af arbejdet med at beskrive og forbinde fællesoffentlige begreber er allerede lavet i arbejdsgruppen omkring den Nationale Topontologi. Dette arbejde savner den tekniske implementering der skal til, for at aktivere begreberne i sporbarhed og harmonisering. Digitaliser.dk kan bygges ud til at håndtere dette. Yderligere foregår der begrebsmodellering i sundhedsdomænet, i kriminalforsorgen, i KL, i SKAT, i Fødevareministeriet og givetvis masser af andre steder. OIOXML kernekomponenterne er ligeledes fællesoffentlige begreber. Arbejdet omkring centrale begreber skal kobles tæt til arbejdet omkring grunddata på de enkelte domæneområder i forbindelse med Digitaliseringsstrategien. Der skal oprettes en central organisation, som er ansvarlig for de fælles begreber, og som kan vejlede domænerne i, hvordan disse kan forbindes med domænernes begrebsmodeller. Den skal samtidig drive en redaktion, som vedligeholder de fælles begreber og deres relation til domænebegreberne. Den centrale organisation kan eventuelt stille platform til rådighed for domænernes modeller. It- og Telestyrelsen forventer umiddelbart, at der på topniveau maksimalt vil være mellem 150 og 200 relevante begreber. På domæneniveau vil der være betydeligt flere begreber, som hører under disse. Der er derfor et stort potentiale i at få skabt sammenhæng til et betydeligt større antal forretningsbegreber, efterhånden som domænebegreberne kobles til de tværgående begreber. Der er behov for en styringsstruktur og en incitamentsstruktur, som bringer dette værktøj i effekt. Der skal findes incitament for domænerne til, at vedligeholde egne begrebsbaser og til at forbinde disse med de fælles begreber. Dette kunne være i form af krav til offentlige it-projekter, á la kravet om udfærdigelse af business case og FORM-opmærkning. 1.3 På længere sigt Går man til roden af problemet med udveksling af data, ligger en stor del af forklaringen også i lovgivningens forskellige definitioner og anvendelse af begreber og termer. Lovgivningen er den største kilde til offentlige forretningsobjekter. På længere sigt vil det være formålstjenligt, om lovgivningen begrebsafklares og koordineres med fælles og domænespecifikke begreber. På den måde opnås, at lovene optræder sammenhængende, og de bliver lettere at implementere i forvaltningen, når man ved, hvilket forretningsobjekt og dermed hvilken it-komponent der påvirkes af en lovændring. Man kunne forestille sig fordele ved, at nye love, skulle udarbejdes på en måde, hvor de kunne relatere deres begreber til eksisterende begreber. Der ville således være behov for en central organisation til at sørge for, at love og forretningsmodellering er i overensstemmelse. 2 Informationsinfrastruktur Ligeledes foreslås det, at der skabes en teknisk infrastruktur, som binder alle arkitektur-artefakterne sammen i et hele, som muliggør præcis udpegning af relevante elementer og som skaber sporbarhed mellem forretningsmæssige og tekniske artefakter. Maskinunderstøttelsen af infrastrukturen kan foregå ved, at forretningsmodellering, datamodellering og datasyntaks beskrives i fælles formater, som indeholder referencer til hinanden. På den måde kan

9 man fx for et OIOXML-skema (datastandard) se, hvilken datadefinition, det repræsenterer, og dermed hvilket forretningsobjekt, der udtrykkes gennem skemaet - og vice versa. Dermed kan man traversere informationsinfrastrukturen, og fremfinde elementer, som betydningsmæssigt hænger sammen. På den måde skabes der altså et netværk af information, hvor fx en web-service bliver selvdokumenterende, idet de udvekslede datainstanser indeholder referencer, der fortæller om deres relation til forretningsmodellen. Samtidig bliver det muligt at auto-generere XML-skemaer på baggrund af forretningsmodelleringen. På denne måde håndterer man også konteksten (dvs. domænerelation, anvendelse) af specifikke standarder: Hvilken status, et givet element har i forretningsmodelleringen (standard, brugbar, uønsket...) kan være forskellig alt efter hvilken kontekst, der er gældende. En given aktør kan have mandat til at udtrykke en specifik anvendelsesforpligtelse for brugen af et givet objekt i en given sammenhæng. Status for et objekt kan altså variere afhængig af aktør og domæne samt anvendelse. Dette netværk af udsagn om anvendelse gør det muligt at styre standardisering og harmonisering med deraf følgende mulighed for øget interoperabilitiet og leverandøruafhængighed. Teknologi (de fælles formater til at udtrykke forretningsmodellering og datadefinition) til opbygning af denne infrastruktur er under udvikling i ITST, ligesom der er udviklet værktøjer, som kan auto-generere OIOXML-skemaer på baggrund af forretningsmodeller. 3 Grunddata Et centralt element i en sammenhængende data-arkitektur er, at de helt centrale fælles data identificeres og specificeres. Det igangværende arbejde med afklaring, udstilling og genbrug af grunddata er således afgørende for at sikre effektiv udnyttelse af offentlige data. Det største potentiale i grunddata ligger i deres evne til at sammenstille andre forretningsdata, så de kan genbruges på tværs af arbejdsgange og organisationer og ny viden kan udledes af kombinationen af flere datasæt om samme forretningsobjekt (en bestemt ejendom, borger, virksomhed og så videre). Det er således afgørende, at det sikres, at grunddata er klart definerede, godt dokumenterede, hensigtsmæssigt udstillede og at det er entydigt, hvor de autoritative data vedligeholdes. Blandt de store udfordringer på grunddataområdet kan nævnes udbredelse af viden om, hvilke grunddata fra hvilke kilder, der er autoritative og som således bør anvendes i andre løsninger. Desuden er der behov for, at grunddata dokumenteres grundigt, så der ikke opstår tvivl om den præcise betydning af specifikke grunddata. Grunddata og deres definitioner bør vedligeholdes i sammenhæng med deres anvendelser således, at det sikres, at de registrerede data og deres kvalitet er tilstrækkelige til at understøtte fagdomænernes forretningsopgaver. Alt dette kan tilgodeses af den foreslåede informationsinfrastruktur. 4 Processer De offentlige arbejdsgange er tæt knyttet til dataudveksling nærmest ethvert trin i en arbejdsgang involverer opbygning eller udveksling af data. På sigt vil en metode til dokumentation og standardisering af offentlige processer bidrage væsentligt til det overordnede arkitekturbillede. Denne metode kunne sagtens være en del af den foreslåede informationsinfrastruktur.der er i dag projekter og initiativer i gang flere steder i det offentlige som sigter på at afklare og dokumentere arbejdsgange for eksempel KLs arbejdsgangsbank ( der

10 indeholder beskrivelser af kommunale arbejdsgange. Der foregår også en del proces-afklaring i forbindelse med SKATs arkitekturarbejde. Disse indsatser kan være et værdifuldt udgangspunkt for udvikling af fællesoffentlige anbefalinger om fremgangsmåde og dokumentationsformater for proces-afklaring i myndigheder og sektorer. Sådanne anbefalinger bør naturligvis baseres på og henvise til relevante internationale standarder og metoder ligesom anbefalingerne bør ledsages af værktøjer og gerne mulighed for uddannelse, sidemandsoplæring eller andre former for konkret assistance til gennemførelse af afklaringsprocesserne. 5 Opsummering Der er konkrete forretningsbehov i det offentlige for at kunne øge den tværgående sammenhæng i arbejdsgange og it-understøttelsen af dem. Der er også behov for at sikre, at offentlige organisationer har det optimale overblik over de opgaver, de har behov for at it-understøtte, da dette er en forudsætning for at sikre, at it-støtten bliver den bedst mulige til den lavest mulige pris. For at opfylde disse forretningsbehov foreslås det, at der etableres et organisatorisk og metodemæssigt rammeværk for afklaring og sammenlignelig dokumentation af de forretningsprocesser, der udføres i det offentlige og især af de data, der indgår i disse processer. 6 Eksempler 6.1 Eksempel 1 I systemer indenfor Sundhedsdomænet håndteres forretningsobjektet Patient, med egenskaberne CPR-nummer, Adresse, Diagnose, indlæggelsestidspunkt. I systemer i Kriminalforsorgsdomænet håndteres forretningsobjektet Klient, med egenskaberne CPR-nummer, Adresse, Dom, Indsættelsestidspunkt. Patient og Indsat er begge specialiseringer af det overordnede begreb Person. Person har egenskaberne CPR-nummer og Adresse men ikke Diagnose, indlæggelsestidspunkt, Dom eller indsættelsestidspunkt. De sidstnævnte egenskaber er domænespecifikke specialiseringer. Den delte viden gør det muligt at kommunikere informationer om personer, uden at ændre måden hvorpå objektet opbevares i domænets systemer. Får kriminalforsorgen behov for at ændre Dom til Beslutning, er der fleksibilitet i systemet, så denne ændring ikke påvirker andre ændringen falder inden for kriminalforsorgsdomænets ressort. 6.2 Eksempel 2 I den fællesoffentlige begrebsmodel opbevares begrebet Person. Sundhedsdomænet vedligeholder sin egen begrebsmodel, hvor begrebet Patient er en specialisering og udvidelse af det fællesoffentlige begreb Person. Et it-projekt i sundhed kommunikerer receptinformation mellem to systemer. En egenskab ved hver recept er cpr-nummeret på den patient, som modtager medicin. Cpr-nummer udveksles med en standardiseret syntaks, som via en datadefinition refererer til begrebet CPR-nummer, som begrebet Patient har arvet fra begrebet Person. Disse semantiske koblinger gør det muligt, at verificere om en konkret datasyntaks er relevant for et givet forretningsobjekt og omvendt.

11 OIO-komitéen Cover Bilag 3 OIO-komitéen : 17. marts 2011 : Dagsordenspunkt 6 : Cover Drøftelse Ekspertudvalget om åbne standarder Resume Det følger af konklusionspapiret om anvendelse af åbne standarder for software i det offentlige af 29. januar 2010, at ekspertudvalget om åbne standarder skal inddrage OIO Komitéen inden en indstilling fremsendes til viden skabsministeren. Sagsfremstilling Det vedlagte dokument gennemgår de fem principper i konklusionspapiret, samt ekspertudvalgets overvejelser i forbindelse med disse principper. Cecile Christensen, ITST, orienterer. Indstilling Det indstilles, at komitéen drøfter dokumentet og overvejer, om det giver anledning til bemærkninger fra OIO Komitéen til ekspertudvalget. 14. marts 2011 Sekretariat: IT- og Telestyrelsen Holsteinsgade København Ø Sagsbehandler Per de Place Bjørn Telefon E-post ppb@itst.dk OIO-komitéen for it-arkitektur og standardisering koordinerer offentlige initiativer inden for standardisering og it-arkitektur, og består af repræsentanter fra ministerier, kommuner og regioner. Digitalisér.dk/group/11917

12 EKSPERTUDVALGET OM ÅBNE STANDARDER København marts 2011 Indstilling fra ekspertudvalget om åbne standarder Indledning Videnskabsministeren har på baggrund af konklusionspapiret af 29. januar 2010 om anvendelse af åbne standarder for software i det offentlige nedsat Ekspertudvalget om åbne standarder til at vurdere de standarder for dokumentformater, som indstilles til listen over obligatoriske åbne standarder for dokumentformater i det offentlige. Ifølge kommissoriet fra Videnskabsministeren skal ekspertudvalget vurdere de indstillede standarder efter følgende principper: 1. Standarden skal være fuldstændigt dokumenteret og offentligt tilgængelig. 2. Standarden skal være frit implementerbar uden økonomiske, politiske eller juridiske begrænsninger på implementering og anvendelse. 3. Standarden skal være godkendt af en international anerkendt standardiseringsorganisation, eksempelvis ISO, og standardiseret og vedligeholdt i et åbent forum via en åben proces. 4. Det skal demonstreres, at standarden kan implementeres af alle direkte i sin helhed på flere platforme. 5. Standarden skal være interoperabel inden for funktionalitetsloftet med andre standarder på listen. Forståelse af forudsætningerne for arbejdet Af kommissoriet for ekspertudvalgets arbejde fremgår det, at arbejdet med åbne standarder for dokumentformater er igangsat for at fremme konkurrencen på markedet for kontorsoftware samt for at sikre, at borgere og virksomheder ikke er afhængige af bestemte kontorpakker i deres kommunikation med det offentlige. Bag kommissoriet ligger nogle grundlæggende hensyn, der på den ene side handler om at sikre konkurrence på markederne for kontorsoftware, uden at man på den anden side vanskeliggør driften af det offentliges it gennem indførelse af nye standarder (navnlig i overgangsfasen). Som anført i Konkurrencestyrelsens redegørelse 1 er det danske marked for kontorsoftware i høj grad domineret af Microsoft. Indførelsen af en autoriseret liste over obligatoriske åbne standarder for redigerbare dokumentformater i den offentlige sektor vil kunne understøtte øget konkurrence på markedet for kontorsoftware, hvis listen pålægger myndighederne at modtage og afsende de heri anførte dokumentformater. Hensynet til at skabe et effektivt offentligt it-arbejdsmiljø omfatter vurdering af anskaffelses- og vedligeholdelsesomkostninger, når eksisterende, proprietære dokumentformater udskiftes med nye internationalt anerkendte dokumentformater, idet der må påregnes en vis omstillingsperiode, førend et nyt format opnår fuld udbredelse. Det er derfor vigtigt at vælge en stabil, international standard. 1 Markedet for kontorsoftware - konkurrencesituationen og betydningen af åbne standarder, Konkurrencestyrelsen, august 2009, side 8 1

13 Ekspertudvalget har forholdt sig til et marked for åbne standarder for dokumentformater, der omfatter tre internationale standarder. Det første åbne dokumentformat Open Document Format, ODF blev ISOgodkendt i 2006, mens dokumentformatet Portable Document Format, PDF blev ISO-godkendt i 2008 samme år som det tredje åbne dokumentformat Office Open XML, OOXML blev ISO-godkendt. De redigerbare dokumentformater ODF og OOXML er baseret på den åbne XML-standard. Tidligere var dokumentformater samt det stadigt meget udbredte dokumentformat.doc såkaldte binære formater, hvor det ikke er muligt at tilgå dokumenternes struktur og indhold i klar tekst. Udviklingen fra binære dokumentformater til åbne XML-baserede dokumentformater har medført en række udfordringer, idet mange dokumenter der er produceret igennem tiden indeholder funktionalitet, indhold og formatering, som ikke med sikkerhed kan konverteres 100 pct. til de XML-baserede dokumentformater. Endvidere gør det sig gældende, at på trods af at XML-standarden er fælles, er det ikke ensbetydende med, at der er fuld kompatibilitet mellem de XML baserede dokumentstandarder. På nuværende tidspunkt er overgangen (konverteringen) fra tidligere dokumentformater til åbne XMLbaserede formater således ikke problemfri. Det skyldes den tekniske legacy, der findes i de mange producerede dokumenter, samt det forhold, at man i det offentlige fortsat både anvender forskellige typer kontorpakker og forskellige versioner af disse kontorpakker og dermed anvender forskellige dokumentformater. I forbindelse med det daglige arbejde i den offentlige sektor sker hovedparten af dokumentudvekslingen med dokumenter, der ikke skal videreredigeres her tænkes både på kommunikation med borgere og virksomheder, men også på langt størstedelen af den interne kommunikation i de offentlige myndigheder. Her bør offentlige myndigheder i langt højere grad bruge PDF-formatet, som blev politisk vedtaget i Med hensyn til den lille del af dokumenterne, hvor det er nødvendigt for modtageren at redigere i dokumentet, opstår konverteringsproblemer normalt ikke, eftersom de fleste institutioner i den interne sagsbehandling anvender samme kontorpakke og dermed samme dokumentformat til de redigerbare dokumenter, hvorved der ikke er noget behov for konvertering. Dette gælder, hvad enten dokumentformatet er.doc, ODF eller OOXML. Typisk opstår problemerne med de redigerbare dokumentformater, når der samarbejdes mellem institutioner, der bruger forskellige kontorpakker og dermed anvender forskellige dokumentformater. Der er således to grundlæggende udfordringer for valg af obligatorisk åben standard for udveksling af redigerbare dokumentformater: På den ene side findes konverteringsudfordringerne mellem dokumentformater samt ønsket om bagudkompatibilitet med eksisterende dokumenter. På den anden side findes konkurrencen på det danske marked for kontorsoftware og ønsket om, at der fremadrettet skabes en højere grad af leverandøruafhængighed blandt offentlige myndigheder. Besvarelse af kommissoriet og indstilling Ekspertudvalget gennemgår i dette afsnit kommissoriets fem principper med henblik på at kunne afgive sin indstilling til ministeren. Hvilke standarder har udvalget vurderet Det fremgår af det af Videnskabsministeriet udarbejdede procespapir for ekspertudvalget, at udvalget skal vurdere både ODF og OOXML. Ekspertudvalget har besluttet at vurdere tekstbehandling, regneark og præsentation for begge standarder. Hovedvægten i udvalgets arbejde har dog været tekstdokumenter, mens regneark og præsentationer kun er blevet behandlet overfladisk. 2

14 Kommissoriet foreskriver, at standarden skal være godkendt af en international anerkendt standardiseringsorganisation. Ekspertudvalget har afgrænset vurderingen til alene at omhandle ISO-versionerne af standarderne, eftersom ISO er den eneste internationalt anerkendte standardiseringsorganisation, der har godkendt dokumentstandarder på området 2. Det bemærkes i den forbindelse, at der på EU-plan arbejdes på, at også standardiseringskonsortier og -fora i fremtiden vil kunne anerkendes på linje med ISO. Der er ikke i forbindelse med ekspertudvalgets arbejde frem til afgivelsen af denne udtalelse indstillet yderligere standarder til vurdering. Nærmere bestemt har ekspertudvalget forholdt sig til følgende standarder, corrigendums og amendments. 1. ISO/IEC 29500:2008 OOXML bestående af følgende dele: a. ISO/IEC :2008 Information technology - Document description and processing languages - Office Open XML File Formats - Part 1: Fundamentals and Markup Language b. ISO/IEC :2008 Information technology - Document description and processing languages - Office Open XML File Formats - Part 2: Open Packaging Conventions c. ISO/IEC :2008 Information technology - Document description and processing languages - Office Open XML File Formats - Part 3: Markup Compatibility and Extensibility d. ISO/IEC :2008 Information technology - Document description and processing languages - Office Open XML File Formats - Part 4: Transitional Migration Features 2. ISO/IEC 29500:2008 OOXML Amendment 1, part 1 & 4 3. ISO/IEC 26300:2006 Open Document Format for Office Applications v ISO/IEC 26300:2006 Open Document Format for Office Applications Amendment 1 (som skaber teknisk overensstemmelse mellem OASIS/ODF 1.1 publiceret i 2007 og ISO/IEC 26300:2006. Amendment 1 er i skrivende stund til afstemning i ISO. Afstemningen planlægges afsluttet den 8. juni Hvilken betegnelse denne udvidelse vil få af ISO er endnu ikke fastlagt. Den gængse betegnelse er ODF 1.1 og er derfor anvendt i det følgende). Fortløbende vil ODF-standarden og dens udvidelse benævnes som: ISO/IEC 26300:2006 benævnes ODF 1.0 ISO/IEC 26300:2006 ODF 1.0 benævnes ODF 1.1 Fortløbende vil OOXML-standarden benævnes i henhold til dennes to conformance classes, henholdsvis: ISO/IEC 29500:2008 part 1, 2, 3, 4 og Amendment 1 til part 1 og 4 (transitional conformance class) benævnes OOXML-transitional og ISO/IEC :2008 part 1, 2, 3 og Amendment 1 til part 1 (strict conformance class) benævnes OOXML-strict 2 Jf. Bekendtgørelsen nr. 132 af 28. februar 1991 om anvendelse at standarder ved offentlige indkøb af informationsteknologi og ved fastsættelse af visse standarder. 3

15 Spørgsmål til leverandørerne Ekspertudvalget har for at få afklaret de spørgsmål, der knytter sig særligt til princip 4 og 5, rettet henvendelse til følgende applikationsleverandører, der efter udvalgets opfattelse er til stede på det danske marked og repræsenteret i Danmark. Ekspertudvalget har valgt at lægge leverandørernes besvarelser til grund for indstillingen. Hvor leverandørers svar har givet anledning til usikkerhed, er der stillet opfølgende spørgsmål. Hvis leverandørerne fortsat har fastholdt deres svar, er disse svar lagt til grund for udvalgets videre arbejde. Følgende leverandører er blevet bedt om besvarelser: Apple Computer Danmark Repræsenteret ved advokat Mikael Boldt Christensen Philip advokatfirma IBM Danmark ApS Administrerende direktør Lars Mikkelgaard-Jensen Google Danmark ApS Direktør Peter Friis KOffice community Repræsenteret ved Martin Schlander LibreOffice The Document Foundation Repræsenteret ved Leif Lodahl, Microsoft Danmark ApS Administrerende direktør Jørgen Bardenfleth Novell Danmark A/S Administrerende direktør Ken Tomassen Oracle Danmark ApS Administrerende direktør Thomas Honoré Google har svaret, at de ikke ønsker at besvare ekspertudvalgets spørgsmål. Alle de øvrige leverandører har svaret på ekspertudvalgets spørgsmål, dog med stærkt varierende detaljeringsgrad. Spørgsmål og svar er tilgængelige på ekspertudvalgets hjemmeside, Vurdering af standarderne ud fra de fem principper På baggrund af ovenstående forståelse af bidrag fra leverandørerne har ekspertudvalget vurderet implementeringerne af standarderne som følger: Vurdering af princip 1-3 De tre første principper refererer til standardens åbenhed. Disse principper er ligeledes indeholdt i de tre kriterier for åbenhed, som er indskrevet i de regler, ISO arbejder under. Derfor vil en standard, som er godkendt af ISO, uden videre opfylde disse tre krav. 4

16 Da det udadtil kan give anledning til usikkerhed, på hvilket tidspunkt en standard er godkendt af ISO, har udvalget lagt til grund, at tidspunktet for standardens offentliggørelse er afgørende for, hvornår en ISOstandard kan betragtes som godkendt. Det er ekspertudvalgets vurdering, at de under afsnit 2 anførte standarder opfylder de tre første principper fra konklusionspapiret. For ODF 1.1 vil dette dog først være tilfældet, når udvidelsen er godkendt og publiceret af ISO. Udvidelsen er i skrivende stund til afstemning i ISO, med planlagt afslutning den 8. juni Det bemærkes, at ODF 1.2, der anvendes på markedet, endnu ikke er fastlagt og heller ikke er sendt til behandling i ISO. Vurdering af princip 4 Det fjerde princip stiller krav om, at det skal kunne demonstreres, at standarden kan implementeres af alle direkte i sin helhed på flere platforme. Der er mange forhold, der gør sig gældende i ekspertudvalgets vurdering af, hvorvidt de indstillede standarder lever op til dette princip. Samlet set har ekspertudvalget ikke enstemmigt kunnet pege på, at nogen af de indstillede standarder fuldt ud opfylder princip 4. Om OOXML Ekspertudvalget bemærker på baggrund af leverandørernes besvarelser, at én leverandør Microsoft har implementeret OOXML efter transitional conformance class, mens ingen leverandører har implementeret OOXML efter strict conformance class. Om Microsofts implementering af OOXML kan det på den ene side fremføres, at standarden ikke er implementeret i sin helhed, da den er implementeret efter transitional conformance class og således ikke understøtter lagring i henhold til strict. På den anden side kan det fremføres, at Microsofts implementering fuldt ud opfylder ISOs krav om conformance og derfor må betragtes som en fuld implementering. Uanset om OOXML transitional anerkendes som en fuld implementering, er der dog fortsat kun en leverandør, der har foretaget en komplet implementering efter transitional conformance class, mens de øvrige implementeringer af OOXML ikke er komplette. Om ODF Ekspertudvalget bemærker på baggrund af leverandørernes besvarelser, at ODF er implementeret i fuld overensstemmelse med ODF 1.0, men ikke kan sættes op til udelukkende at gemme i formatet ODF 1.0 uden at medtage ODF 1.1 elementer. Efter ét synspunkt, der har været fremført i udvalget, er det kun ODF 1.0, der er ISO-godkendt og dermed opfylder de første tre principper, mens markedet har implementeret nyere versioner af ODF. Disse nyere versioner er enten ikke godkendt i ISO eller slet ikke godkendt af nogen standardiseringsorganisation. Det er derfor blevet fremført, at ODF 1.0 ikke er implementeret i sin helhed. Et andet synspunkt, der har været fremført i udvalget, er at stort set alle leverandører understøtter ODF 1.1, og at de i ODF 1.1 specificerede elementer ikke erstatter eller ændrer elementer specificeret i ODF 1.0, hvorfor en implementering af ODF 1.1 og ODF 1.2 også kan betragtes som en implementering af ODF 1.0. Vurdering af princip 5 Ekspertudvalget kan ikke enstemmigt pege på, at nogen af de indstillede standarder fuldt ud opfylder princip 1 til 4. På trods af dette har udvalget valgt at vurdere begge standarderne i forhold til kommissoriets princip 5. Ekspertudvalget vurderer, at Videnskabsministeren forventer, at ekspertudvalget i sin indstilling tager stilling til alle kommissoriets principper. 5

17 Ekspertudvalget kan konstatere, at ingen leverandører har givet udtryk for, at deres applikation kan foretage et roundtrip mellem ODF og OOXML indenfor funktionalitetsloftet uden tab af data og formatering. Denne oplysning bekræftes af tidligere undersøgelser på området. Det kan således konkluderes, at der ikke er fuld interoperabilitet indenfor funktionalitetsloftet mellem de to standarder. Ekspertudvalgets indstilling til ministeren Jævnfør udvalgets kommissorium ønsker ekspertudvalget at høre OIO-komiteens bemærkninger til ovenstående overvejelser,inden ekspertudvalget endeligt lægger sig fast på sin indstilling. 6