Rapport om Indirekte Fritids- og Kulturstøtte i Århus Kommune

Transkript

1 2008 Rapport om Indirekte Fritids- og Kulturstøtte i Århus Kommune Kultur og Borgerservice Formålet med analysen er at synliggøre for borgerne og kultur-, fritidsog idrætsudøverne hvilken indsats Århus Kommune årligt gør, samt give politikerne og andre beslutningstagere et gennemsigtigt grundlag at prioritere på. Center for Økonomi & Personale August 2008 Side 1

2 INDHOLDSFORTEGNELSE 1. Resumé 3 2. Baggrund & Organisation Baggrund Organisation 5 3. Opgørelse af det indirekte tilskud til Fritids- og Kultur formål Lejeværdi af kommunalt ejede ejendomme Rente- & afdragsfrie lån Driftsfinansierede anlægsprojekter Skatter: Grundskyld & Dækningsafgift Idrætshaller på skolerne Lånegarantier 9 4. Huslejemodellen Århus Kommune Københavns Kommune Kommunal moms momsrefusion og moms af husleje Opgørelse af direkte samt indirekte tilskud Kulturområdet Sport & Fritid Fælles ikke udplacerede indirekte støtte midler Driftsfinansierede anlægsprojekter og rente- og afdragsfrie lån Sammenligningsgrundlag og usikkerheder Særlige forhold Filuren Lokalhistoriske arkiver Konklusion 16 BILAGSOVERSIGT Bilag A) Total Støtteoversigt Bilag B) Rente- & Afdragsfrie lån Bilag C) Bygningsoversigten Bilag D) Lejede Ejendomme Bilag E) Dækningsafgift Bilag F) Lån garantier Bilag G) Momsnotat Revisionens svar Bilag H) Oversigt arkivadresser og bygninger Bilag I) Ejendomsmægler Vurderings Rapport - Markedsvurdering Bilag 1) Ejendomsliste boldbaner, individuelle, lokaler, spejder, tennisanlæg, golfbaner, øvrige Bilag 2) Ejendomsliste lokalhistoriske arkiver Bilag 3) Desk Top Vurdering - individuelle Bilag 4) Desk Top Vurdering - lokaler og Spejderhytter Bilag 5) Desk Top Vurdering - lokalhistoriske arkiver Bilag 6) Oversigtskort baner samt øvrige 2

3 1. Resumé Den 26. marts 2008 besluttede Århus Byråd at igangsætte analyse til afdækning af det indirekte tilskud til fritids- og kulturområdet. Denne analyse er nu gennemført. Analysen viser, at det indirekte tilskud udgør kr. 163,3 mio. hvilket svarer til ca. 33 % af det samlede kommunale tilskud. Der findes ikke, projektgruppen bekendt, noget sammenligningsgrundlag andre steder i kommunen eller fra andre kommuner. Det er derfor ikke muligt umiddelbart at vurdere om det indirekte tilskud er større eller mindre end indirekte tilskud på andre områder og i andre kommuner. Den indirekte fritids- og kulturstøtte er i analysen defineret som institutioner/områder, der: ikke betaler husleje af bygningen og/eller jorden er fritaget for skatter (dækningsafgift og grundskyld) har fået bevilget rente- og afdragsfrie lån har fået finansieret anlægsprojekter via driften har fået en kommunal lånegaranti Af bilag A fremgår den indirekte fritids- og kulturstøtte fordelt på de enkelte institutioner/arealer. Langt den største del af det indirekte tilskud er lejeværdi af kommunale ejendomme som stilles til rådighed for institutioner og brugere. I henhold til Folkeoplysningsloven er Kommunen forpligtet til at stille lokaler gratis til rådighed for brugerne. Lejeværdien af disse ejendomme er medtaget i rapportens opgørelse af lejeværdien. Ejendommenes anskaffelses- eller opførelsesudgift har i sin tid belastet anlægsbudgettet men ikke driftsbudgetterne.. Ejendommene er derefter blevet stillet gratis til rådighed for brugerne. Denne praksis medfører et tilskud som ikke fremgår af driftsbudgetterne. Dette vil være gældende for de øvrige magistratsafdelinger i kommunen som dermed også yder indirekte tilskud. For de institutioner som betaler husleje, enten til privat udlejer eller til Ejendomsforvaltningen, optræder huslejebetalingen i det direkte tilskud og er dermed synlig i budgettet. Den del af budgettet vil institutionen ikke kunne bruge til kulturproduktion. For de institutioner hvor kommunen stiller bygningen gratis til rådighed, vil hele det direkte tilskud kunne anvendes til produktion (eksempelvis kulturproduktion). Hvis disse institutioner skal sammenlignes indbyrdes, vil det være mest retvisende at sammenligne tallet for det samlede tilskud. Der er tale om en forskellig praksis, som er blevet godkendt af Byrådet fra sag til sag. Rapporten synliggør det indirekte tilskud her og nu. Fremadrettet vil synlighed kunne sikres løbende ved indførelse af en huslejemodel. I en huslejemodel opkræves husleje hos brugerne samtidig med at brugerne modtager et tilsvarende direkte tilskud. Brugernes økonomi vil dermed være holdt neutral. Derudover vil en huslejemodel muligvis kunne øge omkostningsbevidstheden, hvis der forekommer brugbare alternative ejendomme. I henhold til Folkeoplysningsloven skal der stilles lokaler gratis til rådighed for brugerne. Det er pt. uafklaret om loven tillader opkrævning af husleje med tilsvarende kompensation inden for Folkeoplysningslovens område. Det skal undersøges nærmere, hvis en huslejemodel ønskes indført. 3

4 Indførelse af en huslejemodel vil medføre konsekvenser med hensyn til moms. Beregninger viser, at en sådan huslejemodel vil give et momstab på kr. 1,2 mio. hvis der ikke må kræves husleje inden for Folkeoplysningslovens område. Hvis det er muligt at indføre en huslejemodel på Folkeoplysningslovens område, vil der samlet set være en momsgevinst på kr. 1,2 mio. De opgjorte huslejeværdier er foretaget af en autoriseret ejendomsmægler som en desktop vurdering. Det vil sige en vurdering uden grundig besigtigelse af ejendommene. Der er i vurderingen ikke taget hensyn til lokalplanmæssige forhold eller eventuelle fredninger på bygningerne. Der er med andre ord ikke tale om en egentlig salgsvurdering, hvilket giver en usikkerhed i vurderingen af lejeværdien. Derudover er den vurderede lejeværdi et øjebliksbillede af den gældende situation på ejendomsmarkedet. Hvis en huslejemodel ønskes gennemført på mere præcise vurderinger, kræver det at der bliver udarbejdet en egentlig salgsvurdering. En salgsvurdering koster kr pr ejendom afhængig af ejendomstypen. Analysen omfatter 158 ejendomme. En salgsvurdering af alle ejendomme vil derfor koste mellem 2 mio. og 4 mio. kr. Indførelse af en huslejemodel vil medføre øget administration i Sport og Fritid, Center for Økonomi og Personale samt de fritids- og kulturinstitutioner der modtager tilskud. Omfanget skal vurderes nærmere. Revisionen har peget på to alternativer til en huslejemodel: manuel opgørelse i regneark anvendelse af speciel artskontering i økonomisystemet. Begge disse metoder synliggør det indirekte tilskud og vil formodentlig være billigere at administrere end en huslejemodel I analysen er der medtaget en vurdering af kommunens tab af indtægter fra grundskyld som følge af at kommunen ejer ejendommene. Hvis ejendommene var ejet af private, ville der skulle afregnes grundskyld til kommunen. Denne grundskyld mister kommunen ved at eje bygningerne selv. Rapporten synliggør også det indirekte tilskud som følge af rente- og afdragsfrie lån ydet til institutioner. Dette gælder også driftsfinansierede anlægsinvesteringer. En fremadrettet synliggørelse af disse tilskud vil kunne opnås ved at ændre på den måde disse håndteres i dag. En af metoderne kunne være at indføre en faktisk regnskabsmæssig udbetaling af lån samt faktisk betaling af renter og afdrag. I de kommende år vil økonomistyringsprincipperne inden for den offentlige sektor formodentlig ændres ved at der indføres omkostningsbaseret regnskab og budgettering, som vil kunne synliggøre det indirekte tilskud. Indførelsen vil blive foretaget ved en gradvis metodeudvikling. Analysen af det indirekte tilskud i Kultur og Borgerservice vil være et bidrag hertil. Borgmesterens Afdeling vil sende analysen til 6-byerne og KL for at fremme metodeudviklingen Hvis man vælger at synliggøre det indirekte tilskud ved at kræve husleje kombineret med øget tilskud, vil driftsbudgettet blive forøget afhængig af hvem der administrerer ordningen. Hvis Kultur og Borgerservice selv administrerer ordningen, altså indtægtsfører huslejen indenfor eget område, vil det samlede budget ikke ændres. Hvis derimod en ekstern part, eksempelvis Ejendomsforvaltningen, administrerer ordningen vil indtægterne ligge uden for Kultur og Borgerservices budgetområder og dermed vil budgetterne stige med det indirekte tilskud. Hvis man vælger at synliggøre de indirekte tilskud ved at medtage dem i driftsbudgetterne ved den ovenfor beskrevne eksterne administration, vil det ikke være muligt at sammenligne 4

5 driftsbudgetter mellem fritids- og kulturområdet med andre områder i kommunen. For at sammenligning kan foretages, kræves det at de øvrige områder medtager deres indirekte tilskud. Det er heller ikke muligt at sammenligne driftsbudgetterne med andre kommuners driftsbudget til fritids- og kulturområdet, så længe de ikke indregner indirekte tilskud efter samme principper. Inden for fritids- og kulturområdet i Århus kommune vil det dog være muligt at foretage sammenligning af det samlede tilskud, da de indirekte tilskud er opgjort for alle områder efter samme principper, dog med den usikkerhed der ligger i en desktop vurdering. Rapporten vurderes således, indenfor de givne forudsætninger, at bidrage til prioriteringsgrundlaget indenfor Kultur og Borgerservice. Fordele og ulemper ved indførelse af huslejemodel opsummeres i følgende tabel: Fordele Øget omkostningsbevidsthed hvis der findes alternative ejendomme Øget synliggørelse af det samlede kommunale tilskud Mulig momsgevinst Muligt internt prioriteringsgrundlag Ulemper Øget administration hos både kommunen og i institutionerne Mindre sammenlignelige budgetter Muligt momstab Dyr implementering Usikkerhed i vurdering af markedslejen jf. forudsætningerne 2. Baggrund & Organisation 2.1 Baggrund Byrådet behandlede den , indstillingen vedr. Forslag om at igangsætte nye analyser og/eller tværgående projekter (porteføljestyring), hvor følgende beslutningspunkt er det centrale i denne sammenhæng. At 1) Magistratsafdelingen for Kultur og Borgerservice anmodes om i samarbejde med Borgmesterens Afdeling at foretage en Afdækning af den indirekte kultur- og fritidsstøtte i Århus Kommune. Der afsættes i alt kr. til analysen fra Borgmesterens Afdelings kontoafsnit til revisionsformål. Inden for denne ramme gennemføres en analyse med det formål at sikre et solidt prioriteringsgrundlag for politikere og andre beslutningstagere i forbindelse med Budget Analysen skal således fremsendes til Byrådet senest i august Den 26. marts 2008 vedtog byrådet, at analysen skulle igangsættes. Kommissorium samt disposition for den endelige rapport har været behandlet i Kulturudvalget den 31. marts 2008 og den 28. april Organisation Kultur og Borgerservice har udarbejdet nærværende rapport med inddragelse af Borgmesterens afdeling. Desuden har Ejendomsforvaltningen, Ejendomsbeskatningen og Revisionen bidraget med information til analysen. 5

6 Ejendomsmæglerfirmaet Flemming Mørk Pedersen ApS og CB Richard Ellis Cederholm A/S, er valgt efter udbud som eksterne konsulenter til, at lave konkrete vurderinger af markedsværdien/prisen på diverse bygninger og grunde. De afsatte kr. er alle blevet brugt til prisfastsættelsen af ejendomme i Kultur og Borgerservice. 3. Opgørelse af det indirekte tilskud til Fritids- og Kultur formål Analysen af det indirekte tilskud omfatter en vurdering af omfanget af indirekte støtte til fritids- og kulturinstitutioner. Det indirekte tilskud forstås som tilskud, der ikke fremgår af fritids- og kulturområdets driftsbudgetter. Til opgørelse af det indirekte tilskud vurderes følgende elementer inden for fritids- og kulturområdet, som kan indeholde indirekte støtte: Lejeværdi af kommunalt ejede ejendomme rente- og afdragsfrie lån driftsfinansierede anlæg grundskyld og dækningsafgift (skatter) lånegarantier. 3.1 Lejeværdi af kommunalt ejede ejendomme Fastsættelsen af lejeværdien af de kommunalt ejede ejendomme, er foretaget af valuar, som har anslået markedslejen ud fra nogle grundlæggende forudsætninger. Man har bl.a. taget udgangspunkt i følgende forudsætninger. Ejendommenes nuværende funktion. Arealer for bygning og grund. Beliggenheden i forhold til centrum og infrastruktur. Ejendom og udenoms arealer fremstår i almindelig vedligeholdelsesmæssig stand. Markedsvurderingsrapporten, der er udarbejdet af ejendomsmæglerne, findes som bilag I. Heraf fremgår alle mæglernes forudsætninger eksplicit, og detaljeret. Det er valgt at vurdere ejendommene ud fra to metoder. Dels som individuel vurdering og dels i klumper. Der er foretaget individuelle vurderinger, der hvor der gives direkte driftstilskud samt af de store bygninger. Resten er vurderet i klumper baseret på hvilken type bygning det er samt at vurderingsmetoden er passende for den konkrete bygning/grund. Klumperne består af boldbaner, kommunale lokaler, spejderhytter/fritidshuse, tennisanlæg og golfbaner. Det er kun ved de individuelle vurderinger, at der er foretaget en besigtigelse. Disse vurderinger må betragtes som mest præcise. Der skal gøres opmærksom på at det er ejendommens nuværende funktion, der benyttes til vurderingen. Det er vigtigt, at pointere, at det ejendommene ikke er vurderet med henblik på salg, men med henblik på en realistisk markedslejeværdi indenfor den aktuelle funktion, hvorfor der også kun er benyttet én mægler til vurderingen. 6

7 Alle ejendomme og vurderinger er listet i bilag C, samt på mæglernes vurderingsrapport som findes i bilag I. I listen fremgår Markedslejen, driftsomkostninger, nettolejen og markedsværdien. Markedslejen er den vurderede markedshuslejeværdi med driftsomkostningerne iberegnet. Driftsomkostningerne dækker udvendig bygningsvedligeholdelse (klimaskærm), bygningsforsikring, skatter, afgifter samt udlejers administrationsomkostninger. Nettolejen er markedslejen uden driftsomkostninger. Markedsværdien, er den vurderede ejendomsværdi på markedet, dog skal man igen være meget opmærksom på, at vurderingen udelukkende er baseret på den nuværende funktion. I rapportens opgørelse af det indirekte tilskud er det nettolejen som medtages. Hvis driftsomkostningerne betales af kommunen, vil det være en del af de direkte tilskud. Nettolejen består alene af forrentning af valuarens ejendomsvurdering. En række bygninger lejes af Ejendomsforvaltningen, som oplyser, at disse lejemål er på markedsvilkår. Dog stilles 4 af disse lejemål vederlagsfrit til rådighed. Ingen af disse lejemål var en del af kontrakten med valuaren Projektgruppen har derfor været nødsaget til selv at skønne markedslejen. Det drejer sig om Kvindemuseet, Besættelsesmuseet og Kunstnerlokaler på Kalkværksvej 7 og 12. Metoden der er valgt til denne vurdering er, at finde tilsvarende lejemål i valuarens vurderinger. Der er tale om to typer: Museer i midtbyen og kunstnerlokaler i midtbyen. Museerne er vurderet med udgangspunkt i vurderingen af Bymuseet, og kunstnerlokalerne er vurderet med udgangspunkt i Kunstnerværksteder (Del af Hovedbiblioteket). 3.2 Rente- & afdragsfrie lån Århus Kommune har igennem en række år givet rente- & afdragsfrie lån på fritids- og kultur området. For at afdække den indirekte støtte der er i disse lån, er det valgt at betragte lånet som var det et annuitetslån på linje med driftsfinansierede anlægsinvesteringer. Ved driftsfinansierede anlæg, vil der typisk vælges en 30 årig afdragsperiode for bygninger mv. På markedet er den effektive årlige rente for et 30 års annuitetslån ca. 7,25 %. Med baggrund i disse betragtninger er den indirekte støtte for disse lån opgjort til at være cirka 1,4 mio. kroner i I bilag B er alle rente- & afdragsfrie lån, på fritids- og kultur området, listet med den deraf beregnede indirekte støtte. 3.3 Driftsfinansierede anlægsprojekter Når man finansierer anlægsprojekter via driftsfinansiering reduceres den årlige ramme og driftsbudget med en ydelse beregnet som et annuitetslån med 4 % i realrente og en given løbetid. Når lånet er tilbagebetalt til kommunekassen efter udløbet af løbetiden, tilbageføres midlerne til ramme og budget igen. I visse tilfælde er det tilskuddet til institutionen der reduceres. Inden udløbet af lånetiden er den årlige ramme og driftsbudget mindre end normalåret og dermed indirekte. Derfor vil tilskud/ramme og budget synes mindre end de reelt er. Det skævvrider prioriteringsgrundlaget, hvis dette ikke synliggøres. 7

8 Listen nedenfor viser de driftsfinansierede anlægsprojekter, som medtages i rapporten. Det indirekte tilskud svarer til den årlige ydelse og udgør samlet kr. 1,57 mio. Driftfinansierede anlægsprojekter Anlægsprojekt 2009 Formål Udløbsår Vilhelmborg Økonomisk rekonstruktion 2022 Atletion Modernisering af Atletion 2018 Øvelokaler for rytmisk musik Oprettelse nye øvelokaler 2036 Voxhall Om- og udbygning af spillestedet Voxhall 2028 I alt Listen ovenfor omfatter kun de anlægsprojekter, hvor anlægsinvesteringen ikke medfører en øget markedslejeværdi af kommunal ejendom. Det betyder at eksempelvis Filmbyens ombygning ikke er medtaget. Det skyldes at ombygningen er medtaget i den markedslejeværdi som ejendomsmægleren har vurderet. Hvis driftsfinansieringen ikke var frasorteret ville værdien heraf blive medtaget to gange. Argumenterne for at tage de ovenstående med kan kort beskrives som: Vilhelmsborg: Ingen bygningsmæssig værdiforøgelse. Atletion: Lejekontrakten er udformet på baggrund af EU udbud, og derfor på markedsvilkår. Rytmisk Musik: Bygningen lejes af ejendomsforvaltningen på markedsvilkår. Voxhall: Ikke om- og udbygget endnu, og derfor heller ikke med i lejeværdien. 3.4 Skatter: Grundskyld & Dækningsafgift Grundskyld betales af private ejendomme, og vil derfor være en del af en markedsbestemt husleje En privat udlejer vil hente sine omkostninger ind plus en forrentning af sin investering. Århus Kommune har vedtaget en grundskyldspromille på 24,58. Regeringens skattestop betyder, at beregningsgrundlaget for grundskylden er den mindste af den offentlige ejendomsvurdering i 1999 med en fastsat max fremskrivning på 3 % årligt og den offentlige ejendomsvurdering pt. Det vurderes, at grundskylden kan skønnes som 25 % af den offentlige ejendomsvurdering, og finde grundskylden af dette (24,58 promille). Dette kan kun betragtes som et skøn og ikke et udtryk for hvad der rent faktisk ville skulle betales. Hvis grundskylden skal kunne vurderes præcist, kræver det en individuel vurdering af ejendommene. Udover grundskyld kan kommunen pålægge en dækningsafgift på erhvervsejendomme på baggrund af deres anvendelse. Anvendelser der falder i denne kategori kan i fritids- og kultur regi eksempelvis være biografer, teatre og musikhus., Anvendelser som ikke falder i denne kategori er 8

9 eksempelvis idræt, museum og skole/undervisning. Denne dækningsafgift svares alene af forskelsværdien 1. Loven fritager dog de fleste offentlige ejendomme for ovenstående grundskyld og dækningsafgift. Disse kan dog pålægges en anden dækningsafgift, der betales af grundværdien og forskelsværdien. De af Kultur og Borgerservices ejendomme hvoraf der svares dækningsafgift som erhvervsejendomme kan listes som. Filmbyen Filmbyen 2, 15, 19, 21, 23 Den Blå Hest - Oddervej 80 Kasino Bygningen - Rosenkrantzgade 21 Tivoli Friheden - Skovbrynet 5 Atletion - Stadion Allé Musikhuset Thomas Jensens Allé 2 Hvis en kommune opkræver dækningsafgift af erhvervsejendomme, skal denne skat opkræves af alle erhvervsejendomme også kommunale. For øvrige kommunale ejendomme kan kommunen vælge at opkræve dækningsafgift, dette har Århus Kommune dog fravalgt at gøre på egne bygninger. For detaljer angående dækningsafgift henvises der til en mere detaljeret gennemgang i bilag E. Grundskyld og dækningsafgift, er ikke en del af nettolejen for ejendommene. Derfor er det nødvendigt, at opgøre disse jf. ovenstående gennemgang. 3.5 Idrætshaller på skolerne Idrætshallerne på skoler er ikke taget med i denne opgørelse. Det skyldes at disse haller også benyttes til så meget andet, at en sådan opgørelse vil være svær at lave præcis. Hallerne er opført for at betjene skolernes brugere, bl.a. benytter skolerne dem til idrætsundervisning, andre idrætsudøvere benytter dem udenfor skoletiden. Hvordan man kan skelne herimellem er uklart. Dog er idrætsanlæggene opgjort da disse hører direkte under Sport & Fritids forvaltningen, på trods af at de ikke er udmatrikuleret. En officiel udskillelse af idrætsanlæggene fra skolerne, en udmatrikulering, er tidligere vurderet til at koste i omegnen af 0,5 mio. kr., og derfor fravalgt. Kulturudvalget blev desuden orienteret om, at en opgørelse af disse hallers værdi ikke ville blive opgjort, ved et møde i Kulturudvalget d. 28/ Lånegarantier I oversigten i bilag F fremgår det hvilke lånegarantier der er givet siden 2001 til fritids- og kulturområdet. Den årlige ramme er den maksimale lånegaranti der må stilles til rådighed. Byrådet besluttede den 28. november 2001, at uforbrugt garantiramme kan overføres mellem årene. Garantier er de afgivne garantiforpligtigelses størrelser. Disse fratrækkes garantirammen. 1 Forskelsværdien defineres som differencen mellem Ejendomsværdien og Grundværdien. Man kan tænke på Forskelsværdien som bygningens værdi, selvom den reelt omfatter lidt mere end blot bygningen. 9

10 Akkumuleret Garantiramme, viser rest garantirammen for hver gang en ny garanti er givet. Den akkumulerede lånegarantiramme er i 2008 ca. 27 mio. kr. Den økonomiske værdi af disse garantier er vanskelig, at opgøre. Det har det ikke været muligt at komme med et eksempel på en lånegaranti, hvor Århus Kommunes forpligtigelse er blevet realiseret. Dette gør at det vanskeligt at fastsætte risikoen ved disse garantier, hvilket er en afgørende faktor i fastsættelsen af den forventede udgift. Naturligvis har sådanne garantier en stor værdi for den enkelte institution, da disse vil kunne opnå billigere lån. På denne baggrund er det empirisk set ikke er en specielt risikofyldt forretning at stille garantier på denne måde. Man kan derfor argumentere for, at denne form for indirekte tilskud ikke er udgiftsbelastende for Århus Kommune og, at man på den baggrund ikke kan tale om, at det kan lade sig gøre at omprioritere midler fra denne aktivitet for, at tilgodese en anden kommunal aktivitet. I stedet for, at se på den forventede udgift forbundet med disse garantier, kunne man anskue værdien på baggrund af den rente gevinst institutionerne opnår på baggrund af en kommunegaranti. Dette er en omfattende analyse, og derfor er den økonomiske værdi af garantierne ikke medtaget i rapporten. 4. Huslejemodellen Det er et grundelement i en huslejemodel, at der med udgangspunkt i principperne i Erhvervslejeloven 2 skal betales husleje af brugerne. Dette reguleres sædvanligvis via en standardiseret lejekontrakt, hvor brugerne optræder som lejer af de benyttede lokaler. Efter indgåelsen af lejekontrakterne vil der typisk blive foretaget en budgetkorrektion, således at brugerne kompenseres for den merudgift som en huslejemodel har medført. En huslejemodel medfører, at huslejeudgiften bliver synlig i brugernes brutto budgetter. Udgifterne til lokaler i budgetlægningsprocessen indgår som parameter på lige fod med øvrige udgiftstyper. Synliggørelsen af udgifter til husleje kan medvirke til en større omkostningsbevidsthed, hvis der forekommer brugbare alternative ejendomme. Hvis administration af en huslejemodel holdes i afdelingerne selv, vil disse ikke påvirke netto budgetterne, da udgifter og indtægter vil gå i nul. Dette vil fastholde sammenlignelighed mellem Magistratsafdelingerne på netto niveau. Dog vil man ikke kunne sammenligne brutto budgetterne efter indførelsen af en huslejemodel på administrationsområdet. Staten indførte i 2000 en huslejemodel, som ved en evaluering i 2006 viste sig at fungere efter hensigten. En huslejemodel, som bygger på en tilsvarende model, er aktuelt under implementering i Århus Kommune og Københavns Kommune. Der er variation mellem institutionerne i forhold til finansieringssammensætningen. Der vil være nogle, der betaler husleje i dag - og derved ikke får indirekte kulturstøtte. Andre bor uden at betale husleje - og derved får indirekte kulturstøtte. Der er tale om en forskellig praksis, som dog som hovedregel vil være godkendt af Byrådet. 2 LOV nr. 934 af 20/12/ Lov om leje af erhvervslokaler m.v. 10

11 4.1 Århus Kommune Byrådet vedtog, den 22. februar 2006, indstilling om Ny huslejemodel for administrativ bygninger i Århus Kommune. Med en huslejemodel er det tiltænkt, at Ejendomsforvaltningen fungerer som udlejer og magistratsafdelingerne som lejere af administrative bygninger. Økonomisk er udgangspunktet for en huslejemodel samlet set budgetneutral, idet huslejen lægges ud i magistratsafdelingernes budgetter. Forventningen er dog, at modellen på længere sigt vil bidrage til en bedre udnyttelse af huslejebudgetterne gennem større omkostningsbevidsthed og bedre ressourceudnyttelse, f.eks. ved et større incitament for at tilpasse sig behov i nedadgående retning. Ligeledes øges incitamentet til at skifte fra relativt dyre lokaler i midtbyen til relativt billigere lokaler udenfor midtbyen. I den vedtagne indstilling, fra 22. februar 2006, var det anbefalet, at en huslejemodel skulle gennemføres den 1. januar De af magistratsreformen afledte omflytninger har efterfølgende betydet en forsinkelse. Udrulningen forventes nu gennemført i indeværende år. 4.2 Københavns Kommune I Københavns Kommune blev en huslejemodel indført, som led i en ny organisering, som har samlet ejendomsadministrationen i én enhed, Københavns Ejendomme (tidligere var ejendomsadministrationen decentraliseret i de enkelte fagforvaltninger). I København omfatter en huslejemodel alle kommunale lejere i alle kommunale ejendomme. Herunder administrationsbygninger, skoler, institutioner, plejehjem og kulturbygninger. Modellen anvendes således mere bredt end det er tilfældet i Århus Kommune, hvor den er afgrænset til administrationsbygninger. Implementeringen sker i to faser i Københavns Kommune. I første fase er huslejen fastsat med udgangspunkt i den offentlige vurdering. Den beregnes som en forrentning af denne med en rente på seks pct. På baggrund af erfaringerne i første fase, forventes den anden fase at begynde 1. januar 2009, hvor der gås over til egentlig markedsbestemt husleje. 4.3 Kommunal moms momsrefusion og moms af husleje Kommunerne har mulighed for, at få momsrefusion på tilskudsbetalinger. Formålet hermed er, at opnå konkurrence neutralitet mellem, at udføre opgaverne i kommunalt og i privat regi. Revisionen blev anmodet om en overordnet redegørelse for, hvilke konsekvenser de ser ved en huslejemodel, hvor huslejen opkræves og modsvares af et øget tilskud til området. Revisionens svar findes i bilag G. Ved at opkræve husleje skal kommunen afregne 7,5 % i moms. Omvendt får kommunen refunderet moms af det tilskud der gives. Denne momsprocent er forskellig fra område til område. De områder hvor momsrefusionen er større end 7,5 % vil kommunen opnå gevinst ved modellen. Hvis momsrefusionen er mindre end 7,5 % vil kommunen tabe på modellen. Bemærk, at det ikke har nogen form for momsmæssige konsekvenser for rene kommunale enheder, men kun i tilfælde af ikke kommunale institutioner, herunder selvejende institutioner. Nedenstående tabel viser gevinst/tab ved, at indføre ovenstående huslejemodel fordelt på funktionsområder. 11

12 Husleje- og tilskudsforøgelser 100 Momstilbagebetalingsprocent, bkg. 4, stk 2 7,5% Artskontrefusiobetaling Funktion Tekst, samt momsandels-pct. - drifttilskud Mer- Tilbage- Netto gevinst/tab Stadion, idrætsanlæg og svømmehaller 11,0% 7,5% 3,5% Andre fritidsfaciliteter 10,0% 7,5% 2,5% Museer 5,0% 7,5% -2,5% Musikarrangementer 2,0% 7,5% -5,5% Andre kulturelle opgaver 8,0% 7,5% 0,5% Lokaletilskud 13,0% 7,5% 5,5% Øvrige 0,0% 7,5% -7,5% Der er foretaget en beregning af de momsmæssige konsekvenser ved at indføre en huslejemodel. Forudsætningerne bygger på de markedslejer, som mæglerne har fundet frem til. Under forudsætning af, at der kan indføres en huslejemodel på alle de analyserede ejendomme, vil der være en momsgevinst på ca. 1,2 mio. kr. Det skal dog bemærkes, at der i denne beregning indgår lokaler/arealer, som er omfattet af Folkeoplysningslovens 3 bestemmelser. Jf. Folkeoplysningsloven skal kommunen stille en række lokaler/arealer gratis til rådighed for foreningerne - og såfremt gebyr opkræves skal disse midler kanaliseres tilbage til folkeoplysningsområdet. Hvis folkeoplysningsområdet tages ud af huslejemodellen vil der være et momstab på ca. 1,2 mio. kr. Det vil kræve en nærmere analyse i samarbejde med revisionen, at afdække de præcise momsmæssige konsekvenser. Af revisionens svar fremgår det, at hvis man ikke ønsker at gennemføre en huslejemodel, men samtidig ønsker at synliggøre det indirekte tilskud til huslejeværdien, kan dette alternativt gøres ved: En manuel opgørelse (regneark). Bogholderimæssige registreringer med anvendelse af art 0 i det omkostningsbaserede regnskab. I de kommende år vil økonomistyringsprincipperne inden for den offentlige sektor formodentlig ændres ved at der indføres omkostningsbaseret regnskab og budgettering, som vil kunne synliggøre det indirekte tilskud. Indførelsen vil blive foretaget ved en gradvis metodeudvikling. Analysen af det indirekte tilskud i Kultur og Borgerservice vil være et bidrag hertil. Borgmesterens Afdeling vil sende analysen til 6-byerne og KL for at fremme metodeudviklingen 5. Opgørelse af direkte samt indirekte tilskud I dette afsnit gennemgås resultaterne af analysen. Der er udarbejdet en kort støtteoversigt der kort opsummerer essensen af totalstøtteoversigten, i bilag A, for Fritids- og Kulturstøtten i Århus Kommune. Direkte tilskud til Festugen er ikke medtaget, da det ligger uden for Kultur og Borgerservices område. 3 LBK nr 535 af 14/06/ Lov om støtte til folkeoplysende voksenundervisning, frivilligt folkeoplysende foreningsarbejde og daghøjskoler samt om Folkeuniversitetet. 12

13 Budget Direkte tilskud 2. Indirekte tilskud 3. (1+2) Samlet tilskud MKB 4. Statstilskud 5. (3+4) Samlet tilskud - MKB+Stat 1. Kulturområdet Aros Musikhuset(**) Århus Symfoniorkester(**) Kvindemuseet Bymuseet (inkl. Besættelsesmuseet) Svalegangen Kunstbygningen Højbjerg foto og film /Oddervej Huset og Voxhall Kulturhus Århus(*) Børnekultur(*) Musikskolen(*) Filmbyen Øvrige kulturudgifter Fællesudgifter - Kultur Sport og Fritid Århus Svømmehal Århus Svømmestadion Gellerupbadet Lyseng Svømmebad Århus Skøjtehal Egelund Idrætsanlæg Lystruphallen Brabrandhallen Viby Stadion Sct. Annagade Globus Århus Cykelbane Vædeløbsbanen Egå Marina Marselis lystbådehavn Træskibs- og fiskerihavn Fritidshuse Boldbaner og idrætsanlæg Øvrige lokaler og anlæg Fællesudgifter - S&F (1+2) I alt før favorable lån og driftsfin.anlæg Rente- og afdragsfrie lån Driftsfinansierede anlæg Grundskyld ( ) Total for opgørelsen * Den indirekte støtte til Kulturhus Århus, dækker også Børnekulturhuset, Musikskolen, Archaus og Festugen ** Den indirekte støtte til Musikhuset dækker også Århus Symfoniorkester. Det samlede tilskud til musikhuset er ikke ændret som følge af den nye tilbygning, da den er finansieret af musikhusets drift (direkte tilskud). 13

14 Ovenstående oversigt er inddelt nedad i Kulturområdet, Sport & Fritid, Rente- & afdragsfrie lån og driftsfinansierede anlæg. Henad er de direkte tilskud der svarer til rammebudgettet for (uden statstilskud), de estimerede indirekte tilskud, de samlede tilskud uden statstilskud, statstilskuddet og til sidst er det samlede tilskud inklusive statstilskud. Den leje der er medtaget som indirekte tilskud er nettolejen i vurderingen. Ved, at vælge denne frem for markedslejen, hvor driftsomkostningerne er medregnet, fremkommer der et forsigtigt skøn både på de indirekte tilskud samt af momsgevinsten jf. afsnit 4.3. Kriteriet for hvilke områder der er fremhævet i denne oversigt, er de største indirekte tilskud, samt øvrige store tilskudsområder. I modsætning til bilag A, så er driftstilskud, bygninger og indirekte tilskud samlet for hvert område i denne oversigt, for at give et bedre overblik. Engangstilskud i form af anlægstilskud er ikke medtaget, da disse eksplicit besluttes af Byrådet fra gang til gang, og derfor ikke kan betragtes som indirekte tilskud, men blot som ekstra tilskud. 5.1 Kulturområdet De direkte kommunale tilskud til Kulturområdet er opgjort til ca. 139 mio. kr. De indirekte tilskud er opgjort til ca. 56 mio. kr., hvilket svarer til ca. 29 % af de samlede kommunale tilskud til Kulturområdet. De 29 % indirekte tilskud dækker over en individuelt varierende tilskuds fordeling, for eksempel gives der ca. 64 % indirekte tilskud til Aros, ca. 47 % til Musikhuset hvor symfoniorkestret dog er medtaget og ca. 114 % til Filmbyen. I den lave ende ligger Kulturhus Århus, Musikskolen og Børnekulturhuset hvor der gives ca. 14 % i indirekte støtte Sport & Fritid De direkte kommunale tilskud til Fritidsområdet er opgjort til ca. 187 mio. kr. og indirekte tilskud er opgjort til ca. 100 mio. kr., hvilket svarer til ca. 35 % af de samlede kommunale tilskud til Fritidsområdet. Igen er der en vis variation mellem de individuelle institutioner, dog ikke i samme omfang som på Kulturområdet. På Fritidsområdet varierer den indirekte støtte mellem ca. 15 % og 80 %. I den tunge ende kan nævnes boldbanerne med ca. 82 % i den lave ende kan nævnes Århus Svømmestadion med 29 % og Globus 1 med 16 %. 5.3 Fælles ikke udplacerede indirekte støtte midler De rente- og afdragsfrie lån samt driftsfinansierede anlægsinvesteringer er ikke delt ud på de enkelte forvaltninger. Samlet set udgør disse ca. 3 mio. kr. i indirekte støtte, efter den beskrevne opgørelses metode. Dette svarer til ca. 1,8 % af den samlede indirekte støtte i Kultur og Borgerservice som helhed. 4 Med ramme budget menes der, budgettet renset for overskudsdisponeringer således, at det svarer til det årligt afsatte rammebeløb. Dette svarer til grundbudgetterne for områderne. 5 Bemærk, at den indirekte støtte for Kulturhus Århus, Musikskolen og Børnekulturhuset kun er opgjort ét indirekte tilskuds beløb, grundet de bor i samme bygning. 14

15 Desuden er grundskylden blevet anslået på baggrund af de offentlige ejendomsvurderinger i Århus Kommunes Regnskab for Denne grundskyld er ikke blevet udplaceret på de enkelte institutioner, da beregningen heraf er relativt usikker. Det er vurderet, at som gennemsnits betragtning over alle bygninger vil en sådan vurdering være mere retvisende. Grundskylden er vurderet til, at udgøre ca. 3,9 mio. kr. 5.4 Driftsfinansierede anlægsprojekter og rente- og afdragsfrie lån Som følge af driftsfinansierede anlægsprojekter samt rente- og afdragsfrie lån opstår der en række indirekte tilskud/udgifter. Hvis man ønsker, at synliggøre disse tilskud for at øge gennemskueligheden fremadrettet kan dette gøres ved, at man i Århus Kommune indfører et finansieringssystem til, at administrere interne/eksterne lån i kommunen. En landsdækkende metode vil formodentlig blive indført i forbindelse med kommuners overgang til omkostningsbaseret regnskab og budgettering. Implementering i Århus Kommune vil blive vurderet til den tid. 6. Sammenligningsgrundlag og usikkerheder Det samlede tilskud til fritids- og kulturområdet inklusiv den indirekte støtte kan ikke benyttes til at sammenligne med udgifterne i de andre magistratsafdelinger, eller kulturudgifterne i andre kommuner. Der eksisterer ikke en standard for, hvordan man opgør den indirekte støtte, og derfor vil denne analyse ikke nødvendigvis kunne sammenlignes med en tilsvarende analyse i en anden kommune, med mindre de vælger en tilsvarende metode. Dette gælder også hvis en tilsvarende kortlægning finder sted indenfor kommunens andre magistratsafdelinger. Rapporten kan dog bruges til, at synliggøre Århus Kommunes samlede tilskud til fritids- og kultur formål, samt foretage sammenligning mellem de forskellige kulturelle områder samt fritidsområderne. Det skal dog påpeges, at visse indirekte tilskud ikke er udplaceret på de enkelte institutioner, men ligger i sum poster. Derved vil der være områder hvor man ikke nødvendigvis direkte kan sammenligne støtten. Der vil naturligvis være en usikkerhed i fastsættelsen af markedslejen på bygningerne. Denne usikkerhed bliver løftet med over i alle afledte beregninger, herunder hvor stor den samlede indirekte støtte er, samt hvor stor en andel denne udgør af den samlede støtte. Den procentandel den indirekte støtte udgør af den samlede støtte er udtryk for en gennemsnitsbetragtning, som dækker over en variation mellem de enkelte institutioner, hvilket fremgår af oversigten i bilag A. De opgjorte huslejeværdier og salgsværdier er foretaget af en autoriseret ejendomsmægler ud fra en desktop vurdering, altså uden grundig besigtigelse af ejendommene. Der er i vurderingen ikke taget hensyn til lokalplanmæssige forhold eller eventuelle fredninger på bygningerne. Der er med andre ord ikke tale om en egentlig salgsvurdering. Det giver en usikkerhed i vurderingen af lejeværdien. Hvis en huslejemodel ønskes gennemført på mere præcise vurderinger, kræves der udarbejdet en egentlig salgsvurdering. En salgsvurdering koster kr pr ejendom afhængig af ejendomstypen. Analysen omfatter 158 ejendomme. En salgsvurdering af alle ejendomme vil derfor koste mellem 2 mio. og 4 mio. kr. Hvis en huslejemodel skal gennemføres ud 15

16 fra en egentlig salgsvurdering af ejendommene vil det altså være forbundet med en betragtelig omkostning. Indførelse af en huslejemodel vil medføre en øget administration i Sport og Fritid og Center for Økonomi og Personale, samt de berørte fritids- og kulturinstitutioner. Omfanget skal vurderes nærmere. Revisionen har peget på to alternativer til huslejemodel som synliggør det indirekte tilskud: manuel opgørelse i regneark anvendelse af speciel artskontering i økonomisystemet. Begge disse metoder vil formodentlig være billigere at administrere end huslejemodellen. 7. Særlige forhold 7.1 Filuren Tekst er under udarbejdelse. 7.2 Lokalhistoriske arkiver Der blev udtryk ønske om, at få medtaget de lokalhistoriske arkiver i nærværende analyse. Efter aftale med valuaren, blev dette en mulighed indenfor den økonomiske ramme. Disse er opgjort i bilag G, og udgør en indirekte tilskudsværdi på ca kr. pr. år. Dette er ikke medtaget i bilag A, da det ligger udenfor analysens oprindelige afgrænsning. De lokalhistoriske arkiver er meget små i omfang og derfor også i indirekte udgifter. 8. Konklusion I Århus Kommune gives der en indirekte støtte til Fritids- og Kulturområdet, svarende til ca. 33 % af den samlede kommunale støtte. På fritidsområdet gives der ca. 35 % indirekte støtte, mens der på kulturområdet gives det der svarer til 29 % i indirekte støtte. En udplacering af rente- og afdragsfrie lån, driftsfinansierede anlæg investeringer samt grundskyld, vil ikke rykke ved denne konklusion da disse er af begrænset omfang. Den indirekte støtte varierer mellem de enkelte institutioner, og kortlægningen af de indirekte støtte midler, kan være et redskab til prioritering mellem institutioner. Om en andel af indirekte støtte på lige over 30 % er lidt eller meget, kan der ikke tages stilling til, da det vil kræve et sammenligningsgrundlag, dvs. at en sådan vurdering vil kræve en tilsvarende analyse i andre kommuner og også gerne internt i de andre afdelinger. Der er ikke i denne analyse taget stilling til hvilke tilskud der er bundet af loven, og hvilke der ikke er. Desuden skal det påpeges, at de beskrevne indirekte støttemidler, i denne rapport, alene er et udtryk for, at man har benyttet denne metode i praksis i mange år, og at det rent udgiftsmæssigt (administrationsmæssigt) er en billig måde at håndtere disse forhold på, samt at der på visse områder er bestemmelser om at der skal stilles lokaler vederlagsfrit til rådighed, hvorved der umiddelbart ikke kan opkræves husleje. 16

17 Fordelene ved en husleje model ligger i synliggørelsen af de aktuelt indirekte tilskud der ligger i budgetterne, hvilket muligvis medfører en øget omkostningsbevidsthed, hvis der forekommer brugbare alternative ejendomme. Det har ikke været muligt, at fastlægge den præcise momsgevinst/tab som vil opstå som følge af en huslejemodel, fordi der er en problematik omkring Folkeoplysningsloven, der muligvis betyder, at det ikke er muligt at opkræve en husleje fra foreningerne. Resultaterne viser, at momsgevinst/momstabet ligger i intervallet 1,2 mio. kr. til -1,2 mio. kr. afhængigt af hvordan Folkeoplysningsloven skal tolkes. Hvis der ønskes en huslejemodel, da skal denne problemstilling afklares. Revisionen pegede bl.a. på to alternative modeller; en med regnearks opgørelse og en hvor art 0 benyttes. Begge disse vil medføre en øget administrationsudgift, men der vil her ikke være andre indtægter/udgifter forbundet med disse ordninger. Indføres en huslejemodel i Magistratsafdelingen for Kultur og Borgerservice, skal man være opmærksom på, at sammenligningsgrundlaget i forhold til de andre magistratsafdelinger vil blive skævt hvis man betragter brutto budgetterne. Dette vil dog ikke være tilfældet hvis man fortsat betragter netto budgetter, da husleje og det øgede tilskud vil gå i nul mod hinanden. De samme forhold gælder når man sammenligner Århus Kommunes Fritids- og Kulturstøtte med andre kommunes. Indføres en huslejemodel vil administrationsudgifterne øges for hele Kultur og Borgerservice, størrelse heraf er ikke fastsat og vil komme an på en nærmere analyse. Hvis der ønskes indført en huslejemodel anbefales det at gennemføre salgsvurdering af hver ejendom samt grundig vurdering af den administrative byrde. 17