METODEEVALUERING AF JOBKONSULENTINDSATSEN FOR FLYGTNINGE OG INDVANDRERE I ÅRHUS KOMMUNE 2009

Transkript

1 METODEEVALUERING AF JOBKONSULENTINDSATSEN FOR FLYGTNINGE OG INDVANDRERE I ÅRHUS KOMMUNE 2009 AALBORG UNIVERSITET FORÅR

2 METODEEVALUERING AF JOBKONSULENTINDSATSEN FOR FLYGTNINGE OG INDVANDRERE I ÅRHUS KOMMUNE Aalborg Universitet Politik & Administration, 8.semester Juni 2009 Vejleder: Per Kongshøj Madsen Rikke Sandorff Nielsen-Man Anna Halling Gregersen Christina Sørensen Dette projekt indeholder anslag/2400 anslag pr. normalside = normalsider 2

3 INDHOLDSFORTEGNELSE PROBLEMFELT 6 I: INDLEDNING 6 II: PROBLEMSTILLING OG PROBLEMFORMULERING 7 III: PROJEKTSTRUKTUR 10 DEL I: VALG AF EVALUERINGSMODEL OG DESIGN 12 KAPITEL 1: ARBEJDSLØSHED ET SOCIALT PROBLEM 12 KAPITEL 2: EVALUERINGSMODELLERNE KLASSISK EFFEKTEVALUERING DEN EVIDENSBASEREDE VIDEN VIRKNINGSEVALUERING TEORIGENERERENDE EVALUERINGSMODEL BEGRÆNSNINGER I PÅVISNINGEN AF KAUSALITET? 19 KAPITEL 3: ARGUMENTATION FOR VALG AF EVALUERINGSMODEL 20 KAPITEL 4: EVALUERINGSDESIGN VIRKNINGSEVALUERINGSOPSKRIFT DETTE PROJEKTS EVALUERINGSDESIGN 24 DEL II: FELTET KRIDTES OP BAGGRUND & EMPIRI 28 KAPITEL 5: GENSTANDSFELT DET DANSKE ARBEJDSMARKED FLYGTNINGE OG INDVANDRERE I DANMARK BESKÆFTIGELSE BLANDT FLYGTNINGE OG INDVANDRERE BESKÆFTIGELSE DET POLITISKE FOKUS FRA FORSØRGELSESPARADIGME TIL AKTIVLINJE 32 KAPITEL 6: TIDLIGERE FORSKNING MANGLENDE KOMPETENCER SOM BARRIERE TIDLIGERE INDSATSER OG DERES EFFEKT 36 KAPITEL 7: JFI-PROJEKTET BEVILLINGEN OG MÅLSÆTNINGER FOR INDSATSEN ORGANISERINGEN AF JFI DELPROJEKTERNE I JFI MÅLGRUPPEN FOR INDSATSEN 43 DEL III: SUPPLERENDE TEORI 46 KAPITEL 8: STREET LEVEL BUREAUCRATS STREET-LEVEL BUREAUCRATS' OG PUBLIC POLICY 47 3

4 8.2 RESSOURCEPRES KRITIK AF LIPSKY SAMMENFATNING OG ANVENDELSE 49 DEL IV: METODISKE OVERVEJELSER 52 KAPITEL 9: KVALITATIVE INTERVIEWS SOM METODE TEMATISERING AF INTERVIEWGUIDE VALG AF RESPONDENTER 55 KAPITEL 10: KVANTITATIV METODE I FORM AF SPØRGESKEMA DEN FØRSTE EVALUERING MÅLING AF INDSATSERS EFFEKT REGISTRERING AF DATA ANTALLET AF FLYGTNINGE OG INDVANDRERE I JFI 59 DEL V: ANALYSE 1: AFDÆKNING AF PROGRAMTEORI 60 KAPITEL 11: MEKANISMER OFFICIELLE FORESTILLINGER OM MEKANISMER I JFI DEN FØRSTE EVALUERINGS RESULTATER KONSULENTERNES FORESTILLINGER OM INDSATSEN SAMMENFATNING OG SAMMENLIGNING AF MEKANISME-FORSTÅELSER I JFI JFI OG ALMENE FORSTÅELSER 76 KAPITEL 12: KONTEKST ORGANISATORISKE KONTEKSTVARIABLE DE KLIENTRELATEREDE KONTEKSTVARIABLE 81 DEL VI: ANALYSE 2: KVANTITATIV ANALYSE 87 KAPITEL 13: ANALYSESTRATEGI 87 KAPITEL 14: AFDÆKNING AF KONTEKST DE ORGANISATORISKE KONTEKSTVARIABLE KLIENTERNES KARAKTERISTIKA KLIENTERNES HJEMLIGE SITUATION UDDANNELSESNIVEAU OG ERHVERVSERFARING SPROGKUNDSKABER KLIENTENS HELBREDSMÆSSIGE SITUATION KULTURELLE OG SOCIALE BARRIERER SAMMENFATNING 99 KAPITEL 15: DEN AFHÆNGIGE VARIABEL: PERMANENT FORSØRGELSESSITUATION PERMANENT FORSØRGELSESSITUATION OG FASTHOLDELSE PERMANENT FORSØRGELSESSITUATION OG VALG AF INDSATS PERMANENT FORSØRGELSESSITUATION OG KONTEKST 105 KAPITEL 16: GENNEMGANG AF DE SEKS INDSATSERS ANVENDELSE I JFI ANVENDELSE OG EFFEKT 109 4

5 16.2 KONTROL FOR KØN KONTROL FOR ALDER UDDANNELSE OG ERHVERVSERFARING KULTURELLE-, SOCIALE -OG HELBREDSMÆSSIGE FORHOLD DEN OPKVALIFICERENDE INDSATS VÆRKSTEDSTILGANG HVILKEN TYPE PERMANENT FORSØRGELSESSITUATION? SAMMENFATNING 122 DEL VII: KONKLUSION 123 LITTERATURLISTE 127 5

6 PROBLEMFELT I: INDLEDNING I Danmark føres en aktiv beskæftigelsespolitik for at kunne imødekomme arbejdsmarkedspolitiske problemstillinger. Dette gøres for at sikre, at flest mulige borgere i den erhvervsdygtige alder er i arbejdsstyrken. Dette udmønter sig mere specifikt i Lov om Aktiv Beskæftigelsesindsats (2003), der udspringer af arbejdsmarkedsreformen Flere i arbejde, hvilket erstatter den oprindelige lov om aktiv arbejdsmarkedspolitik (1993) 1. Med indførelsen af Lov om Aktiv Beskæftigelsesindsats, samles de forsikrede og ikke-forsikrede ledige under samme lovgivning. Førhen var de to grupper delt, således at de forsikrede ledige hørte under Lov om aktiv arbejdsmarkedspolitik, mens de ikke-forsikrede ledige hørte under Lov om aktiv socialpolitik. Formålet med Lov om Aktiv Beskæftigelsesindsats er blandt andet at bidrage til et velfungerende arbejdsmarked ved 1) at være de arbejdssøgende behjælpelige med at finde arbejde, 2) hjælpe private og offentlige arbejdsgivere, der søger arbejdskraft, 3) støtte personer, der på grund af begrænsninger i arbejdsevnen, har svært ved at fastholde eller få job, samt 4) hjælpe kontant og starthjælpsmodtagere samt ledige dagpengemodtagere til så hurtigt som muligt at komme i beskæftigelse, så de og deres familie kan blive selvforsørgende Beskæftigelsesindsats 1). (Lov om Aktiv På grund af de tidligere års faldende ledighed, har der i en længere periode, fra virksomhedernes side, været stor efterspørgsel efter arbejdskraft, hvilket har stillet ekstra store krav til de kommunale jobcentre 2. Dette har betydet, at mange arbejdsmarkedsparate ledige er kommet i job grundet deres gode forudsætninger. Men til trods for den aktive beskæftigelsesindsats overfor de ledige, og den faldende ledighed, eksisterer der stadig grupper af ledige, som er ekstra svære at få i beskæftigelse Som følge af gennemførelsen af Strukturreformen (2006) er selve organiseringen af Jobcentrene ændret. Således at beskæftigelsessystemet indrettes med lokale jobcentre. Disse udgør en selvstændig enhed, der varetager opgaver for virksomheder, beskæftigede og ledige uanset forsørgelsesgrundlag. ( 6

7 en situation, der kun er blevet yderligere forværret som følge af den nuværende finanskrise. Der kræves derfor en ekstra indsats for at få disse grupper ud på arbejdsmarkedet. Der er her typisk tale om personer, der har problemer ud over ledighed, og hvor der ikke eksisterer et match mellem den lediges kompetencer og de kompetencer der efterspørges på arbejdsmarkedet. I tilfælde, hvor der kun eksisterer begrænset, eller intet, match mellem den ledige og arbejdsmarkedet, indplaceres den ledige i en af matchgrupperne 3-5. (jf. kapitel 7.4: figur 2) I disse matchgrupper er flygtninge og indvandrere fra ikke-vestlige lande i høj grad overrepræsenteret. Gruppen er i langt mindre omfang end etniske danskere i beskæftigelse. I 2004 var omkring 75 pct. af de årige etniske danskere i beskæftigelse, mens dette tal lå på omkring 45 pct. for de ikke-vestlige flygtninge og indvandrere. (Rosdahl m. fl. 2006: 11) Generelt anses det som svært at få indvandrere og flygtninge i beskæftigelse, såfremt de i en længere periode har været på overførselsindkomst. Desuden mindskes chancerne for at komme i beskæftigelse for personer, med problemer udover ledighed. (Rosdahl m. fl. 2006: 12-13) Landets jobcentre står derfor overfor en række udfordringer, når de skal forsøge at få bragt denne gruppe i en permanent forsørgelsessituation, da der for denne gruppe i højere grad er et behov for vejledning, afklaring eller opkvalificering for at kunne matche de egenskaber, der bliver efterspurgt på det danske arbejdsmarked. Regeringen har i den forbindelse afsat ekstra økonomiske midler af til 15 kommuner, som skal bruges i indsatser overfor flygtninge og indvandrere i de nævnte matchgrupper. (Bilag 11) II: PROBLEMSTILLING OG PROBLEMFORMULERING Regeringen har for perioden afsat 300 millioner kroner til ansættelse af særligt virksomhedsrettede jobkonsulenter i 15 kommuner. Her er Århus Kommune en af de 15 kommuner, der har fået del i bevillingen (Bilag 8). Århus Kommune har fået bevilget cirka 13 millioner kr. årligt over en årrække fra til ansættelse af ekstra jobkonsulenter. På baggrund af bevillingen har Jobcenter Århus oprettet en særlig Jobkonsulentindsats for Flygtninge og Indvandrere (Herefter JFI), der har til formål at bringe målgruppen i en permanent forsørgelsessituation. (Bilag 12) Permanent forsørgelsessituation omfatter eksempelvis ordinært job eller uddannelse. Målgruppen for JFI er flygtninge, indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande på starthjælp, kontanthjælp eller introduktionsydelse i den erhvervsaktive alder (Bilag 8). 7

8 Målgruppen er karakteriseret ved at have brug for en tæt og målrettet opfølgning en særlig håndholdt indsats. Dvs. der benyttes nye metoder i forhold til målgruppen, en særlig tæt og målrettet opfølgning i forhold til den enkelte klient, hvor der tages hånd om den enkelte borgers specifikke problemstillinger i relation til arbejdsmarkedet. Målet er at nedbryde eventuelle barrierer, så borgeren i højere grad bliver tilknyttet arbejdsmarkedet. (Bilag 13) I JFI søges det derfor at gøre forløbene sammenhængende og kontinuerlige, for på den måde at undgå, at målgruppen falder fra. Målgruppen i JFI er placeret i matchgruppe 3-5. De er karakteriseret ved at have en række problemer ud over ledighed, såsom helbredsmæssige, eller sproglige problemer, samt sociale og familiemæssige problemer. (Bilag 12) Der lægges, fra Jobcenter Århus side, desuden stor vægt på metodeudvikling i JFI. Derfor arbejdes der på at opbygge en kvalitativ og kvantitativ evaluering af de metoder og værktøjer, der anvendes i jobkonsulentindsatsen. (Bilag 13) I den forbindelse har Jobcenter Århus ønsket at indgå i et samarbejde med en eller flere studerende, med henblik på at få foretaget en metodeevaluering af deres særlige Jobkonsulentindsats overfor Flygtninge og Indvandrere (JFI) (bilag 8). Opdragsgivers ønsker til metodeevalueringen har været, en afdækning af virkningen af de anvendte metoder i indsatsen, for derigennem at kunne identificere en best practice i arbejdet med at bringe flygtninge og indvandrere i en permanent forsørgelsessituation. Formålet med dette er at få mulighed for at udbrede de mest effektive indsatser til de øvrige ansatte i de andre forvaltningsenheder, samt til stadighed at videreudvikle de indsatser, de arbejder med i JFI. Dannelsen af projektets problemformulering har derfor taget udgangspunkt i de ønsker, som Jobcenter Århus har haft. Dog anses det for problematisk at identificere en best practice i de indsatser, der anvendes, da gruppen af flygtninge og indvandrere, er meget forskelligartet. Forstået på den måde, at typen og mængden af problemer, som de har, varierer meget fra person til person. På baggrund af de ovenstående forbehold ser problemformuleringen for dette projekt ud som følgende: Hvilke indsatstyper anvender JFI-konsulenterne i Jobcenter Århus, og hvilken virkning har indsatstyperne haft i forhold til at bringe udvalgte flygtninge og indvandrere, i målgruppen indenfor JFI, i en permanent forsørgelsessituation? Hvor mange klienter kommer i permanent forsørgelsessituation, og fastholdes de i en sådan (mere end 6 mdr.)? 8

9 Formålet med denne evaluering er altså at besvare ovenstående problemformulering eller evalueringsspørgsmål. I næstkommende afsnit er lavet en projektstruktur, hvori der forklares, hvordan projektet er grebet an, hvilket udgør en beskrivelse af opbygningen af projektet 9

10 III: PROJEKTSTRUKTUR Projektet er overordnet set opdelt i et indledende problemfelt og syv dele med en række underkapitler. Mens problemfeltet opridser projektets problemstilling og beskriver de nærmere omstændigheder for projektet, redegøres der i projektets Del I, for projektets valg af evalueringsmodel og hvilke overvejelser, der er gjort i denne forbindelse. Her foretages først en redegørelse af arbejdsløshed som et socialt problem (kapitel 1). Denne har til hensigt at illustrere de vanskeligheder, der er forbundet med at foretage en evaluering indenfor det sociale område. Dernæst foretages en diskussion af klassisk effektevaluering og virkningsevaluering, hvilket har til hensigt at belyse forskellene, samt styrker og svagheder ved de to evalueringsmodeller, hvilket munder ud i en oversigt over de centrale styrker og svagheder (kapitel 2). Ud fra denne diskussion argumenteres efterfølgende for valget af virkningsevaluering som evalueringsmodel i projektet, i forhold til den kontekst, hvori modellen skal benyttes.(kapitel 3) Til slut præsenteres evalueringsdesignet, hvor først den teoretiske opskrift for udførelse af en virkningsevaluering gennemgås, for herigennem nærmere at forklare, hvordan evalueringen i dette tilfælde konkret udføres (kapitel 4). Efter ovenstående gennemgang af det evalueringsteoretiske grundlag for projektet, ridser Del II den kontekst op, hvor indenfor problemstillingen skal ses. I genstandsfeltet beskrives skiftet fra forsørgelsesparadigmet i socialpolitikken til udviklingen indenfor aktiv beskæftigelsespolitik og et øget fokus på flygtninge og indvandreres tilknytning til arbejdsmarkedet. (kapitel 5) Dette præsenteres for at opridse konteksten for bevillingen til JFI, samt illustrere den udvikling, der er sket på integrationsområdet. Herefter skitseres den tidligere forskning på området. Her lægges vægt på tidligere undersøgelser af hvilke indsatser, der har været benyttet overfor flygtninge og indvandrere med succes den seneste årrække (kapitel 6). Netop dette præsenteres for at danne baggrund for den brug af indsatser i JFI, der kommer til udtryk i interviewene med jobkonsulenterne, og som er i overensstemmelse med gældende praksis på området. I forlængelse heraf følger en beskrivelse af casen, JFI, hvor bevillingsskrivelsen fra Arbejdsmarkedsstyrelsen, februar 2007, beskrives, hvis formål var at styrke integrationsindsatsen, herunder arbejdsmarkedstilknytning (kapitel 7). Endvidere beskrives kort 10/132

11 organiseringen af JFI og de enkelte delprojekter, herunder fordeling af konsulenter på de decentrale enheder. Til slut beskrives målgruppen for JFI og dennes karakteristika, herunder beskrives den matchkategorisering, der er en af de vigtigste forudsætninger for en klients udvælgelse til JFI. Casebeskrivelsen af JFI lægger således til grund for projektets del III i form af supplerende teori, hvor Michael Lipskys teori omkring 'Street-level bureaucrats' gennemgås. Her præsenteres offentlige ansatte, såsom jobkonsulenterne i JFI, som de reelle beslutningstagere, som følge af den høje grad af metodefrihed, der er dem garanteret indenfor JFI. Her argumenteres for, at den formelle linje indenfor en organisation og lovgivningen er underlagt markarbejderne, idet lovgivningen ikke får social eksistens, før den enkelte markarbejder overleverer den til borgeren, i form af ydelser, sanktioner mv. Efter således at have det teoretiske og det empiriske grundlag for projektet, beskrives efterfølgende projektets metodiske grundlag i projektets Del IV. I kapitel 9 vil først kvalitative interviews som metodeform blive diskuteret samt den konkrete udførelse af interviewene, blandt andet i form af udarbejdelse af interviewguide. Herefter præsenteres kvantitativ metode i form af spørgeskema og den konkrete udformning af disse. Her argumenteres for valg af parametre indenfor kvantitativ metode og problemer med disse (kapitel 10). Analysedel I af evalueringen, som er projektets Del V, har til hensigt at afdække programteorien, eller virkningsforestillingerne, hvor der her tages udgangspunkt i CMO-konfigurationer til afdækning af denne. Først belyses de indsatser, der anvendes i JFI, samt den enkelte jobkonsulents valg af indsats, for at belyse hvad de mener virker i forhold til at få klienten i beskæftigelse (kapitel 11). Dernæst gennemgås de opstillede kontekstvariable med udgangspunkt i de foretagne interviews, hvor det endvidere belyses hvilken betydning disse variable har for jobkonsulentens valg af indsats (kapitel 12). I projektets sidste dele, Del VI og VII, findes analysedel 2, samt projektets konklusion og refleksioner over resultaterne. Der vil gennem den kvantitative analysedel 2, og med støtte i analysedel 1, foregå en besvarelse af projektets evalueringsspørgsmål. De resultater, der nås frem til, vil blive opsummeret, samt diskuteret og reflekteret over i projektets Del VII. 11/132

12 DEL I: VALG AF EVALUERINGSMODEL OG DESIGN Nedenfor beskrives de overvejelser, der er gjort om hvilken evalueringsmodel, der findes anvendelig i kortlægningen af denne evaluering. I forhold til de forventninger, opdragsgiver har haft til evalueringen, er der taget udgangspunkt i de modeller, der findes til at lave effektevalueringer - den klassiske effektevaluering og virkningsevaluering. De to modeller bliver nedenfor præsenteret og diskuteret for at klarlægge fordele og ulemper ved dem, som grundlag for det efterfølgende valg af evalueringsmodel i projektet. De overvejede evalueringsmodeller er begge modeller, der anvendes til at vurdere outcome af en indsats. Når der ønskes at evaluere outcome, er det effekter af en der skal vurderes der er dog ofte visse problemer forbundet med at vurdere effekter af en indsats. (Krogstrup 2007: 76) I en evaluering af JFI er der visse ting, der bør være en særlig opmærksomhed omkring, når der ønskes at lave en effektevaluering nedenfor gøres det klart, hvad det betyder i forhold til valg af evalueringsmodel. KAPITEL 1: ARBEJDSLØSHED ET SOCIALT PROBLEM I JFI arbejdes der for, at gruppen af borgere med etnisk minoritetsbaggrund i højere grad får en tilknytning til arbejdsmarkedet. (bilag 12) I JFI indgår udvalgte klienter i et forløb, hvor særligt virksomhedsrettede jobkonsulenter forsøger at bringe borgerne i en permanent forsørgelsessituation. Der arbejdes ud fra en forventning om, at en håndholdt indsats er den rigtige vej til at opnå dette selve udformningen af forløbet er selvstændigt tilrettelagt af den enkelte jobkonsulent, der har en høj grad af frihed i tilrettelæggelsen af indsatsen. (bilag 12) De opgaver, der løses i JFI, er følgelig løsningen af sociale problemer. Sociale problemer er kendetegnet ved, at de har samme karakteristika som vilde problemer. På det politologisk/sociologiske felt arbejdes der med problemkategorierne tamme og vilde problemer. Tamme problemer er karakteriseret ved at være tekniske problemer og er defineret ved, 1) at problemet kan adskilles fra andre problemer, 2) at der er klare kausalsammenhænge for indsatsen og 3) at succeskriterierne for hvornår den bedste løsning på problemet er fundet er åbenbare. 12/132

13 (Krogstrup 2007: 26) Vilde problemer kan derimod ikke klart defineres eller adskilles fra andre problemer, og som følge heraf er målene for indsatsen ikke klart defineret, og der kan ikke opstilles objektive kriterier for deres løsninger. (Krogstrup 2007: 26-27) Den gruppe af borgere, der er inkluderet i JFI indsatsen, er ledige, som primært er placeret i matchgruppe 4 og 5 (enkelte er dog matchgruppe 3). Klienter i disse grupper er defineret ved at have så væsentlige eller omfattende begrænsninger i kompetencer og ressourcer, at de ikke umiddelbart vil kunne indgå på det ordinære arbejdsmarked (Arbejdsmarkedsrapport 2005: 137). Der er altså tale om borgere med problemer udover ledighed. I kraft af at arbejdsløsheden netop ikke kan ses som et uafhængigt problem, er det et klart tegn på, at der i indsatsen i JFI arbejdes med det, der kaldes vilde problemer. I forlængelse af, at der i JFI arbejdes for at sikre en bedre tilknytning til arbejdsmarkedet for en gruppe af borgere gennem den individuelle håndholdte indsats, kan indsatsen karakteriseres ved, at der er tale om human processing-løsninger. Det er løsninger med uklar kausal teori og store variationer i feltet det, der virker for nogen, virker ikke nødvendigvis for andre (Dahler-Larsen og Krogstrup 2005: 221). En særlig problemstilling ved evalueringer af human processing-løsninger er, at de meget ofte er kendetegnet ved, at der er uklare mål-middel sammenhænge. Et forhold der også gør sig gældende på de arbejdsmarkeds- og integrationspolitiske områder (Dahler-Larsen og Krogstrup 2005: ). Der eksisterer i forbindelse med dette problem en begrænset viden om hvilke metoder, der fører til gennemførelse af målene. Dvs. der er ikke sikker viden om hvad, der præcist modvirker sociale problemer, som eksempelvis arbejdsløshed hvilket i JFI også afspejles i for eksempelvis frontmedarbejdernes store frihed i tilrettelæggelsen af indsatsen. (Krogstrup 2007: 28) Der eksisterer på det sociale felt meget lidt evidensbaseret viden om hvilke metoder, der virker - for hvem hvornår. Det kan være yderst vanskeligt, nogen gange umuligt, at identificere, hvad der virker, hvilket skyldes, at sociale problemer, herunder arbejdsløshed, opstår i en kompleks og ofte uigennemskuelig interaktion med andre variable eksempelvis; er det arbejdsløshed, der har medført, at en given arbejdsløs har udviklet et misbrug, eller er det misbruget, der forårsager, at personen fastholdes i arbejdsløsheden? Eller er det dårligt selvværd, som har forårsaget, at den arbejdsløse har udviklet et misbrug? (Krogstrup 2007: 28-29) Det kan ligeledes være meget vanskeligt at vurdere hvad, der virker for hvem - og hvornår, da der kan identificeres flere forhold, 13/132

14 som er individuelt og personligt bestemt, og derfor ikke målbare. (Kongshøj Madsen1992:18) Disse problemstillinger medfører også, at det kan være meget svært at identificere hvilken effekt, der er af indsatser på det sociale område og at der er forhold, der er nødvendige at være opmærksomme på. Nedenfor redegøres der for hvilke forhold, der bør være opmærksomhed omkring, når det drejer sig om hhv. en klassisk effektevaluering eller virkningsevaluering, i henhold til ønsket om at vurdere effekter. KAPITEL 2: EVALUERINGSMODELLERNE I nedenstående beskrives først den klassiske effektevaluering og dernæst virkningsevaluering. Modellernes karakteristika beskrives, og der beskrives styrker og svagheder ved begge. I den klassiske effektevaluering rejses der, ifølge Hanne Katrine Krogstrup (2007), to indbyrdes sammenhængende problemstillinger, som alligevel er forskellige, hvoraf den første er: 1. Er resultatet af indsatsen i overensstemmelse med de officielle politiske målsætninger? I målopfyldelsesevaluering er formålet at vurdere, om resultatet af indsatsen lever op til de officielle politiske målsætninger. Graden af målopfyldelse, kan beskrives som den andel af deltagere, som efter et endt indsatsforløb lever op til målsætningerne for indsatsen, eksempelvis ved at have fundet beskæftigelse. (Kongshøj Madsen1992:18) Det er dog vigtigt at være opmærksom på, at denne del af evalueringen ikke siger noget om effekterne af den pågældende indsats, da det her er uvist, hvad resultaterne for indsatsen havde været, hvis der anvendt en anden eller ingen indsats. (Delander & Niklasson 1987: 11-12) I følge Alkin og Ellertt (1991), så kan en indsats kun defineres som god, hvis de politiske målsætninger er opfyldt. En sådan evaluering kan udfylde to funktioner; en demokratisk (gennemsigtighed) og en politisk (kontrol) funktion. En målopfyldelsesevaluering kan i forhold til den demokratiske funktion give borgerne et indblik i, hvorvidt den offentlige indsats lever op til de officielle mål. Rent politisk kan den have en kontrolfunktion, idet evalueringen giver politikerne mulighed for at vurdere implementeringen af de officielle mål. (Krogstrup 2007: 76-77) For at kunne gennemføre denne del af den klassiske effektevaluering er det afgørende, om de politiske mål er mulige at operationalisere i en sådan grad, at de kan anvendes som evalueringskriterier. (Krogstrup 2007: 77) 2. I hvilket omfang kan de opnåede effekter tilskrives en funktion af indsatsen? 14/132

15 Den anden del af en klassisk effektevaluering er at kunne afdække effekten af en indsats og dens virkninger i forhold til borgerne. I den klassiske effektevaluering er det afgørende for muligheden for at påvise effekter, at de ændringer, der er forekommet, kan dokumenteres at de skyldes indsatsen. (Delander & Niklasson 1987: 12) Ifølge Krogstrup er det derfor vigtigt, for at kunne dokumentere denne sammenhæng, at alle andre uafhængige variable, der kan påvirke outcome af en indsats, identificeres og inddrages i undersøgelsen, sådan at det kan udelukkes, at det er disse, der har påvirket processen. (Krogstrup 2007: 80) For at kunne lave et reelt mål for effekten af en indsats, så skal der være taget stilling til nedenstående punkter i en evaluering - da det er svarende på de to nedenstående forudsætninger, der angiver effekten af en indsats (Kongshøj Madsen1992: 18) For det første er det nødvendigt at præcisere, hvilke andre aktiviteter og foranstaltninger målgruppen for den konkrete indsats ellers ville have deltaget i, hvis ikke de havde været med i denne. For det andet må det derefter tages stilling til, hvor mange flere, der har nået målet pga. af deltagelse i den konkrete indsats sammenlignet med et givet alternativ. I den klassiske effektevaluering er målingen af effekter snævert knyttet sammen med vurderingen af graden af målopfyldelse, og der stilles store krav til identifikationen af kausalsammenhænge. (Krogstrup 2007: 87). For at lave en komplet klassisk effektevaluering vil det derfor kræve, at den indeholder (Krogstrup 2007: 80): En beskrivelse af sammenhængen mellem indsatsen og dennes effekt. En analyse af i hvilket omfang effekterne kan tilskrives indsatsen, og hvorvidt andre variable har haft indflydelse herpå, både på kort og lang sigt. En beskrivelse af effekterne under forskellige betingelser. Der vil nedenfor blive taget stilling til hvilke problematikker, der kan opstå, når der ønskes at måle effekter via den klassiske effektevaluering. 15/132

16 2.1 Klassisk effektevaluering den evidensbaserede viden Den klassiske effektevaluerings store styrke og svaghed er, om det er muligt at frembringe den evidensbaserede viden om sammenhængen mellem indsats og en given effekt. Det er en stor styrke, når der kan tilvejebringes viden om, hvad der virker og ikke virker, især den evidensbaserede slags. En tendens der kun er styrket gennem de sidste års krav til evalueringsfeltet (DES Nyhedsbrev nr : 14 og Dahler-Larsen 2003: 7.3), men som forklaret i afsnittet arbejdsløshed et socialt problem` kan det særligt på det sociale område være yderst vanskeligt at skabe denne evidensbaserede viden og måle dens direkte effekt af en indsats. Der eksisterer en form for effektproblematik da det er særdeles vanskeligt at identificere kausalforhold, idet der ofte forekommer flere variable, der influerer og påvirker hinanden indbyrdes. Hvorfor den klassiske effektevaluerings store svaghed er vanskelighederne ved at fastlægge, hvorvidt den givne effekt skyldes indsatsen eller andre forhold. (Krogstrup 2007: 80) Den klassiske effektevaluering er da også i reglen kendetegnet ved, at evalueringskriterierne er defineret forud for evalueringen, og at der fokuseres på kun at inddrage kausalsammenhænge, hvilket indikerer, at genstandsfeltet for en undersøgelse af denne type evaluering opfattes som tamt, hvilket understøtter, at der er visse forhold, der gør denne evalueringsmodel svær at bruge indenfor det sociale område. (Krogstrup 2007: 87) Det store problem ved at måle effekten af indsatser på det sociale område opstår netop ofte som følge af svage kausalsammenhænge. Hvis der skulle skabes grundlag for at lave en klassisk effektevaluering af et arbejdsmarkedspolitisk tiltag, hvor der, som for denne undersøgelse, ønskes at måle effekterne af indsatsen (beskæftigelseseffekten), ville det ideelt set kunne ske ved anvendelse af eksperimentelle eller statistiske designs. (Krogstrup 2007: 81-82) Det er dog ikke er muligt at lave et eksperimentelt design i dette tilfælde, da klienterne i projektet ikke er udvalgt tilfældigt hvilket meget sjældent sker indenfor det sociale område, da der er etiske aspekter, som besværliggør brugen af det eksperimentelle design. (Kongshøj Madsen 1992: 20) Når ikke det er muligt at sikre et tilfældigt udsnit af en målgruppe, og hermed sikre et eksperimentelt design, kan det være meget svært at sikre en evaluering, hvor evaluator har så megen kontrol over variationerne i x og i andre variable, at der kan skabes et holdbart design - et forhold der kun yderligere besværliggøres af at offentlige, og som tidligere forklaret særligt sociale, indsatser er meget sammensatte og komplekse. (Dahler-Larsen og 16/132

17 Krogstrup 2003: 101) Hvis det skulle forsøges at lave et eksperimentielt design, kunne det gøres ved, at sammenligne Jobcenter Århus JFI-indsats med en sammenlignelig kommunes standardforløb for samme målgruppe. Dog selv hvis man lavede et eksperimentelt, eller statistisk design, ville det være svært at sikre validitet og reliabilitet i en undersøgelse da der på det social- /arbejdsmarkedspolitiske område altid vil være visse individuelle forskelle som ikke kan måles, eksempelvis motivation eller personlig fremtoning. (Kongshøj Madsen1992:18) Virkningsevalueringen er en af de evalueringsmodeller, der har været med til at videreudvikle effektevalueringer, hvilket medfører, at denne model kommer til at stå som et alternativ til den klassiske effektevaluering (Krogstrup 2007: 89 og Dahler-Larsen & Krogstrup 2005: ). Virkningsevaluering kendes også under betegnelsen realistisk evaluering (Pawson og Tilley 1997) og det er forskerne bag realistisk evaluering, Pawson og Tilley, der er de egentlig skabere af denne model. I virknings- /realistisk evaluering er det helt centrale spørgsmål Hvad er det i indsatsen, der virker for hvem hvornår og under hvilke betingelser. Der lægges i evalueringen både vægt på, hvad der virker - noget processuelt - og hvad virkningen har været, altså med fokus på effekter, hvilket gør virkningsevalueringen til en kombination mellem en formativ og summativ evalueringsmodel. (Dahler-Larsen og Krogstrup 2003: 51 og Krogstrup 2007: 48) Udgangspunkt for at besvare dette spørgsmål er gennem afdækningen af den såkaldte kontekst/mekanisme/outcome konfiguration (CMO) (Krogstrup 2007: 95). Denne afdækning beskrives i virkningsevaluering som en fastlæggelse eller skabelse af programteorien. Evalueringens hovedspørgsmål bliver derfor: Kan vi bekræfte, afkræfte eller udvikle programteorien alt sammen med henblik på en løbende forbedring af indsatsen? (Dahler-Larsen og Krogstrup 2003: 51) Programteorien er en teori om, hvad der sker fra indsats til outcome, og denne teori kan dannes gennem både teoretiske og empiriske kilder. Gennem afdækningen af programteorien bliver det muligt at danne nogle forestillinger om, hvad der virker i indsatsen, for hvem, hvornår og under hvilke betingelser. (Dahler-Larsen & Krogstrup 2003: 54-66) Disse antagelser søges dernæst realitetstestet. Dette sker gennem en empirisk testning/analyse af CMO-konfigurationerne. En testning, der kan ske på grundlag af data indhentet ved brug af de metoder som forekommer bedst i den givne evaluering. (Dahler-Larsen og Krogstrup 2003: 74-79) I sidste ende bliver det herved 17/132

18 muligt at sige noget om, hvad der virker for hvem, under hvilke omstændigheder - og altså hermed hvilke effekter, der har været af en indsats. 2.2 Virkningsevaluering teorigenererende evalueringsmodel I gennemgangen af den klassiske effektevaluering blev det gjort klart, at der kan være visse problemer ved at indfri ambitionerne om at bestemme årsags-virkningsforhold, særligt når det handler om evalueringer på det sociale område. Det betyder, at der ofte laves effektevalueringer, hvor der i praksis ikke gives et overbevisende svar på årsags-virkningsforholdet. Med virkningsevaluering har man udbygget et elaboreret koncept for, hvordan arbejdet med årsagsvirkningsforhold kan gribes an evalueringsmetodisk (Jf. ovenstående beskrivelse af virkningsevaluering). (Dahler-Larsen og Krogstrup 2003: 110). I virkningsevaluering tages fat i det problem, at der findes mange evalueringer med et meget ringe eller manglende teorigrundlag. Når der, som i vores tilfælde, foretages evalueringer uden tilfældig udvælgelse, er det nødvendigt med en plausibel teori, da det er afgørende at have en god beskrivelse af hvilke forhold, der påvirker det, der evalueres. (Dahler-Larsen og Krogstrup 2005: 151) Virkningsevaluering skaber grundlag for, at dette bliver muligt, da der gennem afdækningen af programteorien skabes empirisk eller teoretisk funderede antagelser eller forestillinger, som kan fungere som teori i evalueringen. Teoribeskrivelsen (her programteorien) skal sikre, at alle relevante variable er inddraget i undersøgelsen, sådan at det bliver muligt at vurdere, at det ikke er tredje variable, som giver den fundne effekt. (Dahler-Larsen 2005: 151). Virkningsevaluering skulle altså give mulighed for at sikre en vurdering af virknings-årsagssammenhænge - på trods af de rent metodiske problematikker, der kan være i forhold til at vurdere beskæftigelseseffekten i forbindelse med JFI. Her tænkes blandt andet på 1) at der i JFI sker en klar systemselektion i forhold til hvilke borgere, der udvælges til at deltage i projektet, 2) at klienttyperne ikke er umiddelbart sammenlignelige, 3) at det er svært at tage højde for dimension, hvad angår tid og rum, eller 4) at der ikke vides noget om hvilken situation, borgerne ville være i, hvis de ikke var deltagere i JFI. (Kongshøj Madsen 1992: 17-20) 18/132

19 2.3 Begrænsninger i påvisningen af kausalitet? I virkningsevaluering arbejdes der ud fra ideen om, at hvis der kan tales om kausalitet, så må der kunne registreres en regularitet af typen hvis a, så b. Der kan dog ikke med sikkerhed siges noget om den kausale sammenhæng mellem a og b. Men når der observeres en regularitet, opfattes denne som kausalt bundet sammen. (Dahler-Larsen 2003: 97) Det, at der ikke med sikkerhed kan siges noget om kausalitetsbåndene, medfører, at evaluator i virkningsevalueringer selv må konstruere en kausalmodel, som der stoles på under omstændighederne (Dahler-Larsen 2003: 100) Denne kausalmodel er, som tidligere forklaret, programteorien, hvor der som følge af afdækningen skabes nogle plausible forestillinger om de kausale forhold i en indsats formålet er i evalueringen så at kunne bekræfte, afkræfte eller videreudvikle kausalmodellen, lidt i tråd med Poppers falsifikationsprincip. (Dahler-Larsen & Krogstrup 2003: 106) Der er i kraft af, at det ikke er direkte muligt at observere kausalitet, udviklet nogle praktiske, metodiske betingelser, der må være til stede for, at det under givne betingelser er muligt at foretage slutninger om, at kausalforhold findes. Disse er: (Dahler-Larsen 2003: ) Årsagen X og effekten Y skal optræde sammen. Hvis X findes, så skal Y også være der. X skal optræde før Y. Der er behov for en god teoretisk forklaring på, hvorfor X skulle være årsag til effekten Y. Der må kunne foretages en empirisk eftervisning af kausalforholdet, hvis X så Y. Selv om argumentationen for virkningsevaluering netop er, at den skulle kunne løse op for nogle metodiske problematikker, når det handler om at vurdere virknings-årsagssammenhænge hvilket er dens store styrke - så kan der, efter vores opfattelse, også karakteriseres visse svage sider ved anvendelsen af virkningsevaluering. Her tænkes særligt på opfyldelsen af punkt 3 og 4 i kausalitetsbetingelserne. I forbindelse med punkt 3, den gode teoretiske forklaring, henvises til programteorien. Den svage side ved dette er selvfølgelig, at den er skabt af evaluator selv, og dens rigtighed, som følge heraf, er evaluators påstand. Det kan ikke, med sikkerhed vides, at evaluator finder frem til den rigtige programteori. Den problematik, der opstår ved punkt 4, kan ses i forlængelse af den ovenfor omtalte. I virkningsevaluering arbejdes ud fra den opfattelse, at der gennem programteorien (den teoretiske forklaring) er sikret, at alle relevante variable er inddraget i undersøgelsen, sådan at det bliver 19/132

20 muligt at vurdere, at det ikke er tredje variable, som giver den fundne effekt. Dette forekommer selvfølgelig kun, hvis programteorien er afdækket rigtigt altså at alle nødvendige variable for evalueringen er inkluderet. I de tilfælde, man ikke har fået afdækket alle variable, kan den sammenhæng, som der påstås at være mellem X og Y, være påvirket af en eller flere ubekendte variable. I forhold til at kunne skabe grundlaget for at finde årsags-virkningssammenhænge og kunne udtale sig om reelle effekter af en indsats opstår, der på samme måde som for den klassiske effekt evaluering visse problemer for virkningsevalueringsmodellen. En forskel på at anvende virkningsevaluering, frem for den klassiske effektevaluering, er dog, at hvis man får udledt, at der findes en kausal sammenhæng mellem x og y, så har virkningsevaluering den styrke, at det som følge af programteorien er muligt at sige noget om sammenhængen mellem x og y et forhold, der er afledt af, at der i virkningsevaluering kun arbejdes med evalueringskriterier, der er realistiske og begrundede i forhold til den enkelte indsats og den situation, den foregår i. (Dahler-Larsen og Krogstrup 2003:98) Det adskiller sig fra den snævre effektevaluering, der netop er karakteriseret ved sit fokus på generelle sammenhænge og samlede effekter, og heraf ofte følgende black boxproblem. (Dahler-Larsen 2003: 102) Det skal dog her tilføjes, at det i virkningsevaluering ikke ses, som en forudsætning, at evaluator selv er overbevidst om programteoriens rigtighed, i det målet ikke udelukkende vil være at bekræfte programteorien. Evaluator yder et lige så stort bidrag til opdragsgiver og til samfundet i øvrigt, hvis det kan lade sige gøre at vise, at almindelige og tilsyneladende rigtige forestillinger om indsatsen faktisk ikke stemmer overens med den praksis, der findes i virkeligheden. (Dahler-Larsen, 2003: 51) KAPITEL 3: ARGUMENTATION FOR VALG AF EVALUERINGSMODEL Nedenstående gennemgang og diskussion af de to evalueringsmodellers styrker og svagheder, og det samlede afsnit, vil danne basis for hvilken evalueringsmodel vi vil lade os inspirere af i udformningen af vores projekt. 20/132

21 Boks 3.1 Sammenfatning på gennemgang af evalueringsmodellerne I nedenstående vil det kort opsummeres hvilke fordele og ulemper, der kan være ved hver af de to evalueringsmodeller. Styrker At den klassiske effektevaluering giver muligheden for, under den rigtig gennemførsel at skabe kausalsammenhænge mellem en given indsats og effekt, hvilket gør det muligt at generalisere, og hermed skabe viden af relevans for et samlet område. Hvorimod den overvejende styrke ved virkningsevalueringen er, at den giver mulighed for at være teorigenererende og udviklingsorienteret. En anden styrke ved virkningsevalueringen er, at der, hvis udført rigtigt, ikke opstår samme black box problem som i den klassiske effektevaluering, i det der fokuseres på hele processen, både indsats og outcome, samt at de lokale forhold og kontekstvariable tages i betragtning. Svagheder En fælles svaghed ved den klassiske effektevaluering og for virkningsevaluering opstår, når det ønskes at finde og påvise de kausale sammenhænge. Her kan det være svært at identificere og isolere influerende variable, og dermed afgøre om effekten reelt kan tilskrives indsatsen. De svage led i den empiriske eftervisning af kausale sammenhænge, og den heraf følgende svaghed i forhold til at sige noget om effekterne af de indsatser, der evalueres, er modellernes fælles svaghed. Dette er en graverende svaghed ved begge modeller, men som forklaret søges det i virkningsevalueringen at dæmme op for denne svaghed gennem skabelsen af en teoretisk plausibel årsags-virkningsafdækning programteorien. Vi har i dette projekt valgt at anvende virkningsevaluering som evalueringsmodel. Argumentationen for dette valg er beskrevet i nedenstående afsnit. Vi mener virkningsevaluering giver os de bedste muligheder for at opfylde de primære ønsker som opdragsgiver har til evalueringen. Opdragsgiver har netop lagt vægt på mulighederne for at kunne bruge denne evaluering til at videreudvikle den praksis, som finder sted i JFI hvorfor det er oplagt at anvende virkningsevaluering, da denne models styrke netop er, at der gennem afdækningen af både effekter og i særdeleshed processer netop giver mulighed for at udvikle indsatser. (Dahler- Larsen 2003: 51-52) Virkningsevaluering bygger på ideen om, at det bliver muligt at sige noget om, hvad der virker i en indsats, og hvad der kan gøres anderledes for at få den til at virke bedre, hvilket lever op til de krav, som opdragsgiver gerne vil have opfyldt. Vi får gennem en afdækning af den 21/132

22 programteori, der er gældende for JFI, mulighed for at se ind bag resultaterne og virkningerne af JFI, og også kunne vurdere processerne og praksis i den indsats som ydes i JFI. Sådan at der i evalueringen både bliver fokus på både resultaterne og indsatsen, hvilket giver muligheden for at komme med anbefalinger til forbedringer af JFIs fremtidige organisering og praksis. Herudover er beslutningen truffet på baggrund af nogle pragmatiske overvejelser om, hvilken evaluering, vi har mulighed for lave indenfor rammerne af vores projekt. Det er bredt kendt, at klassiske effektevalueringer er yderst ressourcekrævende. (Krogstrup 2007: 80) Ifølge blandt andet Togeby betyder det, at hvis de metodologiske og ressourcemæssige betingelser for en klassisk effektevaluering skal opfyldes, så er der ofte behov for, at der stilles så store krav til evalueringerne, at det bliver umuligt at opfylde disse i forhold til den tid og de ressourcer, der er sat af til evalueringerne. (Dahler-Larsen og Krogstrup 2005: og ). I vores projekt arbejder vi som nævnt indenfor en begrænset tidsperiode og vil have svært ved at finde de ressourcer, der er nødvendige for at lave en komplet klassisk effektevaluering, hvilket i sig selv kan ses som et afgørende argument for at vælge at tage udgangspunkt i virkningsevaluering. Der vil, som følge af vores valg, i projektets designafsnit mere indgående blive forklaret og beskrevet, hvilken betydning det får, at vi anvender virkningsevaluering som model og forståelsesramme i opbygningen af denne evaluering. KAPITEL 4: EVALUERINGSDESIGN Nedenfor beskrives det evalueringsdesign, der anvendes i projektet. Herunder vil det nærmere blive forklaret, hvordan evalueringen forventes udført. Den teoretiske evalueringsmodel, virkningsevaluering er udgangspunktet og inspirationen for, hvorledes evalueringsdesignet i evalueringen af JFI hos Jobcenter Århus er udformet. 4.1 Virkningsevalueringsopskrift Opskriften for udførelse af virkningsevaluering vil danne rammerne for vores overvejelser i forbindelse med evalueringsdesign. Som udgangspunkt for en virkningsevaluering fastlægges af evaluator en programteori. Programteorien kan beskrives som de forestillinger, der er om sammenhængen mellem kontekst, mekanismer og outcome af en indsats (CMO). Det vil sige, at det i programteorien forsøges at 22/132

23 kortlægge hvilke generative mekanismer, der er i spil i forhold til at opnå særlige virkninger af en indsats. Generative mekanismer er de forhold og processer i en indsats og dennes kontekst, der forårsager, at der opnås bestemte virkninger. Altså hvilken kontekst og hvilke mekanismer, der forårsager virkningen eller sagt på en anden måde outcome. (DES nyhedsbrev nr : 15) Programteorien kan fastlægges gennem empiriske informationer og/eller ved brug af teori. (Krogstrup 2007: 96) Programteorien skal som minimum rumme en beskrivelse af indsatsen indhold og processer sat i relation til indsatsens mål. Den skal også forholde sig til ønskede og uønskede virkninger. Endelig skal den rumme forklaringer på, hvorfor indsatsen virker, som den gør. Disse forhold er vigtige, fordi beskrivelser af og forklaringer på de generative mekanismer sigter på at kompensere for en central problemstilling i traditionel effektmåling nemlig at det aldrig er fuldkommen sikkert, om effekter er en funktion af indsatsen. (DES nyhedsbrev nr : 16) Det skridt, der følger efter fastlæggelsen af programteorien er en systematisk undersøgelse af programteorien det kan også forklares som, at de forestillinger, der er opstillet i programteorien om hvordan en indsats den virker, realitetstestes. Gennem denne empiriske test bliver det muligt at vurdere om ens programteori kan bekræftes, afkræftes eller videreudvikles. Boks Opskrift Virkningsevalueringsopskriften i syv punkter:(dahler-larsen 2003: 52) Stille evalueringsspørgsmålet Finde kilder til programteorien Opstille programteorien Gøre programteorien klar til evaluering Vælge metoder Indsamle data Analysere og konkludere Det er disse 7 punkter, der i nedenstående vil blive taget stilling til i forhold til udformningen af evalueringsdesignet i denne undersøgelse. 23/132

24 En virkningsevaluering er altså en test af, hvorvidt en indsats i en given kontekst/organisation i virkeligheden også virker som forventet her JFI. I en grafisk fremstilling kan processen i virkningsevalueringen illustreres som følgende: Figur 4.1.1: Den realistiske evalueringscirkel. Hypotese Hvad forventes at virker for hvem, under hvilke omstændigheder Teori Programteorien fastlægges. Mekanismer (M) Kontekst (C) Outcome (O) Observationer Multiple metoder og analyse af M, C og O (teorien testes) Programspecifikationer Hvad virker for hvem, under hvilke omtændigheder 4.2 Dette projekts evalueringsdesign Som nævnt er opdragsgivers ønske til evalueringen er, at den skal afdække virkningen af de anvendte metoder i delprojekterne for herved at kunne identificere bedste praksis i arbejdet med at få flygtninge og indvandrere i arbejde. Som nævnt i kapitel 3 så har vi dog visse forbehold ved at udpege best practice indenfor JFI. Målgruppen i projektet er så forskelligartet og har så forskelligartede problemer, at det forekommer umuligt at skabe en model, som virker for alle. Det kan ses i rammerne af, at problemerne på det beskæftigelsespolitiske område kan ses som vilde problemer. (Krogstrup 2007: 28). Det vil derfor i denne evaluering søges at vurdere, hvilken virkning de enkelte metoder i JFI har haft, samt hvilket samlet resultat, der har været af JFI. Vi mener, på trods af disse begrænsninger, at vi dækker opdragsgivers ønsker om at vurdere virkningen og resultatet af JFI, samt tage stilling til den metodeudvikling, som der ønskes skabt gennem JFI. Evalueringen foretages på baggrund af følgende evalueringsspørgsmål /problemformulering: 24/132

25 Hvilke indsatstyper anvender JFI-konsulenterne Jobcenter Århus, og hvilken virkning har indsatstyperne haft i forhold til at bringe udvalgte flygtninge og indvandrere, i målgruppen indenfor JFI, i en permanent forsørgelsessituation? Hvor mange klienter kommer i permanent forsørgelsessituation, og fastholdes de i en sådan (mere end 6 mdr.)? Som udgangspunkt for at foretage evalueringen skal der fastlægges den programteori, der umiddelbart gør sig gældende for JFI, jf. kap. 4. Da programteorien kan forstås som de forestillinger, der er om de generative mekanismer, består opgaven i at af få afdækket mekanismerne i indsatsen (M) og konteksten (C). (Pawson & Tilley 1997: 77) Det er valgt at afdække programteorien gennem aktørerne i JFIs egen forståelse af indsatsen, altså som et systemisk selvbillede. Det giver mulighed for, i kraft af inspirationen fra virkningsevalueringsmodellen, gennem den senere kvantitative vurdering af JFI indsatsen, at holde de resultater der opnås gennem den kvantitative analyse op mod den kvalitative afdækning af de forestillinger JFI er baseret på. Det vil, alt efter resultaterne, give mulighed at vurdere om det selvbillede, der er i JFI stemmer overens med resultaterne, der opnås i indsatsen. Hvis det er tilfældet, at de ikke gør, vil det være muligt at komme med forbedringsforslag til indsatsens organisering og udførelse. Denne mulighed afspejler netop en af styrkerne i virkningsevalueringen, nemlig det udviklingspotentiale, der findes. (Dahler-Larsen 2003: 51-52) Der er anvendt forskellige kilder for at kunne identificere hvilke mekanismer, som der internt i JFI er en forestilling om virker, disse er dokumentstudier og kvalitative interviews. Dokumentstudierne omfatter en granskning af hhv. bevillingsskrivelsen til Århus Kommune (Bilag: 11), Århus Jobcenters beskæftigelsesplan 2008 (Bilag 12) og beskæftigelsesplanen 2009 (Bilag 13), samt en tidligere evaluering foretaget af JFI denne evaluering, der er en del af en løbende evaluering Jobcenter Århus ønsket foretaget 3. I disse dokumenter beskrives, hvad rammerne og målsætningerne er for projektet, hvilket danner et overordnet billede af, hvilke forestillinger, der er om hvad der virker for målgruppen og hvad der forventes opnået, gennem indsatsen, for at sikre flygtninge og indvandrere i Århus kommune en bedre tilknytning til arbejdsmarkedet. 3 Dette projekt indgår ligeledes som en del af denne løbende evaluering. 25/132

26 Afdækningen af, hvordan indsatsen processuelt føres ud er afdækket gennem kvalitative interviews med JFI-konsulenterne i de delenheder af projektet, som er omfattet af denne evaluering. Denne metode findes oplagt at bruge i afdækning, da det karakteristiske ved JFI er, at det er en indsats som JFI-konsulenterne har meget stor frihed til at tilrettelægge, så længe den fastlægges indenfor rammerne af gældende lovgivning. Interviewene med frontlinjemedarbejderne er netop relevante fordi, at det som udgangspunkt er her, det kan ses, hvordan JFI udmønter sig i praksis. Gennem interviewene kan det afdækkes hvordan og hvorfor de enkelte medarbejdere vælger at tilrettelægge indsatsen overfor borgerne, samt om der er lighed eller modsætninger mellem de indsatsformer, som JFI-konsulenterne anvender. Den kontekst, som JFI foregår i, er allerede afdækket i den tidligere evaluering. Det er i projektet valgt at fastholde store dele af denne beskrivelse af konteksten i JFI, da der ikke er tegn på, at de klientorienterede kontekstvariable skulle have ændret sig. Der er dog forekommet visse ændringer i forhold til den organisatoriske kontekst omkring JFI, hvilket selvfølgelig vil være omfattet af denne evaluering. Der er altså i beskrivelsen af konteksten uddybet og yderligere forklaret, hvor det er fundet nødvendigt. Ligesom enkelte variable, der er vurderet ikke at have betydning for denne evaluering, er udeladt. Det er et bevidst valg i evalueringen, at inddrage de samme kontekstvariable, som i den foregående evaluering dette valg er truffet for at sikre en bedre sammenlignelighed med de tidligere evalueringsresultater. Vores valg bliver ligeledes understøttet af tidligere forskning på området, i det at de klientrelaterede kontekstvariable, der er inddraget i denne evaluering i høj grad er i overensstemmelse med de faktorer, som der i tidligere forskningsprojekter er blevet fremhævet, som værende af betydning for, at flygtninge og indvandrere har mulighed for at blive tilknyttet det danske arbejdsmarked. Når programteorien er opstillet skal der efterfølgende fortages en realitetstestning af denne. Realitetstestningen sker gennem en kvantitativ analyse. De kvantitative data giver os mulighed for at vurdere, hvilken virkning, der indtil nu har været af JFI projektet i de delenheder af projektet, der er omfattet af evalueringen. Da det har været muligt at indsamle alle data fra hele populationen indenfor de evaluerede delenhederne, giver det os et grundlag for at kunne sige noget om resultaterne af JFI. På baggrund af de indsamlede data ville det være muligt for os at vurdere målopfyldelsen af JFI - det vil være muligt at vurdere graden af målopfyldelse, forstået som den 26/132

27 andel af deltagere, som efter et endt indsatsforløb lever op til målsætningerne for indsatsen, hvilket for JFI vil svare til hvem, der er kommet i permanent forsørgelsessituation. (Kongshøj Madsen1992:18) Ligesom det vil være muligt for os, ved hjælp af programteorien, samt de kvalitative og kvantitative data, kvalificeret at reflektere over, hvad der kan påvirke JFIs resultater positivt og negativt. Det vil i denne undersøgelse ikke være muligt at sige noget præcist om årsagsvirkningssammenhænge eller reelle effekter af JFI. Der gælder for denne evaluering et klassisk problem når det handler om at måle effekter, nemlig at det er vanskeligt med sikkerhed at vide om resultatvariablen kan tilskrives indsatsen. (Vedung 1998: 137) Jf. argumentation i kapitel 3. Brugen af kvantitativ metode i realitetstestningen af programteorien, giver os muligheden for at modsvare opdragsgivers forventninger om, at vurdere virkningerne af JFI. 27/132

28 DEL II: FELTET KRIDTES OP BAGGRUND & EMPIRI KAPITEL 5: GENSTANDSFELT DET DANSKE ARBEJDSMARKED Nedenstående kapitel har til hensigt kort at skitsere udviklingen indenfor integration i Danmark med henblik på at belyse den ændring, der er sket indenfor integrationsdebatten. Debatten har den seneste årrække skiftet karakter. Hvor den før har fokuseret på de mere kulturelle aspekter i forhold til retten om kulturel forskellighed, for eksempel racisme, har bl.a. den så omtalte ældrebyrde, understreget nødvendigheden af flere hænder på arbejdsmarkedet, og flygtninge og indvandreres tilknytning til arbejdsmarkedet bliver i stigende grad bemærket, med henblik på velfærdssamfundets fortsatte økonomiske bæredygtighed. (Rasmussen 2006: 50) Kapitlet danner således baggrund for det efterfølgende kapitel, idet baggrunden for det stigende antal undersøgelser af flygtninge og indvandreres tilknytning til arbejdsmarkedet belyses, samt nødvendigheden af en særlig beskæftigelsesindsats, opstår af fokusset på at reducere ledigheden blandt denne gruppe. 5.1 Flygtninge og indvandrere i Danmark Fra 1960erne har Danmark oplevet en betydelig indvandring i forhold til tidligere (Møller & Rosdahl 2006: 30), hvilket har medført en ekspansiv udvikling i antallet af indvandrere og flygtninge. Gruppen er så forskellig, at det er svært at skabe et begrebsapparat (Gundelach m.fl. 2005: 7) Den samlede gruppe kan dog betegnes indvandrere, og kan defineres som personer født i udlandet, hvor ingen af forældrene er både danske statsborgere og født i Danmark. Ved Dansk Statistik, 2008, sondres der yderligere i gruppen af indvandrere, hvor der skelnes mellem flygtninge/børn af flygtninge og personer med andre opholdsgrundlag. ( Ifølge dansk udlændinge lov 7 kan en person betegnes som flygtning, hvis personen er omfattet af FN s flygtninge konvention af ( En samlet betegnelse for børn af flygtninge og indvandrere er efterkommere. Efterkommere er defineret ved, at de er født i Danmark, men ingen af forældrene er både danske statsborgere og født i Danmark. ( I nedenstående tabel vises Danmark samlede procentvise andel af indvandrere. 28/132

29 Figur Indvandrere og efterkommere fra vestlige og ikke-vestlige lande pr. 1. januar 2009: Nøgletallene viser antal indvandrere og efterkommere fra vestlige og ikke-vestlige lande i procent af det samlede indbyggertal pr. 1. januar i Ikke-vestlige lande Vestlige lande I alt Indbyggertal Pct. af hele landets 6,4 3,1 9, indbyggertal Kilde: I dette projekt sondres mellem flygtninge og indvandrere mens den resterende gruppe af klienterne i JFI omtales indvandrere. flygtninge er defineret som ovenfor, 5.2 Beskæftigelse blandt flygtninge og indvandrere Erhvervsfrekvensen blandt flygtninge og indvandrere har gennemgået store forandringer gennem de seneste år: Siden begyndelsen af 1980erne er beskæftigelsen, blandt danskere med anden etnisk baggrund, faldet fra en erhvervsfrekvens 5 på omkring 60 pct. til en tredjedel i midten af 1990erne. I samme periode er erhvervsfrekvensen blandt etniske danskere forblevet forholdsvis konstant, omkring pct. (Møller & Rosdahl 2006: 31) Siden midten af 1990erne, mens ledigheden er faldet, hvilket ligeledes afspejler den generelle udvikling blandt etnisk danskere. Selvom erhvervsfrekvensen blandt flygtninge og indvandrere er steget en smule, er det generelle billede dog, at flygtninge og indvandrere har en lavere erhvervsfrekvens end etnisk danskere. (Møller & Rosdahl 2006: 31) Mens erhvervsfrekvensen blandt danske kvinder i 2004 lå på cirka 75 pct., var erhvervsfrekvensen blandt kvindelige indvandrere kun på 46 pct., og denne forskel ses ligeledes hos mændene, hvor erhvervsfrekvensen blandt danske mænd var 81 pct., mens frekvensen blandt mandlige indvandrere kun var 60 pct.. Fortsat er der en markant forskel på ledigheden blandt flygtninge og indvandrere, og etniske danskere (henholdsvis 20 pct. mod 5,8 pct.). (Møller & Rosdahl 2006: 33) 4 Vestlige lande omfatter de 27 EU-lande, Island, Norge, Andorra, Liechtenstein, Monaco, San Marino, Schweiz, Vatikanstaten, Canada, USA, Australien og New Zealand. Ikke-vestlige lande omfatter alle andre lande. (Kilde: 5 Erhvervsfrekvensen angiver antallet af beskæftigede og arbejdsløse i befolkningsgruppen i forhold til det samlede antal personer i befolkningsgruppen. Frekvensen angiver altså hvor stor en del af gruppen, i den erhvervsaktive alder, der står til rådighed for arbejdsmarkedet. 29/132

30 Ovenstående illustrerer, at flygtninge og indvandrere samt deres efterkommere generelt har ringe tilknytning til arbejdsmarkedet sammenlignet med etniske danskere. (Møller & Rosdahl 2006: 35) Ifølge Integrationsministeriets opgørelser pr. 1. januar 2009 så udviklingen i antallet af de årige indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande der er i job eller uddannelse ud som i tabel Denne tabel viser, at der faktisk er en positiv udvikling blandt indvandrerne i Danmark. Fra 2003 og frem til 2007 er andelen i job eller uddannelse steget fra 51 til 55 pct., hvor den for danskerne kun har udviklet sig et procentpoint fra 82 til 83. Der er tale om en positiv udvikling, om end andelen af indvandrere i job og uddannelse stadig er væsentligt lavere end blandt danskere. For efterkommere er tallene næsten de samme som for danskere. Tabel 5.2.1: Udviklingen i antallet og andelen af årige indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande, der er i uddannelse og/eller beskæftigelse, i perioden Antal Indvandrere i job eller udd. Samlet indvandrere Efterkommere i job eller udd. Efterkommere samlet Danskere i job eller udd. Danskere i job eller udd Andel i pct Kilde: Udviklingen i erhvervs- og beskæftigelsesfrekvensen 6 samt arbejdsløsheden 7 blandt indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande i perioden har ligeledes været positiv. Det fremgår af nedenstående tabel, at erhvervsfrekvensen er steget med 11 procentpoint, beskæftigelsesfrekvensen er steget med 19 procentpoint, og arbejds-løsheden er faldet med 17 procentpoint i perioden. Her bør det nok også tages med i betragtning at denne periode har været præget af højkonjunktur, hvilket har kunnet yderligere påvirke den positive udvikling. 6 Antallet af beskæftigede i pct. af hele populationen, dvs. den andel af en given befolkningsgruppe, som er i beskæftigelse. 7 Antallet af arbejdsløse i pct. af arbejdsstyrken. 30/132

31 Tabel 5.2.2: Udviklingen i arbejdsmarkedstilknytningen blandt årige indvandrere og efterkommere fra ikkevestlige lande, fra 1. januar 1997 til 1. januar Erhvervsfrekvens Beskæftigelsesfrekvens Arbejdsløshed pct. 36 pct. 27 pct pct. 55 pct. 10 pct. Kilde: Der kan rent statistisk tegnes et forholdsvist positivt billede af udviklingen i ikke-vestlige indvandreres beskæftigelsessituation, men der er stadig væsentlig forskel på erhvervsfrekvensen blandt denne gruppe og de etniske danskere, jf. tabel Tabel Erhvervsfrekvensen blandt årige indvandrere og efterkommere fra vestlige og ikke-vestlige lande samt danskere fordelt på køn, pr. 1. januar Ikke-vestlig Vestlig Dansk Køn Mand Kvinde Mand Kvinde Mand Kvinde Erhvervsfrekvens 67 pct. 53 pct. 70 pct. 63 pct. 83 pct. 78 pct. Kilde: Det er tydeligt at erhvervsfrekvensen for ikke-vestlige indvandrere er langt dårligere end for de to resterende grupper, og særlig for kvinderne blandt de ikke-vestlige indvandrere er erhvervsfrekvensen lav kun godt halvdelen står til rådighed for arbejdsmarkedet, og de har en beskæftigelsesfrekvens på 46 pct.. ( Derfor har den beskæftigelsespolitiske problemstilling vedrørende ikke-vestlige indvandrere og efterkommere i en årrække fokuseret på at reducere ledigheden i gruppen, og øge deres erhvervsfrekvens. (Møller & Rosdahl 2006: 35) 5.3 Beskæftigelse det politiske fokus Det øgede fokus på erhvervsfrekvens blandt indvandrere viser en drejning i det politiske fokus fra 1992, fra overvejende at handle om regulering, eller begrænsning, af indstrømningen af flygtninge og indvandrere til i stigende grad at være rettet mod det integrationsmæssige arbejde i Danmark. (Rasmussen 2006: 49) Dette kulminerede 1. januar 1999, hvor Integrationsloven trådte i kraft, som omfattede flygtninge og familiesammenførte udlændinge fra lande udenfor Norden, EU og Nordamerika. I denne forbindelse blev integrationsansvaret flyttet fra Dansk Flygtningehjælp til kommunerne, og der blev indført et treårigt introduktionsprogram, hvilket omfattede danskundervisning, samfundsforståelse og forskellige former for beskæftigelsesrettet aktivering. Siden da er der taget en lang række initiativer på integrationsområdet, som er opsummeret i lovforslaget Ny chance for alle (Rasmussen 2006: 50) 31/132

32 I forbindelse med den, af indenrigsministeren, nedsatte tænketank (2000) 8, opstillede man syv kriterier som målsætning for integration. Her fastslås uddannelse, beskæftigelse og selvforsørgelse at være de vigtigste. Målsætningen for flygtninge og indvandrere var således en erhvervsfrekvens som majoritetsbefolkningen en såkaldt kvantitativ arbejdsmarkedstilknytning. Hvilket vil sige, at målet er, at der skal være lige så mange flygtninge og indvandrere i beskæftigelse som etniske danskere, i forhold til deres procentdel af befolkningen. (Rasmussen 2006: 51) I nedenstående afsnit redegøres for drejningen mod en mere aktiv beskæftigelsespolitik og for de forskellige beskæftigelsespolitiske indsatser (eller mangel på samme), som er iværksat overfor gruppen af flygtninge og indvandrere, med henblik på at få gruppen i en permanent forsørgelsessituation. 5.4 Fra forsørgelsesparadigme til aktivlinje Der er gennem årene kommet stadigt større fokus på beskæftigelses- og socialpolitikkens muligheder som styringsinstrument, i takt med at Danmark har opnået større international afhængighed og den heraf følgende indskrænkning af det finanspolitiske råderum. (Rasmussen 2006: 36) Der er således sket en drejning fra det, førhen dominerende, forsørgelsesparadigme, karakteriseret ved et overvejende fokus på rettigheder og en målsætning om at sikre den enkelte borgers levestandard gennem generøse forsørgelsesydelser, mod en mere aktivlinje i beskæftigelses- og socialpolitikken. Denne aktivlinje er udmøntet i form af en række strategier, som er rettet mod at sikre integration på arbejdsmarkedet gennem individuelle, fleksible og behovsrettede uddannelses- og jobtilbud. Denne aktivdrejning er også kendetegnet ved borgerens ret og pligt. Dvs. at borgerens rettigheder er betinget af en række krav og pligter, hvilket betyder, at pligtdimensionen er blevet stadigt mere betydningsbærende, og de aktive ydelser er vokset på bekostning af de passive. Yderligere er der foretaget nedsættelser af ydelsesniveauet for visse grupper, såsom flygtninge og indvandrere (Rasmussen 2006: 37). Nedsættelse af ydelsesniveauet for visse samfundsgrupper kan anses for blot ét eksempel på en tiltagende grad af arbejdsmarkedsbestemt dualisering, hvor balancen mellem pligt og ret i aktivlinjen indenfor beskæftigelsespolitik er forskudt mod pligtdimensionen, når der er tale om 8 Hensigten med denne tænketank var at belyse udlændinges integration i det danske samfund, analysere den fremtidige befolkningsudvikling og behandle de samfundsmæssige konsekvenser af befolkningsudviklingen og udlændinges integration 32/132

33 social- og beskæftigelsespolitiske grupper med ringe tilknytning til arbejdsmarkedet. M.a.o. vil det sige, at der for så vidt, indenfor samme velfærdsstat, kan udskilles to slags systemer, hvor ydelser og rettigheder, tilknyttet det ene, er mere generøse end ydelser og rettigheder tilknyttet det andet. (Rasmussen 2006: 40) Hertil kan nævnes det indførte loft over kontanthjælp, nedsættelse af kontanthjælp efter en periode på seks måneder mv., hvilket skal ses i lyset af, at der ikke er indført lignende tiltag/begrænsninger, rettet mod dagpengemodtagere og korttidsledige. (Rasmussen 2006: 40) Denne udvikling er dog ikke helt entydig, men dualiseringen i beskæftigelsespolitikken kommer til stærkest til udtryk i aktivlinjen overfor etniske minoriteter/flygtninge og indvandrere, som er strengere end for andre grupper med tilsvarende ringe arbejdsmarkedstilknytning (Rasmussen 2006: 40). Hertil kan nævnes den lave introduktionsydelse og starthjælp, som kan betragtes ud fra antagelsen om, at en nedsættelse af ydelser har en motiverende effekt på borgeren, i forhold til at komme i beskæftigelse. Debatten omkring flygtninge og indvandreres arbejdsmarkedstilknytning har ansporet et større antal undersøgelser, hvor det søges at belyse hvilke barrierer, der er i forhold til at få denne gruppe i beskæftigelse, samt hvilke indsatser der har en effekt overfor den problemstilling. Et udpluk af den eksisterende forskning på området beskrives i nedenstående kapitel. KAPITEL 6: TIDLIGERE FORSKNING Dette afsnit har til formål kort at skitsere hvilken forskning, der tidligere har været på det beskæftigelsespolitiske område i forhold til at bringe ledige flygtninge og indvandrere i matchgruppe 3-5 i beskæftigelse. Nedenstående er et uddrag af den eksisterende forskning på området, og skal give et indblik i, hvilke tendenser, der er fremtrædende på området. Området belyses for at vise, hvorledes JFI kan betragtes sammenholdt med eksisterende viden på området om indsatsen og målgruppen minder om eller adskiller sig fra det generelle billede - herunder hvorvidt denne evaluering bidrager til ny viden på området. Med afsnittet ønskes det med andre ord at belyse, hvilke problemstillinger, der er blevet fokuseret på, i forbindelse med at få, ikke-arbejdsmarkedsparate flygtninge og indvandrere i beskæftigelse. 33/132

34 6.1 Manglende kompetencer som barriere I flere undersøgelser foretaget af Socialforskningsinstituttet beskrives manglende kompetencer blandt flygtninge og indvandrere som en af de vigtigste barrierer for, at denne gruppe kan komme i ordinært job eller anden permanent forsørgelsessituation. Her har en del aspekter indflydelse på mulighederne for beskæftigelse. Rosdahl (2006) belyser eksempelvis i sin undersøgelse Integration på arbejdsmarkedet af ikke-vestlige indvandrere og efterkommere, hvilke forhold der påvirker chancerne for at opnå vedvarende beskæftigelse blandt langvarige kontanthjælpsmodtagere og personer på introduktionsydelser fra ikke-vestlige lande (Rosdahl 2006: 5). Billedet er her, at når man alene betragter gruppen af ikke-vestlige indvandrere og efterkommere i Danmark, har de ringe chancer for at komme i beskæftigelse (Rosdahl 2006: 3). Her har det betydning, hvorvidt personen er kommet til Danmark som flygtning eller af frivillige årsager. Der er en tendens til, at personer, der direkte eller indirekte kom til Danmark på grund af flugt fra hjemlandet, har en lavere beskæftigelsesgrad end indvandrere, der er kommet til Danmark af andre årsager end som flygtning. (Rosdahl 2006: 8) Undersøgelsen konkluderer yderligere, at opholdstiden i Danmark har betydning for beskæftigelsesfrekvensen. En del af forklaringen skal findes i, at danskkundskaberne forbedres, jo længere tid man opholder sig i landet, hvilket gør det nemmere at komme i beskæftigelse. Desuden spiller køn en væsentlig rolle, særligt i grupper af flygtninge og indvandrere fra ikke-vestlige lande. Dette tilskrives i høj grad kønsrollemønsteret, da kvinders erhvervsdeltagelse og beskæftigelse ikke understøttes i disse grupper. (Rosdahl 2006: 9) Yderligere påvirkes beskæftigelsesfrekvensen af en række elementer, eksempelvis, alder, ægteskabelig status, samt antallet af børn. Her er tendensen, at sandsynligheden for at være i beskæftigelse er størst i aldersgruppen år, mens der er en tendens til, at beskæftigelseschancerne er lavest for de ældste.(rosdahl 2006: 10) I en anden undersøgelse, De svageste kontanthjælpsmodtagere, foretaget af Bach & Boll (2004), rettes der i høj grad fokus mod klientens karakteristika, samt hvorvidt dette fungerer som en barriere for at komme i beskæftigelse. Mere specifikt i forhold til, hvilke problemer den enkelte kontanthjælpsmodtager har udover det at være ledig. Mange af kontanthjælpsmodtagerne er præget af at have fysiske og/eller psykiske problemer, herudover kommer, at flere har problemer med hash eller alkohol. Derudover har flere af dem sociale 34/132

35 problemer, eksempelvis boligproblemer, mangelfuldt socialt netværk, familiære problemer eller en kriminel fortid. Herudover har flere af dem lidt eller ingen uddannelse. (Bach & Boll 2004: 10-12) Boks Bach og Boll undersøgelsens konklusioner: Kontanthjælpsmodtageres barrierer i forhold til at opnå permanent beskæftigelse: 1) At de har en kriminel fortid 2) At de er unge enlig mødre 3) At der er et alkohol eller narkotikamisbrug, 4) De er præget af sen udvikling 5) De har væsentlige læse- og staveproblemer 6) Mangelfulde danskkundskaber. 7) Fysiske eller psykiske problemer Klienterne har typisk ikke alle ovenstående problemer, men omfanget af, og arten af problemerne, er komplekse. Bach og Boll: 2004 I Møller & Rosdahls undersøgelse Indvandrere i job (2006) fremhæver i en undersøgelse, hvad der karakteriserer de indvandrere, der er kommet i en permanent forsørgelsessituation efter lang tids ledighed. De mest afgørende karakteristika, der er udledt af denne undersøgelse kan ses i boks Boks Møller og Rosdahl undersøgelsens konklusioner: Identificerede elementer, der har været afgørende for at personen er kommet i permanent beskæftigelse. Her kan blandt andet nævnes 1) At personen er efterkommer frem for flygtning eller indvandrer. 2) At der ikke er tale om familiesammenførte med en flygtning. 3) At personen havde opholdt sig længe i Danmark. 4) At der ikke var tale om helbredsmæssige problemer. 5) At der er gode dansk og engelskkundskaber. 6) At personerne havde tidligere erhvervserfaring fra Danmark. 7) At personen har kontakt med danskere. Kilde: Møller & Rosdahl 2006: 7-8 Den gruppe af flygtninge og indvandrere, der undersøges i vores projekt, har på en række punkter de samme karakteristika som de, der nævnes i de ovenstående undersøgelser. Da de er indplaceret i matchgrupperne 3-5, er de karakteriseret ved at have en række problemer ud over 35/132

36 ledighed, der kan være med til at mindske chancerne for at opnå en permanent beskæftigelsessituation. Vores projekt adskiller sig fra de ovenstående undersøgelser ved at have fokus på, hvilke af de indsatser, der benyttes for at bringe flygtninge og indvandrere i en permanent forsørgelsessituation, der virker overfor hvilke klienter. Det søges således at belyse, om der kan dannes et mønster i forhold til, om bestemte indsatser virker bedre overfor klienter med nogle bestemte problemer/karakteristika. 6.2 Tidligere indsatser og deres effekt Ud over ovennævnte fokusområder, har en undersøgelsesgenstand på området været, hvad der karakteriserer den kommunale indsats, i forhold til at få ledige i permanent beskæftigelse. I en undersøgelse fra Arbejdsmarkedsstyrelsen Ny chance: undersøgelse af holdninger mv. i kommuner, virksomheder og hos andre aktører forud for indsatsen Ny chance for alle. (2006), har fokus været at målrette indsatsen Ny chance for alle. Her undersøges de indsatser, som kommunerne vælger at anvende overfor langvarige kontant og starthjælpsmodtagere i forsøget på at få disse i permanent beskæftigelsessituation. I undersøgelsen gennemgås, hvad der karakteriserer de kommuner, der har nemt ved at få folk i job. Disse er karakteriseret ved tre ting; 1) en bevidst holdning til, at indsatsen skal være rettet mod at gøre målgruppen selvforsørgende - det handler om at, gøre målgruppen i stand til at klare sig uden offentlige ydelser, ikke at sikre denne en bedre livskvalitet, 2) om at have en fast og konsekvent arbejdsstil, hvor man er villige til at sætte sanktioner op, hvis aftaler ikke holdes, for eksempelvis tilbageholde kontanthjælp, og 3) at de bevidst bruger arbejdsmarkedsrettede forløb, hvor elementerne er virksomhedspraktik suppleret med mentorordning, herefter løntilskud og derefter ordinært job. Generelt er der god erfaring med at følge den ledige tæt, selv efter denne er kommet i beskæftigelse. Problemet ligger, ifølge de adspurgte, ikke i at finde et job, men i at bibeholde det, hvorfor det er relevant at følge borgeren tæt, selv efter denne er kommet i beskæftigelse, for at sikre fastholdelse på arbejdsmarkedet - efterværn. Denne tætte opfølgning kan på mange måder sidestilles med den håndholdte indsats, som de anvender ved JFI indsatsen i Jobcenter Århus. I undersøgelsen Ny chance til alle har de forskellige kommuner benyttet sig af aktivering, virksomhedspraktik, mentorordning, løntilskud og arbejde. Her har især tre redskaber vist sig at være særligt virkningsfulde i 36/132

37 forhold til at få den ledige i beskæftigelse; virksomhedspraktik, privat løntilskud og mentorordning. Ingen af de succesfulde kommuner nævner opkvalificering som en af de mest benyttede indsatser. Denne indsats bruges kun i det omfang, at den virksomhed, hvor den ledige er i praktik, nævner, at det kan være relevant. Kurser og uddannelse gives derfor først, når det igennem virksomhedspraktik kan påpeges, at dette vil være relevant. (Ny chance til alle 2006: 25-26) En anden undersøgelse fra Socialforskningsinstituttet Den kortest vej til arbejdsmarkedet. En kvalitativ undersøgelse af indsatsen overfor ikke-arbejdsmarkedsparate ledige, (Hohen m.fl 2007) viser dog, at kommunerne generelt ikke anvender virksomhedspraktik eller løntilskud i nævneværdigt omfang. I stedet anvendes kommunal aktivering i meget stort omfang. Og det på trods af, at der i undersøgelsen Modtagere af kontanthjælp En litteraturoversigt om kontanthjælpsmodtagere og den offentlige indsats for at hjælpe dem (Rosdahl og Petersen 2006) netop vurderes at kommunal aktivering er en af de mindst virkningsfulde metoder i forhold til at bringe denne gruppe i arbejde eller sikre anden form for afklaring. Der kan da også tegnes et billede, hvor den politiske opbakning til kommunal aktivering er faldende. Endvidere kan den seneste evaluering af JFI 'Metodeevaluering af Jobkonsulentindsatsen for Flygtninge og Indvandrere i Århus Kommune' (Biener 2008) betegnes som en nyere undersøgelse, der ligger tæt op af indeværende projekt. Fokus for denne undersøgelse var ligeledes at evaluere, hvilken indsatstype, der havde størst effekt i forhold til at bringe ledige flygtninge og indvandrere i matchgruppe 4 og 5 i en permanent forsørgelsessituation. Resultaterne af ovennævnte undersøgelse inddrages løbende i dette projekt med henblik på at sammenligne evalueringernes, og kvalificere indeværende evaluerings, resultater. Overordnet kan det siges, at en række af de tidligere undersøgelser har haft et andet fokus i deres undersøgelse af indvandrere og deres beskæftigelsesmuligheder. Undersøgelsen 'En ny chance for alle' minder på en række punkter om JFI-evalueringen, da der her tages udgangspunkt i, hvilken virkning forskellige indsatser har i forhold til at bringe langtidsledige kontant og starthjælpsmodtagere i beskæftigelse og det vil også være på dette område denne evalueringen har mulighed for at bidrage med viden på området. I denne undersøgelse 37/132

38 kunne der identificeres en tendens til, at dét at følge den ledige tæt, har vist sig at være succesfuldt. Denne tætte opfølgning kan sidestilles med Jobcenter Århus håndholdte indsats overfor målgruppen. Yderligere lighedspunkter er, at det har vist sig at være nogle af de samme indsatser, der er blevet anvendt, eksempelvis virksomhedspraktik, løntilskud med videre. Som tidligere nævnt i afsnittet, kan kendetegnende for JFI-målgruppen på flere måder sammenlignes med de karakteristika, der er opremset i afsnit 2.1, i forhold til flygtninge/indvandreres muligheder for at opnå en tilknytning til arbejdsmarkedet. Der vil i evalueringen være en nærmere vurdering af målgruppen og dennes karakteristika, samt dettes betydning for at bringe flygtninge og indvandrere nærmere arbejdsmarkedet. KAPITEL 7: JFI-PROJEKTET Nedenfor præsenteres de nærmere detaljer og forhold omkring JFI. Indledningsvis beskrives forholdene omkring bevillingsskrivelsen fra Arbejdsmarkedsstyrelsen, hvilket har til hensigt at belyse konteksten, hvori JFI blev iværksat. Dette suppleres med en beskrivelse af organiseringen af JFI, herunder de forskellige delprojekter og deres funktion. Slutteligt beskrives målgruppen for, som er omfattet af JFI. 7.1 Bevillingen og målsætninger for indsatsen Århus kommune modtog i februar 2007 en bevillingsskrivelse fra Arbejdsmarkedsstyrelsen, hvori regeringen havde bevilliget 300 mio. kr.. Målet med bevillingen var at styrke integrationsindsatsen, herunder tilknytningen til arbejdsmarkedet, for flygtninge og indvandrere, hvilket skulle ske ved, at der blev taget særlig hånd om målgruppen, gennem en tæt og målrettet indsats. Bevillingen skal udmunde i konkrete resultater for beskæftigelsen hos målgruppen over projektets 4-årige periode. Det er pålagt de bevilgede kommunerne at opstille mål- og resultatkrav for indsatsen, der skal løbende føres opsyn med kommunens resultater, samt redegøres for brugen af midlerne. (Bilag 11) Pengene, i bevillingen, var øremærket til ansættelse af særligt virksomhedsrettede jobkonsulenter, og skal anvendes til lønudgifter til nyansatte jobkonsulenter det er således et krav, at antallet af ansatte øges. 38/132

39 Bevillingen blev givet til 15 kommuner over perioden Fem af de kommuner (København, Århus, Odense, Aalborg og Esbjerg) er karakteriseret ved, at de har det største antal indvandrere og efterkommere på starthjælp, kontanthjælp og introduktionsydelse. De resterende kommuner (Albertslund, Brøndby, Ishøj, Herlev, Høje Taastrup, Fredensborg, Rødovre, Gladsaxe, Slagelse og Helsingør) er kendetegnet ved, at de har en stor andel af flygtninge og indvandrere på starthjælp, kontanthjælp eller introduktionsydelse i forhold til kommunens samlede antal indbyggere i den erhvervsaktive alder. Ovenstående kommuners koncentration af flygtninge og indvandrere på starthjælp, kontanthjælp eller introduktionsydelse svarer til 56 pct. af det samlede antal af flygtninge og indvandrere, på landsplan, der er på de ovennævnte ydelser. Midlerne fordeles mellem kommunerne efter antallet af ledige indvandrere og flygtninge på førnævnte ydelser, efter det princip at de kommuner med den tungeste byrde, dvs. flest ledige, bliver tildelt flest midler. (Bilag 11) I 2005 havde Århus kommune indvandrere og efterkommere på starthjælp, kontanthjælp eller introduktionsydelse, hvilket svarer til 2,22 pct. af befolkningen i den erhvervsdygtige alder. Det betød, at det var den næstmest belastede kommune på landsplan og medførte, ifølge Arbejdsmarkedsstyrelsens beregninger, at Århus kommune skulle tildeles en bevilling på kr. pr. år i bevillingsperioden. Dette svarer til, at der kunne ansættes ca. 34 jobkonsulenter. (Bilag 11) Mål- og resultatkrav for JFI indgår i 2008, og ligeledes 2009, som et tillæg i beskæftigelsesplanen. De opstillede mål for JFI er i overensstemmelse med målene for En Ny Chance til Alle kampagnen 9, som er igangsat af Beskæftigelsesministeriet og løber fra Der bliver afrapporteret om målopfyldelsen til Arbejdsmarkedsstyrelsen /132

40 Boks De overordnede målsætninger for JFIs 4-årige periode 1. Beskæftigelsesgraden for flygtninge og indvandrere skal øges med mindst tre procentpoint om året pct. af de arbejdsmarkedsparate, kvindelige flygtninge og indvandrere, på kontanthjælp, skal være i ordinært job eller uddannelse 12 mdr. efter tidspunktet for henvendelse. 75 pct. af gruppen skal være det efter 24 mdr. 3. Aktiveringsprocenten for de ikke-arbejdsmarkedsparate kvinder med flygtninge- /indvandrerbaggrund, på kontanthjælp, skal være stigende. Kilde: Bilag 13 Målsætningerne for 2009 er konkret, at i alt 800 personer i målgruppen vil være omfattet af den håndholdte jobkonsulentindsats. Af disse forventes 25 pct. at komme i arbejde (enten ordinært job eller fleksjob) eller uddannelse. (Bilag 13) I beskæftigelsesplanen er det ligeledes bemærket, at projektet skal indeholde en form for metodeudvikling. Der lægges vægt på, at JFI i høj grad er en metodeudviklings- og afprøvningsvirksomhed. (Bilag 13) 7.2 Organiseringen af JFI Bevillingen til Jobcenter Århus udmundede i, at der blev oprettet en særlig enhed, bestående af de nyansatte jobkonsulenter Jobkonsulentindsats for Flygtninge og Indvandrere (JFI). Der vil i JFIs tidsramme gennemsnitligt være ansat ca. 32 medarbejdere. De består af jobkonsulenterne, en koordinator og en leder. (Bilag 13) De jobkonsulenter, der er ansat i JFI, har meget forskellige uddannelses- og erhvervsmæssige baggrunde, men de har alle tidligere erfaring med målgruppen. Tanken bag denne mangfoldige medarbejderstab er, at der, i medarbejdergruppen, kan findes mange forskellige tilgange til målgruppen og arbejdet med denne, samt at det er strategisk godt, at der findes forskellige forudsætninger hos de ansatte. 40/132

41 Der var dog, som følge af dette valg, i projektets opstart det problem, at flere medarbejderne ikke havde kendskab til, hvordan sagsbehandlingen skulle forløbe, hvilket medførte nogen fejl. (Biener, 2008: 30) JFI fungerer som en afdeling under jobcenterets sekretariat, men jobkonsulenterne er fysisk placeret rundt omkring på de allerede eksisterende forvaltningsenheder i Jobcenter Århus. (Bilag 13) Det er gjort for at sikre en bedre service til borgerne, idet de vedbliver at være i vante fysiske rammer, selvom de bliver en del af JFI. JFI er altså en tværgående enhed, der fungerer ude i de allerede eksisterende organisationer. JFI-konsulenterne arbejder i dagligdagen under en delt ledelse, der består af lederen af JFI, Claus Bislev, og lederen af den forvaltningsenhed, de er placeret ude ved. Der er indgået en resultatkontrakt mellem JFI-lederen og lederne af forvaltningsenhederne, hvori målene for jobkonsulenternes arbejde er aftalt, og nogle steder er der også udformet aftaler om metodiske tilgange for arbejdet. (Biener 2008:33) I 2009 er der placeret JFI-konsulentteams på de fire decentrale jobcentre, på de 3 arbejdsmarkedscentre og på Århus Sprogcenter. Disse konsulenter retter deres indsats mod de borgere, der er tilknyttet de decentrale centre, hvor der skønnes at være et beskæftigelsespotentiale. Herudover er der i Gellerup-området oprettet en åben jobvejledning, og der løber ligeledes en indsats for en særlig målgruppe - personer tidligere omfattet integrationsloven, men som nu har overskredet den 3-årige integrationsperiode hvor der er ansat 4 jobkonsulenter. (Bilag 13) For at understøtte den decentrale jobindsats er der under JFI yderligere oprettet tværgående enheder, der skal bidrage med hurtigere udredning og afklaring af borgere med særlige problemstillinger. Det inkluderer bl.a. et sundhedsteam bestående af en antropolog, en psykolog og en sociallæge, et misbrugsinitiativ, hvor der er ansat en psykolog/misbrugsbehandler, en sprogafklaringsenhed, og Jobhjørnet, med en konsulent til ekstra jobsøgningsrådgivning, samt en livsstilsenhed, der har lokalitet samme sted som Jobhjørnet, hvortil der er knyttet en kost- og sundhedsvejleder. (Bilag 13) 41/132

42 Boks Tværgående enheder I JFI (Særinstitutionerne) De tværgående enheder i JFI tilbyder følgende former service: Sundhedsteam: Kan bidrage med afklaring af klienterne, både: 1. Fysisk 2. Psykisk 3. I forhold til kulturelle barrierer Misbrugscenteret Afklaring af misbrugsrelaterede problemer Hjælp til at istandsætte en videre behandling Jobhjørnet: Vejledning til jobsøgning Hjælp til kompetenceafklaring Rådgivning i udarbejdelse af ansøgning og CV Vejledning i præsentationsteknik Livsstilsenhed: Rådgivning om forhold vedrørende klientens fysiske tilstand Kostvejledning Gymnastikundervisning Mm. Kilde: Beiner 2008: Delprojekterne i JFI I nedenstående er der kort beskrevet om de delprojekter, der er en del af denne evaluering, dvs. Jobcenter Centrum, Jobcenter Nord, Jobcenter Vest, Jobcenter Syd samt Sprogcenteret. Herunder beskrives deres funktion, fordelingen af jobkonsulenter på de decentrale enheder samt sagstyper. Jobcentrene: Der findes i Århus kommune 5 lokale jobcentre samt det centrale jobcenter. Det centrale jobcenter i kommunen dækker primært de ledige i matchgruppe 1-3. Hvorimod de lokale jobcentre, hvor de fleste JFI-konsulenter, der er undersøgelsesgenstand i denne evaluering, er placeret, dækker varetagelsen af de ledige i matchgruppe 4 og 5. Der var som udgangspunkt udstationeret én jobkonsulent på hhv. Jobcenter Centrum, Nord og Syd, og to på Jobcenter Vest. Dags dato er 42/132

43 fordelingen af jobkonsulenter ændret, således der i stedet sidder to jobkonsulenter på hhv. Jobcenter Syd og Vest, én på Jobcenter Nord og tre på Jobcenter Centrum. Der har ikke på noget tidspunkt været en JFI-konsulent på Jobcenter Samsø. (Bilag 2, 3, 4, 5 og 6) Der er stor forskel på, hvordan JFI-konsulenterne på de jobcentrene sidder med sagerne. Størsteparten af konsulenterne har sagerne som delesager, dvs. at de har et samarbejde med en tilknyttet sagsbehandler og kun varetager jobkonsulentdelen, uden at have myndighedsansvar. Hvis konsulenten har hele sagen har de delt, med sagsbehandler, eller helt myndighedsansvar i forhold til hele den beskæftigelsesrettede indsats. I Nord og Syd varetages sagerne som delesager, hvor der kun er ansvar for jobkonsulentdelen, mens de på Jobcenter Centrum og Vest i størstedelen af sagerne varetager hele beskæftigelsesdelen. (Bilag 2, 3, 4, 5og 6) Sprogcentreret: Sprogcenteret forestår den kommunalt udbudte sprogundervisning, der skal tilbydes flygtninge og indvandrere i den treårige introduktionsperiode. På Sprogcenteret er der ansat undervisere, samt sagsbehandlere, der hjælper de nye flygtninge og indvandrere i kommunen og har sagerne så længe, de er integrationssager, dvs. de første tre år klienten er i Danmark. På Sprogcentret var der, i JFIs opstart, placeret én JFI-konsulent, der havde ansvaret for jobkonsulentdelen i udvalgte sager. I dag er der placeret to konsulenter på Sprogcentret, som begge varetager jobkonsulentdelen af udvalgte sager den ene af konsulenterne har i cirka halvdelen af sin arbejdstid undervisningsforløb og andet administrativt arbejde. (Bilag 7) 7.4 Målgruppen for indsatsen Målgruppen for JFI er overordnet, ledige flygtninge og indvandrere på introduktionsydelse, starthjælp eller kontanthjælp. (Bilag 11) Kendetegnende for gruppen er, at de er fra ikke-vestlige lande, samt er placeret i matchgruppe 4 og 5. At en borger er matchkategoriplaceret betyder, at der foreligger en systematisk vurdering af graden af match mellem den lediges ressourcer og arbejdsmarkedets krav. Denne kategorisering er et redskab for den enkelte sagsbehandler til at vurdere den pågældende lediges afstand til arbejdsmarkedet, på et kvalificeret grundlag. (Arbejdsmarkedsudvalget 2005: spørgsmål 8) Det vil sige, at der, i forbindelse med matchkategorisering, er tale om en vurdering af borgerens 43/132

44 beskæftigelsespotentiale.(arbejdsmarkedsstyrelsen) Borgerens beskæftigelsespotentiale kan således vises i form af fem matchkategorier, som er opstillet i nedenstående figur. Fælles for personer i matchkategorierne 1-4 er, at de i varierende grad er stand til at varetage et job på det ordinære arbejdsmarked dog vurderes det ved match i kat.4 at rådighedskravet midlertidigt ikke kan opfyldes, mens personer i matchkategori 5 aktuelt ikke har nogen arbejdsevne i forhold til jobfunktioner på det ordinære arbejdsmarked. (Arbejdsmarkedsstyrelsen) Figur 7.4.1: Matchkategorisering Umiddelb a r ma tc h (Ma tc hka tegori 1): Borgeren ha r komp etenc er og ressourc er, som umid d elb a rt ma tc her arbejdsmarkedets krav. Borgerens kompetencer og ressourcer er forenelige med varetagelsen af job funktioner, d er er b red t eksisterend e p å d et ordinæ re a rb ejd sma rked. Borgeren ha r eventuelt kva lifika tioner og kompetencer inden for flaskehalsområder på arbejdsmarkedet. Høj gra d a f ma tc h (Ma tc hka teg ori 2): Borg eren ha r komp etenc er og ressourc er, d er umid d elb a rt i væ sentlig g ra d ma tc her a rb ejd sma rked ets kra v. Borg erens komp etenc er og ressourc er er i høj gra d forenelige med va reta g elsen a f job funktioner, som er b red t eksisterend e p å d et ordinæ re a rb ejd sma rked, men d er ka n d og i mindre grad være et manglende match for eksempel i form af nogle specifikke kvalifikationer eller lignende. Delvis ma tc h (Ma tc hka tegori 3): Borg eren ha r komp etenc er og ressourc er, d er i umid d elb a rt kun d elvist ma tc her a rb ejdsma rked ets kra v. Borgeren vil i midlertid væ re i sta nd til a t va reta g e job funktioner, som i et vist omfang eksisterer på det ordinære arbejdsmarked. Lav gra d af matc h (Ma tc hka teg ori 4): Borg eren ha r så væ sentlige b eg ræ nsninger i komp etenc er og ressourc er, a t b orgeren ikke umid d elb a rt vil kunne ind gå p å d et ordinæ re a rb ejdsma rked. Borgerens arbejdsevne er aktuelt så betydeligt nedsat, at jobfunktioner, der er forenelige med b orgerens komp etenc er og ressourc er, kun vil kunne find es i et meg et b egræ nset omfa ng p å d et ordinæ re arbejdsmarked. Ing en ma tc h (Ma tc hka teg ori 5): Borgeren har så omfattende begrænsninger i kompetencer og ressourcer, at b orgeren a ktuelt ikke ha r nogen a rb ejdsevne, d er ka n a nvend es i job funktioner p å d et ordinæ re Kilde: Som det fremgår af nedenstående tabel er ca. 77 pct. af målgruppen for JFI placeret i matchgruppe 4 og 5 - og i selve JFI, 2009, er der yderst få af de deltagende borgere, der ikke er i matchgruppe 4 og 5. Det tenderer ligeledes mod, at målgruppen for JFI er blevet tungere: Fra 2008 til 2009 er der sket en stigning i antallet af borgere, der er placeret i matchkategori 5 på 5 procentpoint., fra 27 pct. i 2008 til 31 pct. i Ved en procentvis fordeling er der kommet flere borgere i matchkategori 5 sammenholdt med de andre matchgrupper. Selve antallet af flygtninge og indvandrere på kontant-, starthjælp eller introduktionsydelse er dog faldet fra 4629 til 3310 borgere. (Bilag 12 og 13) Tabel De ledige nydanskeres fordeling på matchkategorier i Århus Kommune. Matchkategori Nydanskere på kontant-, starthjælp eller introduktionsydelse 1 1 pct. 44/132

45 2 5 pct pct pct pct. Staks match I alt Kilde: Bilag 13 7 pct. 100 pct. (N=3310) Herudover er karakteristika for JFIs målgruppe, at aldersmæssigt er den største del af målgruppen mellem år (58 pct. af mændene og 63 pct. af kvinderne), hvilket kan ses i nedenstående tabel. Tabel Aldersfordeling for kontanthjælpsmodtagere med anden etnisk herkomst i Århus Kommune Alder Mænd (I pct.) Kvinder (I pct.) Under 19 år og over 7 6 I alt 100 pct. 100 pct. Kilde: Bilag 13 Ligesom bestemte karakteristika skaber begrænsninger for målgruppen, jf. boks Boks Barrierer for målgruppen Målgruppens væsentligste barrierer, i forhold til at kunne udsluses til arbejdsmarkedet: Kilde: Bilag 13 Helbredsmæssige problemer, fysiske og/eller psykiske. Få sproglige kompetencer. Familiemæssige- og sociale problemer. Manglende faglige-, erhvervs- og uddannelsesmæssige kompetencer. I ovenstående er rammerne omkring, og indholdet af JFI gennemgået, hvilket har skullet give en forståelse af JFI og de opgaver, som de søger at løse. Et meget essentielt kendetegn ved JFI er den store frihed, som medarbejderne er tildelt i løsningen af disse opgaver. Denne høje grad af frihed i opgaveløsningen drager rent teoretisk paralleller til Michael Lipskys beskrivelse af frontlinjemedarbejderes rolle i politikudformningen, gennem deres aktive rolle i implementeringsprocesserne, hvorfor netop denne teori er fundet relevant som supplerende teorigrundlag, og derfor præsenteres nærmere i nedenstående. 45/132

46 DEL III: SUPPLERENDE TEORI Selvom markarbejdernes ikke anses som højt rangerende i det politisk-administrative hierarki, har de i praksis stor indflydelse på, hvorvidt lovene lever op til deres formål, idet markarbejdere, som sidste led i implementeringskæden, formidler lovvedtagelser ud til borgerne og som følge heraf skaber den politiske og sociale kontekst, hvori borgere agerer. (Lipsky 1980: 4) M.a.o. får loven først social eksistens, når den enkelte medarbejder omsætter denne til praksis. Markarbejdere kan derved ses som værende de reelle beslutningstagere.(lipsky 1980: xvi) For at forstå, hvad der ligger bag den enkelte offentlige ansattes adfærd, inddrages således, i nedenstående afsnit, Michael Lipskys teori omkring 'Street-level bureaucrats'. Michael Lipsky anses som værende grundlæggeren af bottom-up tilgangen, med bogen Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Service, hvor tilpasningen blandt de offentlige ansatte tillægges større betydning, end det policy-output, der kommer fra politisk side. I nedenstående lægges vægt på den skønsmæssige vurdering, som kendetegner street-level bureaucrats. KAPITEL 8: STREET LEVEL BUREAUCRATS Lipsky formede pågældende teori, ud fra en induktiv forskningsproces, hvor han undersøgte forskellige offentlige professioner i USA og fandt sammenhæng mellem måderne, hvorpå en række street-level bureaucrats agerer i deres job. Det centrale i Lipskys teori er, at der, på tværs af forskellige offentlige personalegrupper, findes en række fællestræk i deres daglige arbejdsrutiner, som udgør en række ensartede adfærdsmønstre. (Winter 2008: 103) Lipsky opstiller et samfundsmæssigt perspektiv på markarbejderes adfærd og implementeringen af public policy. Lipsky benævner offentligt ansatte som street-level bureaucrats : Public workers who interact directly with citizens in the course of their job, and who have substantial discretion in the execution of their work are called street-level bureaucrats in this study. Public service agencies that employ a significant number of street-level bureaucrats in proportion to their work force are called street-level bureaucracies. (Lipsky 1980: 3) Lipskys betegnelse street-level bureaucrats oversættes til dansk af Søren Winter til markarbejdere (Dahler-Larsen og Krogstrup 2001: 64). Der er tale om offentlige ansatte fra mange 46/132

47 forskellige offentlige politikområder, såsom skolelærere, politibetjente, socialrådgivere, dommere mv. Det er denne gruppe af offentlige ansatte, som er borgernes indgang til staten (Lipsky 1980: 3 og 4) det er gennem disse ansatte at borgernes indtryk af det offentlige skabes, og markarbejdernes arbejdsfelt, borgerne, ændrer sig og påvirkes gennem deres beslutninger (Lipsky 1980:9). De får en afgørende rolle i den politiske beslutningsproces, pga. deres store påvirkningsmuligheder i implementeringsprocessen. I nedenstående gennemgang vil fokus ligge på socialrådgivere eller sagsbehandlere som street-level, for at operationalisere teorien i henhold til projektets problemstilling, idet denne profession har flest lighedspunkter med karakteren af arbejdsopgaver for jobkonsulenter, i forbindelse med JFI. 8.1 Street-level bureaucrats' og public policy Teorien omkring street-level bureaucracy bliver ofte benyttet til at illustrere vigtigheden af at være opmærksom på markarbejdernes indflydelse på implementeringen af public policy. Der argumenteres for, at public policy forstås bedst ved også at undersøge markarbejdernes arbejdsgang, frem for blot at undersøge de formulerede lovtekster.(lipsky 1980: xii) Lovgivningen har ingen social eksistens, før den afleveres til borgerne.(winter 2008: 103) Det er således karakteristisk for markarbejdere, at de overvejende gør brug af en skønsmæssig vurdering i forbindelse med deres arbejdsprocedure, idet deres arbejde ofte involverer komplekse situationer i interaktion med mennesker, som ikke kan håndteres ud fra en standardiseret arbejdsmanual. Denne tilgang til forståelsen af public policy må siges at være grundlæggende for JFI, idet den enkelte jobkonsulent, som før nævnt, har frie hænder i forbindelse med tilrettelæggelse af deres klienters 'forløb', dog inden for lovens rammer (jf. III: Projektstruktur). Denne autonomi kan ligeledes ses i forhold til organisationen, de befinder sig i, idet den muliggør, at de forskellige regulativer, som er opstillet, kan omgås. Alternative teorier går ud fra, at markarbejdernes arbejde stemmer overens med de forventninger, der er til det. Lipsky mener dog ikke, at markarbejdere nødvendigvis har den samme forståelse af det pågældende hverv som deres foresatte. Det kan således ikke forudsættes, at markarbejderne arbejder hen mod de vedtagne mål opstillet af lederne i organisationen, hvorfor der kan forventes en vis uoverensstemmelse.(lipsky 1980: 16) Det vil sige, der kan herske adskillige forskellige 47/132

48 organisationsteorier indenfor JFI- projektet, hvorfor lederen, eller den formelle forståelse, ikke kan anses som repræsentant for den samlede programteori. Uoverensstemmelsen kan ligeledes opstå mellem markarbejdernes praksis og de vedtagne politiske mål bag lovgivningen. (Lipsky 1980: 111) I forbindelse med klarlæggelse af programteorien er det således nødvendigt at tage højde for denne bias frem for blot at se denne uoverensstemmelse som enkeltstående tilfælde 8.2 Ressourcepres Markarbejdere er præget af den politiske og organisatoriske kontekst, hvori de befinder sig. Almindeligvis vurderes deres arbejdsbetingelser at være præget af, at ressourcerne per definition er utilstrækkelige i forhold til de opgaver, de er pålagt at udføre, og markarbejderne oplever ofte et krydspres, mellem borgernes og politikernes forventninger til deres arbejde. (Lipsky 1980: 37) Markarbejdere har, som før nævnt, utilstrækkelige ressourcer til rådighed og er derfor mødt med betydelige begrænsninger. Selvopfattelsen hos lærere, politibetjente og socialrådgivere er ofte, at der arbejdes under hårdt pres, og at selvopofrelse er nødvendigt for at være i stand til at give klienterne den service, som ingen andre er villige til at give. Som Lipsky pointerer: They see themselves as fighting on the frontline of local conflict with little support and less appreciation by a general public whose dirty work they do. (Lipsky 1980: 82) Denne ovenstående situation er for så vidt søgt undgået i JFI, idet jobkonsulenterne, i den fireårige periode, er underlagt andre forhold end de menige socialrådgivere/sagsbehandlere: De har således en mindre sagsbelastning, således at det er muligt at gøre brug af den håndholdte indsats, som er et krav i forbindelse med projektet. Samfundet ønsker til en vis grad, at markarbejderne og deres organisationer er i stand til at behandle borgerne fleksibelt ud fra deres individuelle behov og den enkelte borgers livssituation. Dette forventes, som nævnt, for eksempel ligeledes i forbindelse med JFI. For at afværge det notoriske ressourcepres udvikler markarbejdere, ifølge Lipsky, mekanismer til at imødekomme disse udfordringer. Disse betegnes afværgemekanismer.(lipsky 1980: 83) Markarbejdere udvikler ubevidst visse rutiner og mekanismer for at være i stand til at håndtere problemerne og det konstante pres i deres job. På den måde ændrer street-level bureaucrats, ifølge Lipsky, deres ambitioner fra at udføre det optimale arbejde til at udføre et tilfredsstillende arbejde 48/132

49 dvs. markarbejderne stiller sig tilfreds med, at både beslutninger og arbejdsprocesser er tilfredsstillende i forhold til, at det udføres med begrænsede ressourcer, få muligheder for kontrol mv. (Lipsky 1980: 82) Adfærdsmønstrene kan dermed ses som et svar på det problem, som kendetegner street-level bureaucracies. Indenfor JFI kunne dette eksempelvis give sig udslag i, at jobkonsulenterne ændrede betingelserne for, hvornår en klient kan vurderes at have et arbejdsmarkedsrettet perspektiv. Det konstante arbejdspres kan ligeledes føre til et dilemma, hvorvidt der skal vælges mellem at behandle flere sager, eller skal bibeholde den høje kvalitet af serviceydelsen. De fleste markarbejdere vil derved føle sig presset til at vælge at behandle et større antal sager på bekostning af kvaliteten.(lipsky 1980: 99) Omend JFI har mere favorable betingelser end den almene sagsbehandling, så kan det stigende antal sager, og de almene sagsbehandleres store arbejdsbyrde dog medføre, at jobkonsulenterne, indenfor JFI, kan føle sig nødsaget til at påtage et større antal sager, eller inddrage klienter, hvis arbejdsmarkedsrettet perspektiv endnu ikke er afklaret. 8.3 Kritik af Lipsky Trods Lipskys status indenfor implementeringsteori, qua hans teoretisk veludviklede syn på markarbejdere, er der dog påpeget visse svagheder ved hans teori om street-level bureaucrats. Lipsky anlægger et meget kynisk syn på markarbejdere. Andre bottom-up forskere (Elmore (1982); Hull og Hjern (1987))(Winter 1994: 82) har valgt at anlægge et mere positivt syn på markarbejdernes rolle og anser dem for værende problemløsere i en virkelighed med regler, som ikke umiddelbart kan operationaliseres i praksis. Markarbejderne vælger herved i stedet at benytte en kombination af de love, som de finder egnet til at løse problemerne i den pågældende situation.(winter 1994: 82) Dette udgør derved en variation i markarbejdernes adfærd, som gør, at der kan stilles spørgsmål ved den vægt, Lipsky tillægger fællestræk ved markarbejderne. 8.4 Sammenfatning og anvendelse Ud fra ovenstående kan der således opstilles en række karakteristika, der er fælles for en række markarbejdere, og hvor specielt følgende karakteristika gør sig gældende for jobkonsulenterne i JFI. 49/132

50 Den komplekse natur af deres arbejde medfører, at deres arbejde ikke kan detailreguleres, hvilket blandt andet skyldes, at der er tale om en såkaldt joint-production, dvs. at markarbejdernes adfærd skabes i samspil med eksempelvis målgruppen for den pågældendes indsats. (Winter 2008: 106) M.a.o. skal der være mulighed for at tage hensyn til en række vanskeligt definerbare forhold, såsom borgerens varierende problemstillinger og ressourcer, hvorfor indsatsen overfor den enkelte borger må være meget individuel. Den enkelte markarbejder må derfor foretage en vis skønsmæssig vurdering (Winter 2008: 107) I JFIs tilfælde er der tale om markarbejdere med et stort skøn i mange henseender. Dog er der ikke tale om fuldstændig frihed, idet de er bundet af lovens rammer: hvorfor skønnet skal tolkes som: The power of free decision or latitude of choice within certain legal bounds. (Winter 2008: 109) Ovenstående skøn medfører, at størstedelen af markarbejderens arbejde er yderst vanskeligt at overvåge. Uden direkte kontrol kan deres adfærd således afvige fra den politiske ledelses ønsker og den formelle forståelse i organisationen. (Winter 2008: 112) Ovenstående kan således sammenfattes til nedenstående karakteristika, som er søgt overfor til jobkonsulenterne i JFI. Tabel 8.4.1: Markarbejdernes jobkarakteristika og disses konsekvenser Jobkarakteristika Konsekvens Konsulenterne i JFI Deres genstandsfelt er ikke detail-reguleret, dvs. der kan ikke skabes en standardiseret manual for udførelse Deres arbejde er led i en jointproduction Adfærden er vanskelig at monitorere. Det er en meget begrænset direkte kontrol af, hvordan skønnet udfyldes. De er embedsmænd (agenter) ansat til at handle på vegne af politiske principaler. Deres generelle adfærd og specifikke beslutninger har konsekvens for andre Med inspiration fra Winter 2008 De skal udøve et skøn, dvs. udfylde et ikke-reguleret adfærdsrum Deres adfærd skabes i samspil med eksempelvis brugerne/målgruppen Deres adfærd kan således afvige fra det ønskede, da markarbejdere ikke nødvendigvis har den samme forståelse af det pågældende hverv som deres foresatte De forvalter og står til ansvar for at forvalte en opgave, hvis indhold og præmisser de ikke selv har fuld frihed til at fastsætte. De skal selv tilrettelægge indsatsen for den enkelte borger. De har fået meget frie rammer til at udøve skøn. Dette betinger, at indsatsen overfor den enkelte borger må være meget individuel, idet der er tale om borgere med vidt forskellige problemstillinger. Jobkonsulenternes adfærd behøver nødvendigvis ikke at stemme overens med den formelle forståelse i JFI Jobkonsulenterne skal, trods skøn, være indenfor rammerne af lovgivningen, og skal stemme overens med JFIs resultatorienterede fokus. 50/132

51 Fremadrettet i projektet skal denne teori anvendes i afdækningen af programteorien, i forhold til den mekanismeforståelse, der gør sig gældende for JFI-konsulenterne. Det er ud fra en forventning om, at den ovenfor beskrevne frontmedarbejderadfærd gør sig gældende blandt konsulenterne. Dette teoretiske grundlag vil derfor være en underliggende forståelsesramme i tolkningen af konsulenternes forestillinger om udførelsen af JFI og dennes virkemåde, samt deres påvirkningskraft i implementeringen af JFI. 51/132

52 DEL IV: METODISKE OVERVEJELSER I projektets fjerde del præsenteres indeværende evaluerings metodiske grundlag. I projektet benyttes både kvalitativ og kvantitativ metode, i form af henholdsvis kvalitative interviews med JFIkonsulenterne samt en spørgeskemaundersøgelse. Der indledes således med en diskussion af kvalitative interviews samt de problemer, der kan være forbundet med dette metodevalg. Dernæst redegøres for brugen af spørgeskemaundersøgelse til afdækning af problemstillingen. Som tidligere nævnt er indeværende undersøgelse en del af en løbende evaluering. Århus Kommune har i forbindelse med JFI valgt, at der skal arbejdes med metodeudvikling, frem for udelukkende at fokusere på outputtet af indsatsen efter den fireårige periode. (Bilag 13) Der ønskes gennem løbende evalueringer at få et overblik over hvilke indsatser, der benyttes, og hvilke der er mest effektive med henblik på at få flygtninge og indvandrere i beskæftigelse eller anden permanent forsørgelsessituation. Derfor ønskes det, i denne evaluering, at der er mulighed for at sammenligne med den første evaluerings resultater, både med henblik på, hvorvidt der benyttes de samme indsatser, og hvorvidt de klienter, som kom i beskæftigelse tidligere i projektets løbeperiode stadig er i beskæftigelse. Det kan eksempelvis tænkes, at en indsats, som i forrige evaluering vurderes til at være effektiv, i forhold til at få klienterne i beskæftigelse, ikke er effektiv, når målet er, at borgeren skal fastholdes på det ordinære arbejdsmarked. Dvs. at der gennem gentagne evalueringer i løbet af den fireårige løbeperiode, løbende vil kunne opnås forbedringer af resultaterne i projektet. For at gøre denne sammenligning mulig, og vise en eventuel udvikling siden den første evaluering, (Biener 2008) benyttes overvejende den samme interviewguide og det samme registreringsskema for jobkonsulenternes klienter. Dog er der sket visse ændringer for at muliggøre denne sammenligning. Disse vil blive belyst nedenfor. KAPITEL 9: KVALITATIVE INTERVIEWS SOM METODE Programteorien (Del V) søges blandt andet belyst gennem kvalitative interviews. Et kvalitativt studium muliggør en bevidstgørelse om de kontekstuelle forholds betydning for det undersøgte 52/132

53 fænomen (Antoft & Salomonsen 2007: 52). For indeværende evaluering forekommer det i særdeleshed væsentligt at tage højde for den kontekst, hvori aktørerne agerer, samt de forhold. Der kan have indvirkning på deres adfærd og meningssystemer. Dette gør netop kvalitative interviews til et relevant metodisk grundlag for analysen. Den første evaluering af JFI (Biener 2008) benyttede kvalitative interviews til at finde frem til alle anvendte indsatser i de forskellige delprojekter på jobcentrene i Århus og undersøge, hvorvidt der var forskel på brugen af indsatser alt efter klienttypen (Biener 2008: 18), samt til at skabe en forståelse for hvilke kontekstvariable, der spillede ind på, det at de enkelte klienter kunne opnå en tilknytning til arbejdsmarkedet. Anvendelsen af kvalitative interviews, i indeværende undersøgelse, har til hensigt at klarlægge, hvorvidt den programteori, der blev udledt i den første evaluering, stadig er den gældende, eller hvorvidt denne kategorisering af indsatser stemmer overens med gældende praksis i delprojekterne i JFI. Som Irving Seidman påpeger: Interviewing provides access to the context of people s behavior and thereby provides a way for researchers to understand the meaning of that behaviour. (Seidman 1998: 4) Med andre ord søges det, gennem kvalitative interviews, at belyse, hvad den enkelte jobkonsulent mener, virker. 9.1 Tematisering af interviewguide De kvalitative interviews foretages, i tråd med den første evaluering af JFI (Biener 2008) ud fra en semistruktureret interviewform. Det vil sige, at de enkelte interviewspørgsmål stilles ud fra en, på forhånd, udarbejdet interviewguide. Interviewguiden tematiserer hvilke empiriske sammenhænge, der forventes at kunne afdækkes, med henblik på at kunne klarlægge programteorien, eller eventuelt flere, mere komplekse programteorier. Interviewene foretages ud fra tematiserede interviewguides, for efterfølgende at kunne foretage teoretiske fortolkninger i analysen (Kvale 1994: 129). Såfremt der først tages højde for teorien på analysestadiet altså efter at interviewene er foretaget, kan der være risiko for, at væsentlige teoretiske sammenhænge ikke er afdækket gennem interviewene, og analysen kan herved komme til mangle relevante aspekter i den teoretiske fortolkningsproces (Kvale 1994: 104). Det betyder, at såfremt der ikke er udarbejdet spørgsmål til klarlæggelse af programteorien, her i form af CMO-konfigurationer, dvs. hvordan en bestemt mekanisme under bestemte omgivelser giver et bestemt resultat (jf. kapitel 4.1), vil det ikke blive afdækket, hvad den enkelte jobkonsulent mener, virker. 53/132

54 Interviewguiden (Bilag 1) er bygget op omkring fem temaer. Det første tema henvender sig overordnet til det delprojekt, hvori den pågældende jobkonsulent befinder sig. Her er hensigten at få en grundig beskrivelse af jobkonsulenterne målgruppe, eller mere specifikt hvilke klienttyper der i overvejende grad er en del af projektet. Dernæst præsenteres temaet om metodebrug, som har til hensigt at afdække, hvilke indsatser jobkonsulenterne anvender i deres arbejde med at bringe klienten i beskæftigelse eller anden permanent forsørgelsessituation. Indenfor det tredje tema ønskes en refleksion over valg af indsats. Dvs. at jobkonsulenten anspores til at reflektere over, hvorfor vedkommende vælger at benytte en pågældende indsats, altså hvorfor vedkommende arbejder, som denne gør (Biener 2008: 20). Det fjerde tema har til hensigt, at respondenten mere uddybende afdækker vedkommendes syn på hvilken effekt, de forskellige indsatser har overfor klienterne, herunder om der er nogle forhold, i form af barrierer, der kan være til hindring for, at klienternes kommer ud på det ordinære arbejdsmarked. Til slut belyses eventuelle erfaringer, som respondenten har gjort i forhold til arbejdet i JFI, og hvorvidt der er sket en ændring i deres valg af indsatser. I denne forbindelse er der tilføjet spørgsmål, i forhold til den oprindelige interviewguide. Der spørges således yderligere til, hvorvidt en større sagsmængde i JFI har påvirket arbejdet med at få klienterne i beskæftigelse. Endvidere afdækkes, hvorvidt klienterne er blevet tungere, i forhold til den første evaluering. Dette belyses med henblik på en kritisk stillingtagen til den første evaluerings konklusioner. I denne vurderes den direkte metode (nu indsats) til at være den mest effektive i forhold til at bringe klienten i en permanent forsørgelsessituation. Dette konkluderes ud fra, at denne indsats blev anvendt i 6 sager, hvoraf de fem kom i permanent forsørgelsessituation. (Biener 2008: 109) Der kan dog eksempelvis stilles spørgsmål ved, hvorvidt denne indsats forbliver den mest effektive, hvis den blev benyttet overfor klienter med yderst begrænsede, eller ingen, ressourcer. Den har måske haft denne effekt, fordi den er blevet benyttet overfor de klienter, som har haft flest ressourcer eller udvist større motivation. Det kan således diskuteres, hvorvidt et sådant resultat som ovennævnte er godt, idet der er en del aspekter, som ikke bliver uddybet i denne konklusion. Udover varierende ressourcer, kan der ydermere være forskelle, såsom køn og alder, og klienterne kan på andre måder være forskellige på 'ikke-målelige personlighedsfaktorer'. (Kongshøj Madsen1992: 22) Dvs. klientens personlighed, motivation og indstilling, som ikke direkte kan udledes ud fra det statistiske materiale. Endvidere kan det diskuteres, hvorvidt denne indsats også bidrager til at fastholde klienterne i den pågældende permanente forsørgelsessituation. Dette bliver belyst i forbindelse med den kvantitative effektmåling i projektet. Det kan således ikke sluttes ud 54/132

55 fra ovenstående, at den direkte metode er den bedste ligegyldig omstændighederne. (Kongshøj Madsen1992: 19) Den semistrukturerede interviewform fremstår, i modsætning til det fuldt strukturerede interview, stadig åben og fleksibel. Dette blandt andet set i forhold til, at der kan forekomme ændringer af spørgsmålenes rækkefølge og form i forbindelse med interviewet. Således muliggør den semistrukturerede interviewform, at intervieweren kan følge de svar og historier, der findes særligt relevante. (Kvale 1994: 92) I udarbejdelsen af de stillede spørgsmål bliver der således også lagt vægt på det narrative element, hvilket vil sige, at det vurderes vigtigt, at spørgsmålene motiverer respondenten, til at give længere og uddybende svar frem for blot at svare kortfattet og faktuelt. 9.2 Valg af respondenter Idet baggrunden for indeværende undersøgelse er de rammer, der ligeledes var for den første evaluering (jf. kapitel 7) er der foretaget interviews med JFI-konsulenterne på Jobcenter Vest, Jobcenter Nord, Jobcenter Syd, Jobcenter Centrum samt Sprogcentret. Dvs. respondenterne er valgt på baggrund af deres placering på jobcentrene. Tre af interviewene er foretaget som enkelt interviews, mens de resterende er foretaget som gruppeinterviews. Det har ikke været muligt at foretage interview med en enkelt jobkonsulent fra Jobcenter Centrum, idet disse blev foretaget under vedkommendes barsel. Dermed er han dog ikke udelukket fra evalueringen, idet hans klienter indgår i datasættet for den kvantitative del af projektet. Respondenterne udgøres således af følgende personer: Reza Taremian, jobkonsulent på Sprogcentret Anne Lykke Dixgaard, jobkonsulent på Sprogcentret Bayram Üsüdür, jobkonsulent, Jobcenter Nord Dorte Hedevang, jobkonsulent på Jobcenter Syd Henrik Kokborg, jobkonsulent på Jobcenter Syd Ulla Vitten, jobkonsulent på Jobcenter Centrum John Elvin Carlsen, jobkonsulent på Jobcenter Centrum 55/132

56 Der er valgt at foretage interviews med alle JFI-konsulenterne på de udvalgte delprojekter, frem for at foretage interviews med udvalgte jobkonsulenter fra delprojekterne, som kunne agere som repræsentanter for de resterende jobkonsulenter. Dette skyldes, som før nævnt, at jobkonsulenterne i JFI har en meget høj grad af metodefrihed i deres arbejde. Der kan således forekomme stor forskel på, hvorledes den enkelte jobkonsulent arbejder også indenfor samme delprojekt. KAPITEL 10: KVANTITATIV METODE I FORM AF SPØRGESKEMA Nedenstående har til hensigt at beskrive, hvorledes kvantitativ metode bliver anvendt i forbindelse med denne undersøgelse. Udgangspunktet for denne undersøgelse er at finde de indsatser, der får flest flygtninge og indvandrere i en permanent forsørgelsessituation, dvs. det søges at finde frem til de mekanismer, i forbindelse med JFI, der kan formodes at skabe den pågældende forbedring eller løse problemet med at få flygtninge og indvandrere i beskæftigelse Den første evaluering I forbindelse med den første evaluering af JFI (Biener 2008) blev der udført kvalitative interviews, hvis hensigt var at klarlægge en række aspekter ved konteksten, de enkelte klienter, den enkelte jobkonsulents valg af indsatser samt de effekter, som de anvendte indsatser formodes at have, i forhold til at bringe klienterne i beskæftigelse eller anden permanent forsørgelsessituation. Disse dimensioner i interviewene blev så videre operationaliseret til en række kvantitative variable, dvs. der blev lavet et registreringsskema med en række definerede variable som skulle udfyldes for de flygtninge/indvandrere, der på daværende tidspunkt var blevet indlemmet i JFI for således at finde frem til sammenhænge mellem forskellige klienttyper, valg af indsats og deraf følgende effekter. (Biener 2008: 22) Ud fra de kvalitative interviews blev der udledt fem hovedmetoder. Efterfølgende blev der foretaget en pilotundersøgelse af indsatsbeskrivelserne, hvor der blev udvalgt tre jobkonsulenter, således variablene kunne testes. Siden den første evaluering af JFI i 2008 er der, i Jobcenter Århus, arbejdet med at videreudvikle de indsatser, som blev udledt af interviewene, hvilket har medført en del ændringer i adskillelsen og beskrivelsen af indsatser. Baggrunden for dette var at skabe større klarhed omkring, hvad den 56/132

57 enkelte indsats indebærer og stemmer mere overens med gældende praksis i JFI. Dette skyldes blandt andet, at der ikke var tale om så stor spredning på de enkelte indsatser i første evaluering, som forventet. Eksempelvis viste undersøgelsen, at den 'arbejdsmarkedsorienterede metode' var mest udbredt i JFI anvendt i 51, 5 pct. af sagerne i JFI. (Biener 2008: 94) Denne indsats blev benyttet på langt størstedelen af klienterne, men hvorvidt der var tale om løntilskud eller praktik, fremgik ikke. Denne indsats er derfor, i forbindelse med denne undersøgelse, blevet delt op, således at den arbejdsmarkedsorienterede indsats, er blevet opdelt i, hvorvidt der er tale om praktikprøvning, dvs. afklaring og opkvalificering via praktik, eller indslusningsstøtte, dvs. praktik eller løntilskud med målrettet ansættelse. Endvidere er der også foretaget ændringer i forhold til indsatsen, som i den første evaluering blev benævnt den behandlingsorienterede metode, dvs. hvor klienten kommer i behandling for psykiske og/eller fysiske lidelser. (Biener 2008: 60) Indsatsen er gennem metodeudviklingen siden blev fjernet som selvstændig indsats, idet den, i JFI-.projektet, betragtes som en naturlig del af de resterende indsatser i forbindelse med afklaring af klienten. Der er yderligere tilføjet endnu en indsats, værkstedstilgangen, hvor der gøres aktiv brug af værkstedsforløb på et arbejdsmarkedscenter, hvorefter borgeren overgår til jobsøgning, praktik, pension mv. (Bilag 16) Det oprindelige registreringsskema indeholdt ligeledes en rubrik omkring indirekte effekter af indsatsen, i form af 1) en motivationseffekt, dvs. hvorvidt borgeren har vist en adfærd, der signalerer øget lyst til at arbejde og studere, 2) en afklaringseffekt, dvs. hvorvidt borgeren er blevet afklaret om egne evner og ønsker for fremtiden, samt 3) attraktionseffekt og opkvalificeringseffekt, dvs. hvorvidt borgeren er blevet attraktiv for arbejdsgiveren og har efterspurgte kompetencer. De er, i denne undersøgelse, valgt ikke at blive medtaget, idet de blev medtaget i den første evaluering på baggrund af, at der på daværende tidspunkt ikke forelå et større datasæt, og JFI havde, på tidspunktet for dataindsamling, ikke været i gang i lang tid, hvorfor det ikke var kommet så langt, at der kunne tales om direkte effekter af JFI. (Biener 2008: 61) De indirekte effekter blev derfor medtaget i skemaet, således det var muligt at se, hvorvidt der var sket en udvikling med borgeren i perioden. Det kan dog betragtes som problematisk, at motivationseffekten ikke er medtaget i denne undersøgelse. Dette skyldes, at det, gennem interview med jobkonsulenterne, er blevet belyst, at borgerens motivation spiller en dominerende rolle i, hvorvidt indsatsen har en effekt overfor den enkelte borger. Det kan dog også indebære en vis bias, såfremt rubrikken/variablen var blevet medtaget i undersøgelse, idet der er tale om, at jobkonsulenten objektivt skal vurdere, hvorvidt 57/132

58 klienten virker motiveret eller ej. Såfremt borgeren ikke er kommet i beskæftigelse, kan jobkonsulenten tilskrive det manglende motivation og herved forskyde egne manglende resultater til borgeren. Herudover er det kendt at individuelle forskelle, som eksempelvis motivation, selvstændighed etc. ikke kan måles. (Kongshøj Madsen1992: 18) 10.2 Måling af indsatsers effekt Målet med JFI indsats er at få deltagerne i beskæftigelse. Ved opgørelse af den andel af deltagerne, som kommer i job, har man således et tal for målopfyldelsen for projektet. I forhold til at sige noget om den reelle effekt af JFI må der, som nævnt, dog tages visse forbehold, idet man kan sige, at nogle af deltagerne i JFI kan have fået job alligevel, uden deltagelse i projektet, ved almindelig sagsbehandling. For at måle den reelle effekt skulle forholdene, som er beskrevet i kapitel 2 være opfyldt. Hertil kan det dog siges, at de borgere, der er tale om i JFI, er yderst svage ledige, i matchgruppe 4 og 5. Klienterne er yderst langt fra det ordinære arbejdsmarked (jf. kapitel 7). Det er derfor usandsynligt, at disse borgere vil have fundet beskæftigelse udenfor denne særlige indsats. På baggrund af dette, kan de resultater der opnås i JFI tilskrives indsatsen der anvendes, da sandsynligheden for at klienterne ellers ville være kommet i beskæftigelse er meget lille. De klienter der kommer i permanent beskæftigelse, kan derfor vurderes at ses som effekten af indsatsen Registrering af data I forbindelse med den kvantitative undersøgelse er der foretaget en registrering for samtlige klienter indenfor JFI, som de enkelte jobkonsulenter har. Registreringen af de enkelte data/variable, i skemaet for den enkelte klient, foretages af den ansvarlige jobkonsulent, idet de er de eneste, der er i besiddelse af den unikke viden om den enkelte klient, der er opnået gennem gentagne samtaler med klienten. Indsamlingen af data, fra de enkelte jobkonsulenter, er således udelukkende foretaget af ansatte i Jobcenter Århus. Der kan dog argumenteres for, at en registrering af data, foretaget af klienten, ville være mere valid. Dette bliver dog problematiseret af det faktum, at målgruppen for projektet generelt er ressourcesvage, med ringe, eller ingen, danskkundskaber og ingen uddannelse, hvorfor en tolk eller tilstedeværelse af jobkonsulenten ville være påkrævet, og der ville være stor risiko for, at 58/132

59 spørgsmålene ikke ville blive forstået korrekt. Yderligere kan det nævnes, at inddragelsen af klienterne selv, i den kvantitative del af undersøgelsen, kunne medføre en lavere svarprocent, idet de for så vidt kunne vælge ikke at deltage eller nægte at besvare spørgsmål. (Schmidt 2002: 26). Derfor er det vurderet, at jobkonsulenterne, grundet deres hyppige kontakt med klienten, og deraf indgående kendskab til den pågældendes situation, vil de være de mest velegnede til at forestå registreringen af data. Dette kan dog medføre en vis bias, i forhold til enkelte variable i spørgeskemaet, såfremt man betragter jobkonsulenterne, i deres egenskab som offentlige ansatte, som rationelle aktører (jf. kapitel 8) Antallet af flygtninge og indvandrere i JFI Da denne evaluering er en i rækken, muliggør det, at der gennem registreringsskemaet for den enkelte klient kan belyses, hvorvidt der er sket en udvikling eller ændring i borgerens situation siden den første evaluering, såfremt vedkommende var en del af JFI på daværende tidspunkt. Der er således tilføjet et spørgsmål om, hvorvidt borgeren stadig er i en permanent forsørgelsessituation efter seks måneder. Tidsspændet på seks måneder er valgt ud fra, at der menes at være en sammenhæng mellem den forløbne periode, efter deltagelsen i en særlig beskæftigelsesindsats, og den aktuelle beskæftigelsessituation for klienten. Intervallet på seks måneder vælges dog på baggrund af, at tidligere evalueringer indenfor det beskæftigelsespolitiske område har målt beskæftigelsessituationen efter en periode på et par måneder op til et halvt år. (Kongshøj Madsen1992: 19) Der må således tages forbehold for, at dette valg af måletidspunkt har betydning for resultatet af evalueringen. Hertil skal også tages i betragtning, at den faktiske beskæftigelsessituation forandres over tid. Eksempelvis er risikoen for at blive ramt af arbejdsløshed høj blandt ufaglærte arbejdere (Kongshøj Madsen1992: 19), hvilket kendetegner klientgruppen for JFI: De har yderst begrænsede, eller ingen, ressourcer og kompetencer. Arbejdsløshed, efter et vist tidsrum, blandt de klienter, der er blevet bragt i beskæftigelse, er således ikke ensbetydende, at den pågældende indsats ikke har fået klienten ud af langtidsledighed. (Kongshøj Madsen1992: 19) I forbindelse med dette projekt må det således tages i betragtning, at den samfundsøkonomiske situation har ændret sig, som følge af finanskrisen (jf. I: Problemfelt) 59/132

60 DEL V: ANALYSE 1: AFDÆKNING AF PROGRAMTEORI I det nedenstående vil programteorien, også kaldet virkningsforestillinger, blive kortlagt. Selve kortlægningen af programteorien i indeværende projekt vil tage udgangspunkt i Pawson og Tilleys (1997) teori om Kontekst, Mekanisme, Outcome konfiguration (CMO). Pawson og Tilley udtrykker programteorier som CMO konfigurationer, der beskriver hvordan, en bestemt mekanisme under bestemte omgivelsesbetingelser giver bestemte resultater. Dette defineres som den såkaldte generative mekanisme, der er udslagsgivende for, at ændringer indfinder sig. (Dahler-Larsen & Krogstrup 2007: 61) Der vil i nedenstående først blive kortlagt, hvilke mekanismer, der, ud fra organisationens egenforståelse, gør sig gældende i JFI. Ligesom det vil blive beskrevet, hvilken kontekst JFI må ses i rammerne af. KAPITEL 11: MEKANISMER Mekanismerne i JFI afdækkes ved at kortlægge, hvilke mekanismer, der, ifølge forestillinger internt i JFI, medfører, at målsætningerne for JFI opfyldes. Afdækningen af programteorien er altså en beskrivelse af systemets selvbillede i det der afdækkes, hvad der internt i JFI opfattes som den rigtige programteori Officielle forestillinger om mekanismer i JFI. I nedenstående afsnit vil det blive beskrevet, hvilken formel holdning, der er i JFI om, hvad der virker i indsatsen. Der vil ligeledes nærmere blive forklaret, hvilke konklusioner, der er nået frem til i den tidligere evaluering af JFI. Som beskrevet i kapitel 7, er JFI et projekt, der er sat i værk, med initiativ fra Arbejdsmarkedsstyrelsen, for at styrke flygtninge og indvandreres, i blandt andet Århus kommune, tilknytning til arbejdsmarkedet. 60/132

61 Forestillinger om, hvordan der i Århus opnås disse resultater kan identificeres i jobcenterets beskæftigelsesplaner for 2008 og Ud fra disse kan der forklares følgende om, hvilke forventninger, der er til, hvad der virker i internt i JFI. På forhånd skal det selvfølgelig nævnes, at den overordnede forståelse af hvad, der virker for at bringe målgruppen nærmere arbejdsmarkedet, allerede er delvist givet gennem de rammer, som der fra Arbejdsmarkedsstyrelsens side, er sat for projektet. Bevillingen er på forhånd øremærket til ansættelse af ekstra jobrettede konsulenter, hvilket selvfølgelig viser, at der fra styrelsens side er en forestilling om, at der kan opnås resultater gennem ansættelsen af ekstra arbejdskraft, samt - hvilket også er et krav for indsatsen - en intensiv indsats overfor målgruppen, en indsats der både er sammenhængende og kontinuer. Ligesom indsatsen skal holde sig inden for rammerne af Lov om Aktiv Beskæftigelsesindsats. (Bilag 11, 12, 13 og 14) Der er dog ikke gennem de officielle papirer i JFI givet udtryk for, at der er taget eksplicit stilling til, hvilken rolle redskabsviften i LAB-loven (jf. bilag 14) skal spille i programteorien, hvorfor det ikke har været muligt at klarlægge, hvilken forståelse, der er af de enkelte redskabers virkning i JFI. Der er dog, gennem de kvalitative interview med konsulenterne, enkelte steder trådt frem, hvilken forståelse de har af udvalgte redskabers betydning, hvilket vil fremgå i afsnit Da ovenfornævnte forhold er formuleret som krav til kommunerne for at modtage bevillingen, er der selvfølgelig også i JFI taget fat i disse forestillinger, som udgangspunkt for at skabe en virkningsfuld indsats overfor målgruppen. Der er altså i organiseringen af JFI taget udgangspunkt i, at der kan opnås resultater for målgruppen ved at ansætte ekstra jobrettede konsulenter. Der er ansat ca. 32 konsulenterne løbende i den 4-årige periode, og disse konsulenter er, som beskrevet i kapitel 7, placeret i de lokale jobcentre og i særinstitutioner, der er oprettet i JFI-regi, til at varetage specialfunktioner, som der er set et behov for at dække. Denne organisering af JFI viser visse forestillinger om, hvad der udover de ekstra jobkonsulenter har betydning for indsatsens virkning. At der vælges at placere jobkonsulenter ude ved de lokale jobcentre, kan ses som udtryk for, at der i JFI hersker en forestilling om, at det har betydning, for målgruppen, at de kan mødes i deres lokalområde, hvor de kan være i vante fysiske rammer, selvom de indgår i JFI. Der ligger også bestemte forestillinger bag, at der vælges at oprette særlige institutioner, som Sundhedsteamet, Livsstilsenheden, Misbrugsinitiativet og Sprogafklaringen. Det kan vurderes som, at der i JFI menes at være et behov for en hurtigere indsats i forhold til at få afklaret og afhjulpet helbreds-, livsstils- 61/132

62 og misbrugsrelaterede problemstillinger, samt sprogafklaring, for deltagerne i JFI, end det ordinære offentlige system har mulighed for at tilbyde. Den helt overordnende forestilling om hvilken mekanisme, der medfører, at der kan skabes en stærkere tilknytning til arbejdsmarkedet for JFI s målgruppe, er dog ideen om den håndholdte indsats. Ideen udmønter sig i en særlig tæt og målrettet opfølgning i forhold til den enkelte klient, hvor der tages hånd om den enkeltes specifikke problemstillinger i relation til arbejdsmarkedet. Det er målet at nedbryde eventuelle barrierer, så borgeren i højere grad bliver tilknyttet arbejdsmarkedet. (Bilag 13) I JFI søges det derfor at gøre forløbene sammenhængende og kontinuerlige, for på den måde at undgå, at målgruppen falder fra og ikke når ovenstående mål. Til at gennemføre denne håndholdte indsats er der, som nævnt, ansat ca. 32 jobkonsulenter, med vidt forskellig uddannelses- og erhvervsmæssig baggrund. Dette skyldes, at der i JFI-ledelsen er en forståelse af, at det vil kunne kvalificere indsatsen, samt at der vil kunne tilbydes den enkelte deltager i forløbet en mere målrettet indsats, i det medarbejdergruppen samlet set har så brede kompetencer, jf. interview med leder Claus Bislev. (Beiner 2008: bilag 3) Boks Sammenfatning pba. officielle dokumenter Sammenfattende kan det siges, at de mekanismer, der kan identificeres gennem JFI s officielle papirer og udtalelser er: At en håndholdt indsats er afgørende for at styrke målgruppens tilknytning til arbejdsmarkedet. Ansættelsen af ekstra jobkonsulenter vil kunne styrke målgruppens tilknytning til arbejdsmarkedet. Det styrker indsatsen, at den foregår i målgruppens vante rammer. Der er behov for en hurtigere indsats i forhold til helbreds-, livsstils, misbrugs- og sprogrelaterede problemstillinger. Det styrker JFI s arbejde at konsulenterne har en bred erhvervs- og uddannelsesmæssig baggrund at trække på, samt at de har metodefrihed i udførelsen af indsatsen, sådan at denne mangfoldighed kan anvendes i praksis. Herunder er indsatsen, som tidligere nævnt, underlagt rammerne af gældende lovgivning, her tænkes særligt på Lov om Aktiv Beskæftigelsesindsats. 62/132

63 11.2 Den første evaluerings resultater De tidligste officielle erfaringer, der i JFI er gjort med, hvad der virker, er indsamlet gennem den første evaluering af indsatsen. (Biener 2008) I denne evaluering var de overordnede konklusioner, at den håndholdte indsats i praksis udmøntede sig i seks forskellige former for indsatstyper, der kan opfattes som forskellige typer af håndholdte indsatser. (Biener 2008: 58-60) Kortlægningen af indsatstyperne var baseret på kvalitative interviews med jobkonsulenterne i delprojekterne i Jobcentrene og Sprogcenteret, hvor der gennem beskrivelser af deres daglige praksis kunne klarlægges, hvilke tilgange og indsatser de valgte i arbejdet med klienterne. (Biener 2008: 20-21) Den oprindelige inddeling af disse indsatstyper er beskrevet i nedenstående tabel. Tabel Den oprindelige klarlægning af indsatstyper i JFI Metode 1: Den samtaleorienterede metode Metode 2: Den arbejdsmarkedsorienterede metode Metode 3: Den opkvalificerende metode Metode 4: Den behandlingsorienterede metode Metode 5: Den direkte metode Kilde: Biener 2008: 59. Fokus i startfasen. Ofte supplerende. Evt. i det videre forløb. Samtaler med jobkonsulent. Praktisk hjælp. Praktik mv. Vejledning fra Kurser specialinstitutionerne. Sanktioner. Praktik og/eller ansættelse med løntilskud Kurser Behandling ved læge, psykolog, misbrugskonsulent, fysioterapeut eller lignende Direkte i permanent forsørgelsessituation Information om arbejdsmarkedet. Vejledning hos specialinstitutionerne i JFI. Samtaler i virksomhed. Samtaler med jobkonsulent. Vejledning hos specialinstitutionerne i JFI og information om arbejdsmarkedet. Ingen eller få andre tiltag i perioden senere overgang til en af de ovenstående indsatstyper Ingen eller få andre tiltag inden Praktisk hjælp. Sanktioner. Praktisk hjælp. Praktik. Løntilskud. Sanktioner. Den reviderede inddeling af indsatstyperne i den håndholdte indsats hos JFI opfattes dags dato, i sekretariatet som, i boksen beskrevet nedenfor. Boks : Reviderede indsatstyper 1: Den samtaleorienterede indsats Først afklaring og motivation via samtale mv. derefter et målrettet videre forløb. Denne indsats er karakteriseret ved, at jobkonsulenten mødes med borgeren gentagne gange, for derigennem at skabe motivation hos borgeren til at søge arbejde. Formålet med samtalerne er at få lavet en potentialeafklaring hos borgeren, så det klargøres hvilke kompetencer denne har. Herudover søges det klarlagt hvilke interesser borgeren har i forhold til jobs, samt at borgerens helbredssituation afklares. Sideløbende med ovenstående afklaringer, tilnærmes eventuelle barrierer hos borgeren. Dette relaterer sig til 63/132

64 at hjælpe borgeren med praktiske ting, såsom at søge ydelser eller fortælle om, hvordan arbejdsmarkedet i Danmark fungerer. Indsatsen er derved karakteriseret ved at afklare klientens ressourcer, interesser og barrierer og derigennem gøre overgangen til arbejdsmarkedet så nem som mulig. Når det vurderes at borgerens situation er blevet afklaret, og denne vurderes er parat, sendes borgeren målrette videre mod enten; praktik, aktivering, jobsøgning, kursus, uddannelse, pension eller noget andet. 2: Praktikprøvning Afklaring og opkvalificering via praktik, derefter et målrettet videre forløb. Denne indsats er karakteriseret ved en hurtig afklaring af borgerens situation ved hjælp af en enkelt eller enkelte samtaler, hvorefter jobkonsulenten sender borgeren i virksomhedspraktik. Målet er her, at borgeren, gennem virksomhedspraktikken, bliver afklaret i forhold til sine kompetencer og helbred. Desuden skal virksomhedspraktikken virke afklarende i forhold til, hvilken type forsørgelse der skal arbejdes hen imod, samt en interesseafklaring i forhold til klientens ønsker. Der følges løbende op undervejs i praktikforløbet, eksempelvis i forhold til, om borgeren forstår hvordan det danske arbejdsmarked fungerer, samt hvordan borgeren kan passe ind. Såfremt jobkonsulenten vurderer, at der efter virksomhedspraktik, er mulighed for fastansættelse, fortsættes til metode 3. 3: Indslusningsstøtte praktik eller løntilskud, målrettet ansættelse. Såfremt jobkonsulenten vurderer, at borgeren er tilstrækkelig klar og afklaret til at indgå på arbejdsmarkedet, søges der en praktikplads efter enkelte samtaler med borgeren. Praktikken søges med henblik på efterfølgende job eller et løntilskudsjob. Hvis praktikken ikke med stor sandsynlighed munder ud i en senere ansættelse i virksomheden, er der tale om indsats 2. 4: Den opkvalificerende indsats Opkvalificerende kursusforløb, derefter praktik- eller jobsøgning. Efter en eller enkelte samtaler, sendes borgeren på et kursus. Kurset har til formål at opnå specifikke kompetencer, som borgeren mangler for at kunne matche dennes jobønsker. (Kurserne adskiller sig fra et forløb på et arbejdsmarkedscenter og er ligeledes forskelligt fra en SU-berettiget uddannelse). Efter at borgeren have gennemgået et kursus søges der praktik, job eller uddannelse. Hvis kurset ikke har til formål at ende ud i praktik, job, eller SU-berettiget uddannelse, men i stedet til afklaring af kompetencer er der tale om metode 1. 5: Værkstedstilgangen Aktivt brug af værksted, derefter et målrettet videre forløb. Efter at jobkonsulenten har overtaget sagen, skal borgeren gennemgå eller fortsætte et værkstedsforløb på et arbejdsmarkedscenter. Formålet med forløbet er, enten at komme ind på arbejdsmarkedet eller at blive afklaret i forhold til sine kompetencer. Efterfølgende overgår forløbet til praktik, jobsøgning, kursus, uddannelse, pension eller andet. 6: Den direkte indsats. Direkte mod ordinært job 64/132

65 Denne indsats er kendetegnet ved, at klienten efter en eller flere samtaler med jobkonsulenten, arbejder mod at komme direkte i ordinær beskæftigelse. Såfremt det er relevant, indføres borgeren i, hvordan det danske arbejdsmarked fungerer, indtil der er fundet job. Kilde: Bilag 16 Gennem evalueringen blev det fastlagt, hvilke indsatstyper, der var blevet anvendt overfor klienterne og med hvilken succes, i forhold til at opnå permanent forsørgelsessituation. Det fremgår af den tidligere evaluering, hvilke metoder, der er blevet anvendt overfor klienterne, hvilket kan ses i den nedenstående tabel. Tabel Hvilken metode er anvendt overfor klienterne? Antal Procent Den arbejdsmarkedsorienterede metode (Metode 2) 70 52,2 Den behandlingsorienterede metode (Metode 4) 24 17,9 Den samtaleorienterede metode (Metode 1) 17 12,6 Den opkvalificerende metode (Metode 3) 15 11,2 Den direkte metode 6 4,5 Total Total ,0 Kilde: Beiner 2008: 94 Det viste sig herudover, at der gennem JFI indsatsen var kommet 28 borgere i permanent forsørgelsessituation, fra projektets start i februar 2007 og frem til juli/august 2008, ud af en samlet klientgruppe på 135 personer. I nedenstående tabel fremgår det, hvilken metode, der skulle have medført, at borgerne kunne komme i en permanent forsørgelsessituation, samt hvilken effekt metoderne generelt har haft. Tabel Permanent forsørgelsessituation fordelt efter anvendt metode. Ja Næsten Nej Total Metode 1 Antal % 11,8 11,8 76,5 100,0 Metode 2 Antal % 26,1 42,0 31,9 100,0 Metode 3 Antal % 13,3 33,3 53,3 100,0 Metode 4 Antal % 0,0 0,0 100,0 100,0 Metode Antal % 0,0 20,0 80,0 100,0 Metode Antal % 11,1 0,0 88,9 100,0 Metode Antal % 0,0 0,0 100,0 100,0 Metode 5 Antal % 83,3 16,7 0,0 100,0 Total Antal % 20,7 29,6 49,6 100,0 Kilde: Biener 2008: /132

66 Der kan dog sættes spørgsmål ved denne metodiske udledning da den metode, som der testes for har betydning i forhold til målgruppens resultater i JFI alene er den metode, som konsulenterne i udgangspunktet vælger at anvende overfor klienterne (for metode 4, dog i kombination med den metode, der er anvendt efterfølgende). Der kan sagtens gennem et JFI-forløb anvendes flere metoder fra start til slut, hvorved der opstår et såkaldt trappestigeproblem. Det betyder, at det er yderst vanskeligt at udlede, hvilken foranstaltning (her brug af metode), der har haft betydning for resultatet af en indsats (her om klienterne opnår permanent forsørgelsessituation). Den metode, der i udgangspunktet vælges i x JFI-forløb, kan derfor sagtens have en betydning for klienten, men dette metodevalg vil sjældent, hvis aldrig, alene kunne tilskrives hele resultatet. Herudover skal det ligeledes påpeges, når der tales om effekter, at JFI meget nemt kan være præget af systemselektion, sådan at de nemmeste klienter bliver tilbudt andre indsatser end de svageste, hvorfor effekten for disse indsatser fremstår bedre. I evalueringen blev det konkluderet, at den direkte metode, i procent, er den mest virkningsfulde metode i forhold til at bringe målgruppen i en permanent forsørgelsessituation: 83 pct. af klienterne, der har deltaget i et JFI-forløb gennem den direkte metode var kommet i permanent forsørgelse. Metoden blev dog kun anvendt overfor 6 personer. Næstmest succesfuld var den arbejdsmarkedsrettede metode, hvor 26 pct. af de 69 klienter, metoden blev anvendt overfor, opnåede permanent forsørgelsessituation og 42 pct. blev fundet tæt på en afklaring. Derimod forekom den behandlingsorienterede og den samtaleorienterede metode at have de mindste virkninger i forhold til at bringe gruppen i permanent forsørgelse, på trods af at disse metoders anvendelse er forholdsvis udbredt i JFI. (Beiner 2008: ) Der er dog taget visse forbehold i evalueringen, da det er fundet svært at konkludere i kraft af det forholdsvist lille datamateriale, samt det faktum, at projektet var forholdsvist nystartet. (Beiner 2008: 110) Det er evaluators opfattelse, på baggrund af de indledende samtaler med ledelsen i JFI, og i kraft af at evalueringen findes på integrationsministeriets hjemmeside 10, at ledelsen er enige i konklusionerne i den tidligere evaluering. Konklusionerne i evalueringen betyder, at der må føjes endnu et punkt til den samlede mekanismeforståelse. 10 Det er ud fra en vurdering af, at JFI har valgt at offentliggøre evalueringens resultater og stå inde for, at de anvendes som eksempel på best practice på beskæftigelsesministeriets hjemmeside, med mindre de er enige i disse. Hvorfor de må anses for værende enige i projektets konklusioner. 66/132

67 Boks Sammenfatning af den officielle mekanisme-forståelse i JFI Nedenfor ses i punktform en opsummering af, hvilke officielle forestillinger der er i JFI: At en håndholdt indsats er afgørende for at styrke målgruppens tilknytning til arbejdsmarkedet. Ansættelsen af ekstra jobrettedekonsulenter vil kunne styrke målgruppens tilknytning til arbejdsmarkedet. Det styrker indsatsen, at den foregår i målgruppens vante rammer. Der er behov for en hurtigere indsats i forhold til helbreds-, livsstils, misbrugs- og sprogrelaterede problemstillinger. Det styrker JFI s arbejde at konsulenterne har en bred erhvervs- og uddannelsesmæssig baggrund at trække på. En forestilling om, at et særligt aktivt job-/arbejdsmarkedsrettet fokus i indsatsen medfører visse resultater for målgruppen, hvilket i JFI er set udmøntet gennem succesen med den direkte og den arbejdsmarkedsorienterede metode. Det kan opsummerende siges, at den officielle forståelse af, hvilken indsats, der virker bedst for borgeren er et tæt, sammenhængende og kontinuert forløb, hvor der er meget kontakt til borgeren, og hvor der i forløbet primært fokuseres på den korteste vej til arbejdsmarkedet ud fra en forudsætning om at en aktiv tilknytning til arbejdsmarkedet giver de bedste resultater i forhold til at bringe borgeren i en permanent forsørgelsessituation Konsulenternes forestillinger om indsatsen I nedenstående gennemgås de tilgange og indsatstyper, jobkonsulenterne anvender i deres arbejde. Denne gennemgang skulle give et billede af, hvordan jobkonsulenterne processuelt griber forløbet med klienterne an. Herudover forklares, hvilke forestillinger JFI-konsulenter har om, hvad der bringer målgruppen i en permanent forsørgelsessituation. Afdækningen af ovenstående sker på baggrund af de udførte kvalitative interview med JFI-konsulenterne. Det er fundet særligt relevant at lave denne afdækning af, hvorledes JFI-konsulenterne forstår deres daglige indsats overfor klienterne, og hvordan de træffer beslutninger om brug af indsatstype, da JFI-konsulenterne, som tidligere nævnt, nyder en høj grad af metodefrihed i forhold til planlægningen og udførelsen af 67/132

68 deres daglige arbejde. JFI-konsulenterne bliver derfor de reelle skabere af den programteori, der anvendes overfor JFIs klienter, hvilket kan underbygges af den foreliggende teori om frontmedarbejderes praksis. (jf. kapitel 8) Som følge heraf er det yderst relevant netop at afdække, hvordan medarbejderne forstår deres arbejde, og hvordan de mener, der opnås resultater i forhold til målgruppen. Nedenfor kortlægges derfor forløbet indenfor JFI. JFI-forløbet Første møde Udgangspunktet for et borgerforløb hos JFI-konsulenterne er kendetegnet ved samtaler mellem konsulenterne og borgerne. Jobkonsulenterne har som udgangspunkt for de indledende samtaler sat sig ind i klientens journal og tidligere sagsforløb. Der er stor variation i forhold til hvilken rolle, arbejdsmarkedsperspektivet spiller i disse samtaler. Nogle konsulenter spørger fra start ind til borgerens ønsker og forventninger til fremtidig arbejdsmarkedstilknytning, og hvordan vejen dertil skal forløbe, mens andre retter et større fokus mod borgeren og dennes personlige forhold, og inddrager først senere i forløbet afklaring i forhold til arbejdsmarkedet (Bilag 5: 52). Den personlige afdækning er dog en del af alle forløb hos JFI-konsulenterne, der er blot forskel på, hvor centralt det er. Det skal igen bemærkes her, at der ikke kan tegnes noget generelt billede af det første møde ved den enkelte konsulent, da dennes tilgang varierer alt efter, hvilken borger de sidder overfor. Videre forløb Efter første møde foretager næsten alle konsulenter yderligere samtaler med borgerne, inden der påbegyndes at arbejde aktivt i forhold til arbejdsmarkedet. Der er dog igen forskel på, hvor mange samtaler konsulenten har. Dette afhænger af den enkelte borger og JFI-konsulentens tilgang til arbejdet. Der er altså stor forskel på, hvornår en borger sendes i et forløb på arbejdsmarkedet. I forhold til dette kan konsulenterne deles i to grupper, der, groft sagt, har to forskellige tilgange til arbejdet; 1) En gruppe, der bruger meget tid på udredning og afklaring inden et arbejdsmarkedsforløb istandsættes, og 2) en gruppe, hvor udredningen primært foregår på arbejdsmarkedet. Hos en gruppe af konsulenter ligges der meget stor vægt på samtaleforløbet, hvor borgerne udredes og afklares i forhold til arbejdsmarkedet. De konsulenter, der primært bruger den samtaleorienterede tilgang, anvender den til at afklare hvilke ressourcer og barrierer klienten har, 68/132

69 samt til at sætte nødvendig behandling og vejledning i gang og forberede klienterne til arbejdsmarkedet. Udover udredning bruges dette forløb også på at skabe tillid mellem borgeren og konsulenten, samt at motivere borgeren til at komme i beskæftigelse. Flere af konsulenterne, der anvender denne tilgang, giver udtryk for, at det netop er denne proces i forløbet, der er afgørende for, om de kan rykke på borgeren. Hvilket vil blive nærmere uddybet i afsnit (Bilag 2:7, bilag 2:9, bilag 5: 55) Ved de resterende konsulenter er der tidligere i forløbet fokus på arbejdsmarkedstilknytning. Her rettes fokus mod arbejdsmarkedet efter kun et par møder, og derefter søger JFI-konsulenten aktivt, efter eksempelvis praktikplads i den private sektor, til klienten (bilag 3: 27, bilag 6:69, bilag 7: 81). Praktikken opfattes, alt efter hvilken klient, der er tale om, som en måde, hvorpå man kan få udredt arbejdsevne osv. Hvis klienten enten har meget gode eller meget dårlige forudsætninger for at indgå på arbejdsmarkedet, kan der i stedet være tale om, at man forsøger sig med løntilskud eller modsat, at der er behov for et udredningsforløb, før en praktik kan sættes i gang. (bilag 7: 82) På trods af at nogle af konsulenterne giver udtryk for, at de gerne vil vælge en tilgang, hvor de hurtigt er opsøgende i forhold til arbejdsmarkedet, så er der ofte forhold hos borgerne, som besværliggør mulighederne for at deltage i eksempelvis praktik. Derfor er der i mange af forløbene ved de konsulenter, der egentligt i reglen hurtigt ville sætte en foranstaltning i værk, tale om lange samtaleforløb, hvor der er behov for meget udredning og afklaring, hvis borgeren overhovedet kan afklares til det ordinære arbejdsmarked. (bilag 3: 24, bilag 6: 66, bilag 7: 82) Alle konsulenter, uanset tilgang til JFI, vælger at anvende forskellige behandlings- eller vejledningsforløb, enten ved de særligt oprettede institutioner ved JFI eller i det ordinære offentlige system, hvis de finder det relevant. Dvs. brugen af redskaber afhænger af den enkelte klients behov Det forholder sig dog anderledes i anvendelsen af Sundhedsteamet da det, af ledelsen, er blevet besluttet, at alle klienter bør vurderes ved Sundhedsteamet. (bilag 3: 24, bilag 4: 43) Selvom der overordnet kan laves en opdeling af JFI-konsulenterne i forhold til valg af tilgang, så er det særligt vigtigt at være opmærksom på, at valget af tilgang hos JFI-konsulenterne først og fremmest er baseret på en individuel vurdering af den enkelte klient. Der er ifølge konsulenternes udsagn stor forskel på klienternes ressourcer, kompetencer og problemstillinger, hvilket grundlæggende afgør, hvornår borgeren er klar til at indgå i et direkte arbejdsmarkedsrettet tilbud. Så selvom de enkelte konsulenter måske adskiller sig i forhold til, hvilken proces, der vælges i JFI- 69/132

70 forløbet, og giver udtryk for, at de ofte vælger en bestemt tilgang, så er disse tendenser bestemt ikke ufravigelige, og forløbene tilrettelægges ud fra borgernes behov. (bilag 7: 82) Den måske vigtigste faktor i konsulenternes udsagn er faktisk, at det er yderst vanskeligt, hvis ikke umuligt, at tale om typiske forløb i JFI. Målgruppen er meget varieret og har næsten, uden undtagelse, meget komplekse problemstillinger udover ledighed, hvorfor konsulenterne mener, det er meget vigtigt at betragte den enkelte borger og dennes forløb individuelt. (Bilag 2:11, bilag 3: 24, bilag 4: 41, bilag 5: 55) Anvendelse af indsatstyperne/metoderne Jobkonsulenterne er i interviewene blevet spurgt ind til, hvilke indsatstyper de mener, de anvender i deres daglige arbejde. Valget af indsatstype kan ses i snæver sammenhæng med den tilgang til JFI, som JFI-konsulenterne beskriver, de har, da deres tilgang til arbejdet må vurderes at være afgørende for, hvilken indsatstype de vælger. I forhold til indsatstype giver de da også nærmest alle udtryk for, at deres valg kan afspejles i den generelle tilgang, de har til indsatsen i JFI se ovenfor - nemlig at det ikke er noget, der kan afgøres på forhånd. Det er helt afhængigt af den borger, der sidder overfor dem. De to jobkonsulenter på Jobcenter Centrum er dem, der mest vedholdende fastholder, at det ikke er muligt at sige noget om, hvilken type indsats, der bruges hvornår. Den ene siger, at hun bruger mange forskellige metoder. Det er individuelt, jeg kan ikke sige, at jeg lige bruger dén på dén klient (bilag 5: 55) og det er meget forskelligt, individuelt fra person til person (bilag 5: 55). Den anden giver udtryk for, at han bruger ikke en fast, fordi mennesker er forskellige og derfor skal behandles forskelligt (bilag 4: 41). Det bliver dog klart igennem interviewet, at der er en metode, der, af konsulenterne i Centrum, anvendes oftere end de andre, nemlig den samtaleorienterede. Den ene giver udtryk for, at hun nærmest altid anvender den samtaleorienterede tilgang, og derefter, hvis det er muligt, praktikprøvning eller indslusningsstøtte. (bilag 5: og 60) Den anden giver udtryk for, at det er meget tunge borgere, hvor det tager meget lang tid, før der kan skabes resultater. Det handler om tæt kontakt og om at skabe tillid (bilag 4: 41 og 43), hvilket kunne tyde på, at han ligeledes tager udgangspunkt i den samtaleorienterede indsats. Det er ligeledes den samtaleorienterede model, der anvendes mest i Jobcenter Vest. Det fremgår tydeligt, da begge konsulenterne her mener, at de bruger i hvert fald de første 2 eller 3 mdr. på 70/132

71 motivations- og tillidsarbejde, samt at der ofte forekommer et længere udredningsforløb, inden det er muligt at få gjort borgerne i stand til at indgå på det ordinære arbejdsmarked. (bilag 2: 7 og 9) Faktisk mener konsulenterne her, at indsatstype 1 er en mere grundlæggende indsats, der anvendes gennem hele forløbet, uafhængigt af om der inddrages andre indsatstyper som praktikprøvning eller opkvalificering, og på den måde kan den ikke sidestilles med de andre indsatstyper. (bilag 2: 16-17) Der tegner sig for jobkonsulenterne i Jobcenter Nord og Syd også et billede af, at der ofte tages udgangspunkt i indsatstype 1, men at der derefter arbejdes mere målrettet mod at få skabt en praktikpladsordning og derefter forsøge at få dem ud i ordinært job (indsatstype 2). Hvis ikke det er tilfældet, tager de i stedet udgangspunk i indsatstype 2 eller 3. (bilag 6: 71 og bilag 3: 27) Konsulenterne i jobcentrene i Nord og Syd forekommer hurtigere til at anvende de mere arbejdsmarkedsrettede indsatstyper. Det er dog umuligt på forhånd at vurdere, om det er afhængigt af deres tilgang til indsatsen eller af klientsammensætning disse steder. På Sprogcenteret forklares der, at udgangspunktet for valg af indsats fra starten tydeligt bærer præg af at være meget drejet mod det arbejdsmarkedsrettede og hurtigt forsøge at få dem ud i en praktik, hvilket jo viser, at der tages udgangspunkt i indsatstype 2, eller evt. nr. 3. At netop konsulenterne i Sprogcenteret anvender disse indsatser er ikke overraskende, da deres klienter er ofte kendetegnet ved, at har flere ressourcer end de andre, de har bare et dårligere sprog. (jf. kapitel 12, afsnit 2) De har dog ofte den erfaring, at det ofte ikke går som håbet, hvorefter der startes forfra, eller der påbegyndes et samtaleorienteret forløb. (bilag 7: 81-82) Det er altså tydeligt gennem konsulenternes udsagn, at det primært er indsatstyperne 1 og 2 - den samtaleorienterede indsatstype og praktikprøvning der anvendes og menes at være dem, der bør bruges i indsatsen. At det er disse indsatstyper, der ifølge konsulenterne selv er de mest anvendte, er helt naturligt set i forlængelse af den målgruppe, der arbejdes med i JFI. Målgruppen er ofte så ressource- og kompetencesvag, at det ikke er muligt direkte, eller endog hurtigt, at få dem optaget på arbejdsmarkedet. (bilag 5: 56, bilag 4: 43, bilag 2:8, bilag 3: 24) I kraft af målgruppens karakteristika er det også klart, at indsatstyperne nr. 5 og 6 AMC-forløb og Den direkte metode - nærmest ikke anvendes af konsulenterne. Flere af konsulenterne giver udtryk for, at det er yderst sjældent, om ikke aldrig, at de har en borger, der kan komme direkte ud på arbejdsmarkedet. Der er blandt andet blev sagt at Vi får aldrig borgeren direkte ud i job (bilag 2: 7). (bilag 5: 56) I forhold til indsatstype 5 forklares det, at klienterne i JFI ofte betragter disse forløb som enerverende og i 71/132

72 reglen har deltaget i mange lignende forløb, hvorved, at de ved at bruge denne indsatstype ville få borgerne til at miste tiltroen til, at JFI vil kunne bringe dem nærmere en tilknytning på arbejdsmarkedet. (bilag 2: 6, bilag 2: 13, bilag 5: 56) Det skulle også ofte gøre sig gældende i forhold til praktikker i det private, hvorfor det er afgørende, at der findes meningsfyldte praktikker til klienterne, og optimalt set med en reel mulighed for ansættelse mod slutningen af praktikken. (Bilag 3: 27 og 32, bilag 7: 84) JFI-konsulenternes mekanisme-forestillinger Gennem interviewene med JFI-konsulenterne danner der sig et billede af, hvilke mekanismer, der af konsulenterne opfattes som særligt virkningsfulde i forhold til at bringe målgruppen i en permanent forsørgelsessituation. Der nævnes gennem interviewene mange forskellige forhold, der kan have en større eller mindre betydning for, hvilket resultat klienterne opnår ved indsatsen. Dog er der bestemte forhold, der igen og igen gennem samtalerne nævnes og danner et billede af, hvad JFIkonsulenterne opfatter som afgørende for, at det er muligt at skabe den ønskede tilknytning til arbejdsmarkedet for målgruppen. Det fremgår klart af interviewene med JFI-konsulenterne, at i deres forestillinger om, hvad der virker for målgruppen, er den håndholdte indsats den mest afgørende mekanisme (Bilag 2: 11, bilag 5: 54, bilag 3: 32). Hos JFI-konsulenterne beskrives den håndholdte indsats, i tråd med den officielle beskrivelse, som en særlig tæt og målrettet opfølgning i forhold til den enkelte klient (bilag 5: 54 og 60, bilag 6:70), hvor der er plads til at tage hånd om den enkeltes specifikke problemstillinger og mere tid. Der er mulighed for at afhjælpe de barrierer, der måtte være, så borgeren i højere grad bliver tilknyttet arbejdsmarkedet. (bilag 3: 32 og 35-36, bilag 4:43, bilag 5:54) Ligesom konsulenterne ligeledes lægger vægt på, at det pga. den håndholdte indsats er muligt at skabe sammenhæng og kontinuitet i forløbene. At der er ekstra tid til klienten, i forhold til den normale beskæftigelsesindsats, betragtes som et meget vigtigt forhold for indsatsens mulige succes, idet den giver mulighed for den intensive kontakt og der er ressourcer til at finde de rigtige tilbud til den enkelte klient (bilag 2:16, bilag 3: 30, bilag 7: 84). Der er dog i JFI-konsulenternes beskrivelse af den håndholdte indsats, og dennes positive virkning i forhold til at bringe målgruppen i stand til at forsørge sig selv, yderligere en dimension, der ikke lægges vægt på i den formelle forståelse. Det beskrives gennemgående af konsulenterne, at det, de 72/132

73 mener, den håndholdte indsats giver en særlig mulighed for, er skabelsen af en særlig relation mellem klient og socialarbejder. Det, at der er ekstra tid til den enkelte klient, til at lytte og forstå, og muligheden for at klienterne altid kan henvende sig, mener konsulenterne er meget positiv. De beskriver gennemgående, at store dele af målgruppen har en grundlæggende mistillid til både systemet og deres egne evner, og her giver flere konsulenter udtryk for, at muligheden for at skabe et særligt tillidsforhold til klienten, hvor det samtidig, gennem motivation, lykkes at få klienten til at tro på sig selv, har en særlig betydning, hvis klienterne skal rykkes. (bilag 2: 5, 7, 9 og 16, bilag 4: 43 og bilag 5:55) Det handler om processer og små skridt for at få denne gruppe gjort i stand til at forsørge sig selv. (bilag 2: 14, bilag 3: 24 og 36) At de har denne opfattelse af hvad, der virker for målgruppen er ikke overraskende taget i betragtning, hvilke tilgang de har til forløb og valg af indsatstype. Netop den primære brug af den samtaleorienterede metode og praktikprøvning signalere, at det der fokuseres på i indsatsen er at afklare og forberede klienten til at kunne deltage på arbejdsmarkedet. Det er ofte en proces, der er meget langvarig (bilag 3: 36, bilag 7: 81-82), og hvor der skiftevis forsøges med behandling, vejledning eller praktik. Det kan ses i sammenhæng med, at det er en meget tung målgruppe, der netop har behov for megen ekstra hjælp for at kunne nå et punkt, hvor de er i stand til at kunne forsørge sig selv. Hvilket også gør det helt naturligt, at det ikke er indsatstype 3 eller 6, der er den mest anvendte det er langt størstedelen klienterne, ifølge konsulenterne, slet ikke klar til. Det er ikke altid muligt at holde et jobperspektiv gennem forløb med denne målgruppe, da mange af dem har så komplekse problemstillinger, at det kræver lange forløb, hvis de skal kunne komme til at forsørge sig selv. (bilag 2: 11) 73/132

74 Boks Sammenfatning af konsulenternes mekanisme-foreståelse På baggrund af ovenstående gennemgang af JFI-konsulenternes beskrivelse og forestilling om JFI indsatsen er der dannet et billede af hvilken indsats, der kan hjælpe og hvilke mekanismer, der er særligt virkningsfulde i forhold til at hjælp målgruppen i JFI. Her er jobkonsulenter enige om, at den håndholdte indsats, der er hele idegrundlaget i JFI, netop er det, der kan rykke denne målgruppe i forhold til at kunne forsørge sig selv. De forklarer, at det, der kan forårsage en virkning er: At der kan skabes et sammenhængende og kontinuert forløb. Muligheden for en tæt og nær kontakt. Plads til fokus på den enkelte klient og muligheden for at lave individuelle vurderinger. Den ekstra tid, der ofte kræves for at få målgruppen i stand til at deltage på arbejdsmarkedet. Konsulenternes vurdering af, hvilke mekanismer, der virker bedst er særligt påvirket af, at målgruppen reelt er så svag, hvorfor det ofte ikke er muligt at sætte ind med en meget aktiv arbejdsmarkedsrettet indsats. Det beskrives, at udviklingen i forløbene tager tid og der må være tænkes i processer Sammenfatning og sammenligning af mekanismeforståelser i JFI. Det vil som følge af ovenstående beskrivelse nu være muligt at sammenholde den tilgang, som JFIkonsulenterne giver udtryk for, med den officielle mekanisme-forståelse og den forståelse, der var af jobkonsulenternes tilgang til JFI i den foregående evaluering. Det relevant at sammenfatte de ovenfor beskrevne mekanisme-forståelser sådan, at der skabes et samlet billede af de forestillinger om mekaniser, der findes indenfor JFI. Der vil på baggrund af denne sammenfatning ligeledes være mulighed for at sige noget om, hvorvidt forståelsen af, hvad der virker for at bringe målgruppen i en permanentforsørgelsessituation hos JFI-konsulenterne har ændret sig siden den sidste evaluering. Denne mulighed er særlig interessant, da det giver mulighed for at vurdere, hvorvidt opfattelserne af JFI har ændret sig siden den seneste evaluering og frem til nu altså om den interne indsatsforståelse har ændret sig som følge af, at jobkonsulenterne har fået mere erfaring og viden i forhold til at bringe målgruppen i en permanent forsørgelsessituation. 74/132

75 Boks Sammenfattede mekanisme-forestillinger: Når de samlede mekanisme-forestillingerne, der blev afdækket ovenfor, sammenfattes er det, i punktform, følgende forståelser, der gør sig gældende: At en håndholdt indsats er afgørende for at styrke målgruppens tilknytning til arbejdsmarkedet. Herunder særligt følgende forhold: At der kan skabes et sammenhængende og kontinuert forløb. Muligheden for en tæt og nær kontakt. Plads til fokus på den enkelte klient og muligheden for at lave individuelle vurderinger. Den ekstra tid, der kræves for at få målgruppen i stand til at deltage på arbejdsmarkedet. Ansættelsen af ekstra jobrettede konsulenter vil kunne styrke målgruppens tilknytning til arbejdsmarkedet. Det styrker indsatsen, at den foregår i målgruppens vante rammer. Der er behov for en hurtigere indsats i forhold til helbreds-, livsstils, misbrugs- og sprogrelaterede problemstillinger. Det styrker JFIs arbejde at konsulenterne har en bred erhvervs- og uddannelsesmæssig baggrund at trække på. En forestilling om, at et særligt aktivt job-/arbejdsmarkedsrettet fokus i indsatsen medfører visse resultater for målgruppen, hvilket i JFI er set udmøntet gennem succesen med den direkte og den arbejdsmarkedsorienterede metode. Der er overordnet set, både formelt og blandt frontlinjemedarbejderne, samme indstilling til, hvad det er for mekanismer i JFI, der virker i forhold til at bringe flygtninge og indvandrere i permanentforsørgelse nemlig den håndholdte indsats. Der findes dog umiddelbart en vis uoverensstemmelse i, hvordan den håndholdte indsats indholdsmæssigt bør udformes, fra hhv. den tidligere evaluering af JFI og frem til nu, hvilket indikerer, at der, i hvert fald på frontlinjeniveau, er en anden forestilling om, hvad der virker bedst for at målgruppen, end der konkluderet i den første evaluering af JFI. Denne forskel, der er blevet afdækket gennem interviews med medarbejderne, er primært rettet mod brugen af indsatstyperne. Hvor det i den tidligere evaluering blev konkluderet, at den direkte metode var den mest virkningsfulde indsatstype, efterfulgt af den arbejdsmarkedsrettede metode. JFI-konsulenterne fremhæver netop, at de ikke mener, at de i nævneværdigt omfang kan anvende den direkte metode 75/132

76 pga. klienternes tilstand, samt at det ofte er svært direkte at anvende de to indsatstyper under den arbejdsmarkedsorienterede metode, praktikprøvning og særligt indslusningsstøtte. Der er ofte behov for lange samtaleforløb og afklaring inden det er muligt at påbegynde en jobrettetindsats for klienterne i JFI. Derfor er den indsatstype som jobkonsulenterne oftest nævner, som værende den mest optimale for store dele af målgruppen den samtaleorienterede metode, hvilket så almindeligvis følges op eller løbende suppleres med praktikprøvning. For de mere ressourcestærke klienter og i afklaringsøjemed vælger nogle konsulenter at starte indsatsen med praktikprøvning. Derfor kan der stilles spørgsmål ved den nederste mekanisme-forestillingen i ovenstående boks om hvorvidt et særligt aktivt job-/arbejdsmarkedsrettet fokus er det, der er mest virkningsfuldt i forhold til at bringe målgruppen i stand til at kunne indgå på det ordinære arbejdsmarked. Gennem afdækningen af mekanisme-forestillingerne tegner der sig derfor et billede af en JFIindsats, der også i dag, som tidligere, er karakteriseret ved den håndholdte indsats. En håndholdt indsats, der er kendetegnet ved et sammenhængende og kontinuert forløb, præget af tæt og nær kontakt, hvor der er fokus på individet og dettes behov, samt hvor der er den ekstra tid, der er behov for. Forskellen fra den tidligere evaluering og frem til nu er indsatsen, i forhold til valg af indsatstype, udmønter sig i valg af den samtaleorienterede metode, suppleret ved brug af relevante behandlings- og vejledningstilbud, samt praktikprøvning. Den mest afgørende mekanisme ved JFI er dog, ifølge JFI-konsulenternes udsagn, muligheden for den individuelle behandling af borgerne, der kan få tilbudt den indsats og de foranstaltninger, som der hjælper dem mest. Den ovenfor forklarede karakteristik af JFI er en beskrivelse af det forløb, der langt oftest anvendes i JFI, og som der er en forestilling om har en virkning men den mest grundlæggende forestilling er, at muligheden for fokusset på den enkelte og de individuelle forløb - tilrettelagt efter borgerens behov - er den mest virkningsfulde mekanisme i forhold til at bringe målgruppen i stand til at indgå på arbejdsmarkedet JFI og almene forståelser De forestillinger som JFI indsatsen bygger på minder på flere måder om de generelle forestillinger, der gør sig gældende på det beskæftigelsespolitiske område. Som forklaret i kapitel 6 er der udledt, gennem beskrevne forskningsprojekter, at blandt andet mere arbejdsmarkedsrettede forløb, 76/132

77 virksomhedspraktik, mentorordning, løntilskud og efterværn skulle have en særlig positiv virkning i forhold til at bringe flygtninge og indvandrere mod ordinært job. Her indgår alle elementer i JFI. Det er også påvist, at den kommunale aktivering ikke har nogen god effekt i forhold til at afklare målgruppen, samt sikre dem en nærmere tilknytning til arbejdsmarkedet. Denne holdning er der blandt medarbejderne i JFI en generel tilslutning til flere beskriver at klienterne demotiveres, ja, nærmest kan ødelægges af disse aktiveringer. Og de bruger dem nødigt. (Bilag 3: 27, bilag 6:69, bilag 7: 81, bilag 16) Den overordnede idé i JFI, den håndholdte indsats, er som koncept også en anerkendt metode i forhold til at bringe ikke-arbejdsparate nærmere arbejdsmarkedet. Rent politisk er der fokus på, at den håndholdte indsats i højere grad bør anvendes over for denne målgruppe. I regeringens kampagne Flere i arbejde er der netop lagt vægt på, hvordan den håndholdte indsats kan inddrages i det beskæftigelsespolitiske arbejde fremadrettet. Det forklares heri at: Der skal ske en tæt og løbende opfølgning overfor de ledige lige fra første ledighedsdag og hele vejen gennem ledighedsforløbet. De ledige skal mandsopdækkes og tilskyndes til hele tiden at søge arbejde (Regeringen 2002: 13) Det beskrives også, at der skal være en hyppigere og individuelt tilrettelagt kontakt med den ledige under forløbet. (Regeringen 2002: 13) Herunder gøres det klart, at der i højere grad skal ligges vægt på aktiveringstilbud i det private arbejdsmarked eller aktiveringstilbud målrettet ordinært arbejde. (Regeringen 2002: 15). Hvilket alt sammen stemmer meget overens med forestillingerne i JFI. Herunder er JFI underlagt Lov om Aktiv Beskæftigelsesindsats (2006), hvilket selvfølgelig påvirker og definerer JFI s indhold. (Bilag 14) Det er altså tydeligt, at flere af de indsatser, og forestillinger om indsatser, der anvendes i JFI stemmer overens med de generelle forestillinger om, hvad der virker på området. Et aspekt ved de forestillinger, der gør sig gældende ved JFI, er dog at der blandt konsulenterne gives udtryk for, at der i kontakten med klienterne ofte bør være særligt fokus på samtale, og der gives flere steder udtryk for, at denne gruppe ikke kan skyndes på. Ting tager tid og det handler om små skridt. Det er ikke altid muligt at opretholde det job- og arbejdsmarkedsrettede fokus, som der fra politisk side reelt ønskes for denne målgruppe. (Bilag 2:7, bilag 2:9, bilag 5: 55, bilag 5: 52) Ovennævnte forestillinger kan ikke afspejles politisk eller klart identificeres i de formelle JFI- 77/132

78 forestillinger, og kan ses som udtryk for, at medarbejderne i JFI arbejder ud fra nogle særlige forståelser om, hvad der virker for målgruppen. Disse forestillinger forekommer at være baseret på en egen-praksis og en skjult viden om, hvad der virker. (Bilag 2:9 og 13, bilag 3:27 og bilag 6:70) Netop socialfaglige medarbejdere er kendt for, at deres arbejde er præget af skøn og beslutninger, der er funderet på egne praksiserfaringer fra lignende sager, personlige moralopfattelser og intuition. (Egelund i Social Forskning 2004: 81), og flere af udtalelserne fra konsulenterne underbygger dette. Hele denne argumentation underbygger også ideen om, at konsulenterne er de reelle skabere af den programteori, der arbejdes efter i JFI og at de i kraft af deres store frihed i tilrettelæggelsen af arbejdet får mulighed for at anvende de forståelser, som de selv har af arbejdet, og at indsatsen i JFI derfor ikke i praksis kommer til afspejle de formelle forestillinger, både i JFI og generelt, om, hvad der virker. (Kapitel 8) 78/132

79 KAPITEL 12: KONTEKST I det ovenstående blev det afdækket, hvilke mekaniser der i JFI-projektet skulle føre til en styrkelse af målgruppens tilknytning til arbejdsmarkedet. I det nedenstående vil konteksten, hvori indsatsen foregår, blive afdækket på baggrund af de kvalitative interviews med JFI-konsulenterne. Ifølge Pawson og Tilley vil der altid være en kontekstuel forskel indenfor og mellem indsatser og en heraf følgende korresponderende variation i den effektivitet, som den generative mekanisme virker med, og derfor også en forskel i det outcome, som indsatsen resulterer i. (Pawson & Tilley 1997: 77) Derfor er det vigtigt at være opmærksom på, hvilke andre forhold, der kan påvirke effekten af en indsats og det heraf følgende resultat af denne. I det nedenstående gennemgås de forhold, der kan have betydning for JFIs virkning. Mere specifikt gennemgås de variable, der på det organisatoriske plan kan have betydning for udførelsen af JFI, samt de variable, som ifølge jobkonsulenterne, kan virke som en barriere for at sikre klienternes arbejdsmarkedstilknytning. De kontekstvariable, som denne evaluering omfatter, er i høj grad i overensstemmelse med de forhold, som tidligere forskningsprojekter har fremhævet, som værende af betydning for flygtninge/indvandreres muligheder for at indtræde på arbejdsmarkedet. Her kan henvises til undersøgelserne af både Rosdahl (2006a), Bach og Boll (2004), og Møller & Rosdahl (2006b), der er introduceret til tidligere i kapitel Organisatoriske kontekstvariable I dette afsnit vil elementer ved JFI s organisatoriske udformning, der kan have betydning for JFIkonsulenternes arbejde, blive gennemgået. Disse organisatoriske variable er; antallet af sager, hvordan de har fået overdraget sagerne, samt hvilken sagstype det drejer sig om. Antallet af sager og sagstype Den enkelte jobkonsulents antal sager varierer en del. Eksempelvis har en af JFI-konsulenterne 12 sager mens en anden konsulent har 25 sager. Dog har de fleste af konsulenterne mellem 20 og 25 sager, som også passer med det antal af sager, som JFI-konsulenten, gerne skal have i gennemsnit. (Bilag 2: 6) Antallet af sager som JFI-konsulenten har, kan tænkes at have betydning for, hvordan konsulenten vælger at arbejde med klienten. Såfremt JFI konsulenten har få klienter, kan det 79/132

80 tænkes, at denne har bedre tid til at arbejde mere intensivt med klienten og følge op på de forløb, som konsulenten har sat i gang for klienten og omvendt. Desuden er der konsulenterne imellem forskel på, om de har ansvaret for hele sagen eller kun den virksomhedsrettede del af sagen. Hvis de kun har sagen som en såkaldt delesag, er der også knyttet en sagsbehandler på sagen, og JFI konsulenterne tager sig af den virksomhedsrettede indsats for klienten. Tre af JFI-konsulenterne har hele sagen på deres klienter, en af konsulenterne har ved nogle af sine klienter hele sagen, mens de resterende konsulenter har deres sager som delesager. De konsulenter, der har hele sagen, har en del administrativt arbejde, hvilket tager tid fra funktionen som jobkonsulent. Det kan derfor tænkes, at de konsulenter, der har sagen som delesag, har mere tid til at varetage den virksomhedsrettede arbejdsfunktion. Det kan have betydning for virkningen af JFI. Udvælgelse og overtagelse af sager Visiteringen af sagerne skal som udgangspunkt foregå ved, at sagsbehandlerne i de lokale jobcentre vurderer, at en given klient er ved at være parat til arbejdsmarkedet. Sagsbehandleren skal derefter tage kontakt til JFI konsulenterne for at drøfte klientens muligheder. Herefter er det så op til JFIkonsulenterne, om de vil tage klienten. (Bilag 2: 8) Derefter kan JFI-konsulenten læse sagen igennem og vurdere, om klienten passer ind i JFIs håndholdte indsats altså om det vurderes om der er noget arbejdsmarkedsrettet perspektiv for borgeren. (Bilag 5: 56) De fleste af JFI konsulenterne har overtaget sager ved, at sagsbehandleren har henvendt sig til dem, og spurgt om de ikke har haft mulighed for at overtage en sag for dem. (Bilag 3: 25, bilag 4: 41, bilag 5: 56 og bilag 7: 80). Dog kan flere af jobkonsulenterne finde på at sige nej til at tage klienter, såfremt de vurderer, at der ikke er noget arbejdsmarkedsperspektiv, samt sende klienten tilbage, hvis denne har for massive problemer. (Bilag 3: 25, bilag 5: 56 og bilag 6:68) Nogle af konsulenterne nævner, at de ikke får snakket med sagsbehandleren om sagen og får vurderet, hvorvidt der reelt er et arbejdsmarkedspotentiale i klienten, men at de bare får en klient tildelt, som de slet ikke kender noget til på forhånd, fordi sagsbehandleren er stoppet med at arbejde på jobcenteret. (Bilag 2: 8) På denne måde bliver målgruppen i JFI meget forskelligartet, og nogle kan mangle arbejdsmarkedsperspektivet, og selve JFI forløbet forlænges, hvis borgerne i udgangspunktet er for dårlige til at deltage(bilag 6: 68) Hvordan JFI-konsulenterne får tildelt sagerne, kan derfor tænkes 80/132

81 at have betydning for de indsatser, de vælger at bruge, samt om JFIs håndholdte indsats virker efter hensigten 12.2 De klientrelaterede kontekstvariable Nedenstående gennemgang af de klientrelaterede kontekstvariable vil klarlægge i hvilket omfang, de forskellige variable kan tænkes at påvirke den forventede virkning af JFI. Dette gøres med udgangspunkt i de kvalitative interviews. De overordnede karakteristika for målgruppen er beskrevet i kapitel 7. (Bilag 13) Klienterne på Sprogcenteret adskiller sig dog en smule fra klienterne på de almindelige jobcentre, da de er nye i Danmark, og det er derfor klienter, som i første omgang skal hjælpes til at blive integreret i det danske samfund. (Bilag 7: 79, 80) Udover målgruppens overordnede kendetegn, kan der identificeres en række andre kendetegn, der vil blive gennemgået i det nedenstående. Ydelsestype og længde af ophold i Danmark Længden af opholdet i Danmark varierer meget hos klienterne i JFI. Klienterne på Sprogcenteret adskiller sig fra klienterne på jobcentrene ved, at de har været i landet under tre år. Klienterne på Sprogcenteret er typisk i gang med et introduktionsforløb, hvor jobkonsulenterne forsøger at lære dem om den danske kultur og det danske samfund. (Bilag 7: 79) Mens klienterne er på Sprogcenteret, modtager de introduktionsydelse, hvorefter de, hvis de stadig efter den treårige introduktionsperiode er ledige, kommer på starthjælp. Hvilken ydelse de modtager, kan derfor sige noget om længden af klientens ophold i Danmark. Hvorvidt klienten har været i landet under 3 år og derfor ikke kender det danske sprog eller den danske kultur, eller om klienten har været i landet i mange år, kan tænkes at have betydning for den måde, jobkonsulenten vælger at arbejde med klienten på. (Bilag 7: 79) Det kan tænkes, at konsulenterne vælger at anvende andre indsatser, overfor klienter, der har boet i Danmark de sidste år end for de nye. Hvor længe klienten har været i Danmark, og om de kan sproget, kan have betydning for hvilken virkning, de forskellige indsatser har, da det er sværere at bringe en klient i beskæftigelse, der ikke kan sproget, end én der forstår sproget. 81/132

82 Civilstand og antal hjemmeboende børn I en række sager har de kvindelige klienters ægtemænd forsøgt at modarbejde kvindernes overgang til arbejdsmarkedet, da mændene mener, at ægtefællen skal sørge for familien og hjemmet. Dette gennemgås yderligere i afsnittet om Kulturelle og religiøse barrierer. Ifølge samtlige jobkonsulenter, er der i målgruppen generelt mange enlige mødre med mange børn. (Bilag 2: 5, bilag 3: 22, bilag 5: 53) Flere af konsulenterne har erfaring med, at ugifte kvinder med børn kan have problemer med at varetage et arbejde, da de enten ikke ved, at de ikke altid selv kan være hjemme ved deres børn i forbindelse med sygdom, eller at de ikke har noget socialt netværk, så de kan få nogen til at passe deres børn. (Bilag 5: 52-53) Problemet ligger ofte i, at de jobs, som klienterne kan varetage, er ufaglært arbejde, hvor de ofte skal møde tidligt om morgenen. (Bilag 5: 52-53, bilag 6: 68-69) Disse problemer er med til at begrænse antallet af jobmuligheder for denne målgruppe i JFI, idet det gør det sværere for konsulenterne at finde egnede jobs til de enlige mødre. Og hvis klienten heller ikke har nogen uddannelse eller erhvervserfaring, er det, ifølge en af konsulenterne, næsten en umulig opgave at finde en egnet arbejdsplads (Bilag 6: 68-69) Problemets omfang varierer dog meget fra klient til klient. (Bilag 4: 45) Civilstand og antal hjemmeboende børn kan derfor tænkes at have betydning for indsatsens virkning. Hvis jobkonsulenterne ikke tager forbehold for ovenstående, må det formodes, at indsatsen på sigt vil mislykkes, såfremt klienterne ikke kan få det til at hænge sammen med deres familiesituation. Uddannelsesniveau Størstedelen af klienterne i JFI-indsatsen har, ifølge jobkonsulenterne, kun lidt eller ingen uddannelse. En af jobkonsulenterne udtaler, at man skal være heldig, hvis der er nogen af dem, der har afsluttet en 9. klasse. (Bilag 2: 5) Dette kan begrænse udvalget og gøre det utrolig svært at finde et job eller praktikplads til klienten, når denne har så få kvalifikationer. (Bilag 3: 30-31) Klienterne på Sprogcenteret adskiller sig fra klienterne på jobcentrene, da klienternes uddannelsesmæssige baggrund varierer meget. Nogle af dem har lange uddannelser fra deres hjemland, men hvor andre forhold i stedet står i vejen for deres vej til arbejdsmarkedet. (Bilag 7: 81-82) Klienternes uddannelsesmæssige niveau er relevant at tage med i betragtningerne, da en ringe grad af uddannelse hos klienterne, har betydning indsatsen virkning. 82/132

83 Erhvervserfaring Nærmest samtlige klienter har begrænset eller ingen erhvervserfaring, hverken fra hjemlandet eller fra Danmark. (Bilag 2: 5, bilag 3: 22, bilag 5: 52, bilag 6: 66, 72 og bilag 7: 80) Mange af klienterne har aldrig haft kontakt med arbejdsmarkedet inden JFI-indsatsen, og mangler derfor de forudsætninger, der efterspørges på arbejdsmarkedet. (Bilag 3: 30, bilag 6: 66) For mange af kvindernes vedkommende er forløbene ofte blevet afbrudt af gentagne barselsforløb. (Bilag: 52) Manglende erhvervserfaring kan således også have betydning for jobkonsulenternes valg af indsats, idet dette ligeledes kan gøre det svært at finde et egnet praktiksted eller job hvilket også på sigt har betydning for virkningen af JFI. Generelt er det, at borgerne mangler grundlæggende viden om det danske arbejdsmarked, og hvordan det fungerer. Flere af jobkonsulenterne påpeger nødvendigheden i at sætte deres klienter ind i de kulturer og normer, der er på det danske arbejdsmarked. (Bilag 4: 43, bilag 5: 53, bilag 6: 76) Klientens erhvervserfaring kan derfor have betydning for dennes muligheder for at komme nærmere arbejdsmarkedet. Praktikerfaringer inden JFI Klienterne i JFI-indsatsen har været i kontanthjælpssystemet i mange år, og har derigennem deltaget i mange forskellige praktik -og aktiveringsforløb. (Bilag 2: 10, 13, bilag 5: 52) Der har ofte været tale om meget lange praktikprøvninger, som i sidste ende ikke har hjulpet til at bringe klienten nærmere beskæftigelse. (Bilag 6: 71) Deltagelse i mange forskellige projekter, uden perspektiv, kan være med til demotivere klienten og bringe personen længere fra arbejdsmarkedet. (Bilag 2: 6, 13) Det har, ifølge flere konsulenter, en negativ effekt for klienterne, at de har været så længe i kontanthjælpssystemet, da de ender med at føle sig magtesløse og forstår ikke rigtig den logik, der ligger bag de mange tiltag. (Bilag 2: 6, bilag 6: 71) Klienterne fra Sprogcenteret har typisk ikke så meget praktikerfaring inden JFI, da de ikke har været i landet særlig længe. Årsagen til, at de ikke har været i praktik, skyldes dels, at de ikke har været i landet så længe, dels at det kan være svært at finde praktikpladser til disse klienter, da de ikke taler sproget. (Bilag 7: 79) Klienternes praktikerfaringer inden JFI kan have betydning for hhv. de valg af indsatser, som JFIkonsulenterne vælger, samt virkningen af JFI. (Bilag 6: 71) 83/132

84 Danskkundskaber Klienterne i JFI-indsatsen kommer hovedsageligt fra ikke-vestlige lande. Danskkundskaberne hos klienterne varierer fra, at de har svært ved det danske sprog og ikke kan ret meget dansk, til at de har nogenlunde danskkundskaber. (Bilag 3: 22 og bilag 6: 66) Særligt klienterne fra Sprogcenteret har problemer med sproget (Bilag 7: 78-79) Ifølge en af konsulenterne varierer sprogfærdighederne hos klienterne meget, og har ikke altid sammenhæng med opholdstiden i Danmark. Klienterne tilbydes et sprogforløb, som de kan følge, men det er dog frivilligt for klienterne, om de vil deltage eller ej. Klienternes sproglige barrierer forstærkes ofte af, at de også har andre problemer såsom, indlæringsvanskeligheder og problemer med analfabetisme. (Bilag 2: 6-7) De sproglige vanskeligheder kan på sigt medføre, at klienterne ikke trives på en eventuel arbejdsplads, pga. manglende evne til at indgå på arbejdspladsen på lige fod med de resterende medarbejdere og kan således ikke fastholdes på arbejdsmarkedet. Helbredssituation Mange af klienterne i JFI-indsatsen har enten fysiske og/eller psykiske problemer, hvilket har betydning for deres evne til at arbejde. (Bilag 2: 5, bilag 3: 22, bilag 4: 46, bilag 5: 52 og bilag 6: 66) Desuden har enkelte konsulenter erfaret, at der er forholdsvist mange problemer med livsstilssygdomme, eksempelvis diabetes, D-vitaminmangel, blandt andet som følge af manglende motion og dårlig kost. (Bilag 3: 36) Klienterne på Sprogcenteret er karakteriseret ved at have færre psykiske og fysiske problemer end de øvrige klienter i målgruppen for JFI-indsatsen. (Bilag 7: 79) Hvis klienterne har helbredsmæssige problemer begrænser det, hvilke typer jobs de forskellige klienter kan varetage hvilket påvirker resultaterne i JFI. Kulturelle og religiøse barrierer Stort set alle jobkonsulenterne har erfaringer med, at kulturelle og religiøse forhold har fungeret som en barriere i forhold til at knytte klienterne nærmere arbejdsmarkedet.. (Bilag 3: 22, bilag 4: 46, bilag 5: 61 og bilag 6: 68, 72) Eksempler på religiøse barrierer er, at kvinderne bærer tørklæde eller Burka, at de ikke vil give hånd til mænd eller at mændene ikke vil give hånd til kvinder, samt at de, ifølge deres religion, ikke må arbejde med svinekød eller alkohol. (Bilag 6: 72) Problemet med svinekød er særligt stort. Dette forhindrer klientens muligheder for at arbejde steder, hvor der arbejdes med svinekød. (Bilag 3: 23, bilag 6: 70) De kulturelle og religiøse barrierer, ses af 84/132

85 nogle af jobkonsulenterne, som langt mere komplekse problemstillinger, i modsætning til de helbredsmæssige problemer, og er derfor langt sværere for konsulenten at løse og anses endda af nogle konsulenter, som en af de største barrierer. (Bilag 6: 72) Desuden er mange af klienterne fastlåste i forhold til deres kultur og religion, og de regler de er underlagt på grund af denne, hvorfor det er ofte meget svært for konsulenten at ændre på klientens forhold. (Bilag 6: 72, bilag 3: 36) En væsentlig barriere i forhold til kultur er, at mændene ikke ønsker, at deres ægtefælle skal arbejde. Såfremt kvinden så kommer på arbejdsmarkedet, kan det ofte virke uoverskueligt for de kvindelige klienter, hvis de både skal passe deres familie og en arbejdsuge på 37 timer. (Bilag 2: 12, 15) Det må formodes, at kulturelle og religiøse forhold udgør en stor barriere for konsulentens arbejde med at bringe klienten nærmere arbejdsmarkedet, hvilket gør at variablen er relevant at inddrag.(bilag 3: 27, bilag 6: 68) Sociale barrierer Flertallet af jobkonsulenterne har erfaringer med, at deres klienter eller deres pårørende har sociale problemer, der sætter barrierer for at bringe dem nærmere arbejdsmarkedet. Typisk er klienternes ægtefælle i en dårlig situation, såsom misbrugsproblemer, eller klienten har relativt mange børn, der har problemer, eksempelvis i skolen. (Bilag 2: 5, 6, 11) Klienternes familieforhold kan være så komplicerede, at det virker som en reel barriere for, at klienten kan varetage et arbejde, og det er en meget svær, hvis mulig, opgave at få klienter med komplekse problemer på hjemmefronten ud på arbejdsmarkedet. (Bilag 3: 23, bilag 6: 68, 72) De sociale problemer, og omfanget af disse, kan tænkes at have betydning for virkningen af de forskellige indsatser, samt den generelle virkning af JFI, hvorfor denne variabel er relevant at have med. Nedenstående kontekstvariable er omfattet i denne evaluering. De beskrevne variable ses alle som værende af betydning for jobkonsulenternes valg af indsats, og hvordan JFI-indsatsen kan tænkes at virke. 85/132

86 Køn Praktiske erfaringer inden JFI Nationalitet Danskkundskaber Længde af ophold i Danmark Helbredssituation Flygtningestatus Ensomhed/isolation Civilstand Kulturelle eller religiøse barrierer Antal hjemmeboende børn Sociale forhold eller barrierer Ydelsestype Bosiddende i et ghettoområde Matchgruppetilhørsforhold Misbrug Uddannelsesniveau Erhvervserfaring 86/132

87 DEL VI: ANALYSE 2: KVANTITATIV ANALYSE I nedenstående foretages den kvantitative analyse, gennem hvilken der, i sammenhæng med analysedel 1, skal tages udgangspunkt i at besvare problemformuleringen, og dermed evalueringsspørgsmålet i projektet. I kapitel 13 beskrives først analysestrategien for denne analysedel 2, og efterfølgende, i kapitlerne gennemføres selve analysen. KAPITEL 13: ANALYSESTRATEGI Del 1: Kontekstvariable Der tages i denne del af den kvantitative analyse udgangspunkt i at belyse, hvilken betydning de beskrevne kontekstvariable kan vurderes at have. I denne analyse vurderes de organisatoriske kontekstvariable, der i kapitel 12 er beskrevet og fremstillet som variable, der kan have betydning for den enkelte konsulents arbejdsmetoder og muligheder for at skabe resultater i JFI, samt de klientrelaterede kontekstvariable.. De enkelte kontekstvariable gennemgås altså hver for sig, gennem en univariat analyse. Og der vil slutteligt blive lavet en sammenfatning over denne gennemgang. Del 2: Resultater af JFI indsatsen Herefter inddrages den uafhængige variabel, permanent forsørgelsessituation. Her foretages en univariat analyse af datamaterialet for at kunne belyse hvilken målopfyldelse, der har været i JFI. Først gives et overblik over hvor mange klienter i JFI, der er kommet i en permanent forsørgelsessituation, samt hvilken forsørgelsessituation de er kommet i. Særligt tre forsørgelsestyper betragtes som målet for den enkelte klient i JFI, hvorfor antallet af personer, der er i ordinært job, løntilskud eller uddannelse, er udtryk for målopfyldelsen. Efterfølgende vurderes sammenhængen mellem de uafhængige variable og den afhængige variabel. Dette vedbliver, som forklaret i designafsnittet, kun at være en kvalificeret vurdering af sammenhængen mellem variablene. Det er ikke forsøgt at lave en fuld statistisk undersøgelse af sammenhængen mellem disse variable (Jf. afsnit 4.2 for yderligere argumentation). Figur Vurdering af sammenhængen mellem variablene 87/132

88 X: Organisatorisk og klientorienterede variable Y: Permanent forsørgelsessituation Del 3: Indsatstypernes betydning I sidste del af den kvantitative analyse inddrages betragtninger om metodebruget i JFI, hvor der gives et overblik over, hvilke indsatstyper, der anvendes i hvilket omfang. Herefter undersøges det om konteksten har betydning for valget af indsats i JFI, samt om indsatsanvendelsen har betydning for, hvilke resultater, der opnås i JFI. Figur Indsatstypernes betydning for Y X: Indsatsanvendelse Y: Permanent forsørgelsessituation KAPITEL 14: AFDÆKNING AF KONTEKST I afdækningen af JFIs kontekst (jf. kapitel 12), blev der præsenteret en række variable, der kunne have betydning for indsatsvalg og resultater af JFI. Disse variable er nu inddraget kvantitativt for derigennem at kunne udlede hvilken betydning de kan have for JFI konsulenternes arbejde, og virkningen af indsatsen. I afsnittet vil variablene dels blive præsenteret gennem en univariat analyse. Ligesom det søges at indeksstrukturere nogle af variablene, der indgår i den kvantitative datamængde, hvilket vil skabe et større overblik over variablene. Ved at indeksstrukturere samles en række enkeltvariable, indenfor hhv. konteksten og kendetegn ved klienterne, i det samme indeks, så der dannes et klart billede af forholdet mellem de forskellige variable. Nedenstående gennemgangen af kontekstvariablene er delt op således, at der først gennemgås de organisationsteoretiske variable, og efterfølgende de variable der beskriver klientkarakteristika De organisatoriske kontekstvariable Der er, som før nævnt, forskel på den enkelte jobkonsulents arbejdsbyrde, dvs. både med hensyn til antal af sager, og hvorvidt de varetager en del af sagen eller hele sagen. Endvidere er det forskelligt, hvorvidt jobkonsulenter benytter sig af netværk fra erhvervslivet. I tabel ses hvor mange sager hver af konsulenterne i JFI har. Det skal dog her pointeres, at dette antal både medregner aktive og afsluttede sager, hvorfor det høje antal af sager ved enkelte konsulenter, ikke skal ses som udtryk for, hvor mange klienter de enkelte jobkonsulenter arbejder med nu. 88/132

89 Tabel : Antal sager i JFI Antal sager i alt Procent 8 2,7 18 6, , , , , , , Tabel illustrerer, at der i lidt under halvdelen af sagerne benyttes netværk i arbejdet klienterne i JFI. Dette kan i høj tilskrives JFI konsulenternes meget forskelligartet baggrund. Det kan formodes, at det letter konsulenternes arbejde, med at finde praktikpladser til deres klienter, såfremt de allerede har et netværk i erhvervslivet som de kan trække på. Tabel : Anvendelse af netværk i erhvervslivet Antal Procent Nej ,4 Ja ,6 Total Tabel viser, at omkring ¾ af sagerne, er sager, hvor JFI konsulenten har sagen som delesag. Som før nævnt, skal konsulenter, der har deres klient som delesag, kun tage sig af den virksomhedsrettede. Disse konsulenter har ekstra tid til at tage kontakt til diverse virksomheder for derigennem at forsøge at finde praktikpladser, eller jobs til deres klienter. Tabel : Sagstype Antal Procent Hele sagen 77 26,4 Delesag ,6 Total /132

90 14.2 Klienternes karakteristika Nedenstående figur illustrerer, at langt størstedelen af klienterne (ca. 60 pct.) tilhører matchgruppe 4, mens ca. 5 pct. af klienterne er matchgruppe 3, og 10 pct. er i matchgruppe 5. Desuden er der ganske få klienter der er blevet kategoriseret til at være i matchgruppe 2. Der er en relativt stor gruppe klienter (omkring 20 pct.), der endnu ikke er blevet matchkategoriseret. Det kan formodes, at det her, drejer sig om klienterne fra Sprogcenteret. Mange af disse klienter er stadig i en introduktionsperiode hvorfor de ikke er blevet matchkategoriseret. Billedet her stemmer godt overens med den samlede mængde ledige flygtninge og indvandrere i Århus kommune. I den samlede målgruppe er knap halvdelen af borgerne i matchgruppe 4, ca. en tredjedel i matchgruppe 5 og ganske få i matchgruppe 3. (Bilag 13) I forhold til matchgruppefordeling kan denne gruppe siges at være repræsentativ for JFI s samlede målgruppe. Figur : Matchkategorisering Tabel viser at der er en lille overvægt af kvinder i forhold til mænd, mere specifikt er der ca. 53 pct. kvinder mens der er ca. 46 pct. mænd. Antallet af kvinder i JFI er derfor mindre i forhold til den samlede målgruppe, hvor der er 63 pct. kvinder. (Bilag 12: 112) Dog afviger dette så lidt fra den samlede målgruppe, at man næppe kan tale om, at det ikke er repræsentativt for den samlede målgruppe. 90/132

91 Tabel : Køn Antal Procent Mand ,4 Kvinde ,6 Total Manglende oplysninger: 0,3 pct. Nedenstående tabel illustrerer, at knap halvdelen, 45,2 pct., af klienterne er mellem år. Den næststørste aldersgruppe er mellem år, efterfulgt af aldersgruppen fra år. Dette billede stemmer godt overens med aldersfordelingen for JFI s samlede målgruppe, hvorfor gruppen aldersmæssigt kan siges at være repræsentativ for den samlede målgruppe. Tabel : Aldersintervaller Antal Procent år 20 6, år år , år 89 30, år 19 6,5 Total Størstedelen af klienterne i JFI modtager kontanthjælp. Dette giver et billede af, at mange af klienterne i JFI har været i landet i minimum 3 år, da de først har mulighed for at modtage kontanthjælp efter 3 år. Tabel : Ydelsesform Antal Procent Introduktionsydelse eller starthjælp 10 3,7 Kontanthjælp ,5 Ingen 19 7,1 Total Manglende oplysninger: 0,7 pct. I nedenstående tabel ses det, at knap en tredjedel af klienterne i JFI er kategoriseret som flygtninge ud af 279 klienter i JFI. 91/132

92 Tabel : Flygtningestatus Antal Procent Ja 82 29,4 Nej ,6 Total Manglende oplysninger 4,5 pct. Hvilken nationalitet klienterne har, er blevet registreret og kategoriseret i kategorierne A, B, C og D. Grupperingen er lavet på baggrund af undersøgelsen Ny chance til Alle. Indvandreres beskæftigelse: Status, Det påpeges i denne undersøgelse at erfaringen er, at indvandrere fra kategorien A-lande har været lettest at integrere, hvorimod at indvandrere fra D-lande er sværest at integrere. I nedenstående figur illustreres, at klienterne fra JFI i overvejende grad kommer fra D-lande. Mere specifikt er det lidt over halvdelen af klienterne der kommer fra D-lande, mens der kommer omtrent lige mange fra B og C lande, og færrest fra A-landene. Figur : Nationalitet ud fra landeinddeling 14.3 Klienternes hjemlige situation Nedenstående tabel viser, at lidt over halvdelen af klienterne er gift, nemlig 54 pct., mens omkring 23 pct. er fraskilt og ca. 21 pct. er ugift. 92/132

93 Tabel : Civilstand Antal Procent Gift ,4 Ugift 52 21,2 Fraskilt 68 23,3 Enke(mand) 2 0,7 Separeret 1 0,3 Total Ved at se på sammenhængen mellem antal børn og civilstand ses det, ikke overraskende, at størstedelen af de ugifte ikke har nogen børn, mens knap halvdelen af de gifte klienter har 2-3 børn. En tredjedel af klienterne ingen børn har, mens 29 pct. af klienterne har mellem 2 og 3 børn. Der er lige mange klienter, ca. 14 pct., der enten har 1 barn eller 4-5 børn. Tabel : Antal børn fordelt efter civilstand Ingen 1 barn 2-3 børn 4-5 børn 6 børn og derover Total Gift Antal % 19,5 15,7 40,3 17,6 6,9 100 Ugift Antal % 82,3 9,7 8, Fraskilt Antal % 38,2 16,2 23,5 16,2 5,9 100 Enke(mand) Antal % Separeret Antal % Total Antal % 37,3 14,4 29,8 13,4 5,1 100 Chi sq: 83,404, p < 0,000. Gamma -0,352, p < 0, Uddannelsesniveau og erhvervserfaring Nedenstående figur illustrerer klienternes uddannelsesniveau. Af figuren ses det, at knap halvdelen af klienterne ingen uddannelse har, mens omkring 28 pct. har en folkeskoleuddannelse. Der er altså ¾ af klienterne, der maksimalt har en folkeskoleuddannelse fra hjemlandet. De resterende klienter, fordeler sig jævnt mellem de andre uddannelsesniveauer. 93/132

94 Figur : Uddannelsesniveau i hjemlandet Figur : Uddannelsesniveau i Danmark Ovenstående figur, omkring uddannelse erhvervet i Danmark, viser at hele 84 pct. af klienterne ikke har taget nogen uddannelse mens de har været i Danmark. Cirka 8 pct. har taget en folkeskoleeksamen, mens der er meget få klienter der har taget en uddannelse, der niveaumæssigt ligger over folkeskoleniveau. 94/132

95 Figur : Antal års erhvervserfaring i hjemlandet Ovenstående figur illustrerer at langt størstedelen af klienterne ikke har nogen erhvervserfaring fra deres hjemland. Mere specifikt drejer det sig 64 pct. af klienterne. Ca. 14 pct. af klienterne har mellem 1-5 års erhvervserfaring, mens ca. 21 pct. af de 289 klienter har haft mere end 5 års erhvervserfaring. Denne tendens går igen i nedenstående tabel, hvor der spørges ind til erhvervserfaring opnået i Danmark. Her tegner der sig også et billede af, at størstedelen af klienterne ikke har opnået nogen erhvervserfaring i den tid de har været i Danmark. Dog har ca. 22 pct. mellem 1-5 års erfaring fra arbejdsmarkedet. Men det generelle billede er dog, at de har meget lidt erhvervserfaring fa deres ophold i Danmark. 95/132

96 Figur : Antal års erhvervserfaring i Danmark Hvis der ses på sammenhængen mellem erhvervserfaring og køn, tegner der sig et billede af, at der er flere kvinder end mænd, der ingen erhvervserfaring har. Ca. 75 pct. af målgruppens 155 kvinder har ingen erhvervserfaring fra hjemlandet. Hos mændene er det ca. halvdelen der ikke har nogen fra erhvervserfaring fra hjemlandet. Dog har knap 30 pct. af mændene mere end 5 års erhvervserfaring. Tabel : Køn fordelt på antal års erhvervserfaring før Danmark Antal års erhvervserfaring Ingen 1-5 år Mere end 5 år Total Kvinde Antal % 74, ,2 100 Mand Antal % 52, ,3 100 Total Antal Chi sq: 15,720, p < 0,000. Gamma: 0,420, p < 0,000 Manglende oplysninger: 1,4 pct. % 64,6 14,2 21, Sprogkundskaber Tabel : Klienter i gang med danskuddannelse Antal Procent Ja 42 14,5 Nej ,5 Total Manglende oplysninger 0,7 96/132