Evaluering af et udvalg af Rigsrevisionens beretninger 2014

Transkript

1 Torben M. Andersen Januar 2015 Evaluering af et udvalg af Rigsrevisionens beretninger 2014 Dette notat indeholder en evaluering af følgende af Rigsrevisionens beretninger: 23/2013 Danmarks udnyttelse af tilskud fra EU s fonde 18/2013 Status på bygningen af Cityringen 17/2013 Bygningsstyrelsens anvendelse af totaløkonomi i statslige byggeprojekter 15/2013 DSB s økonomi 10/2013 Fejludbetalinger af sociale ydelser jf. Rigsrevisionens anmodning herom i skrivelse af 19. november Kommissoriet for evalueringen er at foretage en vurdering af ovennævnte rapporter i forhold til følgende overordnede evalueringsspørgsmål: Er problemstillingen velbegrundet og relevant? Er revisionskriterierne relevante i forhold til delformål og formålet med undersøgelsen? Er der en klar sammenhæng mellem revisionskriterier, analyse og konklusioner? Er de tværgående og/eller borgernære undersøgelser tilrettelagt på en hensigtsmæssig måde i forhold til at undersøge det pågældende område? Evalueringen er baseret på de offentliggjorte beretninger samt supplerende materiale i form af beretningsoplæg og revisionstræ m.m.. De enkelte beretninger omtales i det følgende enkeltvis: 1

2 23/2013 Danmarks udnyttelse af tilskud fra EU s fonde Beretningens formål er at undersøge, om de danske myndigheder har udnyttet de finansielle rammer for tilskud fra EU s fonde fuldt ud. Undersøgelsen omhandler støtte fra fire fonde: Regionalfonden, Socialfonden, Landdistriktsfonden og Fiskerifonden. Udnyttelsen af rammerne for perioden undersøges, ligesom risici for underudnyttelse af rammerne for analyseres. Endvidere diskuteres mulige foranstaltninger for at sikre en sandsynlig fuld udnyttelse af tilskudsmidler fra EU s fonde i perioden Det konkluderes, at de danske myndigheder ikke fuldt ud har udnyttet de finansielle rammer for tilskud fra EU s fonde i den undersøgte periode. Det anbefales, at ministerierne fra programmernes start fastsætter klare mål og milepæle for den finansielle gennemførelse af programmerne i perioden , herunder i hvilken grad Danmark skal udnytte de finansielle rammer for EU-tilskud. Ministerierne bør ligeledes overveje fordele og ulemper ved at give tilsagn for flere EU-midler, end rammen forudsætter (overbooking), for at imødegå risiciene for manglende udnyttelse af rammerne. Undersøgelsen er gennemført på Rigsrevisionens eget initiativ. Beretningen er en såkaldt smal beretning, dvs. en beretning med en mere afgrænset problemstilling. Problemstilling Undersøgelsens formål er afgrænset til alene at tage stilling til udnyttelsen af de finansielle rammer under EU's tilskudsfonde. Det falder uden for undersøgelsens formål at vurdere i hvilket omfang tilskuddene anvendes til formålet eller hvilken effekt, de har haft. Beretningen redegør klart for baggrunden og motivationen for denne undersøgelse. Der gives en beskrivelse af de budgetmæssige og rapporteringsmæssige krav til tilskud fra EU's fonde. Bevillingerne gives som rammebevillinger over en 7-årig periode. Dokumenterede afholdte og betalte udgifter skal løbende rapporteres inden for fastsatte tidsfrister. Dette kræver, at udgifter inden for et givet års ramme, skal være endeligt afsluttet senest 2 år efter årets udløb (n+2 reglen). Hovedproblemet er risikoen for, at der ikke sker en fuld udnyttelse af den tildelte ramme. Undersøgelsen opfylder klart kravene til at have en velbegrundet og relevant problemstilling. Beretningen har en overskuelig struktur og fremstår læservenlig med klare og velargumenterede budskaber. 2

3 Revisionskriterierne Dette er en smal beretning, og givet problemstillingen er der et meget klart defineret revisionskriterium, nemlig den faktiske udnyttelse af de finansielle rammer for tilskud fra EU s fonde. Undersøgelsen er primært baseret på data og oplysninger fra EU-rapporter, data fra erhvervsstyrelsen samt interview med repræsentanter fra de relevante parter (ministerier og regioner). Der er således ikke gennemført egentlige egne dataanalyser eller lignende. Revisionskriterier, analyse og konklusioner Undersøgelsen er gennemgående velargumenteret og (del)konklusioner følger logisk af analyserne. Der er nogle specifikke forhold der kan give anledning til bemærkninger. Der savnes en diskussion af, hvorledes de enkelte landes rammer for tilskud fra fondene (og fordeling over årene) fastsættes. Endvidere er der forskelle mellem fondene, som først præsenteres senere i teksten. Der savnes et samlet overblik over ordningerne og virkemidlerne. Da der er tale om rammebevillinger, foreligger den mulighed, at beløbsrammerne er baseret på et initialt skøn over støtteværdige projekter. Hvis det efterfølgende viser sig, at der ikke er et tilstrækkeligt omfang af sådanne projekter, vil en underudnyttelse af midlerne kunne forekomme, uden at det nødvendigvis er tale om et problem. Afhængig af proceduren for fastsættelsen af rammerne, kan det også være hensigtsmæssigt at søge en bred ramme for at sikre sig, at alle støtteværdige projekter kan imødekommes. Der savnes en nærmere redegørelse for disse forhold. I forlængelse heraf er det en underliggende præmis i beretningen, at en underudnyttelse er et problem. Da udnyttelse af midlerne forudsætter en national medfinansiering, er det ikke omkostningsfrit at udnytte midlerne. Det er således ikke givet, at en fuld udnyttelse af rammen er samfundsmæssig hensigtsmæssig. Diskussionen i eksempel 3 (side 20) er ikke helt klart, da det antyder, at den samlede ramme fra EU kan overskrides ved overbooking. De administrative omkostninger i bred forstand må også indgå i en vurdering af den hensigtsmæssige udnyttelsesgrad. Hvis, givet de fastlagte administrative rammer fra EU, en fuld udnyttelse kræver en omfattende administrativ indsats, er en høj udnyttelsesgrad ikke nødvendigvis hensigtsmæssig fra en samlet økonomisk betragtning. 3

4 Endelig er det svært at vurdere udnyttelsesprocenten uafhængigt af kvaliteten af projekterne, hvilket imidlertid falder uden for formålet for denne beretning. Trods ovennævnte bemærkninger gives der i undersøgelsen en række velbegrundede argumenter for, at en opstramning af den administrative praksis kan sikre end bedre udnyttelse af midlerne. Tværgående og/eller borgernære undersøgelser Undersøgelsen vedrører flere ministerier, men da fondene har en klar ressort-profil, er tværgående aspekter ikke centrale for de enkelte fonde. Administrationen og principperne er af betydning tværgående, og disse forhold fremgår af undersøgelsen. Samlet vurdering I en samlet vurdering i forhold til de fire overordnede evalueringsspørgsmål er beretningen tilfredsstillende. 4

5 18/2013 Status på bygningen af Cityringen Undersøgelsen giver en status på byggeriet af Cityringen frem til maj I undersøgelsen adresseres følgende tre hovedspørgsmål: Har cityringsprojektet siden 2011 fulgt tidsplanen for byggeriet Har Metroselskabets styring af cityringsprojektet været tilstrækkelig? Har transportministeren informeret Folketinget om risikoen for forsinkelse og fordyrelse af Cityringen? Det konkluderes, at der frem til maj 2014 er opstået væsentlige forsinkelser i byggeriet, og at der er betydelig risiko for, at projektet bliver forsinket og/eller fordyret. Forsinkelserne kan ikke alene tilskrives naboklager, men beror også på en række andre forhold. På baggrund af rammerne for styringen, opfølgningen på fremdriften samt brugen af udvidet arbejdstid vurderes Metroselskabets styring af projektet ikke at have været tilstrækkelig. Transportministeren har orienteret Folketinget om risikoen for forsinkelse og fordyrelse af Cityringen, men der kunne mere tydeligt have været redegjort for, at byggeriet var bagefter planen og truet af forsinkelser allerede før, at den udvidede arbejdstid på visse byggepladser blev stoppet i sommeren Undersøgelsen er gennemført på Rigsrevisionens eget initiativ. Baggrunden er blandt andet, at Rigsrevisionens revision af Metroselskabets regnskab for 2012 indikerede en forsinkelse af projektet. Problemstilling Beretningen redegør klart og grundigt for baggrunden og motivationen for denne undersøgelse, og undersøgelsesmetoden er tydeligt beskrevet. Beretningen er struktureret med tre hovedafsnit knyttet til de tre hovedspørgsmål for undersøgelsen. For alle tre spørgsmål gives der en klar og grundig fremstilling af undersøgelsens formål. Der er klart redegjort for metode, herunder dataperiode, samt anvendt materiale. Undersøgelsen opfylder klart kravene til at have en velbegrundet og relevant problemstilling. Beretningen har en overskuelig struktur og fremstår læservenlig med klare og velargumenterede budskaber. 5

6 Revisionskriterierne Undersøgelsen vedrører en række faktuelle og procesmæssige aspekter i forhold til forløbet af byggeriet af Cityringen frem til maj Disse hovedspørgsmål er klart formuleret i hovedspørgsmålene for undersøgelsen. Dette afgrænser samtidig metoden til primært at være en nærmere gennemgang af det hidtidige forløb af byggeriet. Undersøgelsen er baseret på diverse skriftligt materiale, interviews samt besigtigelse af byggeriet. Undersøgelsen er afgrænset til alene at omhandle anlægskontrakten, ligesom VVM-redegørelsen m.m. ikke er genstand for en undersøgelse. Revisionskriterier, analyse og konklusioner Undersøgelsen er gennemgående velargumenteret og (del)konklusioner følger logisk af analyserne. Det første og sidste hovedspørgsmål vedrører faktuelle forhold omkring forløbet af byggeriet og ministeriets information til Folketinget, og fremstår klart i undersøgelsen. Andet hovedspørgsmål vedrører Metroselskabets styring af projektet. Metroselskabet har indgået en kontrakt med Copenhagen Metro Team I/S (CMT) om at bygge Cityringen. Spørgsmålet vedrører derfor Metroselskabets overvågning af CMTs arbejde. I denne sammenhæng er ændringen af kontrakten til at indeholde en bonusaftale om færdiggørelse af byggeriet et år tidligere end oprindeligt planlagt af interesse. Forekomsten af sådanne bonusaftaler er ikke usædvanlig i anlægskontrakter. Anlægskontrakten er imidlertid særlig derved, at Metroselskabet bl.a. har ansvaret for at opnå de nødvendige godkendelser til byggeriet hos myndighederne. Der savnes en mere detaljeret beskrivelse og diskussion af anlægskontrakten og den implicerede ansvars- og risikofordeling mellem Metroselskabet og CMT. Giver kontrakten mulighed for at gribe ind overfor CMT, så længe forsinkelserne alene har et omfang af betydning for bonusstørrelsen? Teksten kan læses som om, at der var sådanne muligheder, men at de ikke er blevet udnyttet i tilstrækkeligt omfang. Hvis der ikke er sådanne muligheder, rejser det spørgsmål ved hele kontraktkonstruktionen. Endvidere er der det mere fundamentale spørgsmål, om Metroselskabet kan betragte forsinkelser som alene værende et spørgsmål om størrelsen af bonus til CMT. Dette spørgsmål rejses i punkt 70, men det ville være interessant med en mere uddybende diskussion af problematikken. Det vedrører både det konkrete indhold i anlægskontrakten, men også Metroselskabets samlede plan, strategi og styring af det samlede projekt. 6

7 Tværgående og/eller borgernære undersøgelser Disse aspekter indgår ikke i undersøgelsen. Byggeprocessen for Cityringen har borgernære implikationer i relation støjgener m.m.. Disse aspekter falder dog uden for undersøgelsens formål. Samlet vurdering I en samlet vurdering i forhold til de fire overordnede evalueringsspørgsmål er beretningen tilfredsstillende. 7

8 17/2013 Bygningsstyrelsens anvendelse af totaløkonomi i statslige byggeprojekter Undersøgelsen vedrører i hvilket omfang Bygningsstyrelsen har anvendt totaløkonomiske beregninger og vurderinger i egne projekter og om styrelsens varetagelse af det generelle myndighedsansvar på området. Undersøgelsen adresserer følgende to hovedspørgsmål: Har Bygningsstyrelsen i tilstrækkeligt omfang anvendt totaløkonomi i egne byggeprojekter? Har Bygningsstyrelsen i tilstrækkeligt omfang understøttet anvendelsen af totaløkonomi? Det konkluderes, at Bygningsstyrelsens indsats for at sikre, at totaløkonomi anvendes i statslige byggeprojekter har været utilstrækkelige. Det noteres samtidigt, at styrelsen har taget initiativ til at styrke vejledningsgrundlaget og opfølgningen på anvendelse af totaløkonomi i byggeprojekter. Det vurderes endvidere, at bekendtgørelsen og vejledningen fra oktober 2013 om kvalitet, OPP og totaløkonomi i offentligt byggeri ikke er tilstrækkelige til at fremme anvendelsen af totaløkonomi. Endvidere konstateres det, at der ikke er fuld overensstemmelse mellem Bygningsstyrelsens og budgetvejledningens regler for totaløkonomi. Undersøgelsen er gennemført på Rigsrevisionens eget initiativ. Beretningen er en såkaldt smal beretning, dvs. en beretning med en mere afgrænset problemstilling. Problemstilling Beslutninger om offentlige byggeaktiviteter bør ske på grundlag af en vurdering af projektets totale økonomi, dvs. udgifter til anlæg samt alle fremtidige udgifter til drift og vedligeholdelse. Principperne herfor blev introduceret i 1971 og reglerne herfor er senere i flere omgange revideret. Bygningsstyrelsen er statens største bygherre og varetager myndighedsopgaver med at udarbejde regler og vejledninger om offentligt byggeri. Det er således velbegrundet at undersøge i hvilket omfang Bygningsstyrelsen har anvendt totaløkonomi i egne projekter og om styrelsens varetagelse af det generelle myndighedsansvar på området. Beretningen redegør klart og grundigt for baggrunden og motivationen for denne undersøgelse, og undersøgelsesmetoden er tydeligt beskrevet. Beretningens kerne er to kapitler om henholdsvis Bygningsstyrelsens brug af totaløkonomi i statslige byggeprojekter og varetagelse af myndighedsopgaven vedrørende totaløkonomi. Undersøgelsen opfylder klart kravene til at have en velbegrundet og relevant problemstilling. Beretningen har en overskuelig struktur og fremstår generelt læservenlig med klare og velargumenterede budskaber. 8

9 Revisionskriterierne Dette er en smal beretning, og givet problemstillingen er revisionskriterier klart defineret. Det angives eksplicit, at formålet ikke er at vurdere kvaliteten af eventuelt gennemførte totaløkonomiske beregninger. Fokus er således på procedure og praksis, hvorfor metoden er en nærmere gennemgang af udvalgte byggeprojekter. Konkret er undersøgelsen baseret på en gennemgang af 5 byggeprojekter (2 store og 3 små projekter) med Bygningsstyrelsen som bygherre, samt aktstykkerne for disse projekter samt yderligere 14 byggerier med Bygningsstyrelsen som bygherre og 8 projekter organiseret som OPP/OPS. Undersøgelsen omfatter perioden med særligt fokus på perioden Undersøgelsen er endvidere baseret på interviews samt relevant skriftligt materiale. Der er også indhentet ekstern ekspertbistand. Undersøgelsen er afgrænset til at omhandle statslige byggeprojekter (nybyggeri samt tilbygninger), hvor Byggestyrelsen er bygherre. Revisionskriterier, analyse og konklusioner Undersøgelsen er gennemgående velargumenteret og (del)konklusioner følger logisk af analyserne. Der er nogle specifikke forhold, der kan give anledning til bemærkninger. Udvælgelsen og repræsentativiteten af de udvalgte cases diskuteres kun delvist. For de 5 byggeprojekter anføres det, at de udgør 20 % af Byggestyrelsens igangværende byggeprojekter. Dette må anses for at være en tilstrækkelig høj andel for den gennemførte analyse. For de udvalgte aktstykker er der ikke givet tilsvarende oplysninger, og det er derfor ikke umiddelbart muligt at vurdere repræsentativiteten. I undersøgelsens afgrænsning anføres det, at kvaliteten af eventuelle totaløkonomiske beregninger ikke indgår i undersøgelsen. Selvom en sådan vurdering vil være mere ressourcekrævende, kan det diskuteres om en formel opfyldelse af et krav om en totaløkonomisk beregning er nyttefuld uden stillingtagen til kvaliteten af en sådan beregning. Formålet med sådanne beregninger og vurderinger er at forbedre beslutningsgrundlaget, hvilket stiller kvalitative krav til beregninger og vurderinger. Det faktum, at totaløkonomiske beregninger sjældent forekommer i de undersøgte byggerier og aktstykker, gør dette spørgsmål mindre betydningsfuldt. Dette er imidlertid en konstatering ex post og derfor ikke tilstrækkeligt til at begrunde den valgte fremgangsmåde. Der anlægges også indirekte et kvalitetskrav, når det i undersøgelsen præciseres, 9

10 at Rigsrevisionen finder det vigtigt, at der foreligger dokumenterede totaløkonomiske beregninger og vurderinger. I kapitlet omhandlende Bygningsstyrelsens varetagelse af myndighedsopgaver vedrørende totaløkonomi fremføres en række argumenter givet af Bygningsstyrelsen. Det er uklart af teksten, i hvilket omfang Rigsrevisionen tilslutter sig disse argumenter. Som et eksempel anføres det side 12 Det fremgår heraf, at totaløkonomiske beregninger forudsættes udarbejdet i alle de situationer, hvor det er muligt at lave eksakte økonomiske beregninger, idet alle beregningsforudsætninger er til rådighed. Det er ikke umiddelbart klart, hvad der menes med eksakte økonomiske beregninger. Bygningsprojekter har i sagens natur en lang (og usikker) levetid og der er derfor en underliggende usikkerhed knyttet til sådan beregninger. Det er en del af et godt beslutningsgrundlag at forholde sig til denne usikkerhed, f.eks. ved beregninger under alternative forløb/antagelser. Sådanne følsomhedsanalyser giver indblik i hvilke usikkerhedsfaktorer, der især kan være af betydning, og hvordan disse kan variere på tværs af projekter. Formuleringen i ovenstående citat synes at muliggøre en udeladelse af totaløkonomiske beregninger i et meget vidt omfang. Fremstillingsmæssigt den bemærkning, at oversigtstabellen (Tabel 1, side 6) ved en umiddelbar læsning ikke umiddelbart synes at understøtte konklusionen Samlet har Rigsrevisionens undersøgelse vist, at ingen af de gennemgåede projekter har opfyldt den daggældende bekendtgørelses regler. En nærmere læsning af teksten begrunder denne konklusion. Tværgående og/eller borgernære undersøgelser Dette spørgsmål er ikke relevant for denne undersøgelse. Samlet vurdering I en samlet vurdering i forhold til de fire overordnede evalueringsspørgsmål er beretningen tilfredsstillende. 10

11 15/2013 DSB s økonomi Undersøgelsen er iværksat på foranledning af en henvendelse fra Statsrevisorerne med anmodning om en analyse af, hvordan DSB har levet op til formålet om at drive jernbanevirksomhed og beslægtet virksomhed på et forretningsmæssigt grundlag. Statsrevisorerne ønsker en vurdering af, om DSB er en veldrevet virksomhed. Herunder ønsker Statsrevisorerne at få undersøgt, hvordan DSB s resultater har udviklet sig, om DSB har været drevet omkostningseffektivt, og om Transportministeriet som ejer har ført et tilfredsstillende tilsyn med DSB. Statsrevisorerne har stillet fem konkrete spørgsmål, som i undersøgelsen adresseres under følgende tre hovedspørgsmål: Har DBS s resultater været tilfredsstillende i perioden ? Har DSB været drevet med fokus på at sikre positive driftsresultater og høj omkostningseffektivitet i perioden ? Har Transportministeriet understøttet en forretningsmæssig drift af DSB i perioden ? Det konkluderes, at den driftsmæssige udvikling i DSB over perioden har været svingende. Store underskud i 2010 og 2011 har foranlediget igangsættelse af en genopretningsplan for DSB. Problemerne skyldes blandt andet, at DSB ikke frem til 2011 havde tilstrækkeligt fokus på at holde lønomkostningerne nede og at sikre en fortjeneste på passagerdriften. Derudover gav investeringer i udlandet underskud. Omstillingsprocessen er fortsat i gang, og det er for tidligt endeligt at vurdere resultatet. Transportministeriet har i perioden fulgt med i DSB s økonomi og blev tidligt opmærksom på selskabets økonomiske problemer. Det vurderes dog, at ministeriet ikke handlede i tilstrækkeligt omfang på disse problemer. Problemstilling Beretningen redegør klart og grundigt for baggrunden og motivationen for denne undersøgelse, og undersøgelsesmetoden er klart beskrevet. Beretningen er struktureret med en indledning og fire hovedafsnit (DSB s resultater i historisk perspektiv; Omkostningseffektivitet i DSB s danske forrentning ; Omkostningseffektivitet i DSB s danske forrentning ; Transportministeriets tilsyn og DSB s vilkår i perioden ). Beretningen redegør klart for, hvorledes de konkrete spørgsmål i henvendelsen fra Statsrevisorerne er adresseret. Beretningen har en overskuelig struktur og fremstår læservenlig med klare og velargumenterede budskaber. 11

12 Revisionskriterierne Revisionskriterierne afspejler spørgsmålene rejst i henvendelsen fra Statsrevisorerne og udmønter disse på en klar og hensigtsmæssig måde. DSB er en selvstændig offentlig virksomhed med egen bestyrelse. De særlige problemer der knytter sig til, at Trafikministeriet er i en rolle som både ejer og købe af ydelser fra DSB behandles grundigt i undersøgelsen. Bestyrelsens rolle har imidlertid en meget beskeden rolle (der er alene et kort afsnit om Transportministeriets sammensætning af bestyrelsen), og indgår ikke eksplicit i revisionskriterierne. Det ville have styrket undersøgelsen med en mere eksplicit stillingtagen til bestyrelsens rolle og ansvar. I boks 1 fremhæves det, at DSB-loven indskærper bestyrelsens og direktionens pligt til at forvalte DBS s midler på linje med det, der er normal kutyme for ledelsen i private virksomheder (side 6). Bestyrelsen har således ansvaret for virksomheden og repræsenterer ejernes interesser. I f.eks. et aktieselskab er denne rollefordeling rimelig klar, da bestyrelsesmedlemmerne typisk repræsenterer specifikke ejere og dermed har veldefinerede mandater. I offentligt ejede virksomheder kan bestyrelsesmedlemmernes reference til ejerkredsen og dermed det præcise mandat være mere diffust. Dette ændrer ikke ved bestyrelsens ansvar, men stiller krav til relationen mellem ejer(transportministeriet) og bestyrelse. Det er netop et armslængde -princip i forhold til det politiske system, der ligger til grund for en virksomhedskonstruktion for offentlig virksomhed som DSB. Undersøgelsen betoner Transportministeriets rolle, hvilket er vigtigt, mens bestyrelsens rolle og ansvar ikke er genstand for en egentlig analyse. Undersøgelsen konkluderer derfor ikke i forhold til bestyrelsens rolle og ansvar i forhold til den faktiske udvikling, eller mere strukturelt i forhold til det mandat ministeriet reelt giver bestyrelsen. Revisionskriterier, analyse og konklusioner Undersøgelsen er gennemgående velargumenteret og (del)konklusioner følger logisk af analyserne. Der er nogle specifikke forhold, der kan give anledning til bemærkninger. Der savnes en mere samlet og detaljeret gennemgang af de økonomiske relationer mellem stat og DSB. Hvorledes fastsættes kontraktbetalingen? Hvilke parametre indgår, hvordan kan betalingen variere fra år til år? Vedrørende f.eks. kundetilfredshed anføres det, at der skal betales en bod i det tilfælde, hvor minimumskrav til tilfredshed ikke opfyldes. Sker dette som en regulering af kontraktbetaling, eller hvorledes? Hvorledes er kontraktreguleringsmekanismen udformet? Er den eksplicit knyttet til overskudsmål eller lignende? Det er et eksplicit revisionskriterium at vurdere, om DBS s resultater har været tilfredsstillende. Der tages imidlertid ikke eksplicit stilling til, hvad der skal forstås ved et tilfredsstillende resultat. I 12

13 fremstillingen benyttes overskud i tidligere år ofte som et referencepunkt, men dette er en uklar og indirekte definition af et tilfredsstillende resultat. En mulighed ville være at beregne forrentningen af egenkapitalen og sammenligne denne med relevante andre virksomheder. Tilsvarende er det ikke umiddelbart klart, hvad der skal forstås ved høj omkostningseffektivitet. Spørgsmålet om udbyttebetalinger behandles flere steder i undersøgelsen. Der savnes en mere samlet behandling af spørgsmålet. Er den anvendte praksis et udtryk for, at ejerrollen og politiske interesser sammenblandes, når der f.eks. udbetales udbytter i situationer, hvor fremmedfinansiering er påkrævet? DSB har optaget lån med statsgarantier, hvilket kan antyde, at der er udbetalt uhensigtsmæssige store udbytter. Der er også spørgsmål i relation til de offentlige finanser, da udbytter umiddelbart forbedrer de offentlige finanser, mens statsgarantier ikke indgår i budgetmålene. Statsgarantier forudsætter, jf. betingelser stillet af EU-kommissionen, en markedsmæssig prisfastsættelse af garantierne. Undersøgelsen anfører, at ny låntagning ville være problematisk uden statsgaranti, samt at forskellen mellem den statsgaranterede rente og markedsrenten betales af DSB til staten. Det er ikke umiddelbart klart, hvad der i denne situation skal forstås ved markedsrenten. Af konklusionen fremgår det, at en væsentlig årsag til opretningen i DSB s økonomi er initiativer taget af Trafikministeriet. Dette stiller fundamentale spørgsmål ved hele konstruktionen omkring en selvstændig offentlig virksomhed, herunder bestyrelsens rolle og mandat, jf. også ovenfor. Det dokumenteres, at lønudviklingen i DSB i perioden har ligget over den generelle lønudvikling. En række relevante forhold omkring overenskomster og aftaler omtales, herunder DSB er således nødt til at effektivisere på en måde, som reducerer risikoen for, at bl.a. det kørende personale nedlægger arbejdet. (side 41). Det er dog ikke umiddelbart klart, hvorfor sådanne forhold kan begrunde en højere lønstigningstakt end den generelle på arbejdsmarkedet. Der savnes en nærmere diskussion af årsagerne til denne udvikling. Investeringsniveauet og styringen heraf behandles flere steder i undersøgelsen. Der dokumenteres klart, at der har været styrings- og koordineringsproblemer på området. Det fremgår imidlertid ikke af analysen, om der ud af dette kan konkluderes, at der er gennemført urentable investeringer (bortset fra investeringerne i udlandet, hvor dette er dokumenteret). Af tonen i fremstillingen (f.eks. side 46) kan man udlede, at investeringsniveauet har været uhensigtsmæssigt højt. Der savnes en nærmere diskussion og begrundelse heraf. En international benchmarking-analyse af omkostningsniveauet omtales side 50. Det fremgår, at sammenligningen er sket med operatører som forventes at forbedre effektiviteten for områderne S-tog og fjern- og regionaltog (side 50). Dette kan tolkes på den måde, at sammenligningen sker med operatører, der initialt har et højt omkostningsniveau. Dette stiller spørgsmålstegn ved, hvorledes resultaterne af analysen skal tolkes. Der savnes en kommentering af kvaliteten af den gennemførte benchmarking-analyse. 13

14 Tværgående og/eller borgernære undersøgelser Ikke relevant for hovedspørgsmålene i denne undersøgelse. Samlet vurdering I en samlet vurdering i forhold til de fire overordnede evalueringsspørgsmål er beretningen tilfredsstillende. 14

15 10/2013 Fejludbetalinger af sociale ydelser Sociale ydelser udbetales efter et kompliceret regelsæt baseret både på objektive og mere skønsmæssige kriterier. Dette skaber mulighed for fejlkilder hos både myndighederne og borgerne. Hertil kommer mulighederne for afgivelse af urigtige oplysninger fra borgerne for at øge udbetalingen af sociale ydelser (snyd). En mindskelse af fejlkilderne er vigtigt af en række årsager både i relation til de sociale ordningers formål, retssikkerheden samt de offentlige finanser. På den baggrund rejser denne undersøgelse spørgsmål knyttet til myndighedernes indsats for at begrænse fejludbetalinger af sociale ydelser. Konkret vurderes følgende spørgsmål: Har Beskæftigelsesministeriet og Socialministeriet etableret et tilfredsstillende grundlag for at mindske omfanget af fejludbetalinger af sociale ydelser? Har kommunerne fokus på at mindske omfanget af både myndighedsfejl, borgerfejl og snyd? Forebygger kommunerne på tilfredsstillende vis borgerfejl ved at sikre, at deres skriftlige kommunikation er forståelig for modtagere af sociale ydelser? Det konkluderes, at Beskæftigelsesministeriet og Socialministeriet i nogen grad har indhentet viden om kilder til fejludbetalinger hos kommunerne, men mangler et grundlag for at kunne vurdere effekten af initiativer til reduktion af omfanget af fejludbetalinger. Kommunerne har i deres indsats mod fejludbetalinger haft fokus på at forhindre snyd og myndighedsfejl, og kun i begrænset omfang fokus på borgerfejl. Kommunernes skriftlige kommunikation med borgerne vurderes kritisk og som en mulig kilde til borgerfejl. I forhold til indsatsen på alle tre felter anbefales en række initiativer. Undersøgelsen er gennemført på Rigsrevisionens eget initiativ. Problemstilling Beretningen redegør klart og grundigt for baggrunden og motivationen for denne undersøgelse, og undersøgelsesmetoden er klart beskrevet. Beretningen er struktureret med tre hovedafsnit knyttet til de tre hovedspørgsmål for undersøgelsen. For alle tre spørgsmål gives der en klar og grundig fremstilling af undersøgelsens formål. Der er klart redegjort for metode, herunder dataperiode, samt anvendt materiale. Beretningen har en overskuelig struktur og fremstår læservenlig med klare og velargumenterede budskaber. 15

16 Revisionskriterierne Revisionskriterierne følger direkte af de tre hovedspørgsmål. Det første spørgsmål adresseres primært ved en gennemgang og redegørelse for ministerierne indsats mod fejludbetalinger, herunder etableringen af Udbetaling Danmark og digitaliseringsinitiativerne. Andet spørgsmål besvares blandt andet med udgangspunkt i en spørgeskemaundersøgelse blandt alle landets 98 kommuner. Endeligt vurderes det sidste spørgsmål baseret på skriftligt kommunikation i forbindelse med tildeling af kontanthjælp dels med udgangspunkt i en interview-undersøgelse blandt udvalgte borgere og dels en vurdering af skriftligt materiale fra Dansk Sprognævn. Der er også indhentet vurderinger fra Ankestyrelsen. Undersøgelsen er således tilrettelagt på en sådan måde, at den direkte afspejler de opstillede hovedspørgsmål. Vurderet ud fra den præmis er revisionskriterierne relevante og klare. Den væsentligste afgrænsning i undersøgelsen er, at kommunernes kontrol af udbetalte beløb og muligt snyd ikke indgår. Udover de ovennævnte undersøgelser er beretningen baseret på diverse skriftligt materiale, interviews, møder og andet relevant materiale. Revisionskriterier, analyse og konklusioner Undersøgelsen indeholder interessante analyser af kommunerne og skriftligt materiale i forbindelse med tildeling af kontanthjælp. Undersøgelsen er gennemgående velargumenteret og (del)konklusioner følger logisk af analyserne. Der er nogle specifikke forhold der kan give anledning til bemærkninger: For spørgeskemaundersøgelsen blandt landets kommuner fremgår det ikke (heller ikke af bilag 2), hvem der er svarpersoner. Det fremgår indirekte, at der har været et skema per kommune. Det har stor betydning, om der spørges blandt f.eks. socialchefer eller socialrådgivere. Ligeledes kan det være svært at tolke de kvantitative svar helt, som det gøres i teksten, når der ikke er taget hensyn til forskel i kommunestørrelse. For interview-undersøgelsen blandt borgere er der udvalgt 16 borgere. Det er en tilsnigelse i forhold til repræsentativitet, når det i undersøgelsen fremføres Rigsrevisionen har udvalgt 16 borgere, som afspejler den danske befolkning (side 30). Karakteristika for de udvalgte fremgår i anonymiseret form i bilag 2, men der er ikke nærmere redegjort for, hvorledes de er udvalgt/identificeret. Det er heller ikke helt klart af bilag 2, hvordan de interviewedes forståelse af de skriftlige tekster konkret er afdækket (der gives nogle citater i teksten). Undersøgelsen bekræfter tydeligt en vanskelig forståelig skriftlig kommunikation til kontanthjælpsmodtagere, og 16

17 dermed også klare potentialer for forbedringer. Det er imidlertid ikke umiddelbart klart, hvad der kan tolkes ud fra dette i relation til fejludbetalinger. Selvom teksterne er svære og tunge, er det ikke givet, at den giver anledning til fejludbetalinger. Endvidere er det velkendt, at der er en kontekst-effekt. Personer i en hypotetisk situation vil opfatte kommunikationen anderledes end person, der er i den tilsvarende faktiske situation. Her vil der være mulighed for at rådføre sig med familie, venner m.m. og at kontakte kommunen. I undersøgelsen er der fokus på problemer for borgere, der har anmodet om og har krav på en given social ydelse. Komplicerede regler og uklar information kan også få borgere til at afstå fra at søge om en ydelse, som de måske faktisk er berettiget til. Denne kilde til underudbetaling diskuteres ikke i undersøgelsen. Af undersøgelsen kan man få det indtryk, at forebyggelse og kontrol er uafhængige aktiviteter i forhold til fejludbetalinger af sociale ydelser. Et argument, der også benyttes til at argumentere for, at undersøgelsen ikke betragter kontrolspørgsmålet. Denne skarpe sondring er ikke oplagt i forhold til snyd, hvor mulig opdagelse via kontrol og pålagte sanktioner, må antages at have en vis effekt på omfanget af snyd. Et centralt væsentlighedsspørgsmål er det beløbsmæssige omfang af fejludbetalinger. Der angives dels et skøn på 5-10 mia. kr. udarbejdet af SFI på basis af engelske estimater og dels et skøn på 7-12 mia. kr. estimeret af KMD Analyse. De to estimater holdes ikke op mod hinanden. For KMD estimatet anføres det dog, at der har været en del debat om metoden bag estimatet. Det fremgår ikke, om dette taler for, at skønnet er for højt eller lavt, eller hvordan det står i forhold til estimatet fra SFI. SFI-estimatet fremhæves i sammenfatning side 14. Da de to estimater angiver relativt brede intervaller og er delvist overlappende, er det ikke helt klart, hvorledes estimaterne skal tolkes. Af sammenfatningspunkt 54 kan man få det indtryk, at det er noget særligt, at der ikke findes et præcist estimat for Danmark. Det følger dog af sagens natur, at omfanget af sådanne fejludbetalinger ikke kan estimeres med stor præcision (de engelske resultater præsenteres på en form som antyder stor præcision). Der savnes en diskussion af i hvilket omfang, at de fundne resultater i forhold til kontanthjælp kan generaliseres til andre ydelsestyper. I bilag 2 motiveres udvalget af kontanthjælp alene med at det er en vigtig ydelse, men samme argument kan anvendes for alle andre sociale ydelser. Det er mere interessant om kontanthjælpsområdet er særligt vanskeligt, set i forhold til andre ydelsesformer. I anbefalingerne synes det at være en implicit præmis, at kommunikationen kan gøres meget enkel og let forståelig. Undersøgelsen anskueliggør klart en unødig svær og utilgængelig kommunikation, og dermed et forbedringspotentiale. På den anden side er der en risiko for overforenkling, der også kan lede til fejlopfattelser og skabe problemer i forhold til retssikkerheden. 17

18 Tværgående og/eller borgernære undersøgelser Undersøgelsen vedrører borgernære aspekter, hvilket er afdækket via en interviewundersøgelse bland udvalgte borgere. Kommunikationen mellem offentlig forvaltning (her kommuner) og borgerne indgår centralt i undersøgelsen. Problematikken er endvidere tværgående, da den omfatter alle sociale ydelser og dermed forskellige ministerier og forvaltningen i kommunerne. Undersøgelsen har udvalgt kontanthjælp for en nærmere analyse og dermed som eksempel. Selvom mange af resultaterne givetvis kan overføres til andre sociale ydelser, savnes der i undersøgelsen en eksplicit diskussion heraf. Samlet vurdering I en samlet vurdering i forhold til de fire overordnede evalueringsspørgsmål er beretningen tilfredsstillende. 18