Behov for bedre regeringsførelse på erhvervsområdet

Transkript

1 Behov for bedre regeringsførelse på erhvervsområdet AF POLITISK KONSULENT MORTEN JARLBÆK PEDERSEN, CAND. SCIENT. POL., ANALYSEMEDARBEJDER CHRISTOFFER RAMSDAL HANSEN, STUD. SCIENT. POL. OG ANALYSECHEF GEERT LAIER CHRISTENSEN, CAND. SCIENT. POL. RESUMÉ God regeringsførelse har enorm betydning for en økonomis udviklingsmuligheder. De juridiske rammer for erhvervslivet ageren skal være stabile og ordentlige, for ellers har virksomhederne ringe kår for at skabe velstand og arbejdspladser. Det er ikke et spørgsmål om partipolitik, men et spørgsmål om, hvorvidt de politiske mål realiseres på en hensigtsmæssig måde. Det ved man godt i regeringen ellers havde man f.eks. ikke skrevet det ind i regeringsgrundlaget eller etableret Virksomhedsforum. God regeringsførelse eller good governance er altafgørende for virksomhedernes udviklingsmuligheder Alt dette betyder imidlertid ikke, at der ikke findes udfordringer for good governance på erhvervsområdet i Danmark, når man træder ned fra det politiske niveau og ind på embedsværkets bane. En undersøgelse blandt Dansk Erhvervs medlemmer og en detaljeret gennemgang af både Dansk Erhvervs høringssvar og de ministerielle høringsnotater til de fem mest erhvervsrettede folketingsudvalg i folketingsåret 2011/2012 afslører da også en række tilbagevendende problemer: manglende inddragelse (herunder korte høringsfrister), manglende præcision, retssikkerhedsproblemer, manglende proportioner, problemer i forhold til internationale forpligtelser og inkonsistens. I Danmark har vi en række tilbagevendende problemer med good governance på erhvervsområdet Figur 1 Indkomne høringer med meget korte frister Svarfrist på maksimalt ti Svarfrist på maksimalt Svarfrist på maksimalt tre Et stort problem: Meget arbejdsdage fem arbejdsdage arbejdsdage korte høringsfrister er ikke 30 pct. (237 stk.) 15 pct. (120 stk.) 7 pct. (54 stk.) et sjældent fænomen Kilde: Dansk Erhverv Note: Figuren viser de høringer, som Dansk Erhverv modtog i folketingsåret 2011/2012 fordelt efter svarfristen. DANSK ERHVERVS PERSPEKTIV 2013 # 16

2 Et par indledende betragtninger om god regeringsførelse Velstand og fremgang har mange forudsætninger, men uanset, hvordan man vender og drejer det, så er det bydende nødvendigt for en stabil økonomi og for økonomisk fremgang, at man som borger og som virksomhed kan stole på, at de offentlige organer gør deres bedste. Det ved vi godt i Danmark, hvor vi ikke er uvante med at pege fingre af andre lande, hvis korruptionen er udbredt, retssystemet vilkårligt eller myndighederne præget af magtfuldkommenhed. Good governance er afgørende for en stabil og positiv samfundsudvikling Spørgsmålet er imidlertid, hvordan det faktisk står til i Danmark? Lever vi op til disse basale kriterier for good governance, som vi gerne pådutter andre? Det et centralt spørgsmål, da god regeringsførelse er en uomtvistelig forudsætning for en stabil og positiv samfundsudvikling også på erhvervsområdet. Hvad er good governance? Good governance kan være mange ting, og der findes ikke én endelig tjekliste. Man kan dog relativt nemt konstatere, at det for at give et holistisk billede af regeringsførelsen, som den opleves af erhvervslivet må inkludere både processen, der fører frem til ny eller ændret lovgivning / regulering, og indholdet af denne lovgivning og regulering. En beskrivelse af good governance finder man bl.a. mange steder i den akademiske litteratur, hos OECD og hos EU-Kommissionen. En sammenskrivning af disse kunne se ud som i figur 2. Good governance er et vagt begreb Figur 2 Krav til god regeringsførelse Hvad kigges på? Princip Åbenhed Proces Deltagelse Forudsigelighed Retssikkerhed Gennemsigtighed Indhold Effektivitet Ansvar / accountabilitet Kohærens Et bud på en definition af good governance viser, at der ofte er tale om en teoretisk øvelse Kilde: Dansk Erhverv og Bundschuh-Rieseneder, Friederike (2008): Good governance Characteristics, Methods and the Austrian Examples. I: Transylvanian Review of Administrative Sciences, vol. 24E/2008, pp Note: Bundschuh-Rieseneders otte principper for god regeringsførelse er bl.a. udledt på baggrund af OECD (1997): Issues and Development in Public Management. Survey PUMA. samt Europa- Kommissionen (2001): European Governance A White Paper. COM(2001) 428. Dansk Erhverv har derpå foretaget en umiddelbar tilpasning punkterne, så de fremstår mere relevante i en dansk sammenhæng. DANSK ERHVERV 2

3 Danske virksomheder: plads til forbedringer, hvad angår good governance Kravene i figur 2 er dog en kende teoretiske, og det er langt fra sikkert, at de alle er relevante i en dansk kontekst. Desuden siger de meget om ting, der er langt fra hin enkelte virksomhed. For denne handler god regeringsførelse nemlig i særlig grad om to ting: forståelighed (er reglerne til at forstå?) og stabilitet (udvikler reglerne sig hurtigere, end forretningen kan følge med?). Og netop på disse to parametre har vi desværre visse udfordringer i Danmark. Figur 3 Lovgivningen og reguleringen er svær at sætte sig ind i, og den er blevet mere omfattende og mere krævende at forstå og efterleve over de seneste år Er lovgivningen og reguleringen på dit forretningsområde relativt let at forstå og sætte sig ind i? Hvordan har lovgivning og reguleringen inden for dit forretningsområde udviklet sig de senere år? Dansk Erhvervs medlemmer: Lovgivningen og reguleringen er ofte svær at forstå, og den er blevet mere krævende at efterleve 13% 1% 11% 24% 63% 27% 61% Nej Ja Ved ikke Mere omfattende/krævende at forstå og efterleve Ingen væsentlige ændringer Mindre omfattende og lettere at forstå / efterleve Ved ikke Kilde: Dansk Erhverv medlemsundersøgelse, april N = 429. Dansk Erhvervs medlemmer peger således tydeligt på, at der er visse problemer med good governance på erhvervsområdet i Danmark. Der er ikke tale om, hvorvidt virksomhederne er enige eller uenige i lovgivningen eller reguleringen, men udelukkende om, hvorvidt den til enhver tid gældende regulering (uanset om man sympatiserer med formålet eller ej) er forståelig og ikke udvikler sig hurtigere, end det er muligt at følge med. Disse problemer medvirker ikke kun til at gøre livet surt for de danske virksomheder og den danske samfundsøkonomi; det medvirker også til implementerings- og efterlevelsesproblemer, og good governance må derfor siges at være i både virksomhedernes og myndighedernes interesse. DANSK ERHVERV 3

4 En adgangsvej til lovgivningsprocessen: høringer En ventil for de frustrationer, der måtte følge af dårlig lovkvalitet og reguleringsmæssige uskikke, er bl.a. det danske høringssystem, hvor netop slige problemer kan påtales. Brugen af høringer er god, da inddragelsen af berørte aktører kan sikre flere ting. Den åbne høringsproces har mange juridiske og politiske fordele At lovgivningen/reguleringen skabes på et mere oplyst grundlag At eventuelle oversete fejl eller mangler i lovgivningen/reguleringen kan findes og rettes gennem den ekstra kvalitetskontrol At der er opbakning til lovgivningen/reguleringen, hvilket gør implementeringen nemmere og øger efterlevelsen Det er de enkelte fagministerier, der gennemfører høringerne ved tilblivelsen af et lovforslag og ved andre lejligheder. Høringssvarene samles ofte i et af ministeriet kommenteret høringsnotat, der oversendes til Folketinget, så også medlemmerne på tinge har mulighed for at se de indsigelser, der er kommet frem i denne proces. Høringsprocessen er naturligvis kun én af mange adgangsveje til det politiske system. Gennemgangen af høringssvarene giver således ikke et fuldkommen billede af den politiske proces og ej heller af den indflydelse, som forskellige aktører måtte have på udfaldet af en given, politisk sag men gennemgangen af høringssvarene kan dog (udover omfanget af de faktiske problemer) afsløre, om den mest formaliserede og en af de mere betydningsfulde inddragelseskanaler fungerer efter hensigten. Erhvervslivets høringssvar kan afsløre nogle af de steder, hvor der er problemerne med good governance på erhvervsområdet Erhvervslivets organisationer er blandt de høringsparter, der oftest inddrages. Er der således problemer med god regeringsførelse på erhvervsområdet, vil det med allerstørste sandsynlighed fremgå af erhvervslivets høringssvar. Gennemgang af høringssvar for folketingsåret 2011/2012 For at finde ud af hvor og hvor store problemer med good governance på erhvervsområdet er, har Dansk Erhverv derfor gennemgået en lang række høringssvar fra folketingsåret 2011/2012 (dvs. fra 1. oktober 2011 til 30. september 2012). Dette er gjort for at vise status i løbet af det senest afsluttede arbejdsår for lovgiverne. Fokus på det senest afsluttede hele arbejdsår for lovgiverne: folketingsåret 2011/2012 Der er kigget på Dansk Erhvervs høringssvar og på de høringsnotater, der i perioden er oversendt til de fem mest erhvervsrelevante folketingsudvalg. Høringsnotaterne til udvalgene indeholder beskrivelser af og ministeriernes kommentarer til flere indsendte høringssvar fra forskellige organisationer og enkeltpersoner. DANSK ERHVERV 4

5 Figur 4 Oversigt over undersøgte høringssvar og høringsnotater Antal høringssvar Antal høringsnotater Høringer af Dansk Erhverv 782 Heraf besvarede høringer 320 Erhvervs-, Vækst- og eksportudvalget 11 Beskæftigelsesudvalget 22 Transportudvalget 16 Skatteudvalget 36 Miljøudvalget 9 Også det regionale og kommunale niveau påvirker det samlede billede af good governance i dansk erhvervspolitik Kilde: Dansk Erhverv og ft.dk Note: Dansk Erhverv modtog i folketingsåret 2011/ høringer og besvarede således ca. fire ud af ti. Bemærk desuden, at de 94 høringsnotater til de fem folketingsudvalg alle indeholder resuméer og kommentarer til en række høringssvar. Bemærk venligst, at der kun er kigget på høringsnotater i Folketinget; de regionale og kommunale niveauer, der i høj grad også påvirker virksomhedernes dagligdag, er ikke inkluderet i denne del af undersøgelse; også på dette niveau kan det dog være relevant at undersøge kvaliteten af regerings førelsen. Bemærk desuden, at der ej heller er kigget på, i hvilken grad høringssvarenes indvendinger efterkommes på politisk niveau i den videre proces, eller fordi disse problemer påpeges via andre kanaler end høringssystemet; der er udelukkende fokuseret på ministeriernes lydhørhed over for de påpegede problemer. Seks store problemer med regeringsførelsen Alle disse høringssvar og høringsnotater er blevet gennemlæst for at kunne lokalisere de steder, hvor der synes at være problemer med regeringsførelsen på erhvervsområdet. Høringssvarene er således blevet kodet i henhold til en række kategorier, der er inspireret af listen i figur 2, men som samtidig er fremkommet induktivt, dvs. ved selve læsningen af høringssvarene. I det følgende er derfor kun behandlet problemer, der faktisk er blevet påpeget ved flere lejligheder og ofte af flere forskellige organisationer. Resultatet er, at de seks problemer går igen og igen og igen. Disse seks problemer er beskrevet kort i figur 5. Seks typer af problemer i erhvervslovgivningen fremhæves igen og igen i de mange høringssvar DANSK ERHVERV 5

6 Figur 5 Seks typer af problemer med dansk erhvervsregulering Kategori Beskrivelse Proces Manglende inddragelse og manglende åbenhed 1) Uklarhed om detaljer, herunder ufuldstændige paragrafhenvisninger 2) Uklarhed om forståelsen, herunder behovet for en bedre bemærkninger Manglende og vejledning til en lov præcision 3) Uklarhed, der svækker retssikkerheden, herunder risikoen for, at forskellige myndigheder tolker en bestemmelse forskelligt 1) Vilkårlighed Retssikkerhed 2) Problemer med klage- og ankemuligheder 3) Pålægning af ansvar for noget, man ikke har ansvar for Loven/reguleringen løser ikke det problem, den har til formål at løse, men Manglende pålægger samtidig virksomhederne nye byrder eller loven pålægger proportioner virksomhederne store byrder, der er ude af proportioner med formålet 1) Overimplementering, herunder særligt hurtig eller nidkær implementering i forhold til andre lande Internationale forpligtelser 2) Underimplementering eller manglende harmonisering, hvor dette ellers forekommer nødvendigt 3) Manglende samhørighed med den internationale udvikling på et givent felt 1) Intern, teknisk inkonsistens, f.eks. hvis to paragraffer i den samme lovgivning kan modsiger hinanden 2) Ekstern, teknisk inkonsistens, hvor en bestemmelse i den ene lov Inkonsistens modsiger en bestemmelse i den anden lov 3) Formålsmæssig inkonsistens, hvor formålet med loven modsiger formålet med en anden lov 4) Principiel inkonsistens, hvor loven f.eks. er inkonsistent i forhold til de erklærede og eksplicitte, politiske målsætninger Problemer i processen, manglende præcision, retssikkerhedsproblemer, manglende proportioner, problemer i forhold til internationale forpligtelser og inkonsistens synes at gå igen Kilde: Dansk Erhverv De seks problemer forekommer i varieret omfang, men bliver dog alle påtalt så ofte, at der må antages at være tale om mere generelle problematikker. Det er imidlertid tydeligt, at problemer i forhold til processen, præcisionen og retssikkerheden er de mest omfangsrige. Proces Processen, der fører frem til en lov eller regels tilblivelse er en yderst central proces, da det ofte er meget svært at ændre en regel, når den først er vedtaget. Åbenhed og inddragelse er således ufravigelige vurderingsparametre, når der kigges på good governance. Seks generelle problemer, men oftest forekommer problemer med proces, præcision eller retssikkerhed Processen, der fører til nye regler, er afgørende for regeringsførelsen som helhed DANSK ERHVERV 6

7 Åbenheden i processen påtales sjældent, og det er afgjort positivt. Det giver et billede af, at erhvervslivet faktisk har en mulighed for at følge med, når en politisk proces først er sat officielt i gang åbenheden i processen svækkes dog af, at inddragelsen først sker sent, hvorfor lovgivningens tilblivelse ofte først åbnes for substantielle input udefra, når toget har forladt perronen, jf. nedenstående. Problemerne findes således ved inddragelsen, og problemerne her skyldes ikke, at parterne slet ikke inddrages; de skyldes snarere, at inddragelsen ofte forekommer at være nærmest proforma på grund af tre forhold, der til tider forekommer på samme tid: Sen inddragelse, så aktørerne reelt er afskåret fra at give substantielle ændringsforslag Korte høringsfrister, så aktørerne ikke kan nå at behandle kompliceret stof tilstrækkelig grundigt Høringerne kommer i klumper, så aktørerne ikke har mulighed for at behandle hvert enkelt i detaljer på grund af den store mængde Gennemgangen af høringssvarene viser, at dette er et temmelig omfangsrigt problem. Der er eksempler på høringer med ned til to (sic!) dages høringsfrist, og eksempler på at komplicereret lovgivning sendes i høring med kort frist midt i sommerferien. Interessenterne giver ofte udtryk for, at de ikke ser sig i stand til at besvare disse høringer, eller at de udelukkende koncentrerer sig om mindre og tekniske justeringer, hvorved større, potentielle problemer aldrig kommer til overfladen. I folketingsåret 2011/2012 modtog Dansk Erhverv 782 høringer fra forskellige ministerier, styrelser, regioner m.m.. Af disse 782 høringer havde mere end hver syvende (15 pct. af det samlede antal høringer) en frist på fem arbejdsdage eller derunder! Disse korte svarfrister afskærer høringsparterne fra en mere dybdegående behandling af loven og derved fra at komme med kvalificereret input. Denne praksis er såvel retssikkerhedsmæssigt som demokratisk problematisk. Mere end hver syvende høring, som Dansk Erhverv modtog i folketingsåret 2011/2012, har en svarfrist på maksimalt fem arbejdsdage Det er dog langt fra alle afsendere, der har lige store problemer på dette felt. Særligt Fødevareministeriet synes at have et afslappet forhold til det at inddrage eksterne parter, og Skatteministeriet samt Klima- og Energiministeriet udmærker sig ej heller positivt. Generelt er det tydeligt, at der er et vist forbedringspotentiale. DANSK ERHVERV 7

8 Figur 6 Indkomne høringer med meget korte frister fordelt på ressort Maksimalt tre dages frist Miljøministeriet Maksimalt fem dages frist Transportministeriet Næsten halvdelen (46 pct.) af alle høringer fra Fødevareministeriet og underliggende styrelser i folketingsåret 2011/2012 havde en frist på fem arbejdsdage eller færre! Erhvervsministeriet Klima- og energiministeriet Skatteministeriet Fødevareministeriet 0% 20% 40% 60% Kilde: Dansk Erhverv Note: Fordelingen viser høringsfristerne fordelt på ressort, således at alle undergivne myndigheder fremgår under det overordnede ministerium; der er kun vist resultater fra de ministerier, hvorfra Dansk Erhverv i folketingsåret 2011/2012 modtog mindst 50 høringer. Problemets omfang understreges af, at en høringsfrist på 10 arbejdsdage som altså er maksimum i ca. en tredjedel af alle høringer, som Dansk Erhverv modtager selv er en kort frist. Ofte er en frist på arbejdsdage nødvendig (afhængig af kompleksiteten naturligvis), hvis høringssvaret skal være tilpas grundigt gennemarbejdet. Høringsfrister på ca arbejdsdage er ofte det optimale Visse af de meget korte høringsfrister forefindes i høringer i forbindelse med tilblivelsen af EU-lovgivning. Problemet er her, at den danske regering ofte selv får ganske kort tid til at afgive sit svar til EU-Kommissionen, hvorfor de danske myndigheder selvsagt får meget kort tid til at indsamle høringssvar fra danske interessenter. På dette område som f.eks. i en vis udstrækning præger fødevareområdet skal de danske myndigheder ikke klandres for korte høringsfrister og manglende inddragelse; men det gør dog ikke problemerne mindre. Et eksempel på denne en praksis er høringen i forbindelse med de skattemæssige dele af finansloven for Skatteministeriet sendte syv love om en række betydelige skatteændringer i høring, som skulle besvares inden for tre arbejdsdage; denne høring scorer således højt for så vidt angår både korte frister og høringer i klumper. Et særlig grelt eksempel er høringen i forbindelse med de skattetekniske dele af finansloven for 2012 DANSK ERHVERV 8

9 Disse forhold fik adskillige høringsparter til tasterne for at påpege det åbenlyst problematiske i, at en større og i øvrigt kompliceret omlægning på skatteområdet blev sendt i høring i kun tre dage. Dansk Erhverv fandt eksempelvis fristen for fuldstændig uacceptabel og Landbrug & Fødevarer anbefalede på det kraftigste, at en sådan proces på ingen måde ses gentaget. i Præcision At lovgivning og reguleringen er præcis og klar, er endnu en yderst central parameter for, om erhvervslivet er underlagt ordentlige vilkår. Er lovgivning uklar eller endda uforståelig, kan det have store konsekvenser for den enkelte virksomhed, selvom den handler i god vilje og efter bedste evne. Som det fremgik af figur 3, er manglende præcision noget, som virksomhederne selv påpeger som et problem. Kigger man på den store mængde, gennemgåede høringssvar, ses det samme billede; faktisk er manglende præcision det problem, der påpeges oftest. Undersøgelsen af høringssvarene afdækker desuden, at den manglende præcision findes på tre niveauer (med et vist overlap herimellem) af gradvist stigende problematik. Niveauerne er illustreret i figur 7. Manglende præcision er det problem, der påpeges oftest i høringssvarene Figur 7 Tre niveauer af manglende præcision i lovgivningen Den manglende præcision manifesterer sig på tre niveauer af stigende grad af problematik Stigende problematik Uklarhed fører til svækket retssikkerhed Uklarhed fører til manglende forståelse Uklarhed fører til detalje- eller lovtekniske problemer Stigende antal Kilde: Dansk Erhverv Som figuren viser, er det mest udbredt at påpege detaljer, der bør præciseres, men det står langt fra alene. I meget stort omfang påpeges nemlig et behov for uddybende vejledning, konkrete eksempler, fastere kriterier, klarere ansvarsfordeling eller mere tilbundsgående undersøgelser for blot at nævne et par eksempler. DANSK ERHVERV 9

10 Værre endnu bliver det, når man ser på de tilfælde, hvor den manglende præcision er så grel, at det medfører risiko for svækket retssikkerhed. Også disse tilfælde er der en hel del af blandt de mange høringssvar. F.eks. påpeges uklare regler om klageadgang, rum til forskelligartet og vilkårlig myndighedsudøvelse, manglende stillingtagen til ansvarsfordeling, og skønsmæssige og vilkårlige konsekvensberegninger, hvor lovforslag og regulering med store konsekvenser for de ramte aktører fremstilles som havende mindre eller ingen konsekvenser for f.eks. byrder for virksomhederne. Alle disse uklarheder medvirker til at svække virksomhedernes retssikkerhed. Et godt eksempel på manglende præcision er Skatteministeriets lovforslag til ændring af momsloven, der ville ændre momsafgiften for privates import af magasiner i EU. Lovforslaget omfattede magasiner, tidsskrifter og lignende, hvilket er en ret uklar formulering, der giver vide muligheder for at udvide lovens anvendelsesområde. Eksempelvis fandt Advokatrådet, at man aldrig bør bruge den slags formuleringer. ii Manglende præcision er ikke sjældent en kilde til potentielle retssikkerhedsproblemer Eksempel: og lignende omfattet af momsloven men hvad er og lignende? Retssikkerhed Eksemplet med momsloven viser også, at det i forlængelse af de omfattende problemer med præcisionen i teksterne er naturligt at kigge på potentielle retssikkerhedsproblemer. Svækkes virksomhedernes retssikkerhed tilstrækkeligt, svækker man nemlig også virksomhedernes muligheder for at agere økonomisk fornuftigt og for at planlægge fremtidige dispositioner. Et sligt klima af juridisk usikkerhed er ikke kun til stor gene for virksomhederne; det er også en betydeligt faremoment for samfundsøkonomiens velbefindende. Retssikkerhedsproblemer er en alvorlig fare for både virksomhederne og samfundsøkonomien Gennemgangen af høringssvarene viser, at det bestemt ikke kun er i enkeltstående, uheldige tilfælde, at retssikkerheden trues. Retssikkerhedsproblemer er faktisk det næstmest udbredte type af problem! Retssikkerhedsproblemer er mere udbredte, end man skulle tro Kigger man nærmere på de konkrete tilfælde af retssikkerhedsproblemer, synes tre specielle typer af problemer i særlig grad at titte frem, jf. figur 8. Retssikkerhedsproblemerne spænder dog vidt, hvorfor disse tre specielle retssikkerhedsproblemer ikke står alene de er blot de mest udbredte. DANSK ERHVERV 10

11 Figur 8 Oftest forekommende retssikkerhedsproblemer Kategori Beskrivelse Dette er det mest udbredte retssikkerhedsmæssige problem. Vilkårlighed Vilkårlighed betyder f.eks., at der gives plads til forskellige tolkninger af en lov eller regel, at regler virker med tilbagevirkende kraft, eller at der indføres ubegrundet forskelsbehandling mellem virksomheder. Blandt de forekommende problemer er en lang række påtaler af problemer med klage- og ankemuligheder. Dette kan f.eks. være manglende herkomst Klage- og ankemulighederne til eller yderst begrænsede muligheder for at få testet afgørelser (herunder også bøder) eller manglende mulighed for at påtale objektive og konstatérbare fejl. Der er også flere eksempler på, at høringssvarene påtaler, at ændringer vil medføre udpræget partiskhed i klage- og ankeinstanser. Flere af høringssvarene påpeger, at der er problemer med ansvarsfordelingen. Dette kan bl.a. være i tilfælde, hvor en virksomhed Ansvar pålægges et ansvar for noget, det ikke har haft mulighed for at påvirke, f.eks. ved at blive pålagt at rydde efter andre, eller hvor regelkryds medfører selvinkriminering (at man ved at overholde den ene regel, bryder den anden og vice versa). Særligt tre slags problemer med retssikkerheden manifesterer sig, men de står ikke alene Kilde: Dansk Erhverv En fjerde type retssikkerhedsproblem, som også påtales er uproportionelt store udvidelser af diskretionære myndighedsbeføjelser. Dette problem forekommer heldigvis mere sjældent, men omvendt kan man sige, at der når det forekommer er tale om et ret stort problem. En god illustration af dette er hentet fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. I sommeren 2012 fremsendte denne styrelse et lovforslag, der ville ændre i det konkurrenceretlige sanktionssystem, så der kunne gives fængselsstraffe på op til 6 års fængsel for kartelvirksomhed. Denne skærpelse havde imidlertid intet dokumenteret behov: Ingen dansk domstol havde karakteriseret kartelvirksomhed som en meget alvorlig overtrædelse af konkurrenceloven, og domstolene havde endda nærmest aldrig gjort brug af hele den allerede eksisterende strafferamme, men holdt sig til den nederste tredjedel. Udvidelsen ville desuden og mere betænkeligt give myndighederne en lang række nye beføjelser, såsom eksempelvis aflytning af mistænktes telefoner. Derfor fandt en lang række organisationer (herunder Dansk Erhverv, Landbrug & Fødevarer og Finansrådet), at en sådan myndighedsbeføjelse uden et dokumenteret behov ville være en klar overtrædelse af virksomhedernes retssikkerhed. iii Eksempel: Voldsomt skærpet strafferamme fører til store og ubegrundede udvidelser af myndighedsbeføjelser, hvilket skader virksomhedernes retssikkerhed DANSK ERHVERV 11

12 Manglende proportioner Mange love har et godt formål eller tilsigter at løse et problem, som bør løses. Til tider hænder det dog, at man finder den store økse frem til det lille træ. Sker dette, er resultatet som regel, at virksomhederne pålægges en række unødigt store byrder. Det er naturligvis problematisk, idet det tager en masse ressourcer fra driften af forretningen. Tiltag, som enkeltvis kan synes uskyldige, kan derfor være vækstdræbende, da der allerede findes en hel masse krav og regler, som virksomhederne i forvejen skal leve op til. Gennemgangen af høringssvarene viser, at det sker på to måder: Ofte pålægges virksomhederne byrder, der ikke står mål med det problem, man ønsker at løse Overdrevne krav: Reglerne stiller krav til virksomheden, der ikke står mål med det problem, man ønsker at løse, f.eks. på grund af overdrevne krav til dokumentation. To kilder til administrativt bøvl og ekstra byrder for virksomhederne Overflødige regler: Til tider synes vægtige argumenter for at indføre en given regulering at mangle; det er med andre ord lovgivning for lovgivningens skyld. Det sker typisk på områder, som i mange år har fungeret udmærket uden regulering, men hvor lovgiver pludseligt ser behov for reguleringen. Et eksempel på det første (overdrevne krav) finder man i Miljøministeriets høring om lov om ændring af miljøbeskyttelse. Det er et eksempel på et lovforslag, som i særlig grad blev kritiseret for manglende proportioner. Eksempel: Unødigt komplicerede regler om oprydning af forurenet jord Dette lovforslag indeholdt eksempelvis en række forskellige bestemmelser for oprydning af forurenet jord. Kravene i bestemmelserne var afhængige af både type af forurening, hvornår forureningen fandt sted, og hvordan den fandt sted. Dette fik bl.a. DI og Landbrug & Fødevarer til at kalde loven for unødigt kompliceret. Tilmed mente flere høringspartner, at der var tale om dobbeltlovgivning, idet der allerede fandtes lignende retsbestemmelser på området. iv Et eksempel på det andet (overflødige regler) finder man i høringen i forbindelse med Skatteministeriets forslag til en ny ligningslov. Heri påpegede Advokatrådet, at man som udgangspunkt fandt det overflødigt at lovgive om allerede gældende ret, som er fastslået i praksis. v Internationale forpligtelser Meget af den regulering, som påvirker dansk erhvervsliv, vedtages uden for rigets grænser. Den primære kilde er selvsagt EU, men også internationale konventioner og lignende påvirker erhvervsklimaet. Problemer i forhold til internationale regler og internationale forhold påtales i et mindre antal høringssvar, men dog alligevel nok til, DANSK ERHVERV 12

13 at det fremstår som et mere generelt problem. Det fremgår således tydeligt af høringssvarene, at virksomhederne meget ofte oplever problemer i samspillet mellem dansk lovgivning og de fælleseuropæiske regler, som følger af primært det indre marked. Denne problemstilling falder i to kategorier: overeller underimplementering, jf. figur 9. Både eksempler på over- og underimplementering Figur 9 Problemer med implementering af EU-lovgivning EUlovgivning Overimplementering af tre forskellig slags: Skærpet tolkning af EU-regler, mere nidkær implementering af EU-regler i Danmark end i andre lande eller indførelse af danske særregler Begge dele skaber konkurrencemæssige ulemper for danske virksomheder Underimplementering/manglende harmonisering Manglende harmonisering fører til et dansk hul i det indre marked og tvinger danske virksomheder til at følge dobbelte regelsæt Kilde: Dansk Erhverv Det er særligt den første kategori (overimplementering herunder meget hurtig eller nidkær implementering i forhold til i andre lande), som påtales i høringssvarene. Overimplementering skaber en konkurrencemæssig ulempe for danske virksomheder i forhold til udenlandske virksomheder, som ikke skal leve op til samme, høje krav. I høringssvarene påtales det eksempelvis inden for områderne miljø, skat og transport. Som en konsekvens af finanslovsaftalen for 2012 sendte Skatteministeriet i november 2011 en lov i høring om forhøjelsen af en række afgifter, herunder på øl og vin. Den ville særligt forhøje afgiften på vin, hvilket ifølge De Samvirkende Købmænd var strid med EU-retten, som fastslår at øl- og vinafgifter skal ændres parallelt. vi Overimplementering gold plating af forskellig art forekommer oftest og pålægger danske virksomheder byrder, som konkurrenterne ikke har Eksempel: særlige danske afgiftsforhøjelser er i modstrid med EU-retten Over- og underimplementering er dog ikke de eneste problemer af international karakter. I enkelte tilfælde påtales det eksempelvis, at dansk lovgivning er ude af takt med den internationale udvikling. Det er typisk problematisk inden for erhverv, som har en høj grad af internationalisering. Et godt eksempel herpå er finanssektoren; i dansk lovgivning kan det nemlig være svært fuldkommen at tage højde for denne sektors globale rammevilkår, og et andet godt eksempel herpå er den danske bekendtgørelse om brug af ftalater, der forsøger at regulere den danske del af et marked, der er fuldkommen internationalt. Konsekvensen er i begge tilfælde ringere DANSK ERHVERV 13

14 lovkvalitet. Inkonsistens En sidste problemstilling, som går igen i høringssvarene, er lovgivningens inkonsistens, som tilsyneladende kan findes på fire niveauer, jf. figur 10. Figur 10 Fire niveauer af inkonsistens i lovgivningen Niveau Internt juridisk Eksternt juridisk Formålet med loven Politisk Beskrivelse Inkonsistensen kan være mellem forskellige bestemmelser i samme lov eller samme regulering Inkonsistensen kan være i forhold til regler i andre love eller reguleringer (regelkryds) Inkonsistensen kan være mellem en konkret bestemmelse og lovens overordnede sigte Inkonsistensen kan være mellem loven eller en bestemmelse deri og erklærede, politiske målsætninger i regeringen Kilde: Dansk Erhverv Konsistensproblemet er ikke det største af de seks problemer, men konsekvenserne af inkonsistens er til gengæld så meget desto mere frappante, når de så indtræffer. Dette skyldes ikke mindst, at de ofte kan mærkes ret direkte af den enkelte virksomhed. Selvmodsigende paragraffer er således svære at håndtere, og der er også eksempler på dobbelt-lovgivning, der modsiger hinanden. Dette sker heldigvis ikke ofte, men det er påfaldende, når det sker. Eksempelvis måtte Dansk Erhverv i sit høringssvar i forbindelse med Skatteministeriets udkast til nye regler om mærkning af biler (regler om, at der på vare- og lastbiler skal oplyses virksomhedsnavn eller -logo samt CVRnummer), at den ikke tog højde for den gældende lovgivning på området, udstedt af Transportministeriet. Konsekvensen af denne inkonsistens er, at erhvervslivet bliver underlagt ikke-identiske eller endda modstridende regelsæt. Det fører til en masse administrativt bøvl, og det kan i sidste ende også være et retssikkerhedsmæssigt problem, da det skaber tvivl om retstilstanden på området og skaber risici for selvinkriminering, selvom reglerne er overholdt. DANSK ERHVERV 14

15 Nytter det noget? Gennemgangen af det store antal høringssvar tyder på, at megen lovgivning og regulering som udgangspunkt formuleres i et land langt væk fra virksomhedernes virkelighed. Høringsprocessen giver dog en mulighed for at rette op på denne manglende forståelse men kun i det omfang de regelformulerende myndigheder faktisk tager højde for de indkomne høringssvar i deres videre arbejde. I hvilket omfang dette sker, kan afdækkes ved at se på ministeriernes kommentarer til høringssvarene. Disse kommentarer fremgår af høringsnotaterne til Folketingets udvalg. Høringsprocessen giver kun mening, hvis der også i et vist omfang tages højde for derigennem fremkomne indvendinger, Ministerierne tager gerne detaljerede og juridisk-tekniske kommentarer til efterretning, mens det sjældnere forekommer, at mere substantielle høringskommentarer imødekommes. Dette kan naturligvis skyldes en kultur i embedsapparatet, der tilsiger, at man lader politikerne afgøre disse sager men når der påpeges større problemer som f.eks. lovsjusk, åbenlyse retssikkerhedsproblemer eller voldsomme proportionsforvridninger, burde embedsapparatet udvise en større lydhørhed, da man næppe kan forvente, at medlemmerne af Folketinget altid besidder den fornødne detailviden til at kunne træffe denne afgørelse. men myndighederne tager meget sjældent bestik af kommentarerne i høringssvarene, Kombineres denne manglende lydhørhed med de korte høringsfrister og fornemmelsen af sen inddragelse, er konklusionen lige for: Danmark har i forhold til mange lande et godt erhvervsklima men samtidig findes åbenlyse udfordringer i forhold til at opretholde dette gode erhvervsklima, hvorfor ekstraordinære tiltag, hvori der er investeret markant og eksplicit politisk kapital som f.eks. Virksomhedsforum, desværre bliver ved med at være nødvendige, og hvorfor brugen af alternative veje ind i det politiske system vedbliver at være relevante. hvilket blot nødvendiggør ekstraordinære tiltag som f.eks. Virksomhedsforum DANSK ERHVERV 15

16 OM DENNE UDGAVE Behov for bedre regeringsførelse er 16. nummer af Dansk Erhvervs Perspektiv i Redaktionen er afsluttet den 6. maj OM DANSK ERHVERVS PERSPEKTIV Dansk Erhvervs Perspektiv er Dansk Erhvervs analysepublikation, der sætter fokus på aktuelle problemstillinger og giver baggrund og perspektiv på samfundsmæssige problemstillinger. Dansk Erhvervs Perspektiv udkommer ca. 25 gange årligt og henvender sig til beslutningstagere og meningsdannere på alle niveauer. Ambitionen er at udgøre et kvalificeret og anvendeligt beslutningsgrundlag i forhold til væsentlige, aktuelle udfordringer på alle områder, som har betydning for dansk erhvervsliv og den samfundsøkonomiske udvikling. Det er tilladt at citere fra Dansk Erhvervs Perspektiv med tydelig kildeangivelse og med henvisning til Dansk Erhverv. ISSN-NR.: Dansk Erhvervs Perspektiv indgår i det nationale center for registrering af danske periodika, ISSN Danmark, med titlen Dansk Erhvervs perspektiv: Analyse, økonomi og baggrund (online) KVALITETSSIKRING Troværdigheden af tal og analyser fra Dansk Erhverv er afgørende. Dansk Erhverv gennemfører egne spørgeskemaundersøgelser i overensstemmelse med de internationalt anerkendte guidelines i ICC/ESOMAR, og alle analyser og beregninger gennemgår en kvalitetssikring. Denne analyse er offentlig tilgængelig via Dansk Erhvervs hjemmeside. Skulle der beklageligvis og trods grundig kvalitetssikring forefindes fejl i analysen, vil disse blive rettet hurtigst muligt og den rettede version lagt på nettet. KONTAKT Henvendelser angående analysens konklusioner kan ske til politisk konsulent Morten Jarlbæk Pedersen på mop@danskerhverv.dk eller tlf REDAKTION Analysechef Geert Laier Christensen (ansv.), cand. scient. pol.; erhvervsøkonomisk og skattepolitisk chef Bo Sandberg, cand. polit.; konsulent Malthe Mikkel Munkøe, cand. scient. pol., MA, MA; økonom Andreas Kildegaard Pedersen, cand. polit. og politisk konsulent Morten Jarlbæk Pedersen, cand. scient. pol. NOTER i L 28 L 34 i folketingsåret 2011/2012. Behandlet af Skatteudvalget. ii L 12 i folketingsåret 2011/2012. Behandlet af Skatteudvalget. iii L 75 i folketingsåret 2011/2012. Behandlet af Erhvervs-, Vækst- og Eksportudvalget. iv L 88 i folketingsåret 2011/2012. Behandlet af Miljøudvalget. v L 170 B i folketingsåret 2011/2012. Behandlet af Skatteudvalget. vi L 33 i folketingsåret 2011 / Behandlet af Skatteudvalget. DANSK ERHVERV 16