SKATTESTOP, INTERNATIONALISERING OG KOMMUNESTYRE

Transkript

1 SKATTESTOP, INTERNATIONALISERING OG KOMMUNESTYRE af Peter Birch Sørensen Professor, Københavns Universitets Økonomiske Institut Leder af Center for Forskning i Økonomisk Politik (EPRU) Medlem af den danske regerings udvalg om Skat og Internationalisering 2001 Medlem af den norske regerings skattereformkommission 2002 (Underrubrik): Regeringens skattestop trækker skattesystemet i modsat retning af, hvad der er behov for; svækker mulighederne for at stabilisere økonomien og lægger op til alvorlige problemer i forhold til kommunerne. Alternativet til skattestoppet er en reform af den statslige udgiftsstyring og en reform af kommunernes skatteopkrævningsret. Den nye regerings skattestop lider af tre skavanker. For det første trækker det skattesystemet i modsat retning af de ændringer, som internationaliseringen og befolkningsudviklingen skaber behov for. For det andet svækker skattestoppet mulighederne for at stabilisere samfundsøkonomien. For det tredje lægger skattestoppet op til alvorlige problemer i forholdet mellem stat og kommuner. Hvis formålet er at fremme statens udgiftsdisciplin uden at forhindre fornuftige skatteomlægninger, så opnås det bedre via et statsligt udgiftsloft end via et skattestop. Og hvis et yderligere formål er at fremme den kommunale udgiftsdisciplin uden helt at sætte det kommunale selvstyre over styr, så bør staten vende sit skattestop overfor kommunerne på hovedet ved at lægge loft over den kommunale indkomstskat men til gengæld frigive den kommunale ejendomsskat. I det følgende vil jeg uddybe disse synspunkter. Siden midten af 1980'erne er en bølge af skattereformer skyllet hen over OECDområdet. Blandt andet under indtryk af økonomiens internationalisering har en lang række af vore nabolande gennemført omfattende reformer af indkomst- og erhvervsbeskatningen, og reformbevægelsen fortsætter. For eksempel er Tyskland, Holland, Belgien og Frankrig ved at indfase nye skattereformer; den norske regering har nedsat en skattereformkommission med et ambitiøst kommissorium, og den svenske regering har igangsat et udredningsarbejde, som måske vil føre til skatteomlægninger.

2 I Danmark nedsatte den tidligere regering i 2001 et ekspertudvalg, der bl.a. skulle udrede, hvilke udfordringer internationaliseringen og de udenlandske skattereformer stiller til det danske skattesystem. Efter det nylige regeringsskifte er der som bekendt sat en ny skattepolitisk dagsorden i Danmark. Parolen hedder nu skattestop, eventuelt efterfulgt af visse uspecificerede skattelettelser fra år 2004, hvis der bliver råd til det. Samtidigt har den nye regering nedlagt skatteekspertudvalget. Det ydre pres på det danske skattesystem forsvinder imidlertid ikke, selvom man nedlægger et udvalg. Men hvori består så internationaliseringens pres på det danske skattesystem? Internationaliseringen viser sig bl.a. ved, at der bliver flere udenlandske konkurrenter på virksomhedernes afsætningsmarkeder, og at kapital og arbejdskraft gradvis bliver mere mobile over landegrænserne. Den hårdere konkurrence på produktmarkederne kan forstærke de negative virkninger af en høj beskatning af arbejdskraft. Blandt erhvervsledere er det en udbredt opfattelse, at et højt skattetryk på arbejdskraft kan medføre et lønpres. I fagøkonomiske analyser har det ikke vist sig helt let at dokumentere en sådan løndrivende effekt af skatterne. Men hvis effekten er der, så er det klart, at den får mere alvorlige konsekvenser for lønkurrenceevnen og beskæftigelsen, efterhånden som internationaliseringen skærper konkurrencen på danske virksomheders afsætningsmarkeder. En anden bekymring i debatten er, om de høje danske skatter på højtlønnet arbejdskraft tilskynder højtuddannet nøglearbejdskraft til at udvandre fra landet. Ifølge de økonomiske vismænds rapport fra foråret 2001 synes der indtil videre ikke at være grundlag for denne bekymring. Udvandringen fra Danmark har igennem mange år været meget begrænset, og størstedelen af emigranterne vender tilmed tilbage til danske jobs med en højere løn, hvilket tyder på, at opholdet i udlandet øger deres kvalifikationer. Her skal man dog nok være varsom med at antage, at fremtiden vil forme sig ligesom fortiden. Siden midten af 1990'erne er det blevet stadig mere almindeligt for danske studerende at tilbringe en del af deres studietid i udlandet. Den tendens vil formentlig fortsætte og måske på længere sigt føre til, at flere højtuddannede danskere vil føle det naturligt at søge en permanent karriere i udlandet. I den forbindelse kan den relativt hårde danske beskatning af højtlønnet arbejdskraft blive en af de faktorer, der påvirker beslutningen om at udvandre.

3 For en del år siden indførte Danmark en særordning med lavere personskat på udenlandske forskere og eksperter, der i en periode kommer til Danmark for at arbejde. Ordningen blev indført i erkendelse af, at det danske skattetryk ellers ville gøre det vanskeligt at tiltrække udenlandsk nøglearbejdskraft af strategisk betydning for dansk produktion og forskning. Danmark var oprindeligt foregangsland på området, men ordningen er i de seneste år blevet kopieret af en række af vore nabolande. Dette er et eksempel på international skattekonkurrence, hvor de enkelte lande let kommer til at modarbejde hinanden i den skattepolitiske kamp om at tiltrække de samme mobile ressourcer. Indenfor erhvervsbeskatningen viser den internationale skattekonkurrence sig ved, at de enkelte OECD-lande til stadighed søger at gøre sig mere attraktive som investeringslande ved at sænke deres selskabsskatteprocenter. Hidtil har de fleste lande dog nogenlunde kunnet finansiere de lavere selskabsskatteprocenter via lavere afskrivningsprocenter og ved at fjerne særlige fradragsmuligheder og subsidier i erhvervsbeskatningen. Også Danmark har betrådt denne vej og har hidtil ikke haft problemer med at fastholde selskabsskatteprovenuet. Tendensen til lavere selskabsskatteprocenter i udlandet fortsætter imidlertid, og da vi herhjemme efterhånden har luget kraftigt ud i fradragene på erhvervsskatteområdet, kan det fremover blive svært at følge med i den internationale konkurrence på selskabsskatteområdet uden at lide provenutab. For personer med positive nettorenteindtægter er kapitalindkomstbeskatningen i Danmark helt usædvanligt høj i international sammenhæng. Når man tager hensyn til, at inflationen udhuler renteindtægtens købekraft, så beslaglægger skatten i virkeligheden hele den reelle renteindtægt for personer på højeste trin af skatteskalaen. Det giver danskere med formuer en uhensigtsmæssig tilskyndelse til enten at kanalisere deres opsparing over i skattebegunstigede aktiver eller at gemme formuen væk i udenlandske skattely, hvor de er udenfor de danske skattemyndigheders rækkevidde. Vi kan i sagens natur ikke vide, hvor stor sidstnævnte trafik er i dag, men de internationale kapitalmarkeders fortsatte integration vil fremover gøre det lettere for danskere at placere deres formuer i udlandet. Lad os dernæst se på de indirekte skatter, der vejer tungt i det danske skatteprovenu. Det er velkendt, at vi ved udgangen af 2003 har forpligtet os til at fjerne den såkaldte 24-timers regel, så danskerne fra 2004 frit vil kunne indføre varer til eget forbrug fra

4 andre EU-lande uden at skulle betale dansk moms og danske afgifter. Det vil kræve en nedjustering af de danske punktafgifter på bl.a. spiritus og tobak, hvis vi skal undgå en eksplosion i grænsehandelen. Skatteministeriet skønner, at den nødvendige afgiftsjustering vil medføre et provenutab på ca. 1,5 mia. kroner, hvilket er et overskueligt beløb i den store sammenhæng. Det er dog også klart, at stigende elektronisk handel via internettet kan vanskeliggøre opkrævningen af moms og afgifter, især for ydelser der leveres i digitaliseret form direkte til forbrugerne. Ingen kan sige med sikkerhed, hvor stort et provenutab der vil opstå hen ad vejen som følge af internationaliseringen, og hvor hurtigt presset vil slå igennem. Der er ikke grundlag for dommedagsprofetier om pludselige bortfald af meget store skatteindtægter. Presset vil snarere komme mere langsomt og snigende, men det vil klart være til stede og kræve tilpasninger i skattepolitikken. I den sammenhæng er regeringens skattestop decideret uhensigtsmæssigt. Et rationelt svar på internationaliseringen ville indebære en omlægning af vort skattesystem, der nærmest går i modsat retning af den, som skattestoppet vil medføre. Skattestoppet er nemlig inkonsekvent. Når det drejer sig om vigtige indtægtskilder som indkomstskat og moms, vil provenuet få lov at stige i takt med stigningen i indkomster og forbrug. I år vil ejendomsværdiskatten også stige i forhold til sidste år som følge af højere ejendomsvurderinger. Men derefter vil ejendomsværdiskatten blive fastlåst i kroner og øre, også selvom ejendomspriserne, lønningerne og de almindelige forbrugerpriser fortsat stiger. Det betyder selvfølgelig, at ejendomsskatten gradvis vil blive udhulet af inflationen og få stadig mindre vægt i forhold til indkomstskat og moms. Det er nøjagtigt det modsatte, der er brug for i en stadig mere internationaliseret økonomi. Som vi har set ovenfor, skaber internationaliseringen et pres for lavere skatter på de mobile produktionsfaktorer som kapital og arbejdskraft. Dermed bliver der behov for at lægge mere vægt på de immobile skattekilder som jord og fast ejendom. Også ud fra rent indenlandske betragtninger vil det være skadeligt at mindske ejendomsskatternes vægt. Høje marginalskatter på arbejdsindkomst hæmmer arbejdsudbuddet. Ejendomsskatter tilskynder omvendt til at erhverve arbejdsindkomst for at skaffe penge til skatten. Derfor ville det være oplagt at lægge mere vægt på ejendomsskat og mindre vægt på

5 indkomstskat i en tid, hvor der er udsigt til et fald i den danske arbejdsstyrke, og hvor der er bred enighed om behovet for at stimulere arbejdsudbuddet for at sikre velfærdsstatens finansieringsgrundlag. Regeringens skattestop trækker i den modsatte retning, for det siger sig selv, at en udhuling af ejendomsskatterne vil give mindre spillerum for en nedsættelse af indkomstskatten. Stort set alle økonomer er enige i ovennævnte principielle fordele ved ejendomsskatter. Vi må ikke desto mindre konstatere, at der er et politisk pres for at afskaffe dem. Det er derfor værd at gøre opmærksom på, at en afskaffelse af ejendomsskatterne vil føre til højere ejendomspriser. De højere priser vil skulle betales af kommende generationer af ejere, der samtidigt vil skulle betale højere indkomstskatter end ellers. Det ville være en kortsynet og egoistisk generationspolitik, der permanent ville svække vort skattesystem. Men selv hvis man ser bort fra problemerne ved udhuling af ejendomsskatterne, så er skattestoppet uhensigtsmæssigt i forhold til de udfordringer, som internationaliseringen og befolkningsudviklingen stiller os overfor. Skattestoppet er jo så firkantet udformet, at ingen skatte- eller afgiftssats må hæves, heller ikke selv om det har til formål at finansiere skattelettelser på andre områder. Dermed gør skattestoppet det meget vanskeligt at lave fornuftige omlægninger indenfor indkomstskattesystemet og afgiftssystemet med det formål at øge arbejdsudbuddet og mindske skattetrykket på de mest mobile skattekilder. Et andet problem er, at regeringen med skattestoppet afskærer sig fra at kunne bruge skattepolitikken som instrument til at stabilisere konjunkturudviklingen. Lige nu er dansk økonomi inde i en vis afmatning, men før eller siden vil der opstå en situation, hvor økonomien truer med at blive overophedet, og hvor der vil være behov for at stramme finanspolitikken for at undgå inflation og valutakrise. I den situation vil skattestoppet betyde, at en påkrævet hurtig stramning kun vil kunne gennemføres via offentlige besparelser a lá det nylige hovsaagtige udgiftsstop, som skabte store gener for mange offentlige institutioner. Forholdet til kommunerne udgør et tredje fundamentalt problem ved skattestoppet. Den gennemsnitlige kommunale indkomstskat er som bekendt steget støt og roligt over en lang årrække, og kommunerne har ved flere lejligheder gennembrudt det loft over udgiftsstigningen, som Kommunernes Landsforening har aftalt med staten. Regeringen har stillet en række forbedringer i udsigt indenfor centrale velfærdsområder, som forvaltes af kommuner og amter,

6 men den har ikke indført nye styringsinstrumenter i forhold til kommunerne. Dette kombineret med de historiske erfaringer gør det svært at se, hvordan regeringen vil forhindre fortsatte kommunale skattestigninger. Presset for højere kommuneskatter vil ligge på indkomstskatten. Staten har nemlig for længe siden fastfrosset amternes grundskyld til 1 procent af grundværdien og lagt loft over den kommunale grundskyldspromille. Endvidere tilfalder provenuet fra ejendomsværdiskatten kommunerne, og dette provenu vil som nævnt blive udhulet af inflationen. Har staten tænkt sig at kompensere kommunerne for det? Konklusionen er altså, at regeringens skattestop trækker den danske skattestruktur i den forkerte retning, at det svækker mulighederne for at stabilisere konjunkturerne, og at det næppe vil være effektivt i forhold til amter og kommuner. Men hvad kan der så gøres, hvis man lægger megen vægt på at holde de offentlige udgifter og skatterne i ro? Her er et muligt alternativ: På statens område kunne man styre efter et udgiftsloft og forbedre udgiftsstyringen ved at kræve, at Folketinget tidligt i efterårssamlingen vedtager et bindende loft over næste års samlede udgifter, inden de går i gang med de afsluttende finanslovforhandlinger om, hvordan udgifterne i detaljer skal fordeles på de enkelte poster. Dermed ville enhver udgiftsforøgelse på ét område krone for krone skulle modsvares af besparelser på andre områder. I forhold til kommunerne kunne man vedtage, at kommuner og amter ikke må hæve deres indkomstskatteprocenter over det nuværende niveau. Til gengæld burde man så ophæve de gældende lofter over de kommunale og amtslige grundskyldspromiller. Dette svarer til at vende skattestoppet på hovedet i forhold til kommunerne: Regeringen vil udhule ejendomsskatterne, men tør reelt ikke gribe ind overfor den enkelte kommunes ret til at fastsætte sin indkomstskatteprocent. Det alternative forslag er at lægge loft over den kommunale indkomstskat, men til gengæld frigive ejendomsskatten. En sådan ændring ville have tre fordele: 1) Den første fordel er, at man udnytter ejendomsskatternes upopularitet til at opnå en bedre udgiftsstyring. Ejendomsskatterne er (alle deres gode egenskaber ufortalt) hamrende upopulære og meget synlige. Hvis kommunerne kun må finansiere udgiftsstigninger via ejendomsskatten, vil de derfor nok tænke sig om en ekstra gang, inden de hæver udgifterne. 2) Den anden fordel er, at eventuelle uundgåelige kommunale skattestigninger vil finde sted på det område, hvor den

7 samfundsøkonomiske skadevirkning er mindst. Som vi har set, er ejendomsskatten nemlig langt mindre forvridende end indkomstskatten. 3) Den tredje fordel er, at ejendomsbeskatning sikrer kommunen andel i den værdistigning, som den kommunale aktivitet medfører. Hvis en kommune gennemfører en serviceforbedring, der gør det mere attraktivt at bo i kommunen, vil det bundfælde sig i højere lokale grundpriser. Derfor er det kun rimeligt, at finansieringen af serviceforbedringen sker over den kommunale grundskat. Mange vil opfatte ovennævnte forslag som eksotisk; andre vil finde det oprørende. Men hvorom alting er: Der kommer til at ske væsentlige ændringer i forholdet mellem stat og kommuner, eller også bryder skattestoppet sammen. Vi går spændende tider i møde. Peter Birch Sørensen