Finanspolitik, holdbarhed og modeller

Transkript

1 * Krav om simpel holdbarhed af offentlige finanser begrænser ikke brugen af finanspolitik til stabiliseringspolitiske formål. Det offentlige budget bør være neutralt og derfor balancere ved fremskrivninger til vurdering af strukturelle forhold. Claus Vastrup Professor Institut for Økonomi Aarhus Universitet På lang sigt skal holdbarheden af de offentlige finanser selvfølgelig være opfyldt. Den langsigtede holdbarhed har derfor spillet en væsentlig rolle i planlægningen og vurderingen af behovet for strukturreformer. Det gælder både herhjemme og i EU, hvor reglerne kræver holdbare offentlige finanser. Denne holdbarhed undersøges i langsigtede fremskrivninger af de offentlige finanser. Der kan derfor være grund til at undersøge, om det er rimeligt (alene) at anvende den langsigtede holdbarhed som restriktion på eller vurdering af de offentlige finanser i disse langsigtede fremskrivninger. Både i forbindelse med lempelsen af finanspolitikken i 2004 og senere er det af nationalbanken, vismændene og andre blevet anført, at (kortsigtede) lempelser af finanspolitikken ikke bør finde sted af hensyn til den langsigtede holdbarhed af de offentlige finanser. Et sådant samspil mellem det korte og det lange sigt i finanspolitikken er ikke behandlet i de økonomiske lærebøger og den tilsvarende litteratur. Selvom den langsigtede holdbarhed i øjeblikket synes at være på plads, kan der derfor være grund til at se nærmere på indholdet af dette forhold. Konjunkturerne vil med usvigelig sikkerhed ændre sig, og med frie kapitalbevægelser og en veletableret fastkurspolitik har Danmark ikke pengepolitisk handlefrihed til selvstændigt at imødegå konjunkturændringer. Det samme gælder i tilfælde af dansk medlemskab af ØMU en. Da vi hverken under det ene eller det anden sæt af vilkår kan forvente, at danske inflation og konjunktur altid vil være sammenfaldende med forholdene og dermed pengepolitikken i Euro-zonen, kan der opstå konjunkturbetingede behov for at ændre finanspolitikken. Det kan også undre, at finanspolitikkens rolle i konjunkturpolitikken har været undsagt, når pengepolitikkens rolle samtidig er blevet fremhævet som et instrument, der har været anvendt med gode konjunkturpolitiske resultater i de sidste år. De to former for politik regulerer begge efterspørgselen, men forskel i holdning til deres anvendelse kan selvfølgelig bero på institutionelle forhold og andre årsager af politiskøkonomisk karakter f.eks. en politisk bias i retning af (for) ekspansiv finanspolitik og/eller (for) store offentlige udgifter, som søges imødegået ved henvisning til den langsigtede holdbarhed. Men før man kommer til betydningen af sådanne politisk betingede forhold og en diskussion af, hvordan de bedst imødegås, bør det klargøres, om langsigtet holdbarhed er en økonomisk begrænsning for den konjunkturregulerende finanspolitik. I det følgende vil jeg først se på indhold af og empiri om opgørelser af den langsigtede holdbarhed for offentlige finanser og hvilke begrænsninger hensynet til denne holdbarhed måtte lægge på den kortsigtede anvendelse af finanspolitikken. Med udgangspunkt i empiriske resultater om finanspolitikkens virkninger vil jeg herefter redegøre for de modelrammer og forudsætninger, som forekommer at være relevante ved langsigtede fremskrivninger af de offentlige finanser. Til sidst vil jeg se på nogle implikationer af disse forudsætninger for planlægningen af de offentlige finanser og sammenholde dem med dansk praksis. Simpel holdbarhed af offentlige finanser Om de offentlige finanser er holdbare eller ej, er oprindelig et spørgsmål om, hvorvidt den offentlige sektor kan låne til finansiering af underskud og gæld, og derfor et spørgsmål om den private sektor forventer, at de offentlige finanser udvikler sig på en sådan måde, at den private sektor får tilbagebetalt sit tilgodehavende. Allerede Keynes (1922) formulerede sig i A Tract on Monetary Reform i denne retning. Siden er holdbarhed fra at være et spørgsmål om private långiveres vurdering af den offentlige sektors kreditværdighed blevet operationaliseret til at være et simpelt spørgsmål om, hvorvidt den offentlige gæld i en partiel analyse på lang sigt forventes at vokse eksplosivt eller stabilisere sig på et endeligt niveau. Dette holdbare niveau kræves i nogle analyser at være uændret i forhold til udgangssituationen, men kan i andre analyser være højere. Den nærmere bestemmelse af, hvilket niveau der er foreneligt med den private sektors forventninger om tilbagebetaling overlades selv i den mere tænksomme litteratur kun til ikke-specificerede overvejelser om, hvor meget kapitalmarkedet kan absorbere af offentlig gæld. Dog sættes det offentlige underskud og gælden formentlig af denne grund i de fleste analyser i forhold til bruttonationalproduktet. * Jeg er Jacob Vastrup tak skyldig for kritiske kommentarer. Resultatet står dog stadig fuldt og helt for faderens regning og ansvar. Uanset om det langsigtede, holdbare niveau for den offentlige gæld er det aktuelle eller et højere niveau, omskrives den offentlige sektors periodevise budgetrestriktion til et intertemporalt udtryk. Det sker ved at forudsætte, dels at tidshorisonten er uendelig lang, dels at kapitalmarkedet er perfekt, og endelig ved at forudsætte, at den såkaldte transversalitets- (eller no-ponzi game) betingelse er opfyldt. Den sidste betingelse kræver, at nutidsværdien af den fremtidige offentlige gæld tenderer mod nul på uendelig lang sigt, og den begrænser derfor vækstraten i gælden (som regel i forhold til BNP) til at være mindre end 49

2 den givne rente på den samme gæld. Det intertemporale udtryk bliver ved hjælp af denne forudsætning til den intertemporale budgetrestriktion for den offentlige sektor. Denne er ensbetydende med, at det initiale niveau for den offentlige gæld er lig med (eller mindre end) nutidsværdien af alle fremtidige primære budgetsaldi, dvs. nutidsværdien af alle fremtidige skatter (fratrukket overførselsindkomster) minus nutidsværdien af alle fremtidige udgifter til offentligt forbrug (og investeringer). Ved opgørelsen er det ligegyldigt for holdbarheden, om et offentligt forbrug på et givet tidspunkt finansieres ved samtidige skatter eller offentlig gældsætning, som senere gennem skatteopkrævning og budgetoverskud tilbagebetales med rente og rentes rente. Noget tilsvarende gælder i Real Business Cycle (RBC) modeller, hvor forbrugerne med en uendelig tidshorisont handler i overensstemmelse med det ricardianske ækvivalens theorem, jfr. nedenfor. I den forstand kan en analyse af simpel holdbarhed betragtes som foretaget inden for rammerne af en RBC model med ricardiansk ækvivalens. Det skyldes selvfølgelig, at den private sektors budgetrestriktion i RBC modellerne er et spejlbillede af den offentlige sektors budgetrestriktion, og at specifikationen af denne budgetrestriktion med tilhørende forudsætninger er den samme som i den simple holdbarhedsanalyse (med et gældniveau svarende til det initiale niveau). I den simple holdbarhedsanalyse er det oven i købet ligegyldigt, om det primære budgetoverskud til brug for den senere tilbagebetaling etableres gennem skatteopkrævning eller reduktion af det offentlige forbrug. Som omtalt nedenfor er RBC modeller og ricardiansk ækvivalens ikke en rimelig ramme for analyser af finanspolitikkens virkninger. Det er derfor et spørgsmål, om simpel holdbarhed er den rigtige ramme for analyser af udviklingen i den offentlige sektors budgetsaldi og gæld. Empiri om holdbarhed og en delkonklusion Der findes forskellige former for empiriske undersøgelser af simpel holdbarhed. Det er her rimeligt at skelne mellem to typer af analyser. Den første type er fremskrivninger af de offentlige finanser og dermed den offentlige gæld, der foretages under forudsætning af fuld kapacitetsudnyttelse og allerede vedtaget og derfor ofte uændret politik (skattesatser, regler for offentlige udgifter mv.). Hvis en sådan fremskrivning viser, at de offentlige finanser ikke er holdbare i ovennævnte forstand, angives der ofte at være identificeret et behov for en stramning af finanspolitikken. Men på grund af de anvendte forudsætninger om uendelig tidshorisont, et perfekt kapitalmarked og en given rente kan der ikke udledes noget om, på hvilket tidspunkt denne stramning og det primære overskud skal etableres. Sådanne fremskrivninger kan ikke anvendes til nogen form for tidsbestemmelse af hverken en vedtagelse eller etablering af den nødvendige stramning af finanspolitikken. Fremskrivninger af denne type foretages i Danmark regelmæssig af finansministeriet (f.eks planen) og nu og da af vismændene og som enkeltstående analyse af f.eks. Velfærdskommissionen (2006). Fremskrivninger, som viser manglende holdbarhed, mundede i hvert fald indtil for nylig ud i krav om hurtige indgreb eller i det mindste hurtige beslutninger om forbedringer i en nær fremtid af de offentlige finanser i form af forhøjelse af skatter, nedsættelse af offentlige ydelser el.lign. På samme måde har opgørelser af manglende holdbarhed været anvendt til at argumentere for begrænsninger i anvendelsen af finanspolitikken til konjunkturpolitiske formål, der forringer de offentlige finanser. Med de anvendte forudsætninger kan etableringen af den langsigtede holdbarhed imidlertid i begge tilfælde lige så godt finde sted senere end på de angivne tidspunkter. Den anden type af simple holdbarhedsanalyser er empiriske undersøgelser af holdbarhed af offentlige finanser på historiske data. På grund af det historiske datagrundlag omfatter sådanne undersøgelser også virkningerne i undersøgelsesperioden af politisk-økonomiske beslutninger, herunder politiske reaktioner på f.eks. udsigten til manglende holdbarhed ved uændret økonomisk politik. De empiriske analyser omfatter traditionelt test for unit-root og/eller co-integration mellem det offentliges gæld, overskud (m/u renter), indtægter og udgifter. Test af denne karakter implicerer i flere nyere analyser simpel holdbarhed af de offentlige finanser f.eks. for det store flertal af EU's medlemslande (Afonso og Rault (2007)) og for USA (Bohn (2005)). Bohn (2005, 2007) har imidlertid også vist, at sådanne test nok er en tilstrækkelig, men ikke en nødvendig betingelse for accept af et simpelt udsagn om, at den intertemporale budgetrestriktion har været overholdt, og de offentlige finanser derfor har været holdbare. Derfor kan disse test ikke afgøre, om det offentlige budget har været ikke-holdbart. Årsagen er, at holdbarheden er intakt, bare den offentlige gæld er stationær efter et endeligt antal differenceoperationer, og dette antal samtidig er ubekendt, idet betingelsen for holdbarhed ikke er et krav om, at gælden skal vende tilbage til det initiale niveau, men som nævnt (ofte) alene et krav om en udvikling i gælden mod et ikke nærmere fastlagt niveau. Undersøgelser af holdbarhed kan derfor ikke føres til ende og dermed til forkastelse, fordi integration og stationaritet af differencer på data af højere orden end den anvendte ikke kan udelukkes. Det begrænser selvfølgelig nytten af sådanne test. Bohns (2005, 2007) forslag til alternativ strategi er at anvende og teste økonomiske udsagn fra generelle ligevægtsmodeller med usikkerhed og bl.a. endogen bestemmelse af renten. På den baggrund og med forskellige antagelser om agenternes præferencer mv. undersøges, hvorvidt den offentlige sektor i sin adfærd i forhold til den primære saldo (dvs. uden renter) foruden andre forhold også tager hensyn til niveauet for den offentlige gæld. En positiv sammenhæng mellem den offentlige gæld og den (positive) primære saldo er i denne forbindelse en tilstrækkelig betingelse for holdbarhed. Undersøgelser af en sådan reak- 50

3 tionsfunktion giver en robust accept af holdbar adfærd vedrørende de offentlige finanser i både USA og andre lande, inkl. Danmark (Bohn (2005) henholdsvis Mendoza og Ostroy (2007)). Den påviste sammenhæng er dog svagere for emerging markets countries, men kun i tilfælde af gældskvoter på mere end 50 pct. af BNP. Holdbarhedsanalyser, der tager udgangspunkt i en generel ligevægtsmodel med usikkerhed, er klart at foretrække. Empiriske undersøgelser med det udgangspunkt giver imidlertid ikke grundlag for at antage, at manglende holdbarhed har været et presserende hensyn, der har været vanskeligt at opfylde ved tilrettelæggelsen af finanspolitikken i udviklede lande. Modeller for finanspolitikkens virkninger De fleste analytiske og mange empiriske makromodeller har i de sidste par årtier været af intertemporal oprindelse. Sådanne modeller var i deres første og simple udformning RBC modeller med fremadskuende, rationelle agenter, der handler på perfekte markeder med fuldt fleksible priser og lønninger. Det samme gælder for de finansielle marker, hvor agenterne er i stand til frit at låne ind og ud, og alle inkl. det offentlige overholder deres intertemporale budgetrestriktioner. Hvis agenterne i en sådan model er konstante i antal og har en uendelig lang levetid med tilhørende planlægningshorisont, vil der være ricardiansk ækvivalens, således at (ikke-forvridende) skatters tidsmæssige placering er uden betydning for de private agenters adfærd med hensyn til forbrug og arbejdsudbud. Samtidig vil offentligt forbrug almindeligvis reducere det private forbrug og samtidig forøge arbejdsudbuddet som følge af den skatteopkrævning, der er nødvendig for at overholde den offentlige sektors intertemporale budgetrestriktion, hvilket har en negativ indkomst- eller formueeffekt for de private agenter. Substitutionsvirkninger fra offentligt forbrug og skatter til arbejdsudbuddet og det private forbrug vil dog afhænge af de nærmere forudsætninger om de private agenters præferencer (separabilitet, substitution mv.). Men da det ofte forudsættes, at formueeffekten dominerer, vil en stigning i det offentlige forbrug i RBC modeller almindeligvis have en negativ effekt på det private forbrug. Der er imidlertid flere undersøgelser, som afkræfter en negativ samvariation mellem privat og offentligt forbrug i hvert fald på kortere sigt og for mindre ændringer i det offentlige forbrug. Der er snarere tale om en positiv samvariation. På samme måde har en ændret tidsmæssig fordeling af skatteopkrævningen empirisk betydning for det private forbrug, hvilket heller ikke er i overensstemmelse med ricardiansk ækvivalens og dermed heller ikke i overensstemmelse med RBC modellerne. Af især disse to årsager er det en udbredt opfattelse, at umodificerede RBC modeller ikke er anvendelige til beskrivelse af finanspolitikkens virkninger (se f.eks. Gali m.fl. (2007) og Perotti (2007)). Den første modifikation består som regel i en ophævelse af ricardiansk ækvivalens, hvilket kræver, enten at de private agenter har en endelig tidshorisont (overlappende generations (OLG) modeller (uden virksomt arvemotiv)), at antallet af private agenter med uendelig tidshorisont vokser over tid som følge af nyfødte agenter uden arveret (tilnærmede OLG modeller), eller at private agenter har virksomme restriktioner på deres lånemuligheder, subsidiært ikke kan låne til den samme rente som den offentlige sektor. I modeller med den ene eller den anden af disse forudsætninger får man som følge af en formue- eller likviditetsvirkning i den private sektor tidsmæssig et sammenfald i virkninger af skatteopkrævning og privat forbrug mv. For at få pengepolitiske modeller til at give realøkonomiske virkninger på det korte sigt har det på tilsvarende vis været nødvendig på forskellig vis at modificere forudsætningerne om enten fuldt fleksible priser og lønninger eller et perfekt kapitalmarked. I relation til finanspolitikken er det vist, at pristrægheder i en ikke-ricardiansk model eller i en model, hvor private agenter ved en tommelfingerregel eller som følge af likviditetsbegrænsning bestemmer forbruget i forhold til deres aktuelle indkomst, fremkalder en positiv samvariation mellem privat og offentligt forbrug (Bénnassy (2007b) og Gali m.fl. (2007)). En sådan sammenhæng er mere plausibel end RBC modellernes negative sammenhæng. Langsigtede analyser af finanspolitik De omtalte empiriske sammenhænge vedrører finanspolitikkens virkninger på kortere sigt. Det er ikke sandsynligt, at alle sammenhænge holder på lang sigt, og spørgsmålet er derfor, hvilke modelforudsætninger der skal opretholdes, og hvilke, der skal forkastes, når man bevæger sig fra det korte til det lange sigt f.eks. til brug for fremskrivninger af de offentlige finanser. Et tilsvarende spørgsmål stilles vedrørende pengepolitik, når f.eks. ny-keynesianske modeller om de kortsigtede virkning af pengepolitikken skal anvendes på det lange sigt. Her kommer modellerne fra de kortsigtede sammenhænge mellem pengemængde/rente, prisniveau, produktion og beskæftigelse til den langsigtede sammenhæng alene mellem pengemængde/rente og prisniveauet udelukkende ved at erstatte en forudsætning om træghed i priser og/eller lønninger med fuld tilpasning af priser og lønninger. Den samme overgang fra træghed til fuld tilpasning af priser og lønninger er selvfølgelig både rimelig og nødvendig ved en analyse af finanspolitikken. Det medfører samtidig, at de kortsigtede resultater om en positiv samvariation mellem det offentlige og private forbrug ikke er gyldige på lang sigt. En væsentlig forskel mellem mange intertemporale modeller til pengepolitiske analyser og de tilsvarende modeller til finanspolitiske analyser vedrører agenternes tidshorisont. I de fleste pengepolitiske modeller f.eks. de ny-keynesianske er agenternes horisont uendeligt lang og deres antal givet, mens de tilsvarende analytiske modeller for finanspolitikken som hovedregel er OLG modeller, hvor agenterne har en endelig tidshorisont. Denne forskel i modeltyper er selvfølgelig hverken nød- 51

4 vendig eller ønskelig. Det er samtidig vist, at en OLG forudsætning i pengepolitiske analyser giver bedre løsninger på nogle af de hidtil problematiske udsagn (likviditetsvirkning, prisniveaubestemmelse ved rentestyring og finanspolitik, se Bénnassy (2007 a)). Samtidig synes omfordeling også over det mellemlange sigt gennem skatter eller tvungen pensionsopsparing igen at have en betydning for den private sektors reale dispositioner. Dette kræver, at forudsætninger, der medfører fuld ricardiansk ækvivalens, må forkastes. Derfor er det også i analyser af finanspolitikken på længere sigt rimeligt at opretholde forudsætningen om agenternes endelig planlægningshorisont. OLG modeller med fleksible priser og lønninger er således en plausibel ramme for analyser af de offentlige finanser og den offentlige gæld på mellemlang sigt. Det gælder ikke RBC modeller på grund af forudsætningen om agenternes uendelige planlægningshorisont. Hvis man derfor anvender modeller eller beregninger, der ikke tager højde for agenternes endelige tidshorisont og dermed undlader at beskrive realøkonomiske virkninger af offentlige underskud (overskud), vil alene tidens gang og dermed realiseringen af sådanne underskud (overskud) føre til fejl og afvigelser mellem det fremskrevne og det realiserede forløb i både den private og offentlige sektor. Det vil derfor med stor sandsynlighed være nødvendig i senere fremskrivninger at ændre den økonomiske politik. Det gælder, uanset om disse fremskrivninger måtte forudsætte eller vise, at de offentlige finanser har været holdbare (på uendelig sigt). Med adfærd på grundlag af endelig tidshorisont og dermed ikke-ricardiansk adfærd vil fravær af offentlig balance på kortere sigt end uendelig give anledning til private indkomst- og formueeffekter og dermed realøkonomiske konsekvenser. Simpel holdbarhed af offentlige finanser er i en OLG verden for svag en binding i fremskrivninger af de offentlige finanser. Der er behov for yderligere og realistiske restriktioner på den økonomiske politik i lange fremskrivninger. Selvom fremskrivningerne antager, at agenterne har endelig tidshorisont, vil der med stor sandsynlighed opstå behov for revisioner, hvis fremskrivninger kun bliver vurderet på behovet for simpel holdbarhed af de offentlige finanser. Det skyldes, at den simple holdbarhed alene er en restriktion på den offentlige gæld i det helt lange løb. Der er ingen restriktioner, grænser eller vurderinger for andre variable på kort, mellemlang eller lang sigt, selvom udviklingen i andre variable end den offentlige gæld kunne føre til uligevægtssituationer, som kræver korrektion af den økonomiske politik. Selv med simpel holdbarhed, men mulighed for større eller mindre budgetuligevægt i kortere eller længere tid er det nemlig langt fra sikkert, at fremskrivningerne udelukker f.eks. inflation, betalingsbalanceunderskud, renteændringer mv. Der er også af denne grund behov for flere bindinger og restriktioner i fremskrivningerne. Da alle antagelser i en model indbyrdes skal harmonere, skal de nye restriktioner være forenelige med andre forudsætninger i den langsigtede analyse. Det er både rimeligt og almindeligt at forudsætte, at beskæftigelsen på længere sigt er identisk med den strukturelle beskæftigelse. Derfor forudsættes i realiteten fuld tilpasning af priser og lønninger. Det vil således være pengepolitikken, herunder valutakursregimet, som bestemmer udviklingen i prisniveauet. Samtidig vil der på grund af overensstemmelse i modellen mellem den realiserede og den strukturelle beskæftigelse ikke være et beskæftigelsesmæssigt/ produktionsmæssigt behov for andet end neutral finanspolitik. Det skyldes, at der ikke er konjunkturer i modellen og derfor heller ikke et konjunkturbetinget behov for overskud eller underskud på de offentlige finanser (forudsat et lukket samfund eller et åbent samfund uden præferencer eller behov for en bestemt stilling på betalingsbalancen). I langsigtede fremskrivninger kan der som følge af forudsætningen om tilpasningen af priser og lønninger og derfor fravær af konjunkturbetinget arbejdsløshed ikke udledes noget rationelt konjunkturpolitisk behov for andet end neutral finanspolitik, hvilket i modellerne er ensbetydende med balance på de offentlige finanser. I sådanne tilfælde vil simpel holdbarhed også være opfyldt. Der er derfor ikke behov for uendelig lange fremskrivninger. Fremskrivningerne behøver kun at være så langtrækkende, som det er nødvendigt for at belyse de forhold, som er interessante for beslutningstagerne. Med offentlig balance i hver periode er den offentlige sektors kreditværdighed og dermed holdbarhed ikke længere et sådant interessant forhold. Modelberegninger med en forudsætning om offentlig budgetbalance udelukker selvfølgelig overvejelser om planlagt omfordeling mellem generationer via offentlige budgetunderskud og -overskud. I overensstemmelse med traditionen fra ny-keynesianske modeller i pengepolitikken ville det i denne forbindelse være naturligt at udlede præferencefunktion og dermed målsætninger for de offentlige finansers omfordeling mellem generationer fra den underliggende præferencefunktion for de private agenter i den anvendte model. Da præferencefunktionen i en OLG model er uden arvemotiv, kan der imidlertid ikke på denne måde udledes et ønske om omfordeling mellem generationer over de offentlige finanser. Denne angrebsvinkel åbner således heller ikke for andre forudsætninger om fordelingen mellem generationerne end den, der følger af fremskrivninger med balance på de offentlige finanser. Heller ikke Barro s (1979) argument om det hensigtsmæssige i udjævning af satser for skattebetaling og overførselsindkomster kan i den her diskuterede sammenhæng benyttes til at begrunde planlagte, systematiske afvigelser fra balance på de offentlige budgetter. Hos Barro er fordelingen over tid af de offentlige (reale) udgifter givet. Da der samtidig forudsættes ricardiansk ækvivalens, er afvigelser fra budgetbalance og skatternes tidsmæssige placering uden betydning. Denne uafhængighed af tid forudsætter dog, at den forvridning, som skatterne forårsager, er identisk på alle tidspunkter. Hvis opkrævningen af skatter er forbundet med forvridningsomkostninger, der er stigende på marginalen, er det 52

5 optimalt at udjævne skatterne over tiden uden hensyn til den budgetuligevægt, som herved måtte opstå. Hvis ricardiansk ækvivalens ikke holder, kan skatter derimod ikke udjævnes over tid uden at den resulterende forskydning af skattebetaling og tilhørende budgetunderskud/-overskud får realøkonomiske konsekvenser. Da OLG modeller er det bedste grundlag for de langsigtede fremskrivninger, har budgetoverskud og underskud og dermed skatternes tidsmæssige fordeling altid betydning. Barros udsagn om det optimale ved skatteudjævning holder ikke i OLG modeller. Men modstykket er, at de skatter, som i OLG modeller varieres for løbende at skabe budgetbalance, på alle tidspunkter helst skal have den samme og dermed en konstant marginal forvridningseffekt i det relevante skatteinterval (men ikke nødvendigvis nul dvs. lump-sum skatter). Danske fremskrivninger Finansministeriets (2007) seneste analyse af holdbarheden af de offentlige finanser sker med udgangspunkt i regeringens 2015-plan, hvor de væsentlige finanspolitiske og makroøkonomiske variable planlægges og fremskrives til år Det er i planperioden et krav, at den offentlige saldo i alle årene er positiv eller nul, og at saldoen frem til år 2010 tillige ligger i et bestemt (positivt) interval. Efter opstillingen af planen og fremskrivningen af budgetsaldo mv. til år 2015 opgøres den simple holdbarhed af de offentlige finanser ved at forlænge denne fremskrivning under den forudsætning, at alle elementer i den økonomiske politik i de efterfølgende, uendelige antal år i princippet fastholdes uændret på deres værdi i år Formålet med holdbarhedsberegningen er angiveligt med neutrale forudsætninger at gennemføre et konsistenscheck af, om den økonomiske politik hænger sammen over tid. (s. 97, 2007). Den aktuelle 2007-opgørelse viser, at de offentlige finanser er tilnærmelsesvis holdbare. Den viser imidlertid også, at den strukturelle saldo er i underskud i alle årene mellem 2015 og 2055, og i hvert fald akkumuleret er disse underskud af betydelig størrelse. For den udenforstående er det uvist, om disse underskud ville være opstået på et tidligere tidspunkt, hvis der i planperioden ikke havde været indlagt et krav om offentligt overskud eller balance, dvs. om kravet på noget tidspunkt i processen har været en bindende restriktion for planlægningen. Forudsætningerne for holdbarhedsberegningerne og resultaterne om lange perioder med offentlige underskud er tilnærmelsesvis de samme i DØR (Efterår 2007) og Velfærdskommissionen (2006). Da private agenter må antages at have en væsentlig kortere planlægningsperiode end opgørelsesperioden i holdbarhedsberegningerne, vil sådanne længerevarende underskud (eller tilsvarende overskud) i planlægningsperioden adfærdsmæssigt ikke blive neutraliseret af eventuelle overskud (underskud) efter udløbet af planlægningsperioden. Det gælder også selvom sådanne overskud måtte fremkomme som følge af den beregnede holdbarhed. Den beregnede adfærd i de nævnte holdbarhedsberegninger tager ikke højde for sådanne formuevirkninger, hvilket også viser sig i fremskrivningen af det private forbrug og den strukturelle beskæftigelse, som er stabile og derfor synes upåvirket af de offentlige underskud og overskud. I modstrid med det erklærede formål med holdbarhedsanalysen må man derfor allerede på fremskrivningstidspunktet forvente, at forudsætningerne om den økonomiske politik skal ændres i senere opdateringer. Den forudsatte økonomiske politik er nok uændret i uendelig lang tid (og simpel holdbar), men uændret er i denne sammenhæng ikke ensbetydende med neutral politik. Hvad der er neutral politik i de langsigtede fremskrivninger, kræver flere antagelser end, at en (tilfældig) uændret politik fremskrives til at være simpel holdbar. Tilsvarende indvendinger kan rettes mod Velfærdskommissionens (2006) og DØRs (Efterår 2007) fremskrivninger. Der er derfor som tidligere omtalt behov for yderligere forudsætninger om den økonomiske politik. Der er ovenfor argumenteret for, at denne forudsætning bør være en neutral finanspolitik og i OLG sammenhæng derfor balance på de offentlige budgetter i alle perioder, dog uden at periodelængden er specificeret. Med en sådan forudsætning vil den planlagte udvikling i de offentlige finanser være holdbar på både kort og lang sigt. Selvom den demografiske udvikling, udtømningen af olieforekomster mv. kræver beregninger over en forholdsvis lang tidshorisont, behøver beregningerne derfor ikke foretages for uendelig mange perioder. Konklusion Kravet om simpel holdbarhed er kun en begrænsning på den langsigtede udvikling i de offentlige finanser. Forudsætningerne bag beregninger af simpel holdbarhed er samtidig ensbetydende med, at den krævede balancering af de offentlige finanser ligeså godt kan finde sted på det ene som på det andet tidspunkt inden for den uendeligt lange tidshorisont i beregningerne. Kravet om simpel holdbarhed kan derfor ikke føre til økonomisk begrundede begrænsninger af muligheden for at føre f.eks. konjunkturudjævnende politik. Empiriske undersøgelser på grundlag af bedre formulerede økonomiske modeller synes heller ikke at bekræfte, at manglende holdbarhed i bred forstand er et presserende hensyn, som det har været vanskelig at opfylde. Fremskrivninger af udviklingen i de offentlige finanser bør tage højde for det forhold, at offentlige underskud i kortere eller længere perioder som følge af den modsvarende opbygning af privat formue virker ekspansivt og derfor vil kunne destabilisere variable, som er relevante for den økonomiske politik. Med modsat fortegn gælder det samme for offentlige overskud. Fremskrivninger sker derfor bedst i OLG modeller. Den økonomiske udvikling i langsigtede fremskrivninger bør samtidig vurderes på flere variable end udviklingen i den offentlige gæld. Endvidere bør de enkelte krav og forudsætninger i den økonomiske model være i overensstemmelse med de øvrige forudsætninger i den 53

6 anvendte model. For de langsigtede fremskrivninger er det særlig relevant, at tilpasningen af priser og lønninger medfører en beskæftigelse, som er lig med den strukturelle beskæftigelse. Med dette resultat om beskæftigelsen er der i langsigtede fremskrivninger ikke behov for stabiliserings- eller konjunkturpolitiske foranstaltninger. Neutral finanspolitik i hver enkelt periode giver derfor stabilitet og er således en naturlig forudsætning i langsigtede fremskrivninger. Men simpel holdbarhed af uændret politik i et uendeligt antal perioder er ikke nødvendigvis ensbetydende med en neutral politik. En neutral finanspolitik kræver (i en OLG sammenhæng), at der er balance på de offentlige finanser i hver periode. Hvis dette er udgangspunktet, vil kortere varende stød til konjunkturerne og tilsvarende stabiliseringspolitiske indgreb midlertidigt kunne forringe eller forbedre de offentlige finanser, men ikke give problemer for hverken den kort- eller langsigtede udvikling i den offentlige gæld. Omvendt er kravet til strukturudviklingen og tilsvarende ændringer, at de ikke skaber længere varende uligevægt på de offentlige finanser. Litteratur Afonso, A. og C. Rault What do we really know about fiscal sustainability in the EU? ECB WP No Barro, R. J On the determination of the public debt. Journal of Political Economy 87: Bénnassy, J.-P a. Money, Interest, and Policy. MIT Press, Cambridge. Bénnassy, J.-P b. Ricardian equivalence and the intertemporal Keynesian multiplier. Economic Letters 94: Bohn, H The sustainability of fiscal policy in the United States. CESifo WP no Bohn, H Are stationarity and cointegration restrictions really neccessary for the intertemporal budget constraint? Journal of Monetary Economics 54: Det økonomiske Råd (Vismændene) Dansk økonomi. Efterår København Finansministeriet Mod nye mål Danmark København. Galí, J., J.D. López-Salido og J. Vallés Understanding the effects of government spending and consumption. Journal of European Economic Association 5: Keynes. J.M A Tract on Monetary Reform. Cambridge. Mendoza, E.G. og J.D.Ostroy International evidence on fiscal solvency: Is fiscal policy responsible? NBER WP Perotti, R In search of the transmission mechanism of fiscal policy. NBER WP Velfærdskommissionen Fremtidens velfærd vores valg. Analyserapport på 54