Forside til projektrapport 3. semester, BP3:

Transkript

1 Roskilde Universitet Den samfundsvidenskabelige bacheloruddannelse Forside til projektrapport 3. semester, BP3: År: 2013 Semester: 3. semester Hus: 19.2 Projekttitel: Udlicitering til andre aktører i beskæftigelsesindsatsen Et casestudie af LVU-udbud 2013 i Københavns kommune Projektvejleder: Ulrik Gensby Gruppenr.: 10 Studerende (fulde navn og studienr.): Bjarke Lund-Sørensen Tobias Glozmann Bork Hansen Mathias Rasmussen Josephine Honoré Mikkel Steen Pedersen Der skal angives, hvor mange anslag, der er i opgaven. Bilag indgår ikke i omfangsbestemmelserne og tæller derfor ikke med i antallet af anslag. Antal anslag: Ved to til tre medlemmer i gruppen er omfangskravet 40 til 60 normalsider, svarende til til anslag. Ved fire til fem medlemmer i gruppen er omfangskravet 50 til 70 normalsider, svarende til til anslag. Ved seks til syv medlemmer i gruppen er omfangskravet 60 til 80 normalsider, svarende til til anslag. Ved otte medlemmer i gruppen er omfangskravet 70 til 90 normalsider, svarende til til anslag. Bilag indgår ikke i side- og anslagsomfanget. Afviger projektrapporten fra overstående side- og anslagsomfang afvises den fra bedømmelsen, hvilket betyder, at de(n) studerende ikke kan deltage i prøven, og at der er anvendt et eksamensforsøg

2 Indhold 1. Indledning Motivation Problemfelt Problemformulering Arbejdsspørgsmål Definition af nøglebegreber i problemformuleringen Uddybning af problemformulering og afgrænsning Forforståelse Forskningsdesign Projektdesign Metodologi Valg af case Tværvidenskab Videnskabsteori Forhold mellem empiri og teori Analysestrategi Metode Metodik Dokumentanalyse Interview Interview med andre aktører Lars Munck, Arbejdsmarkedspolitiskchef i DJØF Interview med ledige akademikere Kvalitetsvurdering Teori...26

3 3.1. Teoretiske overvejelser om New Public Management New Public Management Teoretiske overvejelser om nyinstitutionel teori Institutioner og institutionalisering: Teori i relation til projektet Analyse Dansk arbejdsmarkedspolitik siden Den danske Flexicuritymodel Flere i arbejde Hvorfor udlicitere beskæftigelsesindsatsen til andre aktører? Grundlæggende rationaler bag udlicitering til andre aktører Udliciteringsrationalerne forstået som en del af en bredere NPM institution Delkonklusion Analyse af Udbudsbetingelserne i Københavns kommune Analyse af udbudsbetingelserne Omverdenskrav og dekobling Delkonklusion Andre aktører Udliciteringsrationalerne hos andre aktører Institutionaliseringsgraden af rationalerne Omverdenskrav og dekobling?...55 Kapitel De lediges perspektiv på andre aktører Diskussion Kohærens i undersøgelsen Konklusioner i forhold til genstandsfeltet Forhold til anden forskning...67

4 8.4 Hvad projektet kan biddrage med Forforståelse Delkonklusion Konklusion Litteraturliste...73

5 1. Indledning 1.1 Motivation At lære at give et godt håndtryk og lære trin for trin, hvordan man udfylder en kalender, samt at bruge udråbstegn når man virkelig mener noget, er alle aktiviteter som den nyuddannede akademiker Lau Aaens møder ved et udliciteret jobsøgningskursus. (Dagpengeland, ) Fortællingen om meningsløse aktiveringskurser går igen og igen. Det kan derfor virke paradoksalt, at udlicitering af beskæftigelsesindsatsen har udviklet sig så hurtigt, som tidligere beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen slår fast: Jeg kan ikke komme i tanke om et fortilfælde i dansk politik, hvor det på så kort tid er lykkedes at skabe et så stort marked helt fra grunden af [ ] Andre aktører er kommet for at blive. (Information ) I den danske flexicuritymodel er et effektivt og aktivt beskæftigelsessystem nøglen til at finansiere et højt offentligt udgiftsniveau, hvilket hverken globalisering eller den internationale økonomiske krise har formindsket. Aktualitet i problemstillingen illustreres ligeledes ved, at beskæftigelsesministeriet har nedsat et udvalg ledet af Carsten Koch for at undersøge, hvorledes man forbedrer indsatsen over for de ledige (Beskæftigelsesministeriet ). I denne sammenhæng finder vi gruppen af ledige akademikere interessant, da der uddannes flere akademikere samtidig med, at akademikergruppen oplever stigende ledighed 1 (Arbejderbevægelsens Erhvervsråd 2011:3). Da de fleste undersøgelser om beskæftigelsesindsatsen er kvantitative, finder vi det derfor interessant at tage et kvalitativt udgangspunkt og undersøge, om den øgede udlicitering er gavnlig for de ledige akademikeres beskæftigelsesmuligheder Problemfelt Baggrunden for brug af andre aktører i beskæftigelsesindsatsen var, at man fra politisk side var nået til den erkendelse, at Arbejdsformidlingen (AF) ikke ville kunne nå til fuld indsigt i det omskiftelige danske arbejdsmarked (Rigsrevisionen 2006:5). Der var fra politisk side en indstilling om, at det var nødvendigt at inddrage andre aktører, fordi de kunne 1 Arbejderbevægelsen Erhvervsråds rapport viser en næsten fordobling af ledigheden i henholdsvis 2. kvartal 2008 og 2011, fra 2.8 % til 5.5 % Side 4 af 76

6 tilbyde særlige grupper specialiserede tilbud. Ledige akademikere blev betragtet som en sådan gruppe, hvilket ses i det såkaldte LVU udbud, der har været et af tre landsdækkende udbud etableret i 2006 (Rigsrevisionen 2008). Indtil 2011 var det et krav, at beskæftigelsesindsatsen over for akademikere skulle udliciteres. Det grundlæggende rationale bag udliciteringen var og er billigere og bedre. Ved at tillade og fremme andre aktørers adgang til beskæftigelsesindsatsen etableres et marked, hvor konkurrence skal fremme en specialisering af beskæftigelsesindsatsen over for ledige med særlige vilkår, skabe afbureaukratisering og fremme innovationen. (Rigsrevisionen 2013:1) Udliciteringen skulle dermed bringe flere i beskæftigelse og allokere de økonomiske ressourcer mere effektivt. Et underliggende mål med ændringen er, ifølge arbejdsmarkedsforskerne Henning Jørgensen og Flemming Larsen, at politikerne har mistillid til den offentlige implementering, der bliver betragtet som for blød med for meget fokus på den socialt integrerende linje frem for den social disciplinerende (Jørgensen 2008 og Larsen 2011), hvilket daværende beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksens udtalelse fra 2003 afspejler: Jeg ved ikke, hvor mange dårlige socialrådgivere der findes. Men jeg ved, hvor stort et problem det er, hver gang en borger bliver mødt af social omklamring i stedet for professionel rådgivning Social forståelse i overdosis giver social slagside (Larsen 2011:46) En bekymring fremsat mod udlicitering er, at den medfører creaming, hvor andre aktører, grundet brugen af økonomiske incitamenter som styringsmiddel prioriterer de ledige, der er lettest at få i beskæftigelse, frem for de ledige, der har brug for en mere aktiv indsats. (Lund 2010:4). Resten af dette problemfelt vil derfor med baggrund i andres forskning på området undersøge om udliciteringen medfører: Afbureaukratisering og innovation Specialisering af tilbuddene Økonomisk og beskæftigelsesmæssig effektivisering Øget social disciplinering og creaming Gode konkurrenceforhold Afbureaukratisering og innovation Side 5 af 76

7 For at modvirke den socialt integrerende linje blandt frontmedarbejderne blev der indført en masse regler og standardiserede aftaler fra centralt hold, der ifølge Henning Jørgensen skabte et maskinbureaukrati, hvilket heller ikke fremmer innovation (Jørgensen 2008:12). Dette underbygges af et casestudie omhandlende innovation i aktiveringsindsatsen i henholdsvis en kommunal organisation og et privat konsulentfirma. Undersøgelsen konkluderer, at begge parter må betegnes som mindre innovative, hvilket skyldes særligt detailstyringen fra Beskæftigelsesministeriets side (Kristensen 2008). Dermed hænger bureaukrati og innovation sammen, og der tegner sig et billede af et beskæftigelsessystem, der er bureaukratisk og ikke særligt innovativt. Specialisering og manglende opfølgning Som nævnt skal andre aktører bruges, fordi de kan noget særligt som det offentlige ikke kan. Det mente Rigsrevisionen allerede i 2006 ikke var tilfældet (Rigsrevisionen 2006:7). Ligeledes kritiserede Rigsrevisionen, at der manglede en systematisk opfølgning på andre aktørers beskæftigelsesrettede indsats(ibid.:9). Denne kritik forsøgte Beskæftigelsesministeriet at imødegå ved udarbejdelse af en ny handlingsplan i 2005, som bl.a. bestod af en ny betalingsmodel, der var mere resultatafhængig (ibid.:26). I denne forbindelse udtalte Claus Hjort Frederiksen: Det er vigtigt, at vi får de bedste aktører på banen og får udnyttet den særlige indsigt og de erfaringer, som aktørerne har. Det kan være i forhold til ledige akademikere, flygtninge og indvandrere (Beskæftigelsesministeriet, ) En rapport af analyseinstituttet Rambøll fra 2012 tyder dog ikke på, at handlingsplanen har virket. Rapporten konkluderer, at jobcentrene i langt overvejende grad benytter andre aktører ud fra driftshensyn for at aflaste det offentlige system, og ikke fordi andre aktører bidrager med noget andet end jobcentrene (Rambøll 2012:15). Rapporten konkluderer desuden, at jobcentre, der efter hensigten udliciterer efter et effektformål også opnår en bedre effekt, og dermed får flere ledige i beskæftigelse: Undersøgelsen peger på en risiko for, at en for stærk forfølgelse af et driftmæssigt formål vil medføre en de facto nedprioritering af det effektmæssige formål og dermed reelt en nedprioritering af det bagvedliggende beskæftigel- Side 6 af 76

8 sespolitiske og samfundsmæssige formål om at få ledige tilbage på arbejdsmarkedet. (ibid.:4) Mange kommuner mener, at det er svært at styre efter et effektformål og ikke mindst, at dokumentere udbyttet, hvilket dermed er en central del af begrundelsen for det driftsmæssige formål, da det er lettere at styre efter (ibid.:4). Den øgede resultatbetaling, der blev indført i 2005 problematiseres også i rapporten, da den ikke er effektiv over for de kommuner, der følger et driftsmæssigt formål (ibid.:6). Hensigten er også at få flere kommuner og jobcentre til at følge et effektmæssigt formål. I denne forbindelse peger rapporten på, at de kommuner, der har haft succes med det, også er dem, der har klart mest fokus på en systematisk opfølgning på udbyttet af indsatsen (ibid.:6). Dermed bliver Rigsrevisionens og statsrevisorernes kritik i 2006 udtryk for mangler i systemet: At Beskæftigelsesministeriet og AF ikke siden ordningens start i 2003 har fulgt systematisk op på de andre aktørers evne til at få de ledige i ordinært job. (Rigsrevisionen ) Disse rapporter tegner dermed et billede af, at udliciteringen ikke har ført til den specialisering som var hensigten, som konsekvens af manglende opfølgning af indsatsen og det besværlige i at dokumentere udbyttet af en effektstyret udlicitering. Effektivisering Det overordnede mål med udliciteringen er som tidligere beskrevet at allokere de økonomiske midler mere effektivt og øge de lediges chancer for at komme i beskæftigelse. Rigsrevisionen lavede i 2013 en registerundersøgelse af serviceudbuddet 2. Undersøgelsen viste, at ledige henvist til andre aktører i gennemsnit var 10 dage mindre i arbejde det først halvår efter henvisning til andre aktører. Det resulterede i tabt lønindkomst på ca kr. om året sammenlignet med jobcentrene. For at vurdere det samfundsøkonomisk hensigtsmæssige ved udliciteringen, skal der modregnes lavere driftsomkostninger hos andre aktører. Undersøgelsen konkluderede imidlertid, at lavere driftsomkostninger ikke opvejede den tabte lønindkomst, og det dermed samfundsøkonomisk set var omkostningsfuldt at udlicitere indsatsen (Rigsrevisionen 2013:10 ). Som sagt undersøgte Rigsrevisionen serviceudbuddet, hvor Rambøll, på vegne af Arbejdsmarkedsstyrelsen, undersøgte indsatsen 2 Serviceudbuddet er et udbud af kontakt- og aktiveringsforløb (Rigsrevisionen 2008) Side 7 af 76

9 over for akademikere i Undersøgelsen var mere positiv og kom frem til, at der ikke var nogen nævneværdig forskel på andre aktører og jobcentrene, hvilket fik rapporten til at konkludere, at den kunne understøtte afskaffelsen af det obligatoriske brug af andre aktører i indsatsen over for akademikere (Svarer & Rosholm 2012:1). Forskellen i rapporternes konklusion skyldes hovedsagligt, at det i en årrække alene var andre aktører, der stod for LVU-udbuddet, og dermed havde jobcentrene ikke samme erfaring, hvilket er helt modsat serviceudbuddet (Skipper & Sørensen 2013:27 ). Det kan dog konkluderes, at andre aktører ifølge rapporterne, hverken er mere økonomisk effektive eller mere beskæftigelseseffektive, hvilket ellers var hensigten med udliciteringen. Social disciplinnæring og creaming Den overnævnte Rambøll-rapport konkluderede ligeledes, at andre aktører benyttede lidt flere samtaler og lidt mere aktivering end jobcentrene, samt at der ingen forskel var på lediges jobsøgning i forhold til geografisk eller faglig fleksibilitet. (Svarer & Rosholm 2012: 11-12). Det strider imod hensigten med at andre aktører skulle bidrage til en mere social disciplinerende linje, der er et underliggende formål med udliciteringen. Denne konklusion underbygges af en SFI-rapport fra 2009, der viser, at andre aktører er blødere i tilgangen til de ledige, hvilket skyldes mere kundeorientering og mindre kontrol fra Arbejdsmarkedsstyrelsens side (Skou, Winter & Beer 2009:13). Derudover praktiserer andre aktører mindre creaming, hvilket strider imod den tidligere præsenterede bekymring ved udliciteringen, tidligere forskning og kommunernes opfattelse i samme rapport (ibid.:13). Andre aktører har ligeledes, ifølge rapporten, en dyrere sagsbehandling (ibid.:14), hvilket underbygger ovenstående konklusion om, at andre aktører ikke er mere effektive end de offentlige tilbud. Konkurrence Alle de ovennævnte målsætninger skulle ske som et resultat af gode konkurrenceforhold. En Deloitte-rapport fra 2008 bestilt af Arbejdsmarkedsstyrelsen peger dog på, at det ikke er tilfældet. Den beskriver markedet for beskæftigelsesindsatsen som værende irrationel. Rapporten finder ingen sammenhæng mellem valg af andre aktører og deres resultater. Faktisk er de andre aktører, der på en 2 årig periode har leveret de bedste resultater blevet en mindre del af markedet, og dem, der har leveret de dårligste resultater er blevet en stør- Side 8 af 76

10 re del (Deloitte 2008:49). Det harmonerer dermed ikke med konkurrencehensigten ved udliciteringen. Hvorfor udlicitere? Problemfeltet viser, på baggrund af undersøgelser af udliciteringen, at henvisningen til andre aktører i praksis på centrale områder ikke lever op til målsætningen om at fremme specialisering, innovation, afbureaukratisering, skabe gode konkurrencevilkår, bruge de økonomiske ressourcer mere effektivt og dermed få flere i beskæftigelse. Det får arbejdsmarkedsforsker Flemming Ibsen til at konkludere: "Efter min mening burde man statsliggøre hele beskæftigelsessystemet igen. De statslige arbejdsformidlinger fungerede ganske fint. Men VK-regeringen smadrede et ellers velfungerende beskæftigelsessystem med sin reform, som endte med at blive lidt af en bastard" (Altinget, ) På baggrund af kritikken rejst i problemfeltet vil vi i projektet undersøge, hvad der ligger til grund for de tilbud andre aktører udbyder. Vi vil derfor undersøge, hvad der ligger til grund for kommunernes anvendelse af andre aktører, hvilken beskæftigelsesindsats andre aktører kan tilbyde de ledige akademikere, hvad rationalet bag indsatsen er og hvilken effekt, det har for de ledige akademikeres beskæftigelsesmuligheder. Det vil vi gøre ud fra følgende problemformulering: 1.3 Problemformulering Hvordan manifesterer udliciteringsrationalerne sig i andre aktørers beskæftigelsesindsats, og hvilke konsekvenser har det for de ledige akademikeres beskæftigelsesmuligheder? 1.4 Arbejdsspørgsmål 1. Hvordan har beskæftigelsessystemet udviklet sig siden 1990, og hvad var hensigten med at udlicitere dele af sagsbehandlingen til andre aktører? Side 9 af 76

11 2. Hvilket rationale ligger praktisk til grund for brugen af andre aktører i beskæftigelsesindsatsen over for ledige akademikere i Københavns kommune? 3. Hvad er bestemmende for den beskæftigelsesindsats andre aktører tilbyder de ledige akademikere? 4. Hvordan harmonerer de ledige akademikeres krav til beskæftigelsesindsatsen med det andre aktører tilbyder? 1.5 Definition af nøglebegreber i problemformuleringen 1) Andre Aktører: Dækker over a-kasser, fagbevægelsen, uddannelsesinstitutioner og privat konsulentvirksomhed, der tilbyder beskæftigelsesfremmende forløb for ledige. (Bredgaard et al. 2011:17) 2) Beskæftigelsesindsats: Råd, tilbud og krav, som andre aktører møder de ledige med. 3) Akademiker: En person, der studerer på eller har en uddannelse fra et universitet samt andre højere læreanstalter. (Den store danske ) 4) Udliciteringsrationaler: Vil blive defineret i kapitel Uddybning af problemformulering og afgrænsning Projektet vil undersøge udliciteringen af beskæftigelsesindsatsen i Københavns Kommune ud fra et forvaltningsperspektiv. Vi vil undersøge, hvorledes udliciteringsrationalerne påvirker andre aktørers beskæftigelsesindsats, og hvilke konsekvenser det har for ledige akademikeres beskæftigelsesmuligheder. Udliciteringsrationaler skal forstås som de logikker, praksisser og incitamenter, som påvirker andre aktørers indsats. Dermed er der ikke fokus på sagsbehandlingen hos jobcentrene, da det er udliciteringen og dens betydning for beskæftigelsesmulighederne, der har vores interesse. Vi vil afgrænse os fra at lave en kvantitativ effektmåling af pris- og beskæftigelseseffektivitet hos andre aktører, og i stedet fokusere på, hvilken beskæftigelsesindsats de ledige akademikere selv mener, er hensigtsmæssig for, at de kommer i arbejde. Vi tager udgangspunkt i en kommune grundet opgavens kvalitative fokus. Vi har valgt Københavns Kommune, da kommunen har det største antal ledige akademikere. Gruppen af ledige akademikere er valgt, da det var en af de første grupper, der blev udliciteret, og dermed har udliciteringen haft mulighed for at udvikle sig. Side 10 af 76

12 Derudover var der indtil for nylig et krav om, at kommunerne skulle overdrage hele gruppen til andre aktører. Kravet blev i 2011 afskaffet. (Arbejdsmarkedsstyrelsen, 2013) Vi finder det derfor aktuelt at undersøge, hvordan udliciteringen af ledige akademikere til andre aktører fungerer under nye rammer. Projektet vil have reformer af beskæftigelsespolitikken fra 1990 erne in mente, men i projektets analyse vil udgangspunktet være ændringen i 2002 med reformen Flere i arbejde og senere reformer, da det var her udliciteringen for alvor slog igennem. I forhold til de opstillede rationaler i problemfeltet vil vi afgrænse os fra at undersøge afbureaukratisering og innovation, da dette projekt beskriver et øjebliksbillede i beskæftigelsesindsatsen, og dermed er det ikke muligt at undersøge om indsatsen er blevet mere eller mindre bureaukratisk eller innovativ. 1.7 Forforståelse På baggrund af problemfeltet har vi fået den forforståelse, at inddragelsen af andre aktører typisk skyldes driftsmæssige hensyn frem for effektmæssige hensyn. Sammen med en stram statslig styring har det haft den konsekvens, at andre aktører ikke udbyder særligt specialiserede tilbud. Det giver os en forventning om, at jobkonsulenterne hos andre aktører ikke er særlig fleksible og uafhængige i deres service over for de ledige, da krav fra staten og kommunen ikke tillader megen plads til fortolkning. Vi forventer ligeledes, at andre aktørers tilbud til de ledige akademikere er påvirket af en social disciplinering med fokus på hurtigst muligt i job. Derudover forventer vi en svag evaluering af outputtet af andre aktørers indsats fra kommunens side. Vi forventer, at de ledige efterspørger en højere grad af fleksibilitet i andre aktørers tilbud og ikke en styring med meget fokus på økonomiske incitamenter og sanktioner. Side 11 af 76

13 2. Forskningsdesign I dette kapitel vil vi først illustrere projektdesignet for at vise projektets metodiske opbygning. Herefter vil projektets metodologiske præmis blive præsenteret med udgangspunkt i casevalg, projektets tværfaglighed, videnskabsteoretiske inspiration, analysestrategi, samt forhold mellem empiri og teori. Derudover vil projektets metode og metodik blive præsenteret og der vil blive gjort overvejelser om styrker og svagheder i de valg vi har truffet. Kapitlet vil blive afsluttet med en samlet kvalitetsvurdering. 2.1 Projektdesign Figur 1: Projektdesign Side 12 af 76

14 Ovenstående figur har til formål at beskrive projektets opbygning. Projektets problemformulering er en normali 3, da vi ser udliciteringen som noget, der tages for givet, hvilket er det, vi problematiserer. Besvarelsen af problemformuleringen er overordnet videns akkumulerende. Den viden vi får i analyse 1 om udliciteringsrationalerne tages med ind i analyse 2, hvor vi undersøger, hvorledes Københavns kommunes rationaler harmonerer med disse, og hvordan det viser sig i deres udbudsbetingelser for andre aktører. Herefter følger samme fremgangsmåde i analyse 3, hvor vi undersøger, hvordan udliciteringsrationalerne og Københavns kommunes ramme påvirker andre aktører i deres servicering af de ledige akademikere. Vi inddrager dermed konklusionerne fra analyse 2 i analyse 3. Derefter vil vi undersøge, hvorledes konklusionerne omkring institutionaliseringen af udliciteringsrationalerne fra analyse 2 og 3 påvirker de lediges beskæftigelsesmuligheder set fra deres eget perspektiv. Konklusionerne fra analyserne vil blive anvendt i en diskussion af, hvad vi kan bruge vores resultater til, og hvordan det harmonerer med de andre undersøgelser på området præsenteret i problemfeltet. Denne tilbagegående refleksion til tidligere erkendelsesfaser i projektarbejdet er essentiel inden for den filosofiske hermeneutik, og vil blive uddybet senere. Konklusionerne fra de fire analyser og den efterfølgende refleksive diskussion vil føre til en samlet konklusion og besvarelse af problemformuleringen. 2.2 Metodologi Der vil i det følgende blive gjort refleksioner om projektets indre præmis, med udgangspunkt i casevalg, projektets tværfaglighed, den videnskabsteoretiske inspiration og forholdet mellem empiri og teori Valg af case Med Københavns kommune som praktisk eksempel undersøges problematikken om brugen af andre aktører i beskæftigelsesindsatsen, hvilket gør projektet til et casestudie. (Olsen & Pedersen 2011:314). Casestudiet som forskningsmetode kan med fordel udvikle kontekstuel og praktisk viden om et samfundsmæssigt fænomen. (Brinkmann & Tanggaard 2010:468) Ydermere kan casestudiet ifølge Bent Flyvbjerg skabe grundlag for en nuanceret dybdegående forståelse af virkeligheden. Ulempen kan være, at vi får sværere ved at forstå 3 En nornali er: En problemstilling, hvor man kritisk problematiserer dét, der tages for givet. (Olsen & Pedersen 2011: 219) Side 13 af 76

15 problematikkens bredde qua manglende brug af statistik, og dermed er en umiddelbar generaliserbarhed ikke mulig (Ibid.: 486). Vi forsøger at imødekomme dette, ved at casen er valgt ud fra en strategi om, at dataindsamling gennem kvalitative interviews muliggør, at projektet kan fremstille generelle logiske sammenhænge om det studerede fænomen, hvilket gør casen til en kritisk case (ibid.: 475). Det skal forstås i forhold til, at Københavns kommune ikke er nogen gennemsnitlig kommune, hvad angår problematikken med ledige akademikere. Københavns kommune har derimod den største andel akademikere på landsplan og det største antal ledige akademikere, hvilket giver kommunen gode betingelser for at opbygge et konkurrencedygtigt og mangfoldigt marked, som er en vigtig betingelse for logikken bag udliciteringen. Dermed er casen velegnet til at beskrive en sammenhæng gennem en logisk deduktion af typen: Hvis udliciteringen ikke fungerer efter hensigten i Københavns kommune, så er der en overvejende sandsynlighed for, at den heller ikke fungerer i andre kommuner. (ibid.: 475). Dermed er der en mulighed for at skabe en vis generaliserbarhed, selvom der tages udgangspunkt i et enkelttilfælde Tværvidenskab Projektet har en interdisciplinær tilgang til problemformuleringen og vil blive besvaret med udgangspunkt i fagdisciplinerne politologi og sociologi. I besvarelsen sker der en interaktion mellem politologi og sociologi, hvor besvarelsens politologiske udgangspunkt påvirker det teoretiske arbejde inden for sociologien, som skal åbne op for en bredere forståelse og fortolkningsramme. Politologien kan give os en forståelse for de rationaler vi ønsker at undersøge, og derudover anderkender vi at det er et politologisk felt, der undersøges. Sociologien giver os mulighed for at undersøge institutionaliseringen af rationalerne og konsekvenserne heraf. Den politologiske forståelse af New Public Management giver os dermed en teoretisk ramme i forståelsen af de politiske rationaler, der ligger til grund for de reformer, der er blevet indført, og de institutionelle strukturer, det har ført med sig. Med udgangspunkt i vores inspiration fra den filosofiske hermeneutik ser vi disse strukturer som noget, der er konstrueret i individer og organisationers bevidsthed. For at forstå betydningen af strukturerne, benyttes en sociologisk forståelse fra nyinstitutionel organisationsteori, der kan give en forklaring på, hvordan organisationer og individer i samfundet må agere i forhold til de strukturer, de er underlagt fra deres omverden. Således er Side 14 af 76

16 begge fagdiscipliner med til at give deres teoretiske forståelse af de vilkår og forudsætninger andre aktører agerer under, og dermed skabes en forudsætning for at analysere, hvordan udliciteringen manifesterer sig hos andre aktører, og hvilken betydning det har for de ledige akademikeres beskæftigelsesmuligheder Videnskabsteori Udliciteringen ser vi ikke som noget, der eksisterer uden for vores kontekst, men som et fænomen, der konstrueres i organisationer og individers bevidsthed. Det betyder, at for at forstå, hvorledes udliciteringen har manifesteret sig, kan vi på trods af en teoretisk ramme ikke holde udliciteringen op som noget objektivt givent, men i stedet som noget, der påvirkes af den subjektive bevidsthed i vores egne kontekstuelle forståelse af udliciteringen, der fremgår af vores forforståelse. Den teoretiske ramme kan dermed bidrage til vores forståelse og fortolkning af, hvorledes udliciteringen har manifesteret sig. I dette projekts præmis anerkender vi, at der en verden og viden derude, men vi kan aldrig helt erkende den. Vi kan dog ved at forkaste tidligere forståelser komme nærmere denne verden og viden. Dermed handler det for os stadig om at forstå udliciteringen, hvilket er vores ontologi og udgangspunktet for besvarelsen. Vores forståelse er perspektivistisk og ikke alment gyldig, og derfor handler det epistemologisk om at argumentere overbevisende, logisk og sammenhængende i interaktion med genstandsfeltet for vores forståelse af udliciteringen og dens betydning. Grænserne mellem epistemologi og ontologi ophører dermed, da vores ontologiske udgangspunkt samtidig bliver måden, hvorpå vi opnår erkendelse af genstandsfeltet (Juul & Pedersen 2012:145). Denne forståelse er inspireret af den filosofiske hermeneutik og er vores præmis for at undersøge problemstillingen. Tilgangen vil med udgangspunkt i vores videnskabsteoriopgave blive uddybet. Den hermeneutiske videnskabsteori er en fortolkningstradition, der anfægter positivismens stræben efter at forklare samfundet ud fra lovmæssigheder og skabe sikker viden (ibid.:109). I stedet anser hermeneutikken og især den filosofiske hermeneutik den sociale virkelighed som noget, der er kontekstafhængig. Virkeligheden kan derfor ikke forklares endegyldigt og entydigt, men må søges forstået gennem fortolkning af menneskers intentionelle handlinger og ytringer (ibid.:110). Med fortolkningsperspektivet går man således væk fra et positivistisk, epistemologisk ideal om viden som et virkelighedens spejl, der kan Side 15 af 76

17 skabe sikker viden og over til en erkendelse af, at viden er kontekstafhængig og at forskellige fortolkninger kan og vil forekomme. Forskeren medbringer fordomme om det felt han skal studere. Forskerens fordomme er vigtige for, hvilke spørgsmål der vil være relevante. Det er dog vigtigt at forstå, at den filosofiske hermeneutik ikke mener, at alle fordomme er valide og bevaringsværdige. Forskeren må være villig til at forkaste fordomme, som ikke stemmer overens med resultater af forskningen. Spørgsmålet om, hvordan man skaber den viden, som ens fordomme skal holdes op imod, besvares ved hjælp af en horisontsammensmeltning, hvis betydning og praksis vil blive uddybet under afsnittet om forholdet mellem empiri og teori. Forskeren skal ikke sætte sig selv i parentes og objektivt beskrive data fra studierne. Det er altafgørende, at forskeren bringer sin egen horisont i spil med genstandsfeltets horisont. Dermed flytter forskeren så at sige ind i den hermeneutiske cirkel. Nyinstitutionel teori er som nævnt et vigtigt redskab i vores analyse af udliciteringen. Den sociologiske nyinstitutionelle teori er inspireret af socialkonstruktivismen, da dens udgangspunkt er at de- og rekonstruere de forståelser og forskrifter, der vejleder og determinerer organisationer og aktørers sociale interaktion. At vi har valgt en teori, som er socialkonstruktivistisk inspireret, mener vi er legitimt. Dette begrundes med, at socialkonstruktivismen og den filosofiske hermeneutik er enige om en række essentielle videnskabsteoretiske spørgsmål. Der rykkes derfor ikke grundlæggende på vores syn, af den viden vi frembringer. Socialkonstruktivismen og den filosofiske hermeneutik er begge enige i, at viden er perspektivistisk. Sproget er en forudsætning for forståelse og erkendelse, og det handler om at skabe kohærens i ens forskning 4. Dermed handler gyldighed inden for begge retninger om perspektiv og argumentation (ibid.:428). Grunden til, at vi ikke ser projektet som hovedsagligt socialkonstruktivistisk inspireret er, at på trods af, at viden er perspektivistisk, så ønsker vi stadig at arbejde mod en dybere forståelse af virkeligheden. Dette forkastes inden for socialkonstruktivismen som værende muligt. Vi ønsker således at forstå, hvordan de definerede strukturer og rationaler i beskæftigelsespolitikken har betydning for den beskæftigelsesindsats, som andre aktører kan udbyde i den virkelighed, der viser sig for os, og dermed i sidste ende har konsekvenser for den enkelte ledige akademiker. Det er i denne sammenhæng, at vi ønsker at benytte nyinstitutionel teori. 4 En virkningshistorie der virker logisk, overbevisende og sammenhængende (ibid.:48). Side 16 af 76

18 2.2.4 Forhold mellem empiri og teori I dette projekt benytter vi os af den analytisk induktive tilgang. Først benytter vi relevant empiri fra feltet til at danne os et overblik over vores genstandsfelt. Ud fra dette overblik kan vi herefter beslutte os for, hvem vi skal interviewe for at få en bedre forståelse for problemet. Desuden bruger vi de data vi har fået fra rapporterne til at udarbejde interviewguides, som vil være udgangspunktet i interviewsituationen. Ud fra vores videnskabsteoretiske inspirationer er det ikke muligt eller hensigtsmæssigt at holde forforståelsen ude af interviewet. Det gælder både respondenterne og vores egen. I denne sammenhæng bliver den filosofiske hermeneutiks horisontsammensmeltning relevant, da respondenterne først vil tolke vores spørgsmål ind i deres kontekstualitet, hvilket giver os viden om udliciteringsrationalerne gennem interviewpersonernes fortolkning af deres virkelighed. Derefter vil vi tolke deres forståelse af udliciteringen ind i vores forforståelse af hvad udliciteringen er. Det vil ske gennem en meningskondensering, hvor vi vil tage udgangspunkt i de opstillede rationelle myter, som vi ser som en del af en New Public Management institution. Disse rationelle myter vil blive behandlet som temaer og udledes af interviewene. Den efterfølgende bearbejdning af denne tematisering tager udgangspunkt i nyinstitutionel teori, som vi ser som et redskab for at besvare problemformuleringen. Vores fremgangsmåde er illustreret i denne figur: Figur 2: Forhold mellem empiri og teori Problemfeltet har den dobbelte funktion, at det tager udgangspunkt i nogle rapporter, som vil danne grundlag for vores interviewguide. Samtidig er det både formet af vores forforståelse og påvirker vores forforståelse, hvilket illustreres af pilene frem og tilbage mellem Side 17 af 76

19 os (der illustreres af tændstikmanden) og problemfeltet. I selve interviewfasen og den efterfølgende bearbejdning vil respondenterne fortolke vores spørgsmål, som er udarbejdet på baggrund af problemfeltet, og deres svar vil vi efterfølgende fortolke på baggrund af vores forforståelse af udliciteringen, hvilket kaldes den dobbelte hermeneutik Analysestrategi Vores overordnede analysestrategi er, som beskrevet under projektdesign, videns akkumulerende, hvor viden fra et afsnit bliver taget med videre i næste afsnit. Projektets 4 analyser vil tage udgangspunkt i de opstillede arbejdsspørgsmål. Den første analyse tager udgangspunkt i en historisk redegørelse af genstandsfeltet. Analysen vil identificere udliciteringsrationalerne ud fra vores empiri, og opstille nogle rationelle myter. Disse rationelle myter vil blive sat ind i en New Public Management ramme for at opstille en institution, som de rationelle myters logik bygger på. Den anden analyse vil tage udgangspunkt i de empirisk forankrede rationelle myter, der vil blive brugt som temaer for at identificere, hvorledes de er indlejret i Københavns kommunes udbud. Derefter analyserer vi om der forekommer inkonsistens i omverdenskravene og dekoblinger i udbudsbetingelserne, med udgangspunkt i nyinstitutionel teori. Den tredje analyse bruger ligeledes de rationelle myter fra den første analyse til at lave en tematisk analyse af, hvad der bestemmer, hvilken beskæftigelsesindsats andre aktører tilbyder de ledige akademikere. Derefter analyseres graden af de rationelle myters institutionalisering med udgangspunkt i de nyinstitutionelle begreber regulativ, normativ og kognitiv, som skal forstås som forskellige grader af institutionalisering. Efterfølgende analyseres det, hvordan omverdenskrav har betydning for andre aktører, herunder om der forekommer dekobling ligeledes med udgangspunkt i nyinstitutionel teori. Den fjerde analyse vil undersøge, hvorvidt de lediges krav til beskæftigelsesforløbet harmonerer med de opstillede rationelle myter. Endelig vil vi undersøge, om de ledige akademikere oplever, at den indsats de mødes med hos andre aktører har betydning for deres muligheder for at komme i beskæftigelse. Til sidst i projektet er der en diskussion, hvor der vil blive reflekteret over, hvorledes de konklusioner, der kan drages ud fra analyserne, harmonerer med den generelle kritik, der Side 18 af 76

20 rejses af udliciteringen i problemfeltet, og hvor dette projekt kan bringe nye perspektiver til feltet. Denne refleksion tilbage til problemfeltet er inspireret af den filosofiske hermeneutik, hvor de nye erfaringer vi har gjort os bliver sammenholdt med den forforståelse, som vi har udledt med baggrund i problemfeltet. Derudover bidrager denne refleksion også til hvordan vores resultater forholder sig til andres, i form af de forskellige rapporter problemfeltet er bygget op omkring, og hvor analytisk generaliserbar vores undersøgelse har været. 2.3 Metode Projektet vil benytte den kvalitative forskningsmetode, da projektets formål er at undersøge, hvordan brugen af udlicitering i beskæftigelsesindsatsen fremstår som fænomen. Ved gennemførelse af henholdsvis dokumentanalyse og kvalitative interviews anvendes og udvikles data i form af tekst, der gennem fortolkning kan belyse menneskelig erfaring og påvirkning af fænomenet andre aktører, hvilket er ideelt for at gennemføre en filosofisk hermeneutisk meningsfortolkning. Dermed kan den kvalitative metode ved gennemførelse af interview med fordel kunne anvendes til at forstå personlige og sociale sammenhænge, samt baggrunden for menneskelig handling og refleksion (Brinkmann & Tanggaard 2010:17). Valget af kvalitativ metode skaber dermed mulighed for en forståelse af den kontekst og de egenskaber, som kendetegner fænomenet andre aktører, hvor Københavns kommunes rationaler med udliciteringen og påvirkning af de sociale strukturer i beskæftigelsesindsatsen sammenholdes med de ledige akademikeres perspektiv på problematikken. Modsat vil denne forståelse ikke kunne opnås gennem brug af kvantitativ metode, da resultatet her vil baseres på statistiske data såsom hvilke andre aktører, der er bedst til at få ledige i ordinær beskæftigelse. Dog vil en kvantitativ tilgang give mulighed for en større generaliserbarhed i projektets konklusioner. Anvendelsen af semistrukturerede interviews som empiriindsamlende metode kan med fordel kombineres med den filosofisk hermeneutiske videnskabstradition, da vi ønsker at skabe viden ud fra fortolkning af udvalgte interviewpersoners refleksioner over den livsverden, de indgår i. Udgangspunktet for at benytte den filosofiske hermeneutik er bevidstheden om, at vi som forskere altid vil være påvirket af en række fordomme i forhold til det felt vi undersøger. Fordomme, der enten vil blive bevaret eller forkastet undervejs i Side 19 af 76

21 forskning af den sociale virkelighed, men som er nødvendig for al erkendelse, idet det i vores tilfælde muliggør, at vi kan stille relevante spørgsmål til de personer vi interviewer (Juul & Pedersen 2012:125). Det centrale spørgsmål i forhold til valg af metode er, hvordan vi på bedst mulig vis kan bearbejde de fordomme, vi medbringer for derigennem at skabe viden om andre aktøres beskæftigelsesindsats i København kommune. Her er det semistrukturerede interview særdeles relevant, fordi vi gennem samtale med interviewpersonerne kan aktivere disses tanker og erfaringer i henhold til problematikken, samt muligheden for at opnå en horisontsammensmeltning, hvor kommunikationen smelter sammen til en fælles forståelse mellem interviewer og interviewperson (Ibid.:126). Gennem transskribering og meningskondensering af interviewene får vi oversat interviewpersonernes erfaringer til tekst, der herefter kan benyttes til fortolkning og identificering af en række vigtige pointer, som vil medvirke til, at vi kan fremføre en overbevisende argumentation for den forståelse af problematikken, som vi udvikler undervejs. 2.4 Metodik Projektet anvender dokumentanalyse og det kvalitative interview til at indsamle empiriske data. Dokumentanalysen er valgt for at forstå den ramme Københavns kommunes opstiller for brugen af andre aktører, og for at identificere de rationelle myter i udbuddet. Formålet med interviewet er at skabe data, som kan anvendes i projektrapportens analyse (Olsen & Pedersen 2011:240). Det kvalitative interview er udfærdiget ud fra en induktiv forståelse af feltet, som også kommer til udtryk i rapportens problemfelt. Den induktive forforståelse ekspliciteres i indledningen af rapporten og vil fungere som forståelses- og interviewramme. Efterfølgende vil den data og information, som bliver dannet i interviewet blive analyseret ud fra en meningskondensering, der tager udgangspunkt i de rationelle myter. Dokumentanalysen og de kvalitative interviews vil begge blive fortolket ud fra en forforståelse, som fremgår i rapportens indledning. Målet er at komme så tæt på den interviewedes oplevelse af sin livsverden, der kan bidrage til viden og forståelse af feltet (Brinkmann & Tanggaard 2010:31). Side 20 af 76

22 2.4.1 Dokumentanalyse Et dokument skal forstås som sprog fastlåst i tekst og tid (ibid.:138). Udgangspunktet for analysen vil være dokumentet LVU-udbud 2013 udsendt af Københavns kommunes beskæftigelses- og integrationsudvalg. Dokumentet et sekundært, da det er offentlig tilgængeligt, men har ikke offentligheden som målgruppe. Det kan med fordel anvendes til at specificere de betingelser, som andre aktører skal operere inden for. Dermed kan en analyse af LVU-udbud 2013 bidrage til at generere en forståelse af Københavns kommunes rationaler for at udlicitere beskæftigelsesindsatsen til andre aktører. En ulempe kan være, at metoden ikke nødvendigvis forklarer de underliggende årsager til Københavns kommunes rationaler for at benytte andre aktører i indsatsen over for ledige akademikere, der kan besværliggøre en nuanceret forståelse af problematikken (Ibid.:139). Denne ulempe imødegår projektet ved at kombinere dokumentanalyse med det kvalitative interview. Dokumentet er valgt, fordi Københavns kommune, som afsender, besidder en vis autoritet i forhold til at fortage regulering af den beskæftigelsesfremmende indsats (Ibid.:142) Interview Interviewene er udfærdiget med udgangspunkt i den norske psykolog Steinar Kvales skabelon til et interview. Kvale henviser til, at et interview skal planlægges efter 7 faser (Kvale & Brinkmann 2009:122ff). De syv interviewfaser indebærer, at projektgruppen i forbindelse med et kvalitativt interview skal forholde sig til tematisering, design, interview, transskription, analyse, verifikation og rapportering. Faserne er udarbejdet i gruppen for at give interviewet retning og definere formålet, med interviewet inden det foretages. Dette skal sikre, at vi får flest mulige erfaringer fra interviewpersonen og samtidig får et interview, som kan anvendes i analysen. Herudover vil interviewet blive udformet med udgangspunkt i den forforståelse, som rapportens problemfelt har beskrevet omkring, at andre aktører ikke kan påvises at være billigere eller bedre i deres løsning af beskæftigelsesindsatsen. Der vil grundlæggende for alle de udførte interviews være en metodemæssig stringens for at sikre, at interviewene kan have en vis validitet. Dette skal forstås som, at der er blevet reflekteret over metoden til interviewet, men at det i udførelsen af interviewet er op til intervieweren at vurdere, hvad der er hensigtsmæssigt og hvor stramt denne metode skal følges. Forud for interviewene har gruppen gjort sig sin forforståelse og sin begrebsmæssige forståelse klar, så man ikke taler i forskellige retninger inden for feltet. Ud fra et perspektiv om, at mennesket er placeret i en kontekst, kan det modsvare den kritik, Side 21 af 76

23 der ellers er af det kvalitative interview som værende idealistisk, da der i analysen bliver analyseret ud fra, hvilken placering, som den interviewede er placeret i (Kvale & Brinkmann 2009:320) Interview med andre aktører Formålet med at interviewe andre aktører er at få et indblik i deres livsverden, og hvordan andre aktører oplever samarbejdet med kommunen og hvorledes beskæftigelsesindsatsen fungerer i praksis. I udarbejdelsen af projektet er der blevet foretaget interview med henholdsvis en repræsentant fra Ballisager og Akademikernes, der er to af fem andre aktører, som Københavns kommune anvender i beskæftigelsesindsatsen over for akademikere. I udvælgelsen af de to aktører har det været vigtigt at have en henholdsvis privat og en medlemsejet aktør. Hos Ballisager er interviewet foretaget med jobkonsulent og projektleder Pernille Steen. Udover sin jobrådgivning beskæftiger hun sig også med de projekter, som Københavns Kommune har sammen med andre aktører. Pernille Steen kan bidrage med erfaringer fra sin hverdag som ansat hos anden aktør. Hun kan derfor bidrage med et indblik i, hvordan rationalerne bliver udført i den daglige rådgivning på sagsbehandlerniveau. Michael Jacobsen er repræsentant for Akademikernes. Som sekretariatschef bevæger han sig dermed på et mere overordnet niveau i organisationen end Pernille Steen og kan give indblik i, hvordan rationalerne er tænkt ind i beskæftigelsesindsatsen. Vi har i interviewguiderne taget højde for deres forskellige position, og de er udvalgt ud fra henholdsvis Akademikernes og Ballisagers egen vurdering af, hvem, der kunne give os den bedste forståelse for de rationaler, der ligger til grund for deres beskæftigelsesindsats. At der er interviewet personer med forskellige roller i organisationen er en potentiel fejlkilde, da det besværliggører en direkte sammenligning af deres livsverdener. Det er dog heller ikke hovedformålet med interviewene Lars Munck, Arbejdsmarkedspolitiskchef i DJØF Lars Munck er valgt som interviewperson på baggrund af sin store erfaring og viden inden for det arbejdsmarkedspolitiske område hos DJØF. Derudover har Lars Munck også en speciel relevans i forhold til, at hans perspektiv og arbejdsområde ligger inden for den akademiske beskæftigelsesindsats. Interviewet er et semistruktureret interview, hvor vi har forberedt spørgsmål, der ikke nødvendigvis følger den foreliggende interviewguide. Denne Side 22 af 76

24 interviewform er egnet til ekspertinterviewet, da man vil få den intenderede viden tilegnet, uden efterfølgende at kunne sætte spørgsmålstegn ved de resultater vi har fået ud af interviewet. De dynamiske spørgsmål, som intervieweren undervejs finder relevante i forhold til nye emner, kan suppleres med uddybende spørgsmål, som derfor vil være en styrke i ekspertinterviewet Interview med ledige akademikere Vi har interviewet tre ledige akademikere med forskellig baggrund, som har været udliciteret til en anden aktør. De tre ledige er udliciteret enten til Ballisager eller Akademikernes. Vi har imidlertid måtte tage nogle forbehold i bearbejdningen af interviewene, da de er behæftet med en række fejlkilder. Den første interviewperson(ip1) er nydimittend og er først for nylig blevet visiteret til anden aktør. Derfor bygger interviewet med ham på hans førstehåndsindtryk af Akademikernes og hans umiddelbare forståelse af andre aktører. Vores anden interviewperson(ip2) er langtidsledig, og har tidligere gennemgået et forløb hos Ballisager i Århus. Personen er på nuværende tidspunkt tilknyttet Ballisager i Københavns kommune gennem et kursustilbud, som dog ikke er en del af det udbud analyse 2 tager udgangspunkt i. Dette er en fejlkilde, som vi i fortolkningen må tage højde for. Den tredje interviewperson(ip3) er også ny-dimittend og kommer hos Ballisager. Personen har derfor heller ikke været længe hos anden aktør, og derfor er hendes erfaringer også forholdsvis umiddelbare. 2.5 Kvalitetsvurdering I kvalitetsvurderingen vil vi komme ind på gyldighed, pålidelighed og tilstrækkelighed i projektets metode. Arbejdsspørgsmål 1 De opstillede udliciteringsrationaler udgør den grundlæggende præmis for opgaven. Det er derfor vigtigt at de rationaler, der identificeres, udledes på et pålideligt grundlag. Den historiske udredning for disse rationaler er primært fremkommet på baggrund af Thomas Bredgaard og Flemming Larsens fortolkning af hensigterne bag inddragelsen af andre aktører i beskæftigelsespolitikken. Ved at tage udgangspunkt i en tertiær kilde, frem for primær kilder f.eks. i form af Flere i arbejde reformen, får vi adgang til en forståelse af ratio- Side 23 af 76

25 nalerne, der kan tage højde for den social kontekst, reformerne er opstået i, og som ikke fremgår af isolerede dokumenter. Det giver os således et mere tilstrækkeligt svar på hvilke rationaler, der er centrale, og hvordan de kan forstås. Omvendt er vi bevidst om at en hver fortolkning er subjektiv, og at den måde Bredgaard og Larsen forstår udviklingen i beskæftigelsespolitikken derfor er præget af deres personlige verdensforståelse og historicitet. Bredgaard og Larsen er anerkendte forskere og vi vurderer derfor gyldigheden af deres arbejde som høj. Gyldigheden kunne yderligere have været styrket ved brug af flere kilder. Arbejdsspørgsmål 2 I forhold til at forstå, hvordan udliciteringsrationalerne i praksis har betydning for Københavns kommunes brug af andre aktører, har anvendelsen af udbudsbetingelserne som primær kilde, af relativ lav teknisk gyldighed. Dokumentet giver et grundlag for at undersøge de formelle intentioner og rationaler i udbuddet, men giver ikke anledning til at få indsigt i, hvordan intentionerne i praksis efterleves og fortolkes. Da det dog ikke har været muligt at få et interview med Københavns kommune, må dette dokument anses som den mest gyldige kilde til at forstå, hvilke intentioner, der ligger bag brugen af andre aktører og de rammer, der sættes for andre aktørers ageren. Tilstrækkeligheden af de konklusioner, vi på baggrund af dette empiriske grundlag kan drage, er dermed begrænset. Inddragelsen af Lars Munck som specialist på feltet, kan dog, være med til at supplere vores data og dermed styrke tilstrækkeligheden. Arbejdsspørgsmål 3 De to interviews med repræsentanter fra andre aktører kan ikke alene afdække, hvordan alle aktører på markedet tænker og agerer. De kan dog alligevel biddrage med indsigt i, hvilke rammer anden aktør må arbejde inden for, og en forståelse for nogle grundlæggende udfordringer, de står overfor. I et hvis omfang må disse udtryk for erfaringer antages at være gældende for andre aktørers generelle holdning. På trods af at vores empiri kun repræsenterer to ud af fem aktører anser vi den tekniske gyldighed som tilfredsstillende, da de to organisationer repræsenterer hver sin side af en af de væsentligste skillelinjer mellem aktørerne, som profit og non profit organisation. Arbejdsspørgsmål 4 Side 24 af 76

26 Gyldigheden i vores interview med ledige er, jf. afsnit 2.4.3, begrænset af flere forbehold ved interviewpersonerne. Alligevel kan vores interviewpersoner biddrage med vigtige perspektiver på, hvad der i deres oplevelse er beskæftigelsesfremmende, og hvordan andre aktører fremmer dette. Desuden er de en vigtig kilde til at forstå, hvordan andre aktører i praksis operationalisere de rationaler de giver udtryk for i interviewene. Pålideligheden er relativ høj, da interviews med ledige må anses som den bedst mulige måde, at opnå viden om de lediges krav. Side 25 af 76

27 3. Teori Afsnittet vil gennemgå New Public Management med udgangspunkt i Roar Hagen. Herefter følger en beskrivelse af hvordan nyinstitutionel teori kan bidrage med analytiske værktøjer og begreber til at undersøge, i hvilket omfang udliciteringsrationalet kan siges at være blevet institutionaliseret i det felt andre aktører agere i Teoretiske overvejelser om New Public Management Vi har valgt at tage udgangspunkt i Roar Hagens forståelse af New Public Management. Roar Hagen ser på NPM i et kritisk perspektiv, hvilket betyder, at der kan være andre forståelser af NPM. Dette er der dog gældende for alle teoretikere, som følge af vores filosofisk hermeneutisk inspirerede syn på teori. Vi benytter NPM normativt, som nogle idealer, der danner rammen for logikken bag udliciteringen i beskæftigelsessystemet og dermed fokuserer vi ikke på hans kritiske refleksioner. Dermed bliver NPM i højere grad en teoretisk ramme, som udliciteringen skal forstås i, end et redskab i selve analysen. Dermed er teorien relevant i forhold til problemformuleringen, for at få defineret de udliciteringsrationaler, der undersøges New Public Management Ifølge den norske sociolog Roar Hagen bærer reformer i den moderne velfærdsstat præg af inspiration fra samfundsvidenskabelig mikroøkonomisk teori, hvor bl.a. privatisering skal medvirke til at skabe en moderne offentlig opgaveløsning. Modernisering af den offentlige sektor sker med baggrund i en politisk forventning om, at New Public Management (NPM) teorien kan løse samfundets problemer (Hagen 2006:11). Hagen anvender begrebet refleksionsteori som udtryk for samfundsvidenskabelige teorier og begrebers betydning for beslutninger, der træffes i det politiske system, som også har betydning for andre systemer (Hagen 2006:30). Refleksionsteorier giver det politiske systems politikere mulighed for at reflektere over sin funktionsmåde og regulere sig selv (Hagen 2006:178). NPM er et eksempel på en politisk refleksionsteori, som giver politikerne et sæt af værktøjer til at reformere den offentlige styring (Hagen 2006:30). Ifølge Side 26 af 76

28 Hagen er NPM-teorien blevet en grundlæggende refleksionsteori, som bliver lagt til grund for gennemførelsen af flere politiske beslutninger (Hagen 2006:206). Hagen fremfører på baggrund af flere studier, at NPM har udviklet sig til en politisk teori, der er blevet et politisk styringsredskab i moderne samfund. Som politisk teori anvender NPM begreber som priskonkurrence, marked og markedsmekanismer til at definere, hvordan den politiske styring skal foregå (Hagen 2006:193). NPM teorien baseres på antagelsen om, at mennesket handler på rationel vis for at opnå mest mulig nytte. En rationel handling er den handling, som giver det største udbytte. Denne tilgang medvirker, ifølge Hagen, til at skabe en konflikt mellem forventningen til velfærdsstatens ydelser og lysten til at finansiere disse, som NPM teorien kan bidrage til at løse. I et NPM perspektiv er velfærdsstaten for stor, dyr og ineffektiv og har ikke tilstrækkelig fokus på den enkeltes behov. Disse problematikker kan politikerne imødegå ved at anvende NPM som politisk refleksionsteori (Hagen 2006: 207ff). De velfærdsstatslige udfordringer kan beslutningstagerne søge at hindre ved at se de offentligt ansatte som rationelle, nyttemaksimerende individer inspireret af NPM teorien. Teorien sættes nu i relation til ansatte i det offentlige, særligt på lederniveau. Ifølge teorien har den offentlige leder bestemte præferencer og mål, der ikke harmonerer med politikernes ønsker og samfundets behov. Der er to bud på, hvad en leder forsøger at nyttemaksimere: 1) Maksimering af afdelingens størrelse, antal ansatte, budgetmæssige størrelse, større produktion, i forsøget på at få del i de knappe offentlige ressourcer. 2) Maksimering af tryghed ved at skabe overskudskapacitet, der kan imødegå uforudsete situationer, idet organisationer søger at bevare sig selv. For at den offentlige leder kan imødekomme sine individuelle interesser kan lederen udnytte kendskabet til organisationens virksomhed. Lederen kan tegne et forfejlet billede af en virksomhed, som har brug for visse ressourcer. Politikerne må modsat træffe beslutninger ud fra offentlige organisationers egne informationer. Organisationen og dens leder har i denne sammenhæng en interesse i at fremstille organisationen på en måde, som gør, at den modtager flere ressourcer end den behøver for at løse de offentlige opgaver. For at løse disse problemer kan NPM teorien inspireret af den private sektors funktionsmåde anvendes, hvor markedet løser problemerne eller gør dem mindre. (Hagen 2006:207ff) Side 27 af 76

29 Inspireret af forholdene i den private sektor kan den offentlige sektor markedsgøres ved anvendelse af mekanismer som bytte, konkurrence på pris og kvalitet samt kontrakter. Konkurrence tvinger aktører på markedet til at effektivisere og producere de varer eller tjenester, der efterspørges. Kontrakter skaber stabilitet, da aktørerne er retsligt forpligtet over for hinanden. NPM teorien betragter dermed aktører i det offentlige som aktører der agerer på et marked, og politikerne bør købe de ydelser med de mindste omkostninger, uanset om udbyderen er privat eller offentlig.(ibid.:209) NPM har dermed et teoretisk bud på, hvilke midler en velfærdsstat kan anvende for at skabe velfærd. Markedet er i NPM-teorien det optimale instrument til at fordele samfundets ressourcer, men markedet kan ikke håndtere alle sammenhænge. Visse goder bør staten udbyde af offentlig og kollektiv slags, hvilket kan gøres gennem 3 forskellige reformer: 1) Privatisering: Her overlader staten ansvaret for en opgave til en privat aktør. 2) Konkurrenceprøvning: Staten finansierer, men markedet afgør om en offentlig eller privat aktør skal producere ydelsen. 3) Gøre plads til markedslignende mekanismer i den offentlige opgaveløsning: For at øge produktivitet og effektivitet i den offentlige sektors produktion af velfærdsydelser forsøges at gennemføre en markedsmæssig reorganisering ved brug af markedsmekanismer. (Hagen 2006:211) 3.2 Teoretiske overvejelser om nyinstitutionel teori I nyinstitutionel teori undersøges og begrebsliggøres organisationers forhold til deres omverden og de institutionelle strukturer de indgår i. Med dette udgangspunkt får vi nogle teoretiske begreber og værktøjer til at forstå, hvordan udliciteringsrationalerne, forstået som en institution, manifisteres hos andre aktører. Nyinstitutionel teori er en bred teoretisk retning, der udgøres af bidrag fra mange forskellige teoretikere inden for både økonomi, politologi og sociologi. I dette projekt vil vi primært tage udgangspunkt i den organisations-sociologiske tradition, med udgangspunkt i teoretikerne W. Richard Scott, John W. Meyer og Brian Rowans teoretiske bidrag. De er alle tre anerkendte inden for den nyinstitutionelle teori, og har taget stor andel i at videreudvikle den kulturelle-kognitive dimension inden for den nyinstitutionelle retning. Side 28 af 76

30 3.2.1 Institutioner og institutionalisering: I dette projekt vil vores forståelse af institutioner bygge på W. Richard Scotts forståelse, som grundlæggende er opbygget af regulative, normative og kulturelt-kognitive elementer (Scott 2001:48), som til sammen udstikker rammerne for, hvilke handlinger der opfattes som henholdsvis legitime og illegitime. De tre forskellige elementer er hver især blevet identificeret som grundlæggende for institutioners opretholdelse, men kan med Scott som forbillede samles til en overordnet teoretisk ramme, der ser de tre elementer i en helhed. (ibid.: 51). De tre elementer kan med udgangspunkt i Scott analytisk opdeles i tre søjler, der illustrativt forklarer, hvordan elementerne adskiller sig på forskellige parametre. Tabel 3: Scott's three pillars of institution (Scott 2001:52) Den regulative søjle skal forstås som det element, hvor eksplicitte regler og love, både formelle og uformelle sætter rammerne for, hvordan organisationer og individer kan handle. Belønning og straf er grundlæggende redskaber til at påvirke social handling. (ibid.:52) Den normative søjle beskriver, hvordan normer er afgørende for, hvad der kan anses som passende handling, og hvad der moralsk kan forstås som legitimt. Værdier er afgørende for, hvad der opfattes som ønskeligt og sætter standarder som handlinger kan vurderes op i mod. Hvad der opfattes som moralsk kan være universelt for alle, eller være kontekstbestemt afhængig af bestemte roller, der tilskrives bestemte værdier. Side 29 af 76

31 Den kulturelt-kognitive søjle går helt ned på det underbevidste plan, og forklarer, hvordan fælles forståelser konstruerer en fælles social virkelighed, der danner rammen for, hvordan mening konstrueres. For at forstå handling, er det ikke nok at forstå objektive og mere elle mindre eksplicitte krav og normer, men man må forstå aktørens fortolkning. På dette niveau er forventninger ikke noget, der kommer ude fra, men noget, der er manifisteret i den måde individer forstår og fortolker verden. Når sociale kulturelle krav efterleves, er det ikke fordi aktøren er presset til det, men fordi de handlinger tages for givet, og fordi ingen andre muligheder synes indlysende (ibid:57). Således er Scotts tre søjler med til at opstille en analytisk model, der giver mulighed for at undersøge institutionalisering på tre forskellige niveauer. Niveauerne går fra det regulative bevidste til det kognitive selvfølgelige, og således fra et eksplicit bevidst plan til et implicit ubevidst plan, hvor ting tages for givet. Når vi ønsker at undersøge, hvordan institutioner diffunderer og dermed forankres i organisationer, i dette tilfælde henholdsvis i kommunens udbud og hos andre aktører, forstår vi de tre niveauer som udtryk for, hvor dybt institutionen er forankret. Således forstår vi inkorporeringen af kulturelt-kognitive elementer som den ultimative institutionalisering af en institution, mens en diffusion, der kun indebærer diffusion af regulative elementer, vil blive opfattet som udtryk for en overfladisk og tvungen inkorporering af stukturer. Rationelle myter Meyer og Rowan introducerer med begrebet rationelle myter en forståelse af, hvordan rationalitet i en institutionel forståelse ikke er noget logisk givet, men noget, der opstår i det sociale, og som ligger i forlængelse af de institutionaliserede sociale strukturer. De noterer sig: Norm of rationality are not simply general values. They exist in much more specific and powerful ways in the rules, understandings and meaning attached to institutionalized social structures (Meyer and Rowan 1991:166) Hvad der kan opfattes som rationelt er således afhængig af de sociale strukturer og institutioner. Individerne i samfundet institutionaliseres til at få en bestemt virkelighedsopfattelse, og med baggrund i den, opstår der institutionelle regler. Med udgangspunkt i de rationelle myter, forklarer Meyer og Rowan, hvordan formelle strukturer i en organisation ud Side 30 af 76

32 fra et nyinstitutionelt synspunkt ikke kun er resultater af antagelser om normer og rationalitet, men er dybt forankret i magtfulde regler, forståelser og meninger givet af institutionaliserede strukturer (DiMaggio 1991:44). På den måde kan rationelle myter forstås som den praktiske manifestation af brede institutionelle strukturer. De rationelle myter har to hovedegenskaber (Meyer & Rowan 1991:44): 1) De er rationelle og personuafhængige forskrifter, der opstiller regler for, hvad der er passende opførsel. 2) De er i høj grad institutionaliserede, og derfor svære for enkelte organisationer selv at ændre. De institutionaliserede strukturers indflydelse på organisationer og deres organisering er dermed stor. De opstiller nye organiseringssituationer, redefinerer de eksisterende og giver svar på, hvordan man kan og skal håndtere dem rationelt. (ibid.:45) Omverdensperspektivet Det er ifølge nyinstitutionel teori centralt at forstå den betydning omverdenen og de institutioner, der er institutionaliseret heri, har for de enkelte organisationer. For at fremstå legitime, må organisationer ifølge DiMaggio og Powell inkorporere de institutionaliserede strukturer i sin egen organisation. Dette kaldes isomorfisme. De institutionelle strukturer i omverdenen, der bl.a. kommer til udtryk som rationelle myter, har derfor stor betydning for de enkelte organisationer (DiMaggio & Powell 1991:67). Teknisk vs. institutionel sektor I forståelsen af en organisations omverden skelnes mellem to forskellige typer af omverdener, også kaldet sektorer. Den tekniske sektor betegnes af Scott og Meyer som dér, hvor et produkt distribueres på et marked, og hvor organisationer bliver belønnet for effektiv produktionskontrol (Scott & Meyer 1991:123). Det er således den sektor, der interesserer sig for selve produktionen og i sidste ende er orienteret mod resultatet. Det kan således forstås som det klassiske neoliberale marked, hvor rationelle aktører handler for at optimere deres output, hvilket ses som ideelt i et New Public Management perspektiv (ibid.:123). Dette står over for den institutionaliserede omverden eller sektor, hvor der opstilles regler og Side 31 af 76

33 krav som organisationer og individer må leve op til for at opnå støtte og legitimitet. Her bliver organisationer belønnet for passende strukturer og processer frem for kvalitet eller kvantitet i produktionen (ibid.:123). De omgivelser, hvori en organisation må agere kan være præget af forskelligt pres fra de to sektorer, alt efter felt eller branche, men må typisk forholde sig til pres fra begge sider. Både den tekniske og den institutionelle sektor fordrer en rationel organisationsstruktur, men på hver sin måde. Den tekniske sektor fordrer en rationalitet, der bygger på at matche mål og midler på en effektiv måde. Den institutionelle sektor fordrer en rationalitet bestående af fornuftige forklaringer, der gør tidligere handlinger forståelige og acceptable, og som har til formål at legitimere organisationens praksis (ibid.:124). Strukturel inkonsistens Den omverden organisationerne må forholde sig til, er som det fremgår, i høj grad kompleks. Derfor opstår der hurtigt risiko for inkonsistens mellem de krav forskellige dele af omverdenen stiller på forskellige niveauer til en organisation. Det kan både være en konflikt mellem forskellige krav fra den tekniske og den institutionelle omverden, hvor strukturer, der bedst fordrer institutionaliserede myter, kan være forskellige fra de strukturer, der bedst sikrer effektivitet (Meyer and Rowan 1991:55). Samtidig kan der, være en potentiel inkonsistens mellem forskellige konfliktende institutioner i den samme omverden. For at modvirke disse udfordringer, må organisationerne finde løsninger, der kan imødekomme problemerne. En mulighed er dekobling. Dekobling forstås af Meyer og Rowan som adskillelse af legitimitetsskabende elementer fra faktiske aktiviteter (ibid.:58). Kort sagt kan der være tale om, at der ikke er overensstemmelse mellem organisationens politik og dens praksis. Når en organisation, på trods af dekobling og manglende valide tekniske effekter, alligevel kan fremstå legitim, er det fordi både det interne og eksterne miljø, er en antagelse om, at alle handler efter bedste tro, og at tingene er, som de ser ud på overfladen. Dette beskrives som logic of confidence and good faith (ibid.:58). Side 32 af 76

34 3.3 Teori i relation til projektet Med udgangspunkt i nyinstitutionel teori forstår vi andre aktører, som det er illustreret i figur 3, som organisationer, der indgår i et organisatorisk felt med flere andre organisationer og aktører. I dette projekt vil det organisatoriske felt, der undersøges, være afgrænset til at omfatte Københavns kommune, de to andre aktører og de ledige udliciteret hertil. Figur 3: Den organisatoriske sektor Vi forstår organisationerne i det organisatoriske felt som påvirket af både en teknisk og en institutionel sektor, der potentielt kan fordre forskellige rationelle forståelser. Inden for den institutionelle sektor undersøger vi, hvordan udliciteringsrationalerne, som en del af en New Public Management institutionaliseret tankegang, påvirker det organisatoriske felt regulativt, normativt og kognitivt. Side 33 af 76

35 4. Analyse 1 I dette kapitel vil vi præsentere den historiske ramme som problematikken indgår i. Vi vil først gøre rede for den aktive arbejdsmarkedspolitiks udvikling siden Dernæst vil vi præsentere flexicuritymodellen og reformen Flere i arbejde, hvor fokus vil være på at bestemme rationalerne bag udliciteringen og inddragelsen af andre aktører i beskæftigelsespolitikken. Herefter vil vi anskue udliciteringsrationalerne i en NPM logik, der vil fungere som forståelsesramme i forhold til at opstille tre rationelle myter, der kan antages at have været hensigterne bag udliciteringen til andre aktører. 4.1 Dansk arbejdsmarkedspolitik siden 1990 Fra 1990 forandres dansk social- og arbejdsmarkedspolitik fra en tidligere passiv linje til en aktiv linje på foranledning af 1980 ernes samfundsudvikling i USA og England, hvor workfare bliver et arbejdsmarkedspolitisk begreb. Workfare eller work for welfare implicerede, at den enkelte skulle tage imod anvist arbejde for at modtage offentlige ydelser. Takkedes nej blev ydelsesbeløbet nedsat. (Møller & Larsen 2010: 28) Schlüterregeringens vedtagelse af ungepakken i 1990 markerede workfarelogikkens indtog i Danmark og overgangen fra en passiv til en aktiv arbejdsmarkedspolitik. (Bredgaard et. al. 2011:22) For at få unge kontanthjælpsmodtagere i job tilbød man aktivering kombineret med en lav ydelse, hvor et nej til aktivering betød fald i ydelsesniveauet (Torfing 2004:33). I 1993 blev Lov om en aktiv arbejdsmarkedspolitik vedtaget, hvor ledige via individuelle handlingsplaner skulle i job. Fra 1995 til 1998 blev dagpengeperioden forkortet fra 7 til 4 år, og aktiveringspligten blev intensiveret. Aktivering omfattede jobtræning, uddannelsestilbud, jobrotation, vejledning mm. (Torfing 2004: 33ff). Retten til at modtage sociale ydelser hvilede på den arbejdsløses forpligtelse til at deltage i jobtræning og opkvalificerende kurser, hvilket understregede det ret- og pligtprincip, der blev central i den aktive arbejdsmarkedspolitik fra 1990 og frem (Torfing 2004:40ff). 4.2 Den danske Flexicuritymodel Flexicuritybegrebet betegner en arbejdsmarkedsmodel med fokus på samspillet mellem fleksibilitet og sikkerhed som en forudsætning for at arbejdskraften er mobil. Fleksibilitet skal forstås som fleksibilitet i lønmodtagerens ansættelsesforhold, der skaber vilje til at springe mellem job. Kombineret med social sikkerhed, i form af f.eks. dagpenge eller kon- Side 34 af 76

36 tanthjælp, bidrager det til at skabe mobilitet på arbejdsmarkedet. En mobilitet, der også forstærkes af arbejdsgivernes ret til nemt at hyre og fyre, som afspejler en lav grad af ansættelsesbeskyttelse på visse dele af arbejdsmarkedet. (Madsen & Jensen 2010:88ff) Den danske flexicuritymodel har ydermere det kendetegn, at den kombinerer fleksibilitet og social sikring med en aktiv arbejdsmarkedspolitik: Figur 4: Den danske Flexicuritymodel (Madsen og Jensen 2010:89) Hvor fleksibilitet og social sikring længe har karakteriseret den danske arbejdsmarkedsmodel har den aktive arbejdsmarkspolitik gennem reformerne i 1990 erne lagt fundamentet for den danske flexicuritymodel. (ibid.) Arbejdsmarkedsreformen fra 1993 markerer skiftet fra fokus på social integration og opkvalificering til den aktive arbejdsmarkedspolitiks socialt disciplinerende fokus på, at den ledige motiveres til selv at søge og komme i arbejde (Bredgaard, Jørgensen et. al. 2011:41). Flexicuritymodellens relevans for projektet vedrører den aktive arbejdsmarkedspolitiks funktion i modellen, da den aktive arbejdsmarkedspolitik er central til at bringe folk tilbage i beskæftigelse. Med reformen Flere i arbejde fra 2002 lægges der op til en endnu mere aktiv linje i arbejdsmarkedspolitikken, som gør inddragelsen af andre aktører relevant, da de bliver et redskab til at gennemføre nye tiltag i indsatsen over for de ledige for at sikre højst mulig beskæftigelse. 4.3 Flere i arbejde Ved vedtagelsen af reformen Flere i arbejde i 2002 lagde Fogh-regeringen og et bredt flertal i Folketinget op til en markedsbaseret beskæftigelsespolitik, hvor andre aktører i større omfang skulle tildeles en rolle i beskæftigelsesindsatsen. Indtil da havde den statslige arbejdsformidling, AF, varetaget den jobformidlende indsats, men regeringen ønskede Side 35 af 76