AFRAPPORTERING AF PILOTFORLØB I KOMMUNERNE FINANSMINISTERIET SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIET KL

Transkript

1 AFRAPPORTERING AF PILOTFORLØB I KOMMUNERNE FINANSMINISTERIET SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIET KL DECEMBER 2015

2 INDLEDNING Regeringen og KL har i samarbejde med 14 kommuner gennemført tre pilotforløb om økonomistyring i kommunerne. Emnerne for pilotforløbene er udvalgt med afsæt i det fælles målbillede for god økonomistyring, som regeringen og KL opstillede i økonomiaftalen for Pjecens formål er at give inspiration til arbejdet med økonomistyringen. Pjecen fokuserer på tre centrale emner inden for den kommunale økonomistyring: Arbejdet med demografimodeller Periodisering af budgetterne Principper for overførselsadgang mellem årene Pjecen bygger på erfaringerne fra de tre pilotforløb og indeholder en række opmærksomhedspunkter, som er vigtige at tage i betragtning, når der arbejdes med de tre områder inden for økonomistyringen. Opmærksomhedspunkterne er ledsaget af eksempler fra pilotkommunernes brug af styringsredskaberne. Fælles for styringsredskaberne er, at de har til formål at understøtte den interne styring i kommunen og bidrage til at styrke indsigten i ressourceanvendelsen, ligesom de udgør en del af grundlaget for en sammenhængende økonomistyring. Demografimodeller kan således være et redskab til i budgetprocessen at tage højde for den demografiske udvikling. Når budgetåret er begyndt, kan periodiserede budgetter bidrage til en tidligere identificering af, hvordan forbruget udvikler sig i forhold til forventet og dermed styrke prognosen for årets resultat. Samtidig kan principperne for overførselsadgang skabe incitamenter til langsigtet planlægning og bidrage til at skabe en kultur, hvor det er muligt at omprioritere aktuelle forbrugsmuligheder og dermed understøtte kommunens samlede budgetoverholdelse i det enkelte år. I dette kapitel præsenteres hovedpointerne fra arbejdet med de tre emner, mens kapitel 2-4 går mere i dybden og præsenterer hvert af de tre emner særskilt. Pjecen er skrevet, så den både kan læses i sin helhed og som enkelte kapitler, der omhandler de tre emner. God læselyst! INDHOLDSFORTEGNELSE Kapitel 1: Indledning Kapitel 2: Demografimodeller Kapitel 3: Periodisering af budgetterne Kapitel 4: Principper for overførselsadgang LÆS MERE Regeringen og KL aftalte i økonomiaftalen for 2014 et målbillede for god økonomistyring i kommunerne. Læs om målbilledet på næste side INDLEDNING

3 MÅLBILLEDE FOR GOD ØKONOMISTYRING I KOMMUNERNE Den økonomiske krise og de deraf følgende stramme rammer for det offentlige forbrug har skærpet kravene til kommunernes økonomistyring. God økonomistyring er afgørende for en målrettet og effektiv anvendelse af de offentlige ressourcer. På den baggrund blev det i økonomiaftalen for 2013 aftalt at kortlægge økonomistyringen i ti kommuner. Kortlægningen viste, at kommunernes stærke fokus på rammestyring og budgetoverholdelse udgør et solidt fundament for videreudvikling af økonomistyringen. MÅLBILLEDE FOR GOD ØKONOMISTYRING I KOMMUNERNE Styringsområde Økonomisk politik og målsætninger God økonomistyring i kommunerne Udvikling af kommunens økonomistyring sker inden for rammestyring. Kommunen har en økonomisk politik med konkrete finansielle målsætninger for udviklingen i kommunens økonomi. Kommunens økonomistyringsprincipper understøtter mulighed for prioritering på tværs i kommunen. Kommunen fastlægger konkrete mål for arbejdet med effektiviseringer. På baggrund af kortlægningen opstillede regeringen og KL et målbillede for god økonomistyring i kommunerne og igangsatte en række pilotprojekter med henblik på opsamling af nuværende erfaringer samt udvikling af ny viden. Målbilledet er retningsgivende for de fælles indsatser, som skal videreudvikle kommunernes økonomistyring. Herunder de tre emner inden for økonomistyring, som pilotprojekterne har fokuseret på, og som denne pjece omhandler. Målbilledet er gengivet i sin helhed til højre. Budgettering Opfølgning Koncernstyring/ Ledelsesinformation Kommunens budgetlægning har sammenhæng til politikker, strategier og mål. Økonomifunktionen sikrer, at der sker løbende vidensudveksling med de decentrale enheder i budgetlægningen og sikrer, at de decentrale enheder hurtigt kender deres budget efter budgetvedtagelsen. Kommunen forholder sig til de faktisk realiserede udgifter og har viden om de væsentligste udgiftsdrivere i budgetteringen. Kommunens budgetter indeholder klare og realistiske budgetforudsætninger inden for de definerede økonomiske rammer. Med afsæt i områdernes styringsbehov periodiseres budgetterne med styringsrelevant frekvens og detaljeringsniveau. Økonomifunktionen har processer for opfølgning og løbende prognosticering og forklaringer af væsentlige afvigelser i forbrug. Økonomifunktionens opfølgning indeholder viden om udvikling i økonomi og aktivitet og giver grundlag for at opdage og reagere på mer- og mindreforbrug hurtigt. Økonomifunktionen udarbejder løbende rapporteringer til økonomiudvalget, der understøtter kommunens samlede styringsbehov. Kommunens regnskab godkendes hurtigt efter periodens lukning og inddrages aktivt i den løbende styring. Kommunen følger i relevant omfang op på politikker, strategier og mål gennem integration af resultatmål og effekter i den løbende styring. Økonomifunktionen inddrager relevante nøgletal til kvalificering af budgetlægning og opfølgning. Kommunen benytter blandt andet benchmarking til identificering af effektiviseringspotentialer og effektive 3 INDLEDNING

4 DEMOGRAFIMODELLER KORT FORTALT Den demografiske udvikling påvirker i høj grad kommunernes indtægter og udgifter. Demografimodeller er et redskab, der kan bruges til at skabe overblik over de dele af økonomien, der vurderes at være afhængige af ændringer i demografien. Hvis demografimodellerne indrettes og anvendes hensigtsmæssigt, kan de bidrage til at skabe et politisk råderum i budgetprocessen, styrke beslutningsgrundlaget for politikerne og give overblik over centrale dele af kommunens økonomi. Erfaringerne fra pilotforløbet viser, at det er vigtigt at afgrænse, hvilke opgaver og områder, der omfattes af modellen. Det er ligeledes væsentligt at være opmærksom på, at sammenhængen mellem den demografiske udvikling og udgifter kun sjældent er helt entydig. Ellers er der en risiko for, at modellerne baseres på en manglende sammenhæng mellem udviklingen i demografi og udgifter, og at modellerne derfor overkompenserer de enkelte budgetområder. Det er samtidig væsentligt ikke at betragte demografimodellens beregninger som et objektivt facit, men som et estimat af de økonomiske konsekvenser af en given demografisk udvikling. Beregningerne skal bidrage til at kvalificere grundlaget for de politiske drøftelser af de økonomiske prioriteringer i kommunen og understøtte drøftelser om eventuelle behov for justeringer i serviceniveauet på både kort og langt sigt. DEFINITION AF EN DEMOGRAFIMODEL Demografimodeller anvendes til at foretage en teknisk beregning af de økonomiske konsekvenser af en given demografisk udvikling. I demografimodellerne indgår typisk pris- og mængdeforudsætninger, der anvendes til at estimere økonomiske konsekvenser af en given demografisk udvikling på kort og mellemlang sigt. I estimeringen af de økonomiske konsekvenser indregnes typisk ikke eventuelle konsekvenser af løbende effektiviseringer, omstillinger, justeringer af serviceniveau eller eksterne forhold. OPMÆRKSOMHEDSPUNKTER UDFORMNING AF DEMOGRAFIMODELLER 1. UDVÆLG OPGAVER MED KLAR KOBLING TIL DEMOGRAFI 2. KLARE OG OPDATEREDE BUDGETFORUDSÆTNINGER OM PRISER OG MÆNGDER ANVENDELSE AF DEMOGRAFIMODELLER I BUDGETPROCESSEN Pjecen omhandler seks opmærksomhedspunkter, der er relevante at overveje i arbejdet med demografimodeller. Opmærksomhedspunkterne ses i figuren til højre og er uddybet i kapitel POLITISK STILLINGTAGEN TIL KONSEKVENSERNE 4. FORMIDLING AF BUDGETFORUDSÆTNINGER OM PRISER OG MÆNGDER 5. VURDERING AF OM DER FREMADRETTET ER BEHOV FOR OMPRIORITERING 6. SERVICETJEK AF DEMOGRAFIMODELLERNE 4 INDLEDNING

5 PERIODISERING KORT FORTALT Budgettet udgør det centrale pejlemærke i kommunens økonomistyring. Periodisering af budgettet kan medvirke til at øge budgettets styringsmæssige værdi for både de decentrale budgetansvarlige og økonomifunktionen. Erfaringerne fra pilotforløbet viser, at periodisering af budgettet kan styrke den løbende opfølgning. Opfølgningen på det periodiserede budget kan således bidrage til en tidligere identificering af et eventuelt merforbrug eller råderum samt styrke prognoserne for årets samlede resultat. For at sikre at det periodiserede budget giver størst mulig værdi for økonomistyringen, skal fordelingen af budgettet udarbejdes på baggrund af konkrete budgetforudsætninger, som afspejler de forventede aktiviteter og forbrug i de enkelte perioder. Det giver blandt andet mulighed for, at afvigelser mellem periodens budget og forbrug kan forklares med udgangspunkt i de bagvedliggende budgetforudsætninger. Derudover er det erfaringen fra pilotforløbet, at det skal overvejes, hvordan periodiseringen kan foretages, så den bedst understøtter opfølgningen. Opfølgningen skal være på det niveau, som er styringsrelevant for den enkelte budgetansvarlige. Eksempelvis kan der være områder med store budgetrisici, hvor der er behov for en mere detaljeret periodisering og opfølgning, mens opfølgningsbehovet kan være mindre på områder med færre budgetrisici og et stabilt forbrug. Pjecen omhandler seks opmærksomhedspunkter, der er relevante at overveje i arbejdet med at periodisere budgetterne. Opmærksomhedspunkterne ses i figuren til højre og er uddybet i kapitel 3. DEFINITION AF PERIODISERING Periodisering af budgettet er en fordeling af budgettet hen over året i en række perioder. Det kan eksempelvis være en periodisering af budgettet på måneder eller kvartaler. Når budgettet periodiseres betyder det helt grundlæggende, at der tages stilling til, hvordan indtægter og udgifter forventes at fordele sig hen over året. GENERELLE OVERVEJELSER FORUD FOR PERIODISERINGEN 1. STYRINGSRELEVANT NIVEAU 4. BUDGET- FORUDSÆTNINGER OPMÆRKSOMHEDSPUNKTER 2. STYRINGSMÆSSIGE KARAKTERISTIKA PERIODISERING OG OPFØLGNING 5. DIALOG MELLEM ØKONOMIENHEDEN OG DE FAGLIGE ENHEDER 3. PRINCIPPER FOR BOGFØRING OG PERIODISERING 6. OPFØLGNING PÅ DET PERIODISEREDE BUDGET LÆS MERE I tillæg til pjecen er der udarbejdet fire cases om periodisering, der giver inspiration og illustrerer, hvordan kommunen kan arbejde med periodiserede budgetter på forskellige områder. 5 INDLEDNING

6 PRINCIPPER FOR OVERFØRSELSADGANG KORT FORTALT Hvert år overfører kommunerne mer- og mindreforbrug til det kommende budgetår. I kommunens regler for hvornår en institution eller forvaltning kan overføre mer- og mindreforbrug, skal der balanceres flere forskellige hensyn. Det drejer sig blandt andet om: at understøtte en hensigtsmæssig økonomisk adfærd hos de budgetansvarlige at muliggøre tværgående prioriteringer i kommunen at understøtte behovet for en central styring af kommunens økonomi Erfaringerne fra pilotforløbet viser, at det er afgørende, at der er gennemsigtighed omkring hvilke regler og vilkår, der gælder for overførsler. DEFINITION AF PRINCIPPER FOR OVERFØRSELSADGANG Når en institution, et område eller en forvaltning enten har uforbrugte midler eller et merforbrug ved årets afslutning, anviser principperne for overførselsadgang, hvordan mer- eller mindreforbruget håndteres. Herunder om det automatisk genbevilliges året efter, og om det er underlagt bestemte restriktioner. OPMÆRKSOMHEDSPUNKTER Samtidig er det vigtigt, at principperne understøtter tilliden mellem de decentrale budgetansvarlige og økonomifunktionen. Det bidrager til at sikre en hensigtsmæssig økonomisk adfærd, hvor der er forståelse for tværgående prioriteringer og central styring af kommunens samlede økonomi. Pjecen omhandler fire opmærksomhedspunkter, der er relevante at overveje, når kommunen arbejder med formulering af principper for overførselsadgang mellem årene. Opmærksomhedspunkterne ses i figuren til højre og er uddybet i kapitel DECENTRALE FRIHEDSGRADER OG BEHOVET FOR OVERORDNET STYRING AF ØKONOMIEN 3. SAMMENHÆNG TIL KOMMUNENS ØVRIGE STYRINGSGRUNDLAG 2. DEN ØKONOMISKE ADFÆRD HOS DE BUDGETANSVARLIGE 4. FORBRUG AF OPSPAREDE MIDLER OG BUDGETOVERHOLDELSE 6 INDLEDNING

7 DEMOGRAFIMODELLER

8 HVAD ER EN DEMOGRAFIMODEL, OG HVAD KAN DEN BRUGES TIL? God økonomistyring skal bidrage til at synliggøre og frigøre ressourcer til at prioritere de indsatser, der giver mest værdi for kommunen. Demografimodeller kan bidrage til at give et overblik over de forventede økonomiske konsekvenser af den demografiske udvikling i kommunen. Derudover kan demografimodeller styrke det politiske beslutningsgrundlag, når budgettet skal fordeles, og når der skal foretages økonomiske prioriteringer både på kort og lang sigt. Fundamentet for demografimodeller er en kobling af økonomi og aktivitet via viden om mængder og priser. Set i et større perspektiv kan viden fra demografimodellerne derfor bidrage til at kvalificere forudsætningerne for budgetteringen og opfølgningen i kommunen. Modellerne kan samtidig give overblik over omkostningsdriverne og skabe grundlaget for en sammenhængende styring på tværs af de organisatoriske niveauer i kommunen. Beslutningen om, hvorvidt en kommune ønsker at arbejde med demografimodeller, er en politisk beslutning, der træffes i den enkelte kommune. De fleste kommuner arbejder med demografimodeller på et eller flere sektorområder, men der er stor forskel på, hvordan kommunerne har valgt at indrette modellerne, og hvordan modellerne anvendes i den økonomiske styring og til at skabe et politiske råderum. I det følgende beskrives seks opmærksomhedspunkter, som er relevante at overveje, hvis kommunen har valgt at arbejde med demografimodeller. Opmærksomhedspunkterne handler om indretningen og anvendelsen af demografimodeller. INDHOLDSFORTEGNELSE Opmærksomhedspunkter om demografimodeller Udformning af demografimodeller Opmærksomhedspunkt 1: Kobling mellem demografi og økonomi Opmærksomhedspunkt 2: Klare og opdaterede forudsætninger om mængder og priser Om mængdeforudsætninger Om prisforudsætninger Anvendelse af demografimodeller i budgetprocessen Opmærksomhedspunkt 3: Politisk stillingtagen til konsekvenserne Opmærksomhedspunkt 4: Formidling af budgetforudsætninger om mængder og priser Opmærksomhedspunkt 5: Vurdering af om der fremadrettet er behov for omprioritering Opmærksomhedspunkt 6: Servicetjek af demografimodellerne Kapitlet er udarbejdet i forbindelse med et pilotforløb om demografimodeller, som blev igangsat i forlængelse af Aftale om kommunernes økonomi for 2014 mellem regeringen og KL med henblik på at indsamle nuværende erfaringer og udvikle ny viden. Pilotforløbet er foregået i samarbejde med Halsnæs Kommune, Københavns Kommune, Sønderborg Kommune, Vejle Kommune og Aarhus Kommune. På baggrund af pilotforløbet har KL, Social- og Indenrigsministeriet og Finansministeriet uddraget og sammenfattet en række opmærksomhedspunkter, som fremgår af denne pjece. 8 DEMOGRAFIMODELLER

9 OPMÆRKSOMHEDSPUNKTER OM DEMOGRAFIMODELLER Det er kommunalbestyrelsen, som beslutter om kommunen skal arbejde med demografimodeller. Formålet med pilotforløbet er at inspirere til, hvordan kommuner, som arbejder med demografimodeller, kan indrette modellerne og hvordan modellerne kan bidrage til at skabe et økonomisk råderum til politisk prioritering. På baggrund af pilotforløbet med fem pilotkommuner er der uddraget seks opmærksomhedspunkter, der er relevante at overveje, hvis kommunen arbejder med demografimodeller. Pilotforløbet har fokuseret på dagtilbuds- og ældreområdet, men opmærksomhedspunkterne gælder generelt for udformningen og anvendelsen af demografimodeller. Opmærksomhedspunkterne uddybes på de følgende sider. DEFINITION AF EN DEMOGRAFIMODEL Demografimodeller anvendes til at foretage en teknisk beregning af de økonomiske konsekvenser af en given demografisk udvikling. I demografimodellerne indgår typisk pris- og mængdeforudsætninger, der anvendes til at estimere økonomiske konsekvenser af en given demografisk udvikling på kort og mellemlang sigt. I estimeringen af de økonomiske konsekvenser indregnes typisk ikke eventuelle konsekvenser af løbende effektiviseringer, omstillinger, justeringer af serviceniveau eller eksterne forhold. EMNE OPMÆRKSOMHEDSPUNKTER UDFORMNING AF DEMOGRAFIMODELLER For at sikre synliggørelsen af et økonomisk råderum er det vigtigt at overveje den præcise udformning af demografimodellerne. Herunder hvilke områder og opgaver, der er omfattet af modellerne, og hvordan modellerne i givet fald skal udformes. Samtidig er det væsentligt at overveje, hvordan demografiberegningerne kan bidrage til at give et overblik over centrale dele af kommunens økonomi. Overblikket understøttes bedst ved at fokusere på konkrete og afgrænsede opgaver samt klare og opdaterede budgetforudsætninger. 1. UDVÆLG OPGAVER MED KLAR KOBLING TIL DEMOGRAFI 2. KLARE OG OPDATEREDE BUDGETFORUDSÆTNINGER OM MÆNGDER OG PRISER ANVENDELSE AF DEMOGRAFIMODELLER I BUDGETPROCESSEN Det er vigtigt, at der tages klar politisk stilling til, om budgetter og serviceniveauer skal korrigeres som følge af ændret demografi, og hvordan denne korrektion i givet fald skal ske. Det er væsentligt, at denne politiske stillingtagen sker på et grundlag, der er så solidt som muligt. Det betyder også, at de antagelser og forudsætninger, der ligger til grund for demografimodellen og de beregnede konsekvenser, bør forelægges politisk. Derudover er det relevant at tydeliggøre de forventede langsigtede økonomiske konsekvenser af den demografiske udvikling og give modellerne et servicetjek med jævne mellemrum. 9 DEMOGRAFIMODELLER 3. POLITISK STILLINGTAGEN TIL KONSEKVENSERNE 5. VURDERING AF OM DER FREMADRETTET ER BEHOV FOR OMPRIORITERING 4. FORMIDLING AF BUDGETFORUDSÆTNINGER OM MÆNGDER OG PRISER 6. SERVICETJEK AF DEMOGRAFIMODELLERNE

10 UDFORMNING AF DEMOGRAFIMODELLER Hvis kommunen vælger at arbejde med demografimodeller, skal der tages stilling til, hvordan modellerne indrettes. Det er væsentligt, at denne stillingtagen sker på et solidt grundlag, da det har betydning for demografimodellernes styringsmæssige værdi. Det er væsentligt, at demografimodellerne indrettes på en måde, så de bidrager til at styrke beslutningsgrundlaget for politikerne, der har ansvaret for at fordele budgetmidlerne og fastsætte serviceniveauet i kommunen. Demografimodellerne er at betragte som en teknisk beregning, der kan understøtte den politiske prioritering ved at synliggøre udvalgte omkostningsstrukturer og konsekvenserne af visse demografiske udviklingstendenser. Det er vigtigt ikke at betragte demografimodellens beregninger som et facit, men som et kvalificeret skøn, der kan anvendes i forbindelse med budgetprocessen. Ved indretningen af demografimodeller er det blandt andet relevant at tage stilling til: Hvilke opgaver omfattes af modellerne? Hvordan fastsættes forudsætninger om mængder og priser for de omfattede opgaver? Hvordan spiller demografimodellerne sammen med kommunalbestyrelsens ønske om at skabe økonomisk råderum? På de næste sider beskrives følgende opmærksomhedspunkter: 1. UDVÆLG OPGAVER MED KLAR KOBLING TIL DEMOGRAFI 2. KLARE OG OPDATEREDE BUDGETFORUDSÆTNINGER OM MÆNGDER OG PRISER 10 DEMOGRAFIMODELLER

11 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 1: UDVÆLG OPGAVER MED KLAR KOBLING TIL DEMOGRAFI 1 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT Det er kun relevant at anvende demografimodeller på områder, hvor der er en klar kobling mellem demografi og økonomi Første skridt i udarbejdelsen af en demografimodel er at afgrænse, hvilke opgaver der medtages i modellerne. Det er væsentligt at tage udgangspunkt i de opgaver, som vurderes at være afhængige af den demografiske udvikling inden for et givent budgetområde. Konkrete og afgrænsede opgaver, som tilbydes eller visiteres til veldefinerede målgrupper, er et godt udgangspunkt. Det kan eksempelvis være pasning af børn i vuggestuealderen. Ved at tage udgangspunkt i konkrete og afgrænsede opgaver kan demografimodellerne medvirke til at systematisere viden om opgaverne og give overblik over nogle af kommunens væsentlige omkostningsdrivere. Samtidig kan beregningerne give indikationer på eventuelle behov for at ændre prioriteringer enten inden for det enkelte fagområde eller på tværs af fagområderne. Dette er nærmere behandlet i opmærksomhedspunkt 5. Når opgaverne er udvalgt, er det relevant at være opmærksom på løbende at tage stilling til pris- og mængdeforudsætningerne, da forudsætninger typisk ændres over tid. Eksempelvis oplever mange kommuner faldende enhedsomkostninger på ældreområdet som følge af rehabiliteringsindsatsen. Dette uddybes i opmærksomhedspunkt 2. Det er væsentligt at være opmærksom på, at sammenhængen mellem den demografiske udvikling og udgifterne kun sjældent er helt entydig. Eksempelvis vil der på mange områder være faldende marginalomkostninger, forskellige muligheder for kapacitetstilpasning mv. Det er derfor vigtigt at være opmærksom på, om sammenkædningen af demografi og udgifter, der ligger til grund for demografimodellen, understøtter kommunalbestyrelsens muligheder for at prioritere og tilrettelægge kommunens samlede økonomi. Det gælder uanset hvilken retning demografien bevæger sig i. I forlængelse af dette, er det ikke nødvendigvis hensigtsmæssigt, at alle budgetområdets opgaver er omfattet af en demografimodel. Dels fordi ikke alle opgaver på et budgetområde er afhængige af den demografiske udvikling - det gælder eksempelvis udgifter til fælles administration. Dels fordi det risikerer at gøre modellerne administrativt tunge, hvis der skal udføres beregninger for mange forskellige opgaver. Derudover er der en risiko for, at demografimodeller, som dækker for mange opgaver, skaber en forventning om en given fordeling af kommunens budgetmidler. Det kan låse budgetmidlerne og mindske det økonomiske og politiske råderum. LÆS MERE På næste side er der to eksempler på udvælgelse af opgaver til demografimodeller på to forskellige sektorområder. 11 DEMOGRAFIMODELLER

12 Demografimodel OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 1: UDVÆLGELSE AF AFGRÆNSEDE OPGAVER - EKSEMPLER 1 Nedenfor gives eksempler på udvælgelse af opgaver på to forskellige fagområder. Eksemplerne viser, at omfanget af modellen afhænger af områdets karakteristika. Fælles for områderne er, at modellen omfatter afgrænsede opgaver, som kommunen vurderer afhænger af demografien. SØNDERBORG KOMMUNE: DAGTILBUDSOMRÅDET I Sønderborg Kommune omfatter demografimodellen på dagtilbudsområdet fire opgaver: Pasning af børn i dagpleje Pasning af børn i vuggestue Pasning af børn i børnehave Pasning af smågruppebørn i børnehave Opgaverne fylder ca. 92 pct. af dagtilbudsområdets budget. De valgte områder er kendetegnet ved, at der er en tæt kobling mellem den demografiske udvikling og behovet for pasningstilbud. Oplysningerne i modellen anvendes i budgetteringen af rammerne for institutionerne på dagtilbudsområdet. Derved bidrager modellen også til at give et overblik over, hvilke opgaver der driver omkostningerne på dagtilbudsområdet. VEJLE KOMMUNE: ÆLDREOMRÅDET På ældreområdet udløser en ændret demografisk sammensætning ikke automatisk et konkret ressourcetræk. Her afhænger ressourcetrækket i højere grad af det politisk besluttede serviceniveau i kommunen og den enkelte ældres funktionsniveau. Dette afspejles i demografimodellen på ældreområdet i Vejle Kommune, hvor modellen omfatter fem afgrænsede opgaver vedrørende de 65+ årige: Personlig pleje Praktisk hjælp Træning Sygepleje Madservice Opgaverne fylder ca. 60 pct. af områdets budget. Modellen omfatter dermed ikke samtlige opgaver på ældreområdet. Eksempelvis er pasning af ældre på plejecentre ikke medtaget ud fra en vurdering af, at der ikke er en direkte kobling mellem antallet af ældre og behovet for pladser på plejecentre. Personlig pleje Praktisk hjælp Træning Sygepleje Madservice Ældreområdets opgaver Øvrige opgave, herunder pasning af ældre på plejecenter 12 DEMOGRAFIMODELLER

13 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 2: KLARE OG OPDATEREDE FORUDSÆTNINGER OM MÆNGDER OG PRISER 2 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT Klare og opdaterede forudsætninger om mængder og priser medvirker til at gøre demografimodellerne mere robuste For hver af de opgaver, som kommunen vælger, at demografimodellerne omfatter, fastlægges forudsætninger for mængder og priser. Forudsætningerne anvendes til beregningen af de økonomiske konsekvenser ved den forventede demografiske udvikling i de kommende år. Modellerne anvendes typisk til at estimere de økonomiske konsekvenser for alle fire år i budgetperioden. Det er væsentligt at overveje, hvordan såvel mængdeforudsætninger som prisforudsætninger estimeres for hver opgave, så det er tydeligt, hvad konsekvensen af den valgte fremgangsmåde er. Desto mere forudsætningerne kvalificeres, desto mere robuste og anvendelige er demografiberegningerne i budgetprocessen. Det styrker demografiberegningernes anvendelighed, at forudsætningerne er baseret på opdateret viden, så forudsætningerne i videst muligt omfang afspejler den aktuelle situation, og understøtter et solidt grundlag for den politiske beslutning om fordeling af budgettet. Hvis forudsætningerne ikke er opdaterede, er der således risiko for, at demografiberegningerne ikke afspejler det forudsatte. Det er relevant at være opmærksom på, at det kan have betydning for demografiberegningernes robusthed, hvis der anvendes data, som ikke er opdateret. Eksempelvis kan en kommune opleve faldende enhedspriser på ældreområdet som følge af sund aldring eller en særlig rehabiliteringsindsats. Hvis ikke den faldende pris afspejles i demografimodellen, er der risiko for, at beregningen er for generøs. Et andet opmærksomhedspunkt er, at demografiudviklingen kan afvige fra det fremskrevne, fx som følge af ændrede til- og fraflytningsmønstre. Det vil derfor typisk være nødvendigt at kvalitetssikre prognoserne ved inddragelse af øvrig viden. Klarhed over hvordan forudsætningerne er fastlagt, og hvad der er indeholdt i forudsætningerne, er ligeledes relevant. En sådan klarhed giver et godt udgangspunkt for at forstå, hvad demografiberegningerne dækker over, samt hvad de kan anvendes til, og hvad de ikke kan anvendes til. På de næste sider uddybes opmærksomhedspunktet om budgetforudsætninger, og der gives eksempler på arbejdet med klare og opdaterede budgetforudsætninger om henholdsvis mængder og priser. 13 DEMOGRAFIMODELLER

14 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 2: OM MÆNGDEFORUDSÆTNINGER 2 Indretning af demografimodellen Mængdeforudsætningerne anvendes til at vurdere, om behovet for antallet af opgaver, som er omfattet er demografimodellerne, forventes at stige eller falde i budgetperioden. Udgangspunktet for en demografimodels mængdeforudsætninger er typisk en befolkningsprognose. Befolkningsprognosen kan fx opgøre det forventede antal børn i alderen fra 3 til 6 år i de kommende år og dermed give et bud på, hvor mange børn der er i målgruppen for en institutionsplads til den pågældende aldersgruppe. Mængdeforudsætningerne udtrykker det forventede antal af borgere, der forventes at benytte sig af et givent kommunalt tilbud. Det kan fx være antal børnehavepladser eller antal 85+ årige, der modtager praktisk hjælp i hjemmet. Det er dog sjældent en tilstrækkelig budgetforudsætning at opgøre antallet af borgere i en given aldersgruppe, da det typisk ikke er alle i målgruppen, der vil benytte sig af eller visiteres til en given kommunal service. Det er derfor væsentligt at kvalificere mængdeforudsætningerne yderligere. Kvalificering kan med fordel ske i dialog med de faglige områder. Det kan for eksempel være drøftelse af, hvilken betydning omlægning af indsatser forventes at have for efterspørgslen. En anden mulighed er at inddrage supplerende statistiske oplysninger. Det kan eksempelvis være viden om forventede til- og fraflyttemønstre eller lignende. Beregning af dækningsgrader kan være en god metode til at kvalificere mængdeforudsætningerne yderligere. Dækningsgraden udtrykker efterspørgselsprocenten efter de kommunale opgaver, og kan for eksempel anvendes til at kvalificere skønnet over, hvor mange procent af borgerne over 65 år der forventes at modtage praktisk hjælp i hjemmet. Hvis det vurderes, at dækningsgraden for den enkelte opgave varierer markant inden for målgruppen, kan det være relevant at opdele mængderne i forskellige alderskategorier. Det kan eksempelvis være tilfældet på ældreområdet, hvor 85+ årige typisk er visteret til mere praktisk hjælp i hjemmet end årige. Nogle kommuner anvender ligeledes mængdeforudsætningerne til at regulere forvaltningernes budgetrammer i løbet af budgetåret eller ved afslutningen af budgetåret. Derved korrigeres for eventuelle større forskelle mellem det forventede og det realiserede antal borgere, der har benyttet sig af eller er blevet visiteret til en given kommunal service. Det kan fx være antal indskrevne børn i vuggestuer og børnehaver. LÆS MERE På næste side er der to eksempler på metoder til kvalificering af mængdeforudsætningerne. 14 DEMOGRAFIMODELLER

15 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 2: OM MÆNGDEFORUDSÆTNINGER - EKSEMPLER 2 Nedenfor gives eksempler på to metoder til kvalificering af mængdeforudsætningerne, som ligger til grund for demografiberegningerne. Den ene kommune anvender dækningsgrader. Den anden kommune anvender alderskategorier, så mængdeforudsætningerne afspejler det varierende plejebehov inden for målgruppen. AARHUS KOMMUNE: DAGTILBUDSOMRÅDET På dagtilbudsområdet anvender Aarhus Kommune dækningsgrader til blandt andet at kvalificere mængdeforudsætningerne om antal forventede vuggestue-, dagpleje- og børnehavepladser. Dækningsgraden udtrykker efterspørgselsprocenten, det vil sige andelen af brugere i målgruppen, der forventes at benytte sig af tilbuddet om en pasningsplads. Dækningsgraden fastsættes på baggrund af den historiske efterspørgselsprocent samt i dialog med magistratsafdelingerne om, hvorvidt efterspørgslen forventes at ændre sig i det kommende budgetår. De kvalificerede mængdeforudsætninger fremkommer ved at gange antallet af børn i målgruppen med dækningsgraden. De kvalificerede mængdeforudsætninger indgår i demografiberegningerne og anvendes til at tilpasse kapaciteten på dagtilbudsområdet. HALSNÆS KOMMUNE: ÆLDREOMRÅDET Halsnæs Kommune kvalificerer mængdeforudsætningerne på ældreområdet ud fra forventningen om, at plejebehovet stiger med alderen. I demografimodellen er de ældre borgere derfor inddelt i aldersintervaller af fem år: årige, årige, årige osv. Ældre over 90 år er samlet i en 90+ kategori, da variationen i plejebehov for borgere over 90 år vurderes at være begrænset. Inddelingen i alderskategorier bidrager til at nuancere mængdeforudsætningerne inden for de tre områder, der er omfattet af demografimodellen på ældreområdet: Fritvalgsområdet, hjemmesygepleje og hjælpemiddelområdet. Alderskategorierne for hvert af de tre områder kombineres efterfølgende med prisforudsætningerne, som afspejler, at plejebehovet stiger med alderen. Således er eksempelvis enhedsprisen for hjemmesygepleje til årige højere end enhedsprisen for årige. Anvendelsen af alderskategorier styrker Halsnæs Kommunes mulighed for at vurdere de økonomiske konsekvenser af den forventede udvikling i befolkningssammensætningen, idet demografimodellen afspejler, at en stigning i antallet af 90+ årige forventes at have en større økonomisk konsekvens end en stigning i antallet af årige. 15 DEMOGRAFIMODELLER

16 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 2: OM PRISFORUDSÆTNINGER 2 Indretning af demografimodellen Prisforudsætningerne anvendes til at estimere udgiften ved at levere ét styk mere af en given opgave. Eksempelvis en ekstra vuggestueplads. I praksis er prisforudsætningerne typisk baseret på et historisk estimat af enhedsprisen, som årligt fremskrives med den forventede pris- og lønudvikling. Denne fremgangsmåde indebærer ikke en aktiv vurdering af, hvad den fremtidige opgaveløsning forventes at koste. Prisforudsætningerne udtrykker den forventede gennemsnitlige pris pr. ekstra borger, der modtager et givent kommunalt tilbud. Det kan eksempelvis være prisen for pasning af ét barn i dagpleje eller prisen for hjemmepleje af én 65+ årig. Prisforudsætningerne kan i stedet med fordel kvalificeres årligt i dialog med fagforvaltningerne. Det giver et fælles afsæt og viden om, hvad der ligger til grund for prisudviklingen og understøtter at prisberegningen eksempelvis tager højde for marginalomkostninger, omlægning af indsatser, særlige initiativer, effektivisering af driften mv. Ved udarbejdelsen af prisforudsætningerne er det relevant at være opmærksom på, at budgettildelingen risikerer at blive for stor, hvis der alene anvendes en gennemsnitlig enhedspris. Dette skyldes, at der typisk vil være stordriftsfordele ved at udvide omfanget af opgaver, som kommunen allerede løser. Eksempelvis koster det ikke fuld pris at tilbyde én institutionsplads ekstra, når daginstitutionen allerede er etableret i driften. Det kan derfor overvejes at nuancere enhedspriserne yderligere ved systematisk at indbygge viden om faldende marginaludgifter og stordriftsfordele i modellerne. Det kan eksempelvis gøres ved at anvende en korrektionsfaktor, som afspejler, at udgiften til den sidst tilkomne/afgående borger er mindre end den gennemsnitlige udgift. Kommunen kan eksempelvis anvende kompensationsgrader i demografimodellerne, så modellerne ikke udmønter den gennemsnitlige pris, men derimod en nærmere fastsat procentdel af prisen, jf. eksemplet på næste side. LÆS MERE På næste side er der et eksempel på anvendelse af en korrektionsfaktor i beregningen af enhedspriser. 16 DEMOGRAFIMODELLER

17 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 2: OM PRISFORUDSÆTNINGER - EKSEMPEL 2 Eksemplet nedenfor viser, hvordan Københavns Kommuner årligt beregner enhedspriser og kvalificerer prisforudsætningerne ved hjælp af en korrektionsfaktor, der afspejler stordriftsfordelene i driften. KØBENHAVNS KOMMUNE: METODE TIL KVALIFICERING AF PRISFORUDSÆTNINGER Borgerrepræsentationen i Københavns Kommune har besluttet, at der skal være transparens i omkostninger pr. bruger for kommunens serviceydelser. I forlængelse af dette er der fastsat en række principper for beregningen af enhedspriser, som sikrer, at prisforudsætningerne der indgår i demografiberegningen, beregnes på et ensartet grundlag. Hvert år beregnes, hvad enhedsprisen pr. bruger af den enkelte aktivitet forventes at være i det kommende budgetår. Priserne afspejler den fulde decentrale udgift, det vil sige løn, husleje, el/varme og lignede. Enhedspriserne fremgår af et enhedspriskatalog, som offentliggøres samtidig med det vedtagne budget. Af kataloget fremgår eksempelvis forventet pris for én børnehaveplads og prisen for én modtager af hjemmepleje og sygepleje. Marginalprisen fremkommer ved at gange enhedsprisen med en korrektionsfaktor, i Københavns Kommune kaldet kompensationsgrad. Kompensationsgraden anvendes til at vurdere, hvad det koster at levere én ekstra ydelse. Der fastsættes én kompensationsgrad pr. ydelse i demografimodellen. Ved fastsættelsen ses på de udgiftstyper, der indgår i prisen. Desto mere direkte udgifterne er relateret til ydelsen, desto højere bliver kompensationsgraden. Således er kompensationsgraden for løn som udgangspunkt højere end kompensationsgraden for husleje og varme. I Københavns Kommune ligger den samlede kompensationsgrad pr. ydelse typisk mellem 75 pct. og 100 pct. Det betyder, at prisen, som indgår i demografiberegningen, kan udgøre ned til 75 pct. af den gennemsnitlige pris ved at levere ydelsen. Det er ikke den fulde enhedspris, som indgår i demografiberegningen. Prisforudsætningen udgøres derimod af en marginalpris, som afspejler, at det typisk ikke koster fuld pris at levere én ydelse mere. 17 DEMOGRAFIMODELLER

18 ANVENDELSE AF DEMOGRAFIMODELLER I BUDGETPROCESSEN Når demografimodellerne er indrettet, skal der tages stilling til, hvordan modellerne anvendes i den økonomiske og politiske styring, herunder i selve budgetprocessen. En af de centrale overvejelser er, hvordan demografimodellerne kan bidrage til at skabe et økonomisk råderum til politisk prioritering. I forlængelse af dette er det ligeledes relevant at overveje, hvordan demografimodellens præmisser formidles klart, og hvordan kvaliteten af modellerne sikres. Ved anvendelsen af en demografimodel er det relevant at overveje fire overordnede emner: Hvordan modellerne understøtter de tværgående politiske prioriteringer i budgetprocessen. Hvordan budgetforudsætningerne om mængder og priser formidles. Vurdering af, om der fremadrettet er behov for omprioriteringer. Om modellerne er up-to-date eller om de trænger til et servicetjek. På de næste sider beskrives følgende opmærksomhedspunkter: 3. POLITISK STILLINGTAGEN TIL KONSEKVENSERNE 4. FORMIDLING AF BUDGETFORUDSÆTNINGER OM MÆNGDER OG PRISER 5. VURDERING AF OM DER FREMADRETTET ER BEHOV FOR OMPRIORITERING 6. SERVICETJEK AF DEMOGRAFIMODELLERNE 18 DEMOGRAFIMODELLER

19 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 3: POLITISK STILLINGTAGEN TIL KONSEKVENSERNE 3 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT Det er vigtigt, at prioritering og fordeling af budgetmidler som følge af demografi baseres på en politisk stillingtagen Det er kommunalbestyrelsen, der træffer beslutning om fordelingen af budgetmidlerne og fastlægger serviceniveauet i kommunen. Afhængig af den demografiske udvikling kan demografiberegningerne estimere en omfordeling af budgetmidler mellem budgetområderne og lægge beslag på flere budgetmidler end året før. En sådan prioritering og vurdering af, i hvilket omfang demografiberegningerne skal indarbejdes i det endelige budget, skal være baseret på en politisk stillingtagen. Det er derfor vigtigt, at demografiberegningerne ikke betragtes som et facit. De skal betragtes som et grundlag for en politisk drøftelse af de økonomiske prioriteringer i kommunen, og i forlængelse heraf også understøtte drøftelser om behov for eller ønsker om justeringer i serviceniveauet. 19 DEMOGRAFIMODELLER LÆS MERE På næste side er der to eksempler på, hvordan budgetprocessen kan tilrettelægges, så den understøtter en politisk stillingtagen til konsekvenserne af demografiberegningerne.

20 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 3: POLITISK STILLINGTAGEN TIL KONSEKVENSERNE - EKSEMPLER 3 Eksemplerne viser, hvordan demografiberegningerne indgår i budgetprocessen i to kommuner, så konsekvenserne af beregningen synliggøres og understøtter, at det politiske niveau tager stilling til konsekvenserne af demografimodellen. VEJLE KOMMUNE I forbindelse med budgetprocessen gennemfører Vejle Kommune demografiberegninger, som illustrerer de økonomiske konsekvenser af de demografiske ændringer i budgetperioden for hvert udvalgsområde. Demografiberegningerne lægges dog ikke ind i det teknisk-administrative budgetforslag. Økonomiudvalget og byrådet modtager derimod demografiberegningerne til orientering i forbindelse med budgetprocessen. Formålet med beregningerne er dels at synliggøre et muligt behov for omprioriteringer på de enkelte udvalgsområder som følge af demografiske betingede merudgifter. Dels at synliggøre om nogle udvalgsområder vurderes at have et potentielt økonomisk råderum som følge af eksempelvis faldende børnetal. Udgangspunktet i Vejle Kommune er, at fagudvalgene er ansvarlige for at eventuelle ændringer i serviceområdernes økonomi, som følge af ændringer i befolkningssammensætningen, løses inden for udvalgenes eksisterende driftsrammer. Demografiberegningerne skal understøtte fagudvalgenes prioriteringsdrøftelser. AARHUS KOMMUNE I forbindelse med budgetprocessen tager byrådet i Århus Kommune eksplicit stilling til, om de økonomiske konsekvenser af demografiberegningerne skal indarbejdes i magistratsafdelingernes budgetter. Byrådets drøftelser om en eventuel korrektion af budgettet som følge af demografi tager udgangspunkt i et budgetforslag, som beskriver det økonomiske råderum og de økonomiske nøgletal for kommunen samlet set i to forskellige situationer: Den økonomiske situation, hvis budgetterne ikke korrigeres for demografi Den økonomiske situation, hvis demografiberegningerne indarbejdes i budgettet Byrådet informeres samtidig om demografiberegningerne for de enkelte magistratsafdelinger. Fremgangsmåden tydeliggør dels, hvordan det økonomiske råderum og magistratsafdelingernes budgetter påvirkes af en eventuel demografiregulering. Dels understøtter fremgangsmåden, at en eventuel korrektion af budgetterne, som følge af demografi, er baseret på en eksplicit politisk stillingstagen. Nedenfor er vist uddrag fra budgetforslaget for , hvor der er opgjort nøgletal henholdsvis med og uden demografimodeller. Uddrag fra budgetforslag i Århus Kommune: Nøgletal i budgetperioden MED og UDEN demografimodeller (mio. kr./løbende priser) B2015 (UDEN DEMOGRAFI) B2015 (MED DEMOGRAFI) BO2016 (UDEN DEMOGRAFI) BO2016 (MED DEMOGRAFI) Overskud på skattefinansierede driftsområder Resultat skattefinansierede områder i alt Finansiel egenkapital DEMOGRAFIMODELLER

21 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 4: FORMIDLING AF BUDGETFORUDSÆTNINGER OM MÆNGDER OG PRISER 4 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT Budgetforudsætninger om mængder og priser skal formidles klart til det politiske niveau Det er relevant at overveje, hvordan de væsentligste budgetforudsætninger for demografiberegningen gøres tilgængelige og præsenteres for politikerne, så de kan anvendes som en del af beslutningsgrundlaget i budgetprocessen. Formidling af budgetforudsætningerne om mængder og priser kan bidrage til at give overblik over grundlaget for demografiberegningen og i forlængelse heraf en bedre indsigt i de estimerede konsekvenser for det økonomiske råderum og serviceniveauet. Dette overblik er relevant for såvel de politiske beslutningstagere som for administrationen. Det er dog vigtigt at være opmærksom på, at en demografimodel er en teknisk konstruktion baseret på en række antagelser og forudsætninger, der altid kan være emne for diskussioner. Det kan overvejes at tydeliggøre konsekvenserne af demografiberegningen ved, at budgetforslaget beskriver den samlede budgettildeling for hvert område som følge af demografi. En sådan tydeliggørelse kan ske ved at beskrive de forudsætninger, der er anvendt i årets budget. Det skaber klarhed for de politiske beslutningstagere om, hvordan demografimodellerne påvirker budgettet. I dag beskrives typisk kun, hvor meget udvalgsbudgetterne korrigeres i forhold til budgetforslaget fra året før, dvs. kun den marginale ændring i budgettet i forhold til demografiberegningen året før. Samtidig er det vigtigt at sikre, at demografimodellen ikke reelt fastlåser de enkelte områders budgetter år efter år, jf. de øvrige opmærksomhedspunkter, men i stedet medvirker til at skabe et økonomisk råderum til politisk prioritering. Demografimodellen skal altså tænkes som et redskab, der hjælper med at skabe overblik, men bestemt ikke en facitliste for, hvordan de enkelte områders budgetter skal se ud den beslutning er i sagens natur politisk. LÆS MERE På næste side er to eksempler på, hvordan budgetforudsætningerne kan formidles klart til de politiske beslutningstagere. 21 DEMOGRAFIMODELLER

22 Ændring i målgruppen Regulering i mio. kr. OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 4: FORMIDLING AF BUDGETFORUDSÆTNINGER OM MÆNGDER OG PRISER - EKSEMPLER Eksemplerne illustrerer, hvordan to kommuner arbejder med at synliggøre forudsætningerne for demografiberegningerne og udvalgsbudgetterne for de politiske beslutningstagere. Begge kommuner formidler de væsentligste forudsætninger for sektorområdet, hvilket bidrager til at give indblik i de enkelte områder, uden at det bliver for detaljeret. 4 KØBENHAVNS KOMMUNE Forud for budgetprocessen udarbejdes en særskilt demografiindstilling til økonomiudvalget og borgerrepræsentationen. Indstillingen beskriver udviklingen i de væsentligste mængdeforudsætninger for hvert udvalgsområde i budgetperioden og forslag til regulering af budgetter som følge af udviklingen. For eksempel vises for børn- og ungeområdet udviklingen i antal 3-5 årige samt tilhørende forslag til regulering af budget i en figur, hvilket bidrager til at give overblik over mængder og afledt økonomi på én gang. Prisforudsætningerne fremgår af et enhedspriskatalog, som behandles samtidig med budgetforslaget. Kataloget viser på aktivitetsniveau de forventede mængder og priser. Af kataloget fremgår dels forventet pris i det kommende budgetår samt realiseret pris i det forgangne år. Nedenfor er vist, hvordan Københavns Kommune formidler mængdeforudsætningerne og prisforudsætninger for én af aktiviteterne på dagtilbudsområdet. Uddrag fra demografiindstilling 2014 i Kbh. Kommune: Udvikling i antal 3-5 årige og økonomisk regulering med udgangspunkt i 2014 VEJLE KOMMUNE I forbindelse med budgetprocessen udarbejdes for hvert udvalg en kort beskrivelse af de politiske mål, kerneopgaver og budgetforudsætninger, der ligger til grund for hvert udvalgs budget. Eksempelvis fremgår, hvor meget de enkelte opgaveområder trækker af udvalgets samlede driftsudgifter, og der redegøres for mængde- og prisforudsætningerne for de væsentligste aktiviteter. Beskrivelserne fokuserer på de primære aktiviteter og informationen formidles via overskuelige tabeller. Beskrivelserne indgår som bilag til det teknisk-administrative budgetforslag, og bidrager dermed til at give overblik over de væsentligste opgaver på de enkelte udvalgsområder og give indsigt i udgiftsdriverne fordelt på mængder og priser. Nedenfor er vist, hvordan Vejle Kommune formidler mængdeog prisforudsætningerne for tre af aktiviteterne på ældreområdet Ændring i antal 3-5 årige Regulering mio. kr Uddrag fra enhedspriskataloget 2015 i Københavns Kommune: Aktivitetsforudsætninger på børn- og ungeområdet Aktivitet Børnehave (pris pr. barn) Budget 2015 (kr.) Regnskab 2014 (kr.) Antal i Uddrag fra budgetforslag i Vejle Kommune: Aktivitetsforudsætninger på ældreområdet Aktivitet Pris (kr.) Mængde I alt (kr.) Personlig pleje hverdage (time) Personlig pleje øvrig tid (time) Praktisk bistand DEMOGRAFIMODELLER

23 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 5: VURDERING AF OM DER FREMADRETTET ER BEHOV FOR OMPRIORITERING OPMÆRKSOMHEDSPUNKT Anvend demografimodellerne til at illustrere, om der fremadrettet er behov for omprioritering 5 Det er altid vigtigt løbende at overveje, om kommunen forventes at have væsentlige økonomiske udfordringer som følge af den demografiske udvikling. Demografimodellernes beregninger kan understøtte den løbende vurdering af, om der er behov for omprioriteringer, når der fx kigges fire år frem. Fremskrivninger skal fremlægges med de antagelser og forbehold, der ligger til grund for dem. Derved får de politiske beslutningstagere et solidt grundlag for at reagere og udvise rettidig omhu, hvis beregningerne viser, at der er behov for effektiviseringer eller omprioriteringer for at kunne fastholde det nuværende serviceniveau. Demografimodellerne kan derved bidrage til at sikre glidende overgange mellem eventuelle ændringer i udgifts- eller serviceniveauer. Eksemplet beskriver en kommune, der har besluttet at gennemføre effektiviseringer på ældreområdet. Baggrunden for beslutningen var en fremskrivning af demografimodellen, der viste, at stigningen i andelen af ældre borgere ville lægge stort pres på kommunens udgiftsniveau. ESBJERG KOMMUNE Andelen af ældre borgere er stigende i Esbjerg Kommune. I 2013 viste en fremskrivning af demografimodellen på ældreområdet at udgifterne på ældreområdet ville stige med flere hundrede millioner kr. over de næste 15 år, hvis opgavetilrettelæggelsen og borgernes plejebehov forblev uændret. I forlængelse af dette besluttede byrådet at undersøge mulighederne for at effektivisere opgaveløsningen på ældreområdet. Formålet var at mindske ressourcetrækket forbundet med den stigende andel af ældre i kommunen, så vidt muligt uden at ændre serviceniveauet. I 2014 besluttede byrådet et paradigmeskift på ældreområdet og en ændring af demografimodellen. Således har Esbjerg Kommune fremadrettet stadig større fokus på forebyggelse og rehabilitering. Samtidig samles eksempelvis plejeboliger i større centre. Som konsekvens af denne effektivisering ændres demografimodellen, så modellen i 2015 udmønter 10 pct. mindre pr. ældre og 20 pct. mindre pr. ældre i de efterfølgende år. 23 DEMOGRAFIMODELLER

24 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 6: SERVICETJEK AF DEMOGRAFIMODELLERNE 6 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT Giv løbende demografimodellerne et servicetjek Kommunens opgaveportefølje udvikles løbende og indsatser omlægges. Borgernes behov udvikler sig også hele tiden. Disse udfordringer skal tilgodeses inden for kommunens begrænsede økonomiske rammer. Eksemplet beskriver en kommune, der har valgt at revidere demografimodellen på ældreområdet, så den afspejler sund aldring. Det kræver, at demografimodellerne løbende tilpasses, så de afspejler kommunens aktuelle behov og udfordringer. At demografimodellerne lever op til behov og udfordringer betyder både at sikre, at de fortsat omfatter de relevante opgaver, og at mekanismerne i modellerne fortsat understøtter den politiske styring bedst muligt og skaber råderum til politiske prioriteringer. HALSNÆS KOMMUNE Halsnæs Kommune reviderede i 2014 demografimodellen på ældreområdet, så modellen fremadrettet afspejler sund aldring. Med sund aldring menes den stigende middellevetid og et generelt forbedret funktionsniveau blandt 65+ årige. Det er derfor relevant at overveje behovet for at give demografimodellerne et servicetjek med jævne mellemrum. Formålet med et servicetjek er at øge sandsynligheden for, at modellerne giver de politiske beslutningstagere det rette overblik og indblik i økonomiske konsekvenser af udvikling i demografi. I forbindelse med et servicetjek kan det også være relevant at undersøge, om sammenhængen mellem demografi og økonomi fortsat er den samme, eller om der er faldende marginaludgifter, stordriftsfordele eller andre muligheder for optimering af driften, der taler for en justering af forudsætningerne i modellen. I så fald vil det være hensigtsmæssig at indarbejde sådanne ændringer i modellerne. Baggrunden for at igangsætte revisionen var et ønske om at sikre, at modellen afspejlede målgruppens forventede behov for personlig og praktisk hjælp mv. Revisionen har samtidig bidraget til en kvalificering af enhedspriserne, som indgår i modellen. Desuden er det besluttet, at forudsætningerne i modellen tages op til vurdering en gang årligt. 24 DEMOGRAFIMODELLER

25 PERIODISERING AF BUDGETTERNE

26 INDLEDNING God økonomistyring skal bidrage til at synliggøre og frigøre ressourcer til at prioritere de indsatser, der giver mest værdi for kommunen. Periodiserede budgetter er ét af flere redskaber, som kan bidrage til at styrke kommunens budgetlægning og økonomiopfølgning hen over året. Dermed kan periodisering bidrage til en tidlig identificering af et eventuelt mer- eller mindreforbrug samt give bedre prognoser for årets samlede resultat. Ud over at styrke den løbende opfølgning på forbruget kan periodiserede budgetter være med til at understøtte dialogen mellem økonomienheden og de decentrale budgetansvarlige om budgetterne og opfølgningen på dem hen over året. Samtidig er periodiserede budgetter med til at skabe et bedre overblik over, hvornår på året aktiviteterne og forbruget forventes at falde. Det kan skabe en tættere kobling mellem kommunens aktiviteter og økonomi. Det er ikke alle kommuner, som arbejder med periodiserede budgetter, og for mange kommuner er det et relativt nyt redskab i økonomistyringen. Samtidig arbejder kommunerne med periodisering på flere forskellige måder og har forskellige vurderinger af, på hvilke områder periodiserede budgetter giver styringsmæssig værdi. I det følgende gives en introduktion til, hvad periodisering er, og hvordan det kan bruges som redskab i økonomistyringen. Derefter følger seks opmærksomhedspunkter til arbejdet med periodisering. Opmærksomhedspunkterne omhandler, hvilke overvejelser der er relevante forud for periodisering samt gode råd til, hvordan periodiseringen kan foretages og anvendes i opfølgningen. Da der er en tæt sammenhæng mellem budgetlægningen og periodiseringen af budgettet, vil flere af opmærksomhedspunkterne også gælde budgetlægningen som helhed. Som supplement er der udarbejdet fire cases, der viser fire kommuners overvejelser og erfaringer med periodisering. De fire cases kan findes på INDHOLDSFORTEGNELSE Hvad er periodisering? Periodisering styrker grundlaget for opfølgning Opmærksomhedspunkter ved periodisering Generelle overvejelser forud for periodisering Opmærksomhedspunkt 1: Styringsrelevant niveau Opmærksomhedspunkt 2: Styringsmæssige karakteristika Opmærksomhedspunkt 3: Principper for bogføring og periodisering Periodisering og opfølgning Opmærksomhedspunkt 4: Konkrete budgetforudsætninger Opmærksomhedspunkt 5: Dialog mellem økonomienheden og de faglige enheder Opmærksomhedspunkt 6: Opfølgning på det periodiserede budget Kapitlet er udarbejdet i forbindelse med et pilotforløb om periodisering, som blev igangsat i forlængelse af Aftale om kommunernes økonomi for 2014 mellem regeringen og KL med henblik på at indsamle nuværende erfaringer og udvikle ny viden. Pilotforløbet er gennemført i samarbejde med Aabenraa Kommune, Esbjerg Kommune, Lolland Kommune og Silkeborg Kommune. På baggrund af pilotforløbet har KL, Social- og Indenrigsministeriet og Finansministeriet uddraget og sammenfattet en række opmærksomhedspunkter, som fremgår af denne pjece. 26 PERIODISERING AF BUDGETTERNE

27 HVAD ER PERIODISERING? En kommunes økonomistyring tager udgangspunkt i budgettet. Når budgettet periodiseres tages der stilling til, hvordan udgifter og indtægter forventes at fordele sig i det kommende år. I praksis fordeles budgettet ud på en række perioder. Det kan eksempelvis fordeles ud på måneder eller kvartaler. Det periodiserede budget skal bygge på konkrete budgetforudsætninger om for eksempel aktiviteter, priser og mængder. Derved kan det periodiserede budget bidrage til at give beslutningstagerne viden om, hvornår kommunens ressourcer forventes anvendt og til hvad. Periodisering er ikke et mål i sig selv. Det er et redskab til at få viden om udvikling i forbruget og opgaveløsningen. Det periodiserede budget kan bidrage til at styrke grundlaget for den løbende økonomiopfølgning både i økonomienheden og hos de decentrale budgetansvarlige. Periodiseringen giver et grundlag for at vurdere forholdet mellem budgettet og det realiserede forbrug i perioden og i forlængelse heraf en vurdering af, hvad en eventuel afvigelse skyldes, og om der er behov for at foretage korrigerende handlinger. DEFINITION AF PERIODISERING Periodisering af budgettet er en fordeling af budgettet hen over året i en række perioder. Det kan eksempelvis være en periodisering af budgettet på måneder eller kvartaler. Når budgettet periodiseres betyder det helt grundlæggende, at der tages stilling til, hvordan indtægter og udgifter forventes at fordele sig hen over året. FIGUR 1: ÅRETS SAMLEDE BUDGET OPDELES I DE RELEVANTE PERIODER Da periodiserede budgetter for mange kommuner er et nyt redskab, vil det særligt i en opstartsperiode kræve, at der prioriteres de nødvendige ressourcer. Erfaringerne fra pilotforløbet viser, at pilotkommunerne har oplevet, at arbejdet med at periodisere budgettet har givet dem betydelig styringsmæssig værdi. 27 PERIODISERING AF BUDGETTERNE

28 Januar Februar Marts April Maj Juni Juli August September Oktober November December Tusind kroner Januar Februar Marts April Maj Juni Juli August September Oktober November December Tusind kroner PERIODISERING STYRKER GRUNDLAGET FOR OPFØLGNING Budgetforudsætningerne er grundlaget for budgettet og dermed grundlaget for, hvordan budgettet periodiseres. Budgetforudsætninger kan eksempelvis være knyttet til forventninger til omfang af aktiviteter eller priser. Det er væsentligt, at periodiseringen afspejler en aktiv stillingtagen til, hvornår aktiviteter og udgifter forventes afholdt. En periodisering i 12.-dele afspejler ikke en aktiv stillingtagen, med mindre det sandsynliggøres, at aktivitet og udgifter vil fordele sig ligeligt over 12 måneder. Udgifterne vil typisk ikke fordele sig jævnt hen over året. Eksempelvis kan nogle aktiviteter falde i bestemte måneder, ligesom mængdeforudsætningerne kan variere mellem de enkelte måneder. Her kan en periodisering gøre det lettere at forholde sig til aktiviteter, opgavevolumen og ressourcetræk i de enkelte perioder. FIGUR 2: EKSEMPEL PÅ PERIODISERING I 12-DELE Budget Forbrug Realiseret Eksemplet i figur 2 illustrerer en situation, hvor en flad periodisering i 12.-dele ikke afspejler det realiserede forbrug. En sådan flad periodisering vil have stor betydning for prognosen for årets resultat. Figuren viser, at en opfølgning efter 1. kvartal med stor sandsynlighed vil overestimere et merforbrug. Dette er illustreret ved det skraverede område i figur 2. Hvis der er viden om, at forbruget ikke kommer til at falde i 12.-dele, vil der derfor være en styringsmæssig værdi i forhold til den senere opfølgning, hvis denne viden indlejres i det periodiserede budget. Det illustreres i figur 3. Derved minimeres de løbende afvigelser, så fokus bliver på det væsentlige og styringsrelevante for de budgetansvarlige. FIGUR 3: EKSEMPEL PÅ AKTIV PERIODISERING Budget Realiseret Forbrug 28 PERIODISERING AF BUDGETTERNE

29 OPMÆRKSOMHEDSPUNKTER OM PERIODISERING Formålet med pilotforløbet er at inspirere til, hvordan periodisering af budgetterne kan styrke kommunernes økonomistyring. På baggrund af pilotforløbet med fire pilotkommuner er der uddraget seks opmærksomhedspunkter om periodisering. Opmærksomhedspunkterne omhandler, hvilke overvejelser der er relevante at gøre sig forud for periodiseringen af budgetterne, og hvordan periodiseringen kan foretages og anvendes i opfølgningen. Opmærksomhedspunkterne uddybes på de følgende sider. EMNE OPMÆRKSOMHEDSPUNKT GENERELLE OVERVEJELSER FORUD FOR PERIODISERINGEN For at sikre størst mulig styringsmæssig værdi af de periodiserede budgetter er det relevant at overveje, hvilket detaljeringsniveau periodiseringen skal være på, og hvordan periodiseringen kan foretages, så den bidrager til at give indsigt og styrke grundlaget for opfølgningen og samtidig afspejle områdets karakteristika. Endelig er det væsentligt at være opmærksom på betydningen af at anvende de samme principper for periodisering og bogføring. 1. STYRINGSRELEVANT NIVEAU 2. STYRINGSMÆSSIGE KARAKTERISTIKA 3. PRINCIPPER FOR BOGFØRING OG PERIODISERING PERIODISERING OG OPFØLGNING Den styringsmæssige værdi af periodiseringen øges, hvis periodiseringen er baseret på konkrete budgetforudsætninger, som er kvalificeret i dialog mellem økonomienheden og de faglige enheder. Det bidrager samtidig til at styrke grundlaget for at følge op på aktivitet og økonomi hen over året. 4. KONKRETE BUDGET- FORUDSÆTNINGER 5. DIALOG MELLEM ØKONOMIENHEDEN OG DE FAGLIGE ENHEDER 6. OPFØLGNING PÅ DET PERIODISEREDE BUDGET 29 PERIODISERING AF BUDGETTERNE

30 GENERELLE OVERVEJELSER FORUD FOR PERIODISERING De første tre opmærksomhedspunkter handler om overvejelser, der er relevante at foretage forud for periodiseringen for at sikre størst mulig styringsmæssig af værdi af de periodiserede budgetter. Forud for periodiseringen af budgettet er det relevant for økonomienheden og de decentrale budgetansvarlige at tage stilling til, hvordan de periodiserede budgetter kan styrke opfølgningen og økonomistyringen på områderne, da der kan være forskellige styringsbehov på de enkelte områder. Dernæst er det relevant at overveje, hvilket detaljeringsniveau periodiseringen skal være på, og hvordan periodiseringen kan foretages, så den bidrager til at give indsigt og styrke grundlaget for opfølgningen og samtidig afspejle områdets karakteristika. Endelig er det væsentligt at være opmærksom på betydningen af at anvende samme principper for periodisering og bogføring. På de næste sider beskrives følgende opmærksomhedspunkter: 1. STYRINGSRELEVANT NIVEAU 2. STYRINGSMÆSSIGE KARAKTERISTIKA 3. PRINCIPPER FOR BOGFØRING OG PERIODISERING 30 PERIODISERING AF BUDGETTERNE

31 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 1: STYRINGSRELEVANT NIVEAU 1 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT Det periodiserede budget skal være på et detaljeringsniveau, som er relevant for styringen og opfølgningen på området Valget af detaljeringsniveau for det periodiserede budget har konsekvenser for den viden, der kan opnås ved den løbende opfølgning. Opfølgningen skal dels give værdi for den budgetansvarlige og dels understøtte opfølgningen og udarbejdelsen af prognoser for årets resultat på forskellige niveauer i kommunen. Derfor er det relevant at overveje detaljeringsniveauet for det periodiserede budget. Udgangspunktet er, at budgettet på de enkelte organisatoriske niveauer periodiseres, så det giver en styringsmæssig værdi. Ved valg af detaljeringsniveau er det relevant at overveje, hvordan periodiseringen understøtter en kobling mellem økonomi og de faglige opgaver på det pågældende område. Ofte vil det på et område være relevant at periodisere budgettet på flere forskellige niveauer. Således vil periodiseringen af budgettet på de lavere niveauer typisk være grundlaget for budgettet på de overordnede niveauer. Eksempelvis kan budgettet til forskellige hjemmeplejeydelser summeres op til budgettet for hele hjemmeplejen. Et andet eksempel er, at der udmøntes budgetter til de forskellige organisatoriske enheder inden for hjemmeplejen, som summeres op til budgettet for hjemmeplejen, som det fremgår af figur 4 nedenfor. Fastsættelsen af detaljeringsniveau for periodiseringen kan tage udgangspunkt i og afspejle organisering og faglige opgaver: Organisatorisk niveau. Periodiseringen kan fx tage udgangspunkt i et organisatorisk niveau. Niveauet afhænger af, om der styres og følges op på et overordnet organisatorisk niveau, fx på områder i forvaltningen, eller på lavere organisatoriske niveauer, fx de enkelte institutioner på et område. Faglige opgaver. Periodiseringen kan tage udgangspunkt i de faglige opgaver. Niveauet afhænger af, om der styres overordnet på et fagområde eller på de specifikke aktiviteter, som fagområdet varetager. I praksis kan der være stor forskel på det konkrete detaljeringsniveau på forskellige områder inden for samme kommune på grund af forskellige styringsmæssige karakteristika og opfølgningsbehov. Dette beskrives nærmere i opmærksomhedspunkt 2. FIGUR 4: EKSEMPEL PÅ ORGANISATORISK OG FAGLIGT NIVEAU Figuren giver et eksempel fra ældreområdet på henholdsvis det organisatoriske niveau og niveauet for faglige opgaver. Afhængig af, hvad der fokuseres på i opfølgningen, kan det være relevant at periodisere på såvel forskellige organisatoriske niveauer som på forskellige faglige opgaver. LÆS MERE På næste side er der to eksempler på overvejelser om detaljeringsniveau for det periodiserede budget. 31 PERIODISERING AF BUDGETTERNE

32 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 1: STYRINGSRELEVANT NIVEAU - EKSEMPLER 1 Eksemplerne viser overvejelserne i Silkeborg Kommune og Aabenraa Kommune om, hvilket detaljeringsniveau det periodiserede budget skal være på. I begge kommuner er opfølgningsbehovet afgørende for det valgte detaljeringsniveau. SILKEBORG KOMMUNE: SAMME STYRINGSRELEVANTE NIVEAU TRODS STRYRINGSMÆSSIGE FORSKELLE Silkeborg Kommune har haft fokus på, hvilket niveau for periodiseringen der er styringsrelevant for de budgetansvarlige på henholdsvis kulturområdet og ældreområdet. På trods af de styringsmæssige forskelle på kulturinstitutionerne og ældreområdet har områderne valgt samme detaljeringsniveau for det periodiserede budget. Niveauet for periodiseringen er forholdsvist detaljeret. Det betyder i praksis, at områderne udspecificerer alle typer af udgifter og indtægter for hver måned både i forhold til de faglige opgaver og udgiftstyperne. Begge områder forklarer valget af detaljeringsniveau med, at de går ned på lavest mulige aktivitetsniveau, fordi det giver mening for dem at kunne udarbejde konkrete forventninger til fordelingen af forbruget og indtægterne hen over året og herved udarbejde prognoser for årsresultatet. AABENRAA KOMMUNE: DETALJERET NIVEAU PÅ SYGEDAGPENGEOMRÅDET I Aabenraa Kommune udarbejdes opfølgninger og prognoser på sygedagpengeområdet på et meget detaljeret niveau. Derfor er det periodiserede budget for området foretaget på det laveste mulige opgaveniveau. Frem for et budget på den overordnede ydelse sygedagpenge underopdeles det periodiserede budget for hver enkelt gruppering af sygedagpengeydelserne, som det ses af uddraget af budgettet nedenfor i tabel 1. TABEL 1: PERIODISERET BUDGET PÅ SYGEDAGPENGEOMRÅDET I AABENRAA KOMMUNE (FORSIMPLET UDGAVE) Mio. kr. JANUAR FEBRUAR MARTS APRIL Sygedagpenge over 52 uger 2,4 1,9 1,9 1,8 Sygedagpenge under 52 uger 2,0 1,6 1,6 1,5 Sygedagpenge aktiv under 52 uger 1,7 1,3 1,3 1,2 Sygedagpenge passiv under 52 uger 7,6 6,1 6,1 5,6 32 PERIODISERING AF BUDGETTERNE

33 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 2: STYRINGSMÆSSIGE KARAKTERISTIKA 2 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT Det skal overvejes, hvordan periodiseringen indrettes i forhold til områdets styringsmæssige karakteristika og opfølgningsbehov Kadencen for periodiseringen af budgettet skal afspejle områdets styringsmæssige karakteristika og være tilpasset opfølgningsbehovet for de budgetansvarlige. De styringsmæssige karakteristika kan fx være graden af ensartethed i aktiviteter og økonomi på området fra år til år, nye budgetområder eller områder med store budgetrisici. Det er derfor relevant at tage stilling til, hvorvidt budgetterne periodiseres på måneder eller kvartaler. Eksempelvis vil det være relevant at have en tættere opfølgning på et område, hvor der er sket en stor stigning i udgifterne. En hyppigere og mere detaljeret opfølgning vil kunne bidrage til at identificere, hvornår og hvorfor der opstår en stigning i udgifterne. Det er i den forbindelse relevant at overveje samspillet mellem periodiseringen og opfølgningsbehovet. Periodiseringen understøtter bedst opfølgningen, hvis frekvensen af periodiseringen svarer til frekvensen af økonomiopfølgningerne. Når der tages stilling til opfølgningsbehovet, vurderes også områdets karakteristika. Hvis området er kendetegnet ved ét eller flere af nedenstående punkter, er det relevant at overveje en periodisering, der understøtter en tættere opfølgning: Budgettet for området har en størrelse, der gør kommunen sårbar over for udsving Væsentlige dele af områdets budget er karakteriseret ved uventede udsving hen over året eller sæsonudsving Området har tidligere været præget af mer-/mindreforbrug Der er tale om et nyt område, der ikke er budgetmæssig erfaringer med Periodisering anvendes til den decentrale styring og/eller til koncernstyring i økonomienheden Der er et politisk/administrativt ønske om en tættere opfølgning på området LÆS MERE På næste side er der to eksempler på forskellige styringsmæssige fokus i det periodiserede budget. 33 PERIODISERING AF BUDGETTERNE

34 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 2: STYRINGSMÆSSIGE KARAKTERISTIKA - EKSEMPLER 2 Eksemplerne herunder viser, hvordan Esbjerg Kommune og Silkeborg Kommune begge bruger periodiserede budgetter, men at de har hver deres styringsmæssige fokus. Esbjerg Kommune anvender det periodiserede budget til opfølgning på koncernniveau. Det betyder, at periodiseringen foregår på et forholdsvis overordnet niveau. I Silkeborg Kommune er de periodiserede budgetter derimod primært et redskab til de decentrale budgetansvarliges økonomistyring. Nedenfor ses de periodiserede budgetter for Esbjerg og Silkeborg på biblioteksområdet. Budgetterne viser forskellene i det styringsmæssige fokus. ESBJERG KOMMUNE: BIBLIOTEKSOMRÅDET Januar Februar Marts Udgifter Indkøb bogbus Tjenesteydelser Lønninger Husleje Kvaglund bibliotek Huseleje Tjæreborg bibliotek Materialevalgsudgifter biblioteket Indtægter: Biblioteksbetjening Fanø SILKEBORG KOMMUNE: BIBLIOTEKSOMRÅDET Udgiftsområde Specificering af udgift Januar Februar Marts Bøger: Øvrige varekøb Andre udlånsmaterialer: Øvrige varekøb Ledelse og administration: Løn mv Personale: Løn Kurser Tjenestekørsel Refusioner Personforsikringer Andet Materiale og aktivitetsudgifter: Mikrobetaling IT, inventar og materiel: Momsregistreret virksomhed Kulturelle arrangementer Administrationsudgifter Køb af IT, inventar og materiel, som ikke aktiveres Drift og vedligehold af IT, inventar og materiel Fast ejendom: Indvendig vedligeholdelse Indtægter: Betjeningsoverenskomster - betalinger fra staten Bøder mv PERIODISERING AF BUDGETTERNE

35 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 3: PRINCIPPER FOR BOGFØRING OG PERIODISERING 3 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT Periodisering og bogføringspraksis skal synkroniseres. Forskellig praksis for periodisering af budgettet og bogføring vil føre til afvigelser i budgetopfølgningen, der alene skyldes regnskabstekniske afvigelser og ikke den underliggende opgavevaretagelse. Antallet af afvigelser, der skyldes forskellige principper for periodisering og bogføring, skal reduceres mest muligt for ikke at skabe slør i styringen og i de informationer, som økonomiopfølgningen indeholder, så kommunen alene fokuserer på det væsentlige og relevante for økonomistyringen. Eksempelvis anvender mange kommuner dispositionsregnskaber på det specialiserede socialområde. Det betyder, at den forventede udgift til en visiteret foranstaltning allerede på visiteringstidspunktet registreres enten direkte i budget- og regnskabssystemet eller i et håndholdt system. Her vil det være vigtigt, at periodiseringen foretages med udgangspunkt i samme princip. Der vil konstant opstå afvigelser mellem budget og forbrug i opfølgningen, hvis periodiseringen udarbejdes ud fra, hvornår betalingen finder sted (betalingstidspunktet), og udgifterne løbende registreres i regnskabet efter visitationen (disponeringstidspunktet), se figur 5 nedenfor. Det skyldes, at en stor del af udgifterne typisk først afholdes sidst på året, hvor regningen modtages. FIGUR 5: EKSEMPEL PÅ PERIODISERING VED DISPONERINGSTIDSPUNKTET OG BETALINGSTIDSPUNKTET I DE ENKELTE MÅNEDER Forbrug 6 Overvej om udgifter og indtægter skal bogføres og periodiseres efter: Betalingstidspunktet, som er det tidspunkt, hvor betalingen finder sted. Disponeringstidspunktet, som udtrykker tidspunktet for en bindende ordreafgivelse. Transaktionstidspunktet, som er det tidspunkt, hvor leveringen foregår eller arbejdet præsteres. I forbindelse med den regnskabsmæssige års- og halvårsafslutning kan der opstå nogle særlige problemer med hensyn til spørgsmålet om, hvilket årsregnskab/halvårsregnskab en given udgift eller indtægt skal henføres til. Her er hovedreglen, at bogføringen i supplementsperioden skal ske i regnskabet for det år/halvår, hvori transaktionen finder sted. Læs mere i Budget- og regnskabssystem for kommuner, kapitel Visitationstidspunktet Betalingstidspunktet LÆS MERE På næste side er der et eksempel på, hvordan Esbjerg Kommune arbejder med at synkronisere principperne for bogføring og periodisering. 35 PERIODISERING AF BUDGETTERNE

36 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 3: PRINCIPPER FOR BOGFØRING OG PERIODISERING - EKSEMPLER 3 Eksemplet nedenfor viser, hvordan Esbjerg Kommune har arbejdet med at synkronisere principperne for periodisering og bogføring. ESBJERG KOMMUNE: EKSEMPEL PÅ SAMMENHÆNG MELLEM BOGFØRING OG PERIODISERING Esbjerg Kommune har arbejdet indgående med at få de periodiserede budgetter og bogføringsprincipperne til at flugte for at undgå regnskabstekniske afvigelser. De regnskabstekniske afvigelser er ikke interessante for direktionen og politikerne og er derudover med til at forvirre billedet, da de tager fokus væk fra det væsentlige i opfølgningen. For at nedbringe antallet af regnskabstekniske afvigelser er der en løbende dialog mellem den centrale økonomiafdeling og fagforvaltningerne om periodiseringen og bogføringen af udgifter og indtægter. Økonomiafdelingen laver en række kontroller af bogføringen og gennemgår afvigelser og afvigelsesforklaringerne som baggrund for dialogen med fagforvaltningerne om mulighederne for forbedringer. 36 PERIODISERING AF BUDGETTERNE

37 PERIODISERING OG ØKONOMIOPFØLGNING De næste tre opmærksomhedspunkter giver gode råd til, hvordan periodiseringen kan foretages, så det periodiserede budget giver indblik i den forventede aktivitet og økonomi i løbet af året, og dermed bidrager til at styrke den løbende økonomiopfølgning. Den styringsmæssige værdi af periodiseringen styrkes, hvis periodiseringen er baseret på konkrete budgetforudsætninger, som er kvalificeret i dialog mellem økonomienheden og de faglige enheder. Det bidrager samtidig til at understøtte, at økonomiopfølgningen hen over året kan sammenkoble økonomi og aktivitet. På de næste sider beskrives følgende opmærksomhedspunkter: 4. KONKRETE BUDGET- FORUDSÆTNINGER 5. DIALOG MELLEM ØKONOMIENHEDEN OG DE FAGLIGE ENHEDER 6. OPFØLGNING PÅ DET PERIODISEREDE BUDGET 37 PERIODISERING AF BUDGETTERNE

38 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 4: KONKRETE BUDGETFORUDSÆTNINGER 4 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT Periodiseringen skal tage udgangspunkt i konkrete budgetforudsætninger Budgetforudsætningerne er grundlaget for budgettet og dermed grundlaget for, hvordan budgettet periodiseres. Periodiseringen skal afspejle den forventede aktivitet og det forventede forbrug i løbet af året. Budgetforudsætninger kan eksempelvis være knyttet til forventninger til omfang af aktiviteter eller priser. I praksis bygger periodiseringen på en række budgetforudsætninger, som danner udgangspunkt for fordelingen af budgettet i perioder. Ved valg af budgetforudsætninger er det væsentligt at tage højde for, hvilket opfølgningsbehov kommunen har hen over året, og hvordan budgetforudsætningerne kan understøtte behovet. Budgetforudsætningerne skal så vidt muligt være knyttet til aktiviteterne. Budgetforudsætningerne kan være af en kvantitativ karakter, men de kan også være udtryk for mere kvalitative forventninger til aktiviteter, priser mv., som kan justeres i takt med opfølgningen hen over året. Strategiske initiativer eller tiltag på et område kan også afspejles i budgetforudsætningerne. Eksempelvis kan der være et område, hvor der forventes en reduktion i antal personer på en given ydelse som følge af et initiativ. Hvis effekten af initiativet først forventes i andet halvår, skal periodiseringen af budgettet tage højde for det. EKSEMPLER PÅ BUDGETFORUDSÆTNINGER Mængder fx antal børn i daginstitutioner Priser fx udgiften pr. skoleelev Indhold i opgaven/aktiviteten/ydelsen fx pleje- og omsorgsydelser på plejehjem Lovbestemmelser fx bestemmelser om tildeling af sygedagpenge Indsatser, tiltag mv. fx indsats om flere i flexjob for at nedbringe antal sygedagpengemodtagere Tidsplaner for aktiviteter fx aktiviteter i et sundhedshus LÆS MERE På næste side er to eksempler på anvendelse af aktiviteter som budgetforudsætninger. 38 PERIODISERING AF BUDGETTERNE

39 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 4: KONKRETE BUDGETFORUDSÆTNINGER EKSEMPLER 4 Nedenfor vises to eksempler på, hvordan de faglige aktiviteter kan være budgetforudsætninger til brug for periodiseringen af budgettet. I Aabenraa Kommune tager budgetforudsætningerne udgangspunkt i en nedbrydning af de enkelte aktiviteter. I Lolland Kommune er den faglige planlægning af aktiviteter i løbet af året en vigtig budgetforudsætning for periodiseringen af budgettet. AABENRAA KOMMUNE: SYGEDAGPENGEOMRÅDET Aabenraa Kommune arbejder aktivt med budgetforudsætninger, som både anvendes i forbindelse med udarbejdelsen af det periodiserede budget, opfølgninger og regnskabsafslutningen. På sygedagpengeområdet er den primære budgetforudsætning det forventede antal helårspersoner, der modtager sygedagpenge. Prognosen for antallet af helårspersoner udarbejdes i samarbejde med lederen på sygedagpengeområdet, og antallet af dagpengemodtagere omregnes til budgettet ved at gange antallet af modtagere med satserne for sygedagpenge, som er fastsat af staten. Initiativer eller lovbestemmelser kan påvirke prognosen for sygedagpengemodtagere for de enkelte måneder, eksempelvis hvis der først forventes en effekt af et tiltag efter 1. halvår. FIGUR 5: BUDGETFORUDSÆTNINGER I ALLE ØKONOMIOPGAVER Figur 5 viser, at Aabenraa Kommune anvender budgetforudsætningerne for både budgettet og periodiseringen. Også i opfølgninger, prognoseudarbejdelse og i forbindelse med regnskabet anvendes de samme budgetforudsætninger, som ligger til grund for budget og periodiseringen. LOLLAND KOMMUNE: KONTANTHJÆLPSOMRÅDET Lolland Kommune arbejder på at koble økonomi og aktiviteter tættere sammen. Det periodiserede budget skal ifølge Lolland Kommune afspejle en plan for årets aktiviteter på området. Der er derfor et tæt samspil mellem økonomienheden og de faglige enheder. På Arbejdsmarkedsudvalgets område arbejdes der med målstyring, hvor der er en målsætning om, at 200 kontanthjælpsmodtagere skal i arbejde inden udgangen af I 2015 udgør resultatkravet 40 helårspersoner. Dette resultatkrav er indbygget i planen for aktiviteterne og i budgettet på kontanthjælpsområdet i 2015, hvor både udgifterne og aktiviteten forudsættes at falde hen over året. Hver måned sammenholdes den faktiske aktivitetsudvikling med den forventede aktivitet. Lolland Kommune foretager løbende justeringer af prognosen for året på baggrund af data om aktivitet og forbrug samt ved ny viden om jobcentrets disponeringer for de kommende måneder. 39 PERIODISERING AF BUDGETTERNE

40 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 5: DIALOG MELLEM ØKONOMIENHEDEN OG DE FAGLIGE ENHEDER 5 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT Input fra de faglige enheder styrker periodiseringen. Samtidig understøtter de periodiserede budgetter dialogen mellem økonomienheden og de faglige enheder om økonomiopfølgningen Et budget, som bygger på dialog mellem økonomienheden og de faglige enheder om opgaverne, er med til at sikre en kvalificering af det politiske beslutningsgrundlag, skabe et fælles ejerskab til budgettet på tværs af kommunen og styrke opfølgningen. Periodiseringen af budgettet styrkes, når periodiseringen fastlægges på baggrund af en dialog mellem økonomienheden og de faglige enheder om de faglige opgaver. Ligeledes kan information fra økonomienheden være vigtig viden for de decentrale budgetansvarliges periodisering og budgetlægning. Det gælder fx viden om tværgående administrative udgifter. Dialogen kan således bidrage til en kvalificering af budgettet. Samtidig kan det periodiserede budget styrke økonomiopfølgningen og dialogen herom mellem økonomienheden og de faglige enheder. Det drejer sig blandt andet om, hvordan forbruget udvikler sig hen over året i forhold til aktiviteter, priser, mængder og andre budgetforudsætninger på området. LÆS MERE På næste side er to eksempler på dialog i forbindelse med periodiseringen af budgettet i to kommuner. 40 PERIODISERING AF BUDGETTERNE

41 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 5: DIALOG MELLEM ØKONOMIENHEDEN OG DE FAGLIGE ENHEDER EKSEMPLER 5 Eksemplerne viser to forskellige tilgange til dialog og input i forbindelse med periodiseringen af budgettet. I Silkeborg Kommune periodiserer de decentrale budgetansvarlige budgettet med input og hjælp fra den centrale økonomifunktion. I Esbjerg Kommune er det den centrale økonomifunktion, som udarbejder periodiseringen med input fra de faglige enheder. I Esbjerg Kommune har de gode erfaringer med, at det periodiserede budget styrker dialogen om økonomiopfølgningen mellem økonomienheden og de faglige enheder. SILKEBORG KOMMUNE: DECENTRALE FAGLIGE LEDERE UDARBEJDER BUDGETTERNE I Silkeborg Kommune er ansvaret for udarbejdelsen af budgetterne placeret hos de decentrale faglige ledere, som også bruger det aktivt i deres løbende økonomistyring. Det er de decentrale budgetansvarlige som udarbejder det periodiserede budget, ud fra en vurdering af, at det er de decentrale faglige ledere, som bedst kender til, hvordan aktiviteterne for året påvirker økonomien og periodiseringen. Der er en løbende dialog mellem den centrale økonomienhed og de decentrale budgetansvarlige om aktiviteter og andre forhold, som har betydning for periodiseringen af budgettet. ESBJERG KOMMUNE: STYRKET INDSIGT I FORVALTNINGERNES ØKONOMISKE SITUATION I Esbjerg Kommune er det den centrale økonomiafdeling, som udarbejder de periodiserede budgetter med input fra de decentrale faglige enheder. De periodiserede budgetter har givet den centrale økonomiafdeling et redskab til kvalificeret at spørge ind til forvaltningernes økonomiske situation. Tidligere var det vanskeligt for økonomiafdelingen at vurdere, om forbruget stemte overens med aktiviteter, priser, mængder og andre budgetforudsætninger. Dialogen med forvaltningerne er i dag fokuseret på afvigelser i forhold til det periodiserede budget, og på hvad afvigelserne skyldes. Det vil sige, hvilke budgetforudsætninger der har ændret sig, siden forbruget afviger fra det forventede. 41 PERIODISERING AF BUDGETTERNE

42 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT 6: OPFØLGNING PÅ DET PERIODISEREDE BUDGET 6 OPMÆRKSOMHEDSPUNKT Følg aktivt op på det periodiserede budget hen over året Det primære formål med periodisering er at styrke opfølgningen hen over året. Periodisering af budgetterne er med til at synliggøre et eventuelt mer-/mindreforbrug og kvalificerer prognosen for årets samlede resultat. Når det periodiserede budget bygger på konkrete budgetforudsætninger om fx aktiviteter, priser og mængder, er det nemmere at vurdere, hvad en afvigelse mellem forbrug og budget for en periode skyldes. Periodiserede budgetter kan dermed styrke kommunens budgetopfølgninger hen over året og bidrage til en tidligere identificering af et eventuelt mer-/mindreforbrug samt give bedre prognoser for årets samlede resultat. LÆS MERE På næste side ses eksempler på opfølgning på det periodiserede budget. FIGUR 6: EKSEMPEL PÅ ET PERIODISERET OG ET IKKE PERIODISERET BUDGET Periodisering er derfor ikke et mål i sig selv, men et redskab til at få viden om udviklingen i forbruget og opgaveløsningen til brug for økonomienheden og de decentrale budgetansvarlige. Til højre ses et eksempel på en opfølgning på første kvartal med henholdsvis et samlet budget for året og samme årsbudget fordelt ud på kvartaler. Uden en periodisering af budgettet vil opfølgningen omhandle, hvor stor en andel af det samlede budget for året, der er forbrugt i første kvartal. Her kan det være vanskeligt at vurdere, om forbruget svarer til de aktiviteter, der er udført i kvartalet. Ved en periodisering af budgettet på kvartaler kan der følges op på forbruget i første kvartal i forhold til budgettet for kvartalet. I eksemplet er der et mindreforbrug i første kvartal i forhold til budgettet for første kvartal. Det er væsentligt at vide, hvad mindreforbruget skyldes, fx om aktiviteten er udskudt til senere på året, om priser eller mængder er mindre end forudsat. 42 PERIODISERING AF BUDGETTERNE