NOTAT. Stormflodssikring i Køge Bidragspligt og bidragsfordeling. 1. Indledning og problemstilling

Transkript

1 DLA Piper Denmark Advokatpartnerselskab Rådhuspladsen København V Tlf Fax CVR denmark@dlapiper.com NOTAT Stormflodssikring i Køge Bidragspligt og bidragsfordeling 1. Indledning og problemstilling Køge Bugt er blevet udpeget som et risikoområde i forbindelse med ekstrem stormflod eller regn (100-årshændelser) i medfør af EU s oversvømmelsesdirektiv. Køge Kommune ønsker derfor at etablere et kystbeskyttelsesprojekt, som skal sikre mod oversvømmelse i forbindelse med stormflodshændelser. 6. juni 2017 J.nr ANM Line Marie Pedersen Advokat Køge Kommune ønsker således at iværksætte et kystbeskyttelsesprojekt, som forventes at bestå af et landdige ved Ølsemagle, beskyttelse i form af højvandsmure, jorddiger og mobile højvandsskot ved Køge Havn, samt landdiger syd for Køge Havn i det omfang det er nødvendigt. Dermed skabes der en permanent beskyttelse mod oversvømmelser med vandstande på op til 2,8 meter over normal vandstand (DVR 90). Anlægssummen for kystbeskyttelsesprojektet, som er under behandling efter kystbeskyttelseslovens kapitel 1a, forventes at beløbe sig til kr. 200 mio., som på lang sigt forventes finansieret ved at Køge Kommune pålægger de direkte eller indirekte berørte ejendomsejere bidragspligt til projektet. Køge Kommune har derfor anmodet om vores vurdering af, hvilke mulige modeller, der kan anvendes til at fordele bidragene mellem grundejerne, herunder: Identifikation af direkte bidragspligtige Identifikation af indirekte bidragspligtige, herunder mulighederne for at pålægge forsyningsselskaber bidragspligt Opstilling af modeller for fordeling af bidragspligt Håndteringen af fredede arealer i relation til bidragsfordeling Håndteringen af bidragsfordeling for grundejere, der allerede for egen regning har investeret i beskyttelse mod oversvømmelser DLA Piper Denmark Advokatpartnerselskab (CVRnummer ) er en del af det globale advokatfirma DLA Piper, der opererer via flere særskilte juridiske enheder. Vores kontorer i Danmark ligger på Rådhuspladsen 4, 1550 København V, og DOKK1, Hack Kampmanns Plads 2, Niveau 3, 8000 Aarhus C. På findes en liste over kontorer og firmaoplysninger Hovedtelefonnummer i Danmark:

2 Vi har ikke opstillet modeller for, hvordan bidragspligten helt lavpraktisk skal beregnes, da dette efter vores opfattelse bør afvente, at Køge Kommune har besluttet sig for at anvende en bestemt fordelingsnøgle til fordeling af bidrag. Dertil kommer, at det kan være fordelagtigt at få en teknisk rådgiver til at foretage de konkrete beregninger. Køge Kommunes muligheder for at bidrage økonomisk til projektet ud over kommunens bidrag som grundejer er ikke behandlet i dette notat. 2. Konklusioner Identifikationen af bidragspligtige er navnlig baseret på, om en ejendom kan anses for beskyttet af kystbeskyttelsesprojektet, eller om der i øvrigt opnås en økonomisk fordel ved kystbeskyttelsesprojektet. Efter vores vurdering vil det navnlig være relevant at pålægge direkte bidragspligtige bidragspligt i nærværende sag, dvs. grundejere til ejendomme, der konkret beskyttes mod oversvømmelse som følge af kystbeskyttelsen. Dertil kommer, at det kan være hensigtsmæssigt at pålægge forsyningsselskaber bidragspligt, i det omfang de opnår en økonomisk fordel af kystbeskyttelsesprojektet. Kommunalbestyrelsen er tillagt en vidt skøn til fordeling af bidrag mellem de bidragspligtige, idet bidragsfordeling skal ske på et sagligt og proportionalt grundlag og under hensyntagen til lighedsprincippet. Vi har opstillet fire modeller til fordeling af bidrag mellem de bidragspligtige. Alle modellerne er grundlæggende baseret på, at der sker en inddeling i områder alt efter risikoen for oversvømmelse. Henset til projektets størrelse finder vi dette bedst overensstemmende med lighedsprincippet. Vi har herudover foreslået to modeller som, foruden bidragsfordeling på grundlag af oversvømmelsesrisiko, tager hensyn til ejendommenes anvendelse og størrelse. Disse modeller er hensigtsmæssige i Køge Kommune, da der er placeret en stor mængde industrivirksomheder tæt på vandet. Endelig har vi foreslået en model baseret på oversvømmelsesrisiko kombineret med konkrete kriterier for risikoen for økonomisk skade. Det er vores anbefaling, at Køge Kommune anvender en bidragsfordeling baseret på oversvømmelsesrisiko, ejendomsanvendelse og ejendomsstørrelse, da denne model efter vores vurdering tager hensyn til de implicerede økonomiske værdier, og er forholdsvist administrativt håndterbar. Side 2

3 3. Kommunalbestyrelsens fastsættelse af kriterier for bidragspligt I henhold til kystbeskyttelseslovens kapitel 1a, kan kommunalbestyrelsen ved godkendelse af et kystbeskyttelsesprojekt pålægge ejere af fast ejendom, som opnår beskyttelse eller anden fordel af kystbeskyttelsesprojektet, at bidrage til betalingen for kystbeskyttelsen. Hvem der konkret opnår beskyttelse eller andre fordele som følge af kystbeskyttelsesprojektet, og derfor kan pålægges bidragspligt, samt størrelsen pålagte bidrag, er ikke nærmere reguleret i kystbeskyttelsesloven, og er således underlagt kommunalbestyrelsens skøn. I henhold til forarbejderne til kystbeskyttelseslovens 9a, skal kommunalbestyrelsens skøn være baseret på saglige og faglige kriterier, lighedsgrundsætningen med videre. Med andre ord skal de almindelige forvaltningsretlige principper som saglighed, lighed, proportionalitet mv., ligge til grund for pålæggelsen og omfanget af bidragspligt. Dertil kommer, at kravet om saglige og faglige kriterier synes at tale for, at der så vidt muligt fastlægges nogle objektive kriterier for pålæggelsen og fordelingen af bidrag. Det er vigtigt, at kommunalbestyrelsen tidligt i et kystbeskyttelsesprojekt fastlægger, hvilken kreds der vil kunne pålægges bidragspligt, idet bidragspligt også aktiverer visse rettigheder. Eksempelvis skal alle ejere, der opnår beskyttelse eller anden fordel af kystbeskyttelsen orienteres, når kommunalbestyrelsen har beslutte at fremme kystbeskyttelsessagen, jf. kystbeskyttelseslovens 2a, stk. 3. Derudover skal alle, som kan blive pålagt bidragspligt, høres, inden der kan træffes endelig beslutning om kystbeskyttelsesprojektet, jf. kystbeskyttelseslovens 4. Høringspligten omfatter også en redegørelse for, hvordan udgifterne til kystbeskyttelsesprojektet skal afholdes. Det må således anbefales, at Køge Kommune senest i forbindelse med kommunalbestyrelsens beslutning om at fremme kystbeskyttelsesprojektet får identificeret og fastlagt som minimum den potentielle kreds af bidragspligtige, og gerne også modellen for pålæggelse af bidragspligt, så identifikation af de konkret bidragspligtige kan foretages. Side 3

4 3.1 Identifikation af bidragspligtige De direkte bidragspligtige til et kystbeskyttelsesprojekt er ejere af fast ejendom, som opnår beskyttelse i forbindelse med kystbeskyttelsesprojektet. Kredsen af grundejere, der kan anses for direkte bidragspligtige, er således ejere af ejendomme, hvis risiko for oversvømmelse som følge af stormflod eller forhøjet vandstand begrænses eller elimineres. I nærværende sag er det vores vurdering, at de direkte bidragspligtige er grundejere, hvis ejendom beskyttes mod oversvømmelse som følge af kystbeskyttelsen, dvs. grundejere hvis ejendomme ville blive oversvømmede med en havstigning på op til 2,8 meter over det nuværende niveau. I henhold til forarbejderne til kystbeskyttelsesloven, vil det oftest navnlig være relevant at pålægge de direkte bidragspligtige at bidrage til et projekt. Kredsen af indirekte bidragspligtige udgøres af ejere af fast ejendom, som opnår anden fordel ved foranstaltningen, jf. kystbeskyttelseslovens 9a. Sådanne fordele kan bl.a. være rekreative fordele, eksempelvis en rekreativ forbedring af en nærliggende strand, hvilket kan have økonomisk værdi for grundejere (nytteværdi). Der er imidlertid også mulighed for at pålægge bidragspligt på grundlag for andre typer fordele. Eksempelvis kan forsyningsselskaber efter praksis pålægges indirekte bidragspligt, jf. herom pkt. 5 nedenfor. Dette forudsætter dog, at fordelene repræsenterer en økonomisk værdi for de indirekte bidragspligtige. 3.2 Bidragspligtens omfang I henhold til Kystdirektoratets vejledning til lov om kystbeskyttelse, er der en række muligheder for at fordele bidrag mellem de bidragspligtige, herunder kan der ske fordeling på grundlag af: Ejendommens størrelse Ejendommens værdi Ejendommens anvendelse Ejendommens længde mod kysten Ejendommens afstand til kysten Ejendommens kote Ejendommens risiko for oversvømmelse Side 4

5 Med andre ord er der ret vide rammer for, hvordan der kan ske fordeling af bidrag, og kommunalbestyrelserne har frihed til at tilrettelægge bidragsmodellen efter de lokale forhold, så længe de almindelige forvaltningsretlige regler om saglighed og lighed i forvaltningen er overholdt. Kommunalbestyrelsen kan anvende de ovennævnte fordelingsparametre enkeltvis eller anvende kombinationer af de nævnte parametre. Der er derfor vid mulighed for at etablere en fordelingsnøgle, der tager hensyn til de lokale forhold og projektets størrelse. 4. Foreslået bidragsfordeling for direkte bidragspligtige i Køge Kommune Som anført ovenfor er det vores vurdering, at kredsen af direkte bidragspligtige til Køge Kommunes kystbeskyttelsesprojekt er de ejendomme, der beskyttes mod oversvømmelse som følge af kystbeskyttelsen. Under hensyntagen til projektets størrelse og det store antal af ejendomme, der må forventes at blive beskyttet som led i projektet, er det vores overordnede anbefaling, at Køge Kommune anvender en model til bidragsfordeling som inddrager risikoen for oversvømmelse som hovedelement, evt. kombineret med andre parametre. 4.1 Model 1. Bidrag baseret på oversvømmelsesrisiko En mulighed er at etablere en model alene baseret på risikoen for oversvømmelsen af ejendommen. Ved en fordelingsnøgle baseret alene på oversvømmelsesrisiko, vil kunne udmøntes ved, at der fastsættes intervaller for størrelsen af bidragspligt. Der fastsættes således intervaller alt efter, ved hvilket havniveau en ejendom bliver oversvømmet. Det foreslås, at der fastsættes et lille antal intervaller, således at ordningen holdes relativt simpel. I Kystdirektoratets vejledning til kystbeskyttelsesloven er nævnt et eksempel med fire risikointervaller. Vi foreslår, at Køge Kommune eksempelvis etablerer følgende intervaller: Ejendomme der oversvømmes ved havstigning op til 1,6 meter over havniveau Ejendomme der oversvømmes ved havstigning på mellem 1,6 meter og 2,0 meter over havniveau Side 5

6 Ejendomme der oversvømmes ved havstigning mellem 2,0 meter og 2,4 meter over havniveau Ejendomme der oversvømmes ved havstigning mellem 2,4 meter og 2,8 meter over havniveau. Intervallerne anvendes således til at fordele bidragene mellem grundejerne, således at grunde, der først ville blive oversvømmet, pålægges de største bidrag. Såfremt en ejendom markeres som oversvømmelsestruet i et bestemt interval, men det alene er en lille del af ejendommen, der rent faktisk er oversvømmelsestruet, vil det kunne anses for uproportionalt at pålægge bidragspligt efter det pågældende interval. På denne baggrund er det vores vurdering, at en ejendom først bør anses for omfattet af et interval, når mere end 50 % af ejendommen må forventes at blive oversvømmet indenfor det pågældende interval. Fordelene ved denne model er, at det er enkelt at bestemmestørrelsen af bidrag, at modellen er enkel at administrere og at den tager hensyn til allerede foretagne investeringer i kystbeskyttelse, jf. nedenfor pkt Dertil kommer, at kriteriet er sagligt og fagligt, ligesom metoden er nævnt i Kystdirektoratets vejledning til kystbeskyttelsesloven. Ulemperne ved modellen er, at der ikke tages hensyn til ejendommenes størrelse eller økonomiske værdier, herunder om en del eller hele arealet er omfattet af bebyggelsesrestriktioner, eksempelvis områder udpeget til naturbeskyttelse eller Natura 2000 areal (herefter kaldet ejendomme med bebyggelsesbegrænsninger). Under hensyntagen til de meget forskelligartede typer og størrelser af ejendomme, der beskyttes af projektet, kan det ikke helt udelukkes, at modellen ikke tager tilstrækkeligt hensyn til lighedsprincippet. Det er dog vores vurdering, at modellen vil kunne anvendes indenfor lighedsprincippets rammer, idet der er praksis herfor Grundejere der allerede har investeret i kystbeskyttelse Der er flere grundejere i Køge Kommune, der allerede selv har investeret i lovligt etableret kystbeskyttelse, og som således ikke eller kun i begrænset omfang opnår yderligere beskyttelse af kystbeskyttelsesprojektet. Os bekendt er der ikke trykt praksis om håndteringen af allerede lovligt etableret kystbeskyttelse i relation til bidragsfordeling. Side 6

7 Navnlig under hensyntagen til kystbeskyttelsesprojektets størrelse og helhedsorienterede karakter, kan det være sagligt, at der ved pålæggelse af bidragspligt tages hensyn til grundejere, der lovligt har etableret foranstaltninger, der har en oversvømmelsesbeskyttende effekt, forud for Køge Kommunes kystbeskyttelsesprojekt. Såfremt den allerede etablerede kystbeskyttelse beskytter mod vandstandsstigninger på op til 2,8 meter over normal vandstand kan det anføres, at grundejeren slet ikke opnår beskyttelse ved projektet, da risikoen for oversvømmelse i så fald allerede er elimineret. I et sådant tilfælde forekommer det mest nærliggende helt at fritage grundejeren for bidragspligt, da der ikke opnås beskyttelse. Dette synes alt andet lige at være overensstemmende med anvendelsen af en bidragsfordelingsnøgle baseret på risiko for oversvømmelse. En hel fritagelse for bidragspligt kan nok ikke anses for sagligt, hvis kystbeskyttelsesprojektet giver yderligere beskyttelse end den allerede etablerede beskyttelse. For at tage hensyn til de af grundejeren foretagne investeringer i kystbeskyttelse, vil det efter vores vurdering være sagligt, hvis bidragets størrelse fastsættes således, at grundejerens bidragspligt baseres på risikoen for oversvømmelse under hensyntagen til den etablerede kystbeskyttelse. Hvis en grundejer med andre ord har etableret kystbeskyttelse op til en højde af 2,0 meter over havets overflade, bør grundejeren placeres i den risikointerval, der vedrører ejendomme der bliver oversvømmet ved over 2,0 meters havstigning. Dette må gælde uanset om grundejerens kystbeskyttelse kan genbruges i Køge Kommunes kystbeskyttelsesprojekt eller ej. Køge Kommune har oplyst, at det kan være vanskeligt for kommunen at identificere, på hvilke ejendomme, der er etableret lovlige foranstaltninger med en oversvømmelsesbeskyttende effekt, da godkendelsen kan være sket efter forskellig lovgivning. Dette kan efter vores opfattelse løses ved, at grundejerne i orienteringsskrivelsen og høringsskrivelsen om kystbeskyttelsesprojektet opfordres til at oplyse Køge Kommune om, at de har oversvømmelsesbeskyttende foranstaltninger, og vedlægge tilladelser de har indhentet til foranstaltningerne. De ovennævnte problemstillinger giver formentlig også anledning til særlige problemstillinger vedrørende hvilke arealer, der kan kræves vedligeholdt af et kystbeskyttelseslag. Disse problemstillinger er ikke omfattet af opdraget til nærværende notat, men vi bistår gerne med afklaring heraf. Side 7

8 Ejere af ejendomme der er beskyttede af allerede etableret kystbeskyttelse I relation til ejendomme, der er beskyttede af allerede etableret kystbeskyttelse, men som ikke selv har etableret den eller bidraget til det, opstår der den særlige problemstilling, om disse overhovedet kan anses for beskyttede af Køge Kommunes kystbeskyttelsesprojekt. Problemstillingen vil formentlig opstå eksempelvis i relation til Køge Jorddepot, der så vidt ses overflødiggør kystbeskyttelse i det område, hvor jorddepotet er etableret. Det kan ikke anses for givet, at ejendomme der er fuldt ud beskyttet af Køge Jorddepot kan pålægges bidragspligt til projektet. Hvis det klart kan dokumenteres, at grundejerne også beskyttes af Køge Kommunes kystbeskyttelsesprojekt, eksempelvis ved at det kan dokumenteres, at vandet ved en oversvømmelse ville løbe uden om Køge Jorddepot og resultere i oversvømmelse af de pågældende ejendomme, kan ejendommene formentlig pålægges bidragspligt. Med andre ord skal der foreligge en realistisk vurdering af oversvømmelsesrisikoen for de bagvedliggende grundejere under hensyntagen til Køge Jorddepots tilstedeværelse. Det er vores anbefaling, at Køge Kommune foretager en konkret fagteknisk vurdering af om, og i givet fald i hvilket omfang, de eksisterende kystbeskyttelsesanlæg beskytter de bagved liggende ejendomme og i hvor høj grad det nye anlæg bidrager til beskyttelsen. 4.2 Model 2. Bidrag baseret på oversvømmelsesrisiko og anvendelse En anden mulig fordelingsnøgle er baseret på oversvømmelsesrisiko og ejendommens anvendelse. Det giver efter vores vurdering god mening at anvende en sådan model i Køge Kommune, hvor en række industrivirksomheder er placeret tæt på vandet. De i pkt. 4.1 nævnte problemstillinger og anbefalinger vedrørende bidrag baseret på oversvømmelsesrisiko finder ligeledes anvendelse på denne fordelingsnøgle. Foruden intervallerne for oversvømmelsesrisiko vil denne model tillige inddrage ejendommenes anvendelse i vurderingen af bidragspligtens omfang. Det foreslås, at ejendommenes anvendelse inddeles i følgende kategorier: Side 8

9 Beboelsesejendomme Erhvervsejendomme Offentlige veje og infrastrukturanlæg Ejendomme med bebyggelsesbegrænsninger og ubebyggede ejendomme Fordelene ved denne model er, at det er relativt enkelt at fordele bidragene og at den tager hensyn til allerede foretagne investeringer i kystbeskyttelse. Dertil kommer, at både bidragsfordeling efter risikovurdering og bidragsfordeling efter ejendommes anvendelse er nævnt i Kystdirektoratets vejledning til kystbeskyttelsesloven. Herudover tages der hensyn til, at der er forskellige økonomiske værdier impliceret alt efter ejendommens anvendelse, hvilket navnlig er relevant grundet den store koncentration af industrivirksomheder nær vandet i Køge Kommune. Ulemperne ved modellen er, at der ikke tages hensyn til ejendommenes størrelse. Dertil kommer, at det kan være vanskeligt indenfor lighedsprincippet at skære alle erhvervsejendomme over en kam, hvilket kan tale for en konkret risikovurdering af erhvervsejendomme, hvilket vil gøre modellen administrativt tung Beboelsesejendomme Beboelsesejendomme kan omfatte både ejendomme til helårsbeboelse og sommerhusejendomme. Det er dog også set i praksis, at der sker opdeling mellem de to typer af ejendomme, hvilket også kan være velbegrundet henset til, at der ofte vil værre større økonomisk værdi forbundet med helårsboliger end sommerhuse Erhvervsejendomme I Køge Kommune ligger der en række industrivirksomheder tæt på vandet. Det lægges derfor til grund, at der vil være store økonomiske værdier placeret tæt på kysten, og at værdien af beskyttelsen for industrivirksomhederne kan være særligt stor. Det vil formentlig være muligt at pålægge erhvervsejendomme en højere bidragspligt, henset til at der er store økonomiske værdier placeret tæt på kysten. Ulempen herved er dog, at en lang række af forskellige virksomheder vil blive skåret over en kam. Eksempelvis vil en iskiosk og en kemikalievirksomhed, der ligger i samme interval for oversvømmelsesrisiko, blive pålagt samme bidragssats, selvom der åbenlyst er forskel på de involverede økonomiske værdier for de to typer af virksomheder. Side 9

10 Det er set i praksis, at fordelingen af bidrag for erhvervsejendomme sker efter en konkret risikovurdering. Denne model vil formentlig være særligt velegnet i Køge Kommune, henset til mængden af større industrivirksomheder tæt på vandet. Dertil kommer, at modellen kan tage hensyn til, at eksempelvis erhvervsejendomme med transformerstationer mv., som er vigtige for den generelle forsyning, kan risikovurderes konkret ved pålæggelse af bidrag. Det må dog anbefales, at der fastsættes objektive kriterier for den konkrete risikovurdering, således at Køge Kommune i mindst muligt omfang overlades et skøn i relation til risikovurderingen. Det anbefales, at rammerne for at foretage et konkret skøn drøftes med Kystdirektoratet inden modellens endelige fastlæggelse. Et eksempel på en objektiv, konkret risikovurdering baseret på økonomiske værdier kunne være at basere bidragspligten på virksomhedens regnskabsførte værdi af den beskyttede ejendom og driftsmateriel. Det er dog ikke sikkert, at en sådan model vil kunne anvendes hensigtsmæssigt på alle erhvervsejendomme, da eksempelvis landbrugsejendomme også må henregnes til erhvervsejendomme, og i en sådan situation vil beskyttelse mod afgrødetab også skulle indregnes Offentlige veje og infrastrukturanlæg Det må overvejes, om også ejerne af offentlige vejarealer og andre infrastrukturanlæg som eksempelvis jernbaner skal pålægges bidragspligt. Det er tidligere set i praksis, at kommuner er blevet pålagt bidragspligt til sikring af veje. Vejarealer, der vil blive oversvømmet ved stormflod, må anses for at være direkte bidragspligtige. Omfanget af bidragspligten må bero på en konkret vurdering af, i hvilket omfang kystbeskyttelsen indebærer et beskyttelseselement for vejen eller infrastrukturanlægget, dvs. en konkret vurdering af om en stormflod eksempelvis ville kunne være ødelæggende for vejen eller infrastrukturanlægget. Dette er en teknisk vurdering frem for en juridisk vurdering, om og i hvilket omfang infrastrukturanlæg, som veje og jernbaner er beskyttet af kystbeskyttelsen. Side 10

11 Hvis der efter et realistisk teknisk skøn er grundlag for at antage, at der ved etablering af kystbeskyttelsen opnås en beskyttelse af offentlige vejarealer og infrastrukturanlæg, er det vores anbefaling, at kommunen i hvert fald i et vist omfang pålægges bidragspligt for arealerne Ejendomme med bebyggelsesbegrænsninger og øvrige bebyggede ejendomme Køge Kommune har anmodet os om, at vurdere, om der er grundlag for differentierede bidrag for eksempelvis ejendomme med bebyggelsesbegrænsninger. Os bekendt findes der ikke offentliggjort praksis om særordninger for pålæggelse af bidragspligt for ejendomme med bebyggelsesbegrænsninger. Det lægges til grund, at Køge Kommune etablerer et landdige på den vestlige side af Natura 2000-området i Øslemagle, således at revlearealerne og Natura 2000-området i al væsentlighed ikke opnår beskyttelse mod oversvømmelse. Med andre ord lægges det til grund, at der ikke ved etableringen af et landdige er behov for en særordning under bidragsfordelingsmodellen til håndtering af revlearealer og Natura 2000-området i Øslemagle. Som udgangspunkt må det antages, at bebyggede grunde vil opnå større beskyttelse mod økonomiske tab ved oversvømmelse end ubebyggede grunde. Som følge heraf vil der efter vores vurdering sagligt kunne foretages en differentiering mellem bebyggede og ubebyggede grunde i relation til bidragsfordelingen. Selvom der vil være en række ubebyggede ejendomme, som alene opnår begrænset beskyttelse eller gavn af kystbeskyttelsesområder, vil der også være ubebyggede arealer, der får stor økonomisk gevinst ved at få beskyttelse mod oversvømmelse. Dette kan eksempelvis være landbrugs- eller skovområder. Det er derfor vores anbefaling, at man i stedet for at lave særregulering for ejendomme med bebyggelsesbegrænsninger, foretager en saglig inddeling af forskellige typer ubebyggede områder, ud fra hvor stor (økonomisk) skade, ejendomstypen kan antages at have ved en oversvømmelse. Under alle omstændigheder må det anbefales, at fredede, naturbeskyttede og ubebyggede grunde, der blive pålagt nedsat bidragspligt, ved projektet pålægges en hvilende bidragspligt, dvs. (yderligere) bidragspligt der udløses ifald ejendommene mod forventning måtte blive udnyttet til bebyggelse på et senere tidspunkt. Side 11

12 4.3 Model 3. Bidrag baseret på oversvømmelsesrisiko, anvendelse og størrelse En tredje mulig fordelingsnøgle er baseret på oversvømmelsesrisiko, ejendommens anvendelse og ejendommens størrelse. Det giver efter vores vurdering god mening at anvende en sådan model i Køge Kommune, hvor en række industrivirksomheder er placeret tæt på vandet. De i pkt. 4.1 og 4.2 nævnte problemstillinger og anbefalinger vedrørende bidrag baseret på oversvømmelsesrisiko og ejendommenes anvendelse finder ligeledes anvendelse på denne fordelingsnøgle. Foruden intervallerne for oversvømmelsesrisiko og opdelingen på ejendommens anvendelse, vil nærværende model tillige inddrage ejendommenes størrelse i beregningen. Dette kan eksempelvis ske ved, at der fastsættes intervaller for ejendomsstørrelser, eller at bidraget fastsættes efter en faktor svarende til ejendommens grundareal. Fordelene ved denne model er, at den tager hensyn til allerede foretagne investeringer i kystbeskyttelse, arealanvendelse og størrelse. Dertil kommer, at både bidragsfordeling efter risikovurdering, ejendommes anvendelse og ejendommens størrelse er nævnt i Kystdirektoratets vejledning til kystbeskyttelsesloven. Herudover tages der hensyn til, at der er forskellige økonomiske værdier impliceret alt efter ejendommens anvendelse, ligesom disse økonomiske værdier afgrænses efter ejendommenes størrelse. Dertil kommer, at denne model vil mindske behovet for at foretage en konkret risikovurdering af erhvervsejendomme, jf. pkt , idet en større ejendom efter omstændighederne må forudsættes at udgøre en større økonomisk værdi. Ejendommens størrelse vil også kunne fastsættes som ejendommens bebyggelsesgrad. Selvom størrelsen af en erhvervsejendom ikke altid vil være udtryk for den økonomiske risiko, der er forbundet med en oversvømmelse, vil det efter vores vurdering være sagligt at anvende en model baseret på oversvømmelsesrisiko, anvendelse og størrelse. Dette navnlig i lyset af, at det ikke er et krav, at en bidragsmodel tager klart hensyn til de implicerede værdier, men blot at kriterierne er saglige. Ulempen ved modellen er navnlig, at den er kompliceret med mange beregningselementer, og derfor bliver den administrativt tung. Dertil kommer, at der altid, når man ikke foretager en konkret risikovurdering, vil være en risiko for, at det bidrag, der Side 12

13 udregnes, ikke stemmer helt overens med den (økonomiske) risiko, der er forbundet med oversvømmelse. 4.4 Model 4. Bidrag baseret på oversvømmelsesrisiko og risiko for økonomisk skade Der vil også være mulighed for at udarbejde en bidragsfordelingsnøgle baseret på oversvømmelsesrisikoen kombineret med den konkrete økonomiske risiko for skade. En variation på en sådan model er i praksis set ved, at man fastsætter bidrag for virksomheder efter en konkret risikovurdering. Kerteminde Kommune er derudover for eksempel ved at gennemføre et kystbeskyttelsesprojekt, hvor bidragsmodellen er fastsat ud fra oversvømmelsesrisiko og skelen til økonomisk værdi, ved at der foretages beregninger ud fra, om en ejendom har kælder og ejendommens bebyggede areal: Ejendommens andel beregnes som: a x b x c x d = antal partsdele af det samlede anlægsbeløb, hvor; a. Bygningens grundareal - antal bebygget m2. Hvis grunden/ arealet er ubebygget beregnes med 1 partdel b. Oversvømmelsesrisiko for ejendommen; Hvis grunden ligger højt i kote beregnes med faktor 1, og hvis dele af grunden ligger under kote 180 beregnes med faktor 2. c. Er der kælder, hvis ja =4, nej =1 d. Vægtet klimapoint fra Klimatilpasningsplan 2013 og bygningens anvendelse fra BBR. Fx varmeværk=800, Bolig= 24, Erhverv=15, offentlige bygninger= 7, sommerhuse= 4, småhuse=1 m.fl.) En bidragsmodel baseret på oversvømmelsesrisiko og risiko for økonomisk skade, kan anses for en udvidet bidragsmodel baseret på oversvømmelsesrisiko og ejendommens anvendelse, jf. pkt. 4.2, idet der dog i nærværende model foretages en konkret vurdering af, hvilke dele af en ejendom, der i særdeleshed kan medføre risiko for skader ved oversvømmelse, også uden for erhvervsejendomme. En væsentlig ulempe ved denne model er imidlertid, at modellen stiller store krav til, at der fastsættes objektive og saglige kriterier for vurderingen af risiko for skade. Det skal således klart kunne dokumenteres, at kriterierne er saglige. Dertil kommer, at antallet af kriterier kan blive meget stort, når det berørte område er så stort og alsidigt, som det er tilfældet i Køge Kommune. Det skal derfor også klart Side 13

14 kunne dokumenteres, hvorfor man har valgt præcist de kriterier, som man vælger, og hvorfor de valgte kriterier er saglige og objektive. Kriterier, der kunne afspejle en økonomisk risiko, kunne eksempelvis være: Ejendommens anvendelse (sommerhus, helårsbolig, erhverv, vejarealer, ubebyggede arealer mv.), jf. i det hele pkt. 4.2 Ejendommens bebyggelsesgrad, jf. pkt. 4.3 Om ejendommen har kælder Ejendomme med kælder Der kan formentlig godt pålægges ejendomme med kælder større bidrag end ejendomme uden kælder, såfremt det kan dokumenteres, at der er større risiko for skade i forbindelse med stormflod, hvis man har kælder. Et element i fordelingsnøglen for bidragsfordeling baseret på, om man har kælder, kan formentlig ikke rummes indenfor de tre ovennævnte forslag til fordelingsnøgler, da bidragsfordelingen er udtryk for risikoen for økonomisk skade er større, hvis man har kælder, uden at det kan henføres til ejendommens anvendelse eller størrelse. 5. Bidragspligt for indirekte bidragspligtige 5.1 Forsyningsselskaber Ifølge forarbejderne til kystbeskyttelseslovens 9a, indeholder bestemmelsen en kodificering af gældende ret, hvorefter også eksempelvis ledningsejere er blevet pålagt bidragspligt. Med andre ord anses forsyningsselskaberne efter omstændighederne også for indirekte bidragspligtige i relation til kystbeskyttelse, hvis de efter en konkret vurdering opnår fordele af kystbeskyttelsesprojektet. Tilsvarende skriver Kystdirektoratet på deres hjemmeside, at forsyningsselskaber kan pålægges bidragspligt. At ledningsejere er omfattet, er imidlertid efter ordlyden at kystbeskyttelsesloven, ikke helt oplagt, da kredsen afgrænses som ejere af fast ejendom. Men i henhold til forarbejderne, er det netop ændringen af kredsen af bidragspligtige fra grundejere til ejere af fast ejendom, der udgjorde kodificeringen af, at ledningsejere kunne pålægges bidragspligt. Begrebet fast ejendom må derfor formentlig ses i lyset af den almindelige afgrænsning af fast ejendom, hvorefter teknisk anlæg og bygninger kan anses for at være bestanddele heraf. Side 14

15 Forarbejderne lægger dog også op til, at det ikke alene er ejere af fast ejendom i traditionel forstand, der kan pålægges bidragspligt, idet det anføres, at alle der opnår en fordel for sin ejendom i bred forstand, også opnår de rettigheder og forpligtelser i forhold til et kystbeskyttelsesprojekt, som grundejere i den eksisterende lovgivning. Det betyder, at også andre end alene grundejere vil blive hørt i processen, således at de i denne forbindelse vil kunne påpege uhensigtsmæssigheder ved projektet i forhold til den ejendom, anlæg eller lignende, som de har rettighederne over. (understreget her) Der ses således ikke at være tvivl om, at ledningsejere/forsyningsselskaber i hvert fald i et vist omfang kan opnå fordele af kystbeskyttelsen, og således pålægges bidragspligt. En bidragspligt for forsyningsselskaber vil kunne kombineres med de ovennævnte modeller for fordeling af bidragspligt. Der findes os bekendt ikke fundet offentliggjort praksis omkring de konkrete kriterier for vurderingen af, hvilken beskyttelse eller fordele for ledningsejere, der kan udløse bidragspligt, med undtagelse af sagen MAD hvor 5 % af udgifterne til etablering af kystbeskyttelse blev pålagt pumpelag og TDC. Vi anbefaler derfor, at rækkevidden af praksis om bidragspligt for forsyningsselskaber afklares i dialog med Kystdirektoratet. Det anbefales ligeledes, at Køge Kommune går i dialog med de relevante forsyningsselskaber om, hvilke økonomiske fordele de må antages at få af kystbeskyttelsen, med henblik på at fastlægge en bidragsfordeling for de beskyttede forsyningsselskaber. Dette navnlig fordi forarbejderne til kystbeskyttelseslovens bestemmelse om bidragspligt synes at forudsætte en økonomisk fordel. Vi har overvejet, om spildevandsforsyningen i Køge Kommune kan medfinansiere projektet i medfør af medfinansieringsbekendtgørelsen. I og med at medfinansieringsbekendtgørelsen alene giver spildevandsselskaberne adgang til at medfinansiere projekter til håndtering af tag- og overfladevand, der er defineret som regnvand fra tagarealer og andre helt eller delvist befæstede arealer, herunder jernbaner. Da Køge Kommunes projekt i al væsentlighed sikrer mod oversvømmelser med havvand, finder medfinansieringsbekendtgørelsen ikke anvendelse, jf. også U H. 5.2 Bidrag for brug af vejarealer Side 15

16 Køge Kommune har ligeledes anmodet os om at vurdere, om det forhold, at visse ejendomme vil kunne benytte vejene under en evt. stormflod, kan medføre pålæggelse af en bidragspligt. Os bekendt er der ikke noget offentliggjort praksis herom, og der er ikke i det tilgængelige materiale om kystbeskyttelsesloven nogle indikationer af, at en sådan model har været afprøvet tidligere. At man har adgang til at benytte en vej under stormflod, kan formentlig ikke anses for egentlig beskyttelse, hvorfor det må overvejes, om der kan være tale om en (økonomisk) fordel på grundlag af hvilken, der kan pålægges bidragspligt. I forarbejderne til kystbeskyttelsesloven synes det forudsat, at adgangen til offentlig vej efter omstændighederne kan udgøre en sådan fordel, at der kan pålægges bidragspligt: En fordel kan ud over direkte beskyttelse af ejendom kan for eksempel bestå i beskyttelse af infrastruktur til og fra ejendomme, kloaksystem mm. Beskyttes, eller hvor ejendommen opnår bedre beliggenhed pga. rekreative forbedringer for området. (understreget her) På den ene side er det vanskeligt at fastlægge, hvilken kreds af grundejere, der skulle have særlig fordel af at kunne anvende offentlige veje, som i deres natur er offentligt tilgængelige, og frit kan anvendes af alle. På den anden side kan det anføres, at de rekreative fordele, der efter praksis kan medføre en bidragspligt, kan være, at strandadgangen forberedes, og at dette kan have en økonomisk værdi for grundejerne. En strand er også offentligt tilgængelig, og kan anvendes af en bredere kreds af mennesker. Der ses ikke umiddelbart at kunne identificeres en specifik og forudsigelige økonomisk værdi for nærmere bestemte ejendomme ved at kunne anvende offentlige veje i tilfælde af stormflod, herunder navnlig fordi stormflodshændelser er sjældne, og således ikke udtrykker en generel fordel fra etableringen af kystbeskyttelsen, som det er tilfældet med eksempelvis rekreative fordele. Dette må i hvert fald gælde for almindelige parcelhuse. Det kan muligvis diskuteres, om vejadgang eller mangel på samme i forbindelse med stormflod kan have en økonomisk værdi eller tab for virksomheder. Det forekommer dog vanskeligt at skære alle virksomheder over en kam, og en pålæggelse af (ekstra) Side 16

17 bidragspligt som følge af vejadgang for alle virksomheder eller visse virksomheder, vil indebære en betydelig risiko for tilsidesættelse af lighedsprincippet. Med andre ord er det efter vores vurdering mest sandsynligt, at der ikke indenfor sagligheds- og lighedsprincippet vil kunne pålægges et generelt ekstra bidrag som følge af, at vejadgangen bevares under en stormflod, herunder navnlig fordi man ikke kan identificere, hvem der opnår fordelen heraf. Dette navnlig i lyset af, at ejendomme, der er oversvømmede, allerede har betalt bidrag for den generelle beskyttelse, de opnår af deres ejendomme. Det kan imidlertid overvejes, om der kan pålægges indirekte bidragspligt på ejendomme, som ikke i sig selv er beskyttet mod oversvømmelse ved kystbeskyttelsesforanstaltningen, fordi ejendommen eksempelvis er højtliggende, men hvor det står klart, at ejendommen ikke vil kunne tilgås, fordi de omkringliggende veje er oversvømmede. Det synes forudsat i forarbejderne til kystbeskyttelseslovens seneste forarbejder, at en sådan bidragspligt vil kunne pålægges, jf. passagen ovenfor. Det fremgår imidlertid også af forarbejderne, at dette er en kodificerer af gældende ret, hvorfor kravet om at en fordel skal være økonomisk fortsat må antages at være gældende. 5.3 Områder der indesluttes af vandmasser ved stormflod Køge Kommune har anmodet os om at vurdere, om grundejere i områder, som ikke er egentligt oversvømmelsestruede, men hvor området ved en evt. stormflod vil blive helt omsluttes af vandmasser. Os bekendt findes der ikke praksis, der tager stilling til denne situation. Umiddelbart er det vores opfattelse, at det giver god mening, at ejendomme, der omsluttes af vandmasser også pålægges bidragspligt. Det kan således anses for at være fordelagtigt for de pågældende grundejere, at de eksempelvis kan komme væk fra deres ejendomme. En indirekte bidragspligt skal dog være baseret på, at en grundejer opnår en økonomisk fordel ved kystbeskyttelsen. Hvis det således klart kan dokumenteres, at de indesluttede ejendommene opnår en økonomisk fordel ved kystbeskyttelsesprojektet, vil de formentlig kunne pålægges bidragspligt. Det kan blive vanskeligt at identificere den økonomiske fordel i denne situation. Side 17

18 6. Ændringer i bidragspligten Der kan, efter fastlæggelsen af de overordnede rammer for bidragspligten, foretages ændringer i bidragspligtens overordnede sammensætning ved at følge processen i kystbeskyttelseslovens 2-5, jf. lovens 11, stk. 2. En ændret bidragsfordeling er ikke påkrævet i forbindelse med udstykning af ejendomme. Det følger således af kystbeskyttelseslovens 8, stk. 2, at kommunalbestyrelsen på anmodning foretager en fordeling af bidrag efter en udstykning. Derudover fastsætter kommunalbestyrelsen hvert år inden den 1. oktober, størrelsen af de bidrag, de bidragspligtige skal udrede til kommunalbestyrelsen eller et kystbeskyttelseslag. Det er kommunalbestyrelsen, der indkræver pengene, jf. 13. København, den 6. juni 2017 Line Marie Pedersen Christine Rahbek Hansen, adv.fm. Side 18