Strukturreformen og markedsgørelse i kommuner: Udliciteringsprocessen i

Transkript

1 Strukturreformen og markedsgørelse i kommuner: Udliciteringsprocessen i Niels Ejersbo, Ph.D. Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet Niels@sam.sdu.dk Paper præsenteret ved den XVI Nordiske Kommunalforskerkonference Göteborg d november 2007 Udkast: ikke til citat

2 1. Markedsgørelse af den offentlige sektor I Programmet for modernisering af den offentlige sektor fra 1983 sættes dagsordenen for moderniseringsbestræbelserne i den offentlige sektor de næste årtier. Programmet er bygget op omkring syv hovedtemaer, hvor et af de centrale er markedsgørelse. Den offentlige sektor skal i stigende grad blive markedsstyret, således at efterspørgsel i højere grad bliver bestemmende for hvilke serviceydelser, der skal produceres og hvor meget, der skal produceres. (Finansministeriet 1982). Samme sted fremhæves det, at man ønsker af fremme mulighederne for udbud eller udlicitering af offentlige opgaver til private, og at der lægges op til en opblødning af grænserne mellem den private og den offentlige sektor. Siden 1983 har der været mange tiltag for at fremme markedsgørelsen i den offentlige sektor. I tabel 1 er angivet de væsentligste markedsgørelsesinitiativer i perioden I tabellen er markedsgørelse opdelt i privatisering, udbud og udlicitering, frit valg samt offentlige private partnerskaber. Tabel 1: Markedsstyringsinitiativer (kilde: Ejersbo og Greve 2005: ). Privatisering Udbud og udlicitering Privatiseringsrapport Privatisering af Tele skaber ravage og syltes. Danmark, GiroBank, Privatisering senere af Combus, Københavns Statsanstalten for Lufthavne, Livsforsikring og Datacentralen. planer om Københavns Lufthavn Nøglerapport: Privatiseringsudvalgets rapport (1983) Udformning af detaljeret markedsmodel Nøglerapport: Bedst og billigst betænkning (1991) Nøglerapport: Erfaringer med statslige aktieselskaber (1993) Udbud og udlicitering anbefales pragmatisk. Sager med Ribus, Hilden & the Hackers og ISS. Udliciteringsgrad stabil Erfaringer med udbud og udlicitering Beslutning om privatisering af TV-2, Post Danmark, DONG og Statens Bilinspekition Nøglerapport: ingen Udbud og udlicitering suppleres af udfordringsret, serviceog effektiviseringsstrategi med påbud om udbudspolitik, analyser af leverandørmarked samt etablering af Udbudsportal Frit valg Deltaljeret frit valg model foreslås Nøglerapport: Valg af velfærd (1992) Forsigtige forslag om friere valg formuleres efter udvalgsarbejde Nøglerapport: Friere valg for offentlige serviceydelser (1999) Nøglerapport: Fra få til mange leverandører Frit valg hjørnesten i moderniserngsprogram Lovgivning om frit valg på lang række serviceområder 2

3 Offentlig-private partnerskaber Ingen eksplicit politik for området Mere institutionaliseret offentlig-privat samspil en kernesag for regeringen og især Erhvervsministeriet Nøglerapport: Velfærd og valgfrihed (2002) Regeringen forholder til forsigtigt til international tendens om etablering af OPPprojekter Nøglerapport: Offentlig-privat samspil (1994) Nøglerapport: Handlingsplan for offentlig-private partnerskaber (2004) Som det fremgår af ovenstående har der gennem årene været mange tiltag, der har sigtet på at øge de forskellige elementer knyttet til markedsgørelse. Det illustrerer den kontekst, hvori debatten om markedsgørelse herunder udlicitering er foregået og den markante interesse, som området har haft politisk. I den resterende del af paparet vil fokus alene være rettet mod udlicitering i den kommunale sektor. På trods af de mange tiltag har gennemslaget trods alt været begrænset. Det er tydeligt, at det går meget langsomt med udliciteringen af de offentlige serviceydelser. (Christiansen 1998). Hvis vi koncentrere os om den kommunale sektor og ser på indholdssiden af udliciteringerne, viser en undersøgelse fra 2001, at hovedparten af udbudene sker inden for kørselsordninger, rengøring, madproduktion og -udbringning på ældreområdet, renovation, vejvedligeholdelse og vintertjeneste. Samtidig er udbud i forhold til de centrale velfærdsydelser så godt som fraværende (Kommunernes Landsforening 2001). Samme undersøgelse viser også, at det er et fåtal af kommuner, der står for hovedparten af udbudene. Inden for det tekniske område er det 33 kommuner, der står for mere end 48 % af udbudene. På de andre kommunale serviceområder er tendensen den samme. Her er det 28 kommuner, der er ansvarlig for 45 % af udbudene. Kommunernes udlicitering er således primært inden for sekundære ydelser, og ikke hvad man kan betegne som centrale velfærdsydelser. Samtidig er udliciteringen centreret på relativt få kommuner. Holdningen til brug af markedsløsninger er generelt blevet mere positiv blandt de politiske partier. Hvor det traditionelt var en mærkesag for de borgerlige/liberale partier, er det også blevet stuerent hos bl.a. Socialdemokraterne at pege på markedsløsninger, når der drøftes levering af velfærdsydelser. For den nuværende borgerlige regering er udlicitering og markedsløsninger en mærkesag. Den meget langsomme udvikling i brugen af markedsløsninger er helt sikkert noget, der langt fra opfattes som tilfredsstillende hos regeringen. Den har iværksat to markante initiativer, der klart har til formål at forøge den private sektors involvering i løsningen af centrale velfærdsydelser i kommunerne. Det første initiativ, der trådte i kraft 1. januar 2003, går under betegnelsen udfordringsretten. I den kommunale styrelseslov hedder det i 62 a: Når en privat afgiver et konkret tilbud på udførelse af en opgave, som kommunen udfører for sig selv, skal kommunalbestyrelsen træffe beslutning om, hvorvidt opgaven fortsat skal udføres af kommunen. Kommunalbestyrelsen skal underrette den private tilbudsgiver om kommunalbestyrelsen beslutning og ledsage denne med en begrundelse, hvis kommunalbestyrelsen ikke antager tilbuddet. Det er med andre ord en invitation til alle private virksomheder om at byde på de opgaver, der i dag udføres af kommunen selv. Tilsvarende ordninger kendes også fra Australien og New Zealand. De 3

4 foreløbige erfaringer er, set fra regeringens stol, meget nedslående. Der har kun været meget få eksempler på private virksomheder, der har ønsket at udfordre den kommunale levering af services. Kommunerne har påpeget de store omkostninger, der er i forbindelse med en sådan ordning, og deres begrænsede kapacitet til skabe en ordentligt sammenligningsgrundlag mellem omkostningerne ved egen produktion og tilbuddet fra den private virksomhed. Tilsvarende har der været kritik fra den private sektor. To markante virksomheder, ISS og Falck, der begge har erfaring levering af velfærdsservices, har udtalt bekymring i forhold til tonen i udfordringsretten. Vicedirektør i Falck, Ole Qvist Pedersen udtaler: Problemet med udfordringsretten er, at den lægger op til, at private virksomheder skal sparke døren ind i den kommunale sektor med argumentet om, at det her kan vi gøre meget bedre. Men jeg tror bare ikke, at det er en særlig konstruktiv måde at samarbejde med det offentlige på (DJØF-bladet nr. 3, 2003). I forbindelse med aftalerne om kommunernes økonomi for 2007mellem Regeringen og Kommunernes Landsforening er det aftalt, at udfordringsretten afskaffes. Det andet initiativ, der trådte i kraft d. 1. januar 2003, omfatter frit valg på ældreområdet. Tanken bag dette initiativ er, at kommunens ældre kan vælge mellem ydelser leveret af kommunen og ydelser leveret af en privat virksomhed. Som det var tilfældet med udfordringsretten har brugen af frit valg muligheden været begrænset. Kritikken fra kommunerne har også været tilsvarende den der kom i forbindelse med udfordringsretten. En implementering af frit valg ordningen forudsætter, at kommunerne kan beregne prisen på den ydelse, som de selv leverer. En sådan udregning har for mange kommuner været meget tidskrævende og forbundet med store vanskeligheder. De private virksomheder har kritiseret udregning af kommunerne egne udgifter til varetagelse af ydelse på ældreområdet. De peger på, at disse er sat alt for lavt. Konsekvenser er, at den pris, som private udbydere af ældre service kan få, er langt fra attraktiv og umuliggør en fair konkurrence mellem kommunen og de private udbydere. Status efter to årtiers moderniseringsbestræbelser med særlig fokus på markedsløsninger og en række konkrete initiativer inden for de seneste år er, at brugen af markedsløsninger og udlicitering ikke har ændret sig væsentligt. Det har ikke været muligt at få brudt det offentliges monopollignende status, når det drejer sig om levering af velfærdsydelser. Kommunalreformen betyder større kommuner. En af de mange forventninger bag reformer var, at de større enheder vil skabe grundlag for øget markedsgørelse. Argumentet er, at større enheder vil være mere attraktive for private leverandører. Ligeledes vil store kommuner have en større kompetence til at forberede og styre markedsløsninger. I Strukturkommissionens betænkning viser dog, at der samlet set ikke for årene 1980, 1990 og 2000 kan konstateres en sammenhæng mellem størrelse og udlicitering 1. Analyserne viser dog, at der er en positiv sammenhæng mellem udlicitering og størrelse inden for velfærdsområderne (Strukturkommissionen 2004: 447). Med kommunalreformen er det blevet yderligere relevant at undersøge, hvad der påvirker udlicitering i kommunerne. I lyset af de mange tiltag gennem årene, er det tydeligt, at der langt fra er tale om simple sammenhænge, hvor enkelte faktorer kan trækkes frem som de helt afgørende. 1 Udlicitering er målt ved hjælp af udliciteringsindikatoren, der opgør kommunernes køb af tjenesteydelser hos momsregistrerede eksterne leverandører i forhold til de samlede bruttodriftsudgifter. 4

5 2. Hvorfor er det så svært? Det spørgsmål, der stadig står og blæser i vinden, er, hvorfor er det så svært og hvorfor går det så langsomt med samspillet mellem det offentlige og det private? Det er helt sikkert ikke muligt at give et entydigt svar. I ovenstående er der allerede indikeret en række faktorer, der kan have betydning, men det er også muligt at påpege andre. Christiansen (1998) peger i sin analyse af brugen af markedsmekanismer i den danske offentlige sektor, at stærke korporatistiske arrangementer og den politiske kultur lokalt, der fokuserer på forhandlinger og konsensus, umuliggør beslutning og implementering af markedsreformer. Pallesen (2002) har også undersøgt brugen af udlicitering i de danske kommuner. Hans udgangspunkt er, at henholdsvis partipolitiske konstellationer og den finansielle situation i kommunen, vil være væsentlig for graden af udlicitering i den enkelte kommune. Forventningen i analysen er, at udlicitering er mere udbredt i kommuner med en borgerlig borgmester og i kommuner med en vanskelig finansiel situation. Resultatet af analysen er, at forventninger ikke kan bekræftes. Tværtimod forholder det sig således, at kommuner med en socialdemokratisk borgmester oftere anvender udlicitering og kommuner med et sundt økonomisk grundlag er mere tilbøjelige til at bruge udlicitering. En forudsætning for en effektiv introduktion af markedsløsninger er eksistensen af et marked og mulighed for konkurrence (Savas 2000: 185; Kettl 1993). Når et af argumenterne bag udlicitering er opgøret med det monopol, som den offentlige sektor besidder i forhold til levering af serviceydelser, nytter det ikke at skifte det offentlige monopol ud med et privat monopol. Det er vanskeligt at komme med dækkende tal for graden af konkurrence på de forskellige serviceydelser. I undersøgelsen fra Kommunernes Landsforening (2001) ses det, at der er en reel konkurrence vurderet ud fra det gennemsnitlige antal tilbud pr. udbud. Det er dog ikke umuligt ud fra undersøgelsen at sige noget om, hvorvidt tilbudene klumper sig omkring bestemte udbud. En del af svaret på den manglende udvikling i udliciteringen kan også findes i eksemplets negative magt. Der har været en række eksempler på udlicitering, hvor resultatet langt fra har levet op til forventningerne. Et sådan eksempel er udliciteringen af rengøringen i Aalborg kommune i 2002, der på det tidspunkt var den største udlicitering af kommunal rengøring. Da kommunen overlod rengøringen til det private rengøringsfirma ISS gav det en besparelse på 50 % i forhold til de tidligere udgifter til rengøring. Resultatet blev en så stor forringelse af kvaliteten, at kommunen måtte overveje at lukke nogle institutioner på grund af sundhedsfare. Afslutningen på sagen blev, at kommunen måtte opsige kontrakten med virksomheden og kræve erstatning for manglende overholdelse af kontrakten. Der er en lang række tilsvarende sager, hvor en udlicitering langt fra har levet op til de forventninger, som man enten var blevet stillet i udsigt eller selv havde stillet sig i udsigt. Hvis vi ser på den anden part i en udlicitering den private leverandør, kan en del af forklaringen måske også findes der. Damgaard (2004: 109) peger på, at private firmaer holder sig væk fra et engagement med kommunerne alene af frygten for øget papirarbejde og bureaukrati. Denne formodning understøttes af Larsen & Pedersen (2002), der som private aktører har erfaring med kommunale udliciteringsprocesser. De peger også på, at udlicitering med en kommunal leverandør som part er et led i et såvel administrativt som politisk spil, som man ikke skal kaste sig ud i fra sidelinjen, men kun bør deltage i, hvis man er med i hele processen. (Larsen & Pedersen 2002: 101). 5

6 I stedet for at forstå udbredelsen af markedsløsninger og udlicitering ud fra institutionelle forhold, økonomi, partipolitiske forhold og betydningen af negative eksempler, skal svaret måske søges i den proces, der foregår mellem kontraktens to parter kommunen og den private virksomhed. Det er hele processen omkring relationen mellem parterne er væsentlige. Det handler med andre ord ikke blot om, hvad der står i kontrakten det er også vigtigt, men også relationen mellem partnerne op til kontraktindgåelsen og særligt relationen i løbet af kontraktperioden. I det følgende vil procesperspektivet blive forfulgt yderligere ved at sætte fokus på to spørgsmål. 1) Kan en klarlæggelse af processen tydeliggøre vanskeligheder i relationen mellem kontraktens parter? Udgangspunktet for spørgsmålet er, at en tydeliggørelse af eventuelle vanskeligheder i processen vil bidrage til forståelsen af den begrænsede brug af markedsløsninger. I litteraturen påpeges en række centrale procesfaktorer, der vil have afgørende betydning for kontraktindgåelsen og det videre forløb. Ved at undersøge disse forskellige procesvariable kan det afdækkes, om en del af forklaringen skal findes i processen og relationen mellem kommuner og private virksomheder. 2) Hvilke forhold påvirker processen? Hvis antagelsen er, at processen er vigtig, vil svaret på dette spørgsmål give en bedre forståelse af processen og dermed pege på forhold, der kan virke som barrierer for en øget anvendelse af markedsløsninger. Barriererne vil bl.a. bliver analyseret i forhold til kommunernes størrelse og vil derfor være særlig relevante i relation til kommunalreformen. I det følgende indledes med en beskrivelse af kontraktprocessen forskellige elementer (afsnit 3). Efterfølgende gennemføres i afsnit 4 en analyse af kontraktprocessen forskellige elementer med afsæt i en spørgeskemaundersøgelse til kommuner og private virksomheder. I afsnit 5 analyseres sammenhængen mellem kontraktprocessen og kommune størrelse og erfaring med andre styringsredskaber. 3. Kontraktprocessen 2 Der er en lang række modeller, som beskriver kontraktprocessen og centrale spørgsmål, som bør besvares, når der udliciteres (se fx Savas 2000, National League of Cities 1997, Cohen 2001, Romzek & Johnston 2002, Kettl 1997). Nogle af modeller har et mere analytisk sigte, mens andre har mere normative opskrifter på, hvordan man skal sikre en hensigtsmæssig proces. Ved at kombinere indsigten fra de forskellige modeller, er det muligt at pege på en række centrale procesvariable, der vil have afgørende betydning for processens forløb og resultater. Processen vil blive inddelt i form af tre hovedelementer: A. Før kontraktindgåelsen. B. Kendetegn ved kontrakten. C. Samspil i løbet af kontraktperioden. A. Før kontraktindgåelsen Savas (2000: 175ff) fremhæver 12 centrale trin i en udliciteringsproces. Disse inkluderer bl.a. en nøjagtig præcisering af kravene til ydelsen, så disse fremstår klare, præcise og utvetydige. Hvis det er tilfældet, undgår man dårlige og upræcise tilbud. Han påpeger ligeledes betydningen af, at udbudsprocessen er fair, forløber i en god tone og er uden unødige forhindringer. Sidstnævnte knytter sig også til spørgsmålet om markedssituationen. Hvis kommunen ønsker at fremme en 2 Beskrivelsen af kontraktprocessen tager afsæt i Greve & Ejersbo

7 markedssituation med reel konkurrence og tilbud fra flere leverandører, må procedurerne ikke være unødigt komplicerede. Modsat er kommunen også nød til at sikre sig, at kravspecifikationerne er beskrevet nøjagtigt og at procedurerne lever op til de lovmæssige krav. Romzek & Johnstons (2002) udvikler en model til forståelse af implementeringsprocessen og tester modellen i forhold til udlicitering i Kansas. De fremhæver bl.a. vigtigheden af den private virksomheds kapacitet i form af bemanding og finansiel styring. Hvis kommunen vil sikre sig, at leverandøren er i stand til at leve op til leveringskrav og afrapporteringskrav, kræver det en vis kapacitet hos leverandøren. Derfor bør de på forhånd undersøge kapaciteten hos potentielle leverandører. B. Kendetegn ved kontrakten Teoretisk kan der skelnes mellem en klassisk kontrakt og en relationel kontrakt (Ejersbo og Greve 2002: 19). I den klassiske kontrakt er detaljeringsgraden høj og man forestiller sig at kunne tage højde for alle eventualiteter. Ligeledes opfattes kontrakten som et redskab til kontrol af den leverede ydelse. Denne form betegnes også som den hårde kontraktopfattelsen og findes særligt i den juridisk inspirerede litteratur. Den hårde kontraktopfattelse er blevet videreudviklet under principal-agent teorien. Den relationelle kontrakt har som udgangspunkt en erkendelse af, at ikke alt er muligt at få specificeret på forhånd. Derfor er det vigtigt, at leverandøren inddrages i specificeringen af den pågældende ydelse. Konsekvensen er også, at en del af afklaringen af ydelsernes omfang og kvalitet må ske i løbet af kontraktperioden. Denne kontraktopfattelse omtales også som blød, og bygger på en højere grad af tillid end den hårde kontrakt. Teoretisk er den relationelle kontraktopfattelse i sær forbundet med Williamson og transaktionsomkostningsteorien. De væsentligste kendetegn ved henholdsvis den hårde og den bløde kontraktopfattelse er beskrevet i tabel 2. Tabel 2. Kendetegn ved henholdsvis en hård kontrakt og en blød kontrakt. Kendetegn Hård version/klassisk kontrakt Blød version/relationel kontrakt Detaljeringsgrad Høj Lav Formål Opnå et specifikt resultat Redskab til dialog Kriterium for at vælge leverandør Vælg bedste bud Vælg leverandør, der indgår i langtidssamarbejde Kontrolform Outputkontrol Proceskontrol Grad af tillid Lav Høj Politikernes rolle Ingen rolle når kontrakten er indgået Kontrakter er integreret i politik Kilde: Greve 2000, p. 51. Williamson vil hævde, at ydelsen vil være afgørende for, hvilken form kontrakten skal have. Hvis ydelsen er vanskelig at specificere og angive nøjagtige krav til slutproduktet, vil det være mere hensigtsmæssigt med de mere bløde, relationelle kontrakter. Der kan også argumenteres for, at det væsentligste er, at kontraktens parter er bevidste om, hvilken type kontrakt der stiles efter, og hvilke adfærdsforventninger der er til modparten (Greve & Ejersbo 7

8 2005). Med andre ord er det ikke blot et spørgsmål at vælge den bedste kontraktform, men også at der er afstemte forventninger mellem kontraktens parter. C. Samspil i løbet af kontraktperioden Et væsentligt krav ved udlicitering er opfølgning og evaluering af de leverede ydelser. For at være en smart buyer skal man netop stille sig spørgsmålet what has been bought (Kettl 1997). Det er et af tre spørgsmål, der indgår i Kettls model. Fra evalueringsforskningen ved vi, at det er lettere sagt end gjort. På trods af vel tilrettelagte processer er der talrige eksempler på, at evaluering og opfølgning enten ikke gennemføres eller ikke får det planlagte forløb. Det stiller krav til både leverandøren og kommunen. Leverandøren skal have kapacitet til at levere tilstrækkelig dokumentation for de leverede ydelser. Kommunen skal tilsvarende have viden og kapacitet til løbende at følge op på omfang og kvalitet af de leverede ydelser. Romzek & Johnston peger i deres model på betydningen af træning af contract managers, og at der afsættes tilstrækkelige ressourcer (Romzek & Johnston 2002). Førstnævnte er i et procesperspektiv en meget væsentlig pointe. Processen og relationen mellem parterne i løbet af kontraktperioden skal styres og vedligeholdelse Dette kræver særlige kompetencer. Og det er kompetencer der adskiller sig de primært juridiske kompetencer, der ofte efterspørges i forbindelse med kontraktindgåelsen. Introduktionen af offentlige-private partnerskaber som et alternativ til den traditionelle udlicitering fremhæver længerevarende relationer, samarbejde og fælles udvikling af services (Van Ham & Koppenjan 2001). Det peger på vigtigheden af tillid og en løbende dialog mellem parterne. Alt i alt fremhæver forskellige modeller og analyser af kontraktprocessen en række centrale faktorer, der vil påvirke processen, implementeringen af udlicitering og have indvirkning på mulighederne for et succesfuldt resultat. Derigennem vil disse faktorer også kunne formodes at påvirke anvendelsen af markedsløsninger i forhold til levering af centrale velfærdsydelser. 4. Kommuners og leverandørers opfattelse af processen Kontraktprocessen involverer to centrale parter kommunen (bestilleren) og den private virksomhed (leverandøren). En række af de faktorer som blev drøftet i ovenstående er særligt rettet mod kommunen, mens andre drejer sig om leverandøren. For at få en så god vurdering af processen og vanskeligheder i relationen mellem parterne, er det nødvendigt at inddrage såvel kommunen som den private leverandør. I den følgende analyse inddrages derfor både udsagn fra kommunen og fra private leverandører. Data Analysen er baseret på spørgeskemaundersøgelser gennemført i forbindelse med projekt Evaluering af Fælles Sprog. Fælles Sprog er en fælles standard introduceret af Kommunernes Landsforening inden for hjemmeplejen i danske kommuner. Standarden Fælles Sprog har siden introduktionen i 1988 spredt sig til hovedparten af danske kommuner. Projekt Evaluering af Fælles Sprog blev ledet af Lektor Morten Balle Hansen, Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet. I analysen trækkes på to spørgeskemaundersøgelser. For det første en spørgeskemaundersøgelse udsendt til socialdirektører og ældrechefer i kommunerne. For socialdirektørerne var svarprocenten 65, mens den for ældrechefer var 72. I analysen behandles socialdirektører og ældrechefer samlet som repræsentanter for kommunens administration. For det andet en spørgeskemaundersøgelse til samtlige private virksomheder som er godkendt til at levere praktisk bistand eller personlig pleje 8

9 inden for hjemmehjælpsområdet. Svarprocenten for denne undersøgelse var 52. Begge spørgeskemaundersøgelser blev gennemført i foråret 2004 (Hansen, Hansen & Dahl 2004). Udsagnene om kontraktprocessen, der er indsamlet gennem spørgeskemaundersøgelserne, vedrører alene hjemmepleje inden for ældreområdet. Opfattelserne af processen I tabel 3 er gengivet henholdsvis de kommunale chefers og de private chefer holdninger til forskellige udsagn om processen. I forhold til de faktorer, der relaterer sig til perioden før kontraktindgåelsen, er der for det første meget stor enighed mellem de kommunale chefer og de private chefer. For det andet er vurderingen også, at en række centrale faktorer fremhævet i forskellige modeller og analyser synes opfyldt. Der er et flertal som mener, at entydige kriterier har ligget til grund for tildelingen af kontrakten. Det er tydeligvis opfattelsen, at kommunen har været gode til at sikre sig en tilstrækkelig kapacitet i form af økonomi, bemanding og erfaring hos leverandørerne. Mere kritiske er udsagnene med hensyn til procedurerne for godkendelse af virksomhederne. Tilsvarende opfatter de private chefer ikke udbudsmaterialet som kortfattet. Kommunerne har tydeligvis vægtet præcision og dækning frem for et kortfattet og mere generelt materiale. Bekymringen nævnt af Savas omkring procedurerne synes delvist at blive bekræftet. Ligeledes findes der også støttet til den kritik som virksomhederne har nævnt, at udbudsmaterialet er alt for detaljeret og alt for omfangsrigt (Larsen & Pedersen 2002). Tilsyneladende er kommunerne fanget i et dilemma. Kommunerne er klar over, at de får hvad der står i kontrakten og derfor gør de meget for at sikre nøjagtigheden og forarbejdet. Samtidig gør de sig sårbare over for kritik fra virksomhederne, der klager over de betydelige ressourcer, som kræves til behandling af udbudsmaterialet og efterfølgende deltage med et bud. Det har dog tydeligvis ikke påvirket virksomhedernes opfattelse af atmosfæren i forbindelse med forhandlingen i negativ retning. Når det drejer sig om kontrakterne gik en af bekymringerne på, at der var forskellige opfattelser af kontrakernes karakter og der af følgende variation i forventningerne til modparten. Det synes tydeligvis ikke at være tilfældet. Tværtimod er der en forbavsende stor grad af enighed i vurderingen af kontrakternes beskaffenhed. Hvis udsagnene fra de kommunale og private chefer vurderes i forhold til de henholdsvis en hård og en blød kontraktopfattelse, er billedet også forholdsvist klart. Det er primært en hård konkrakt opfattelse, der er dominerende. Der er fokus på klar specifikation af kvalitetskrav og tydeliggørelse af sanktioner ved manglende kontraktopfyldelse. Det er heller ikke vurderingen, at kontrakten er tænkt som et afsæt for udvikling nye produkter eller at den nærmere kravspecifikation er sket i et samarbejde mellem parterne. Der er dog et flertal, som ser konkraten som en bred ramme for samarbejde. På den ene side falder den hårde kontraktopfattelse godt i tråd med udsagnene om processen før kontraktindgåelsen og understreger det dilemma, som kommunerne befinder sig i. På den anden side kan det virke overraskende, at den hårde kontraktopfattelse er så fremtrædende. For det første er hjemmepleje en ydelse, hvor der kan forventes usikkerhed både ved ydelsesbeskrivelserne og ved valg af den rigtige teknologi. Dette burde presse i retning af en blødere kontraktform. For det andet har der været meget fokus på partnerskaber og den blødere kontraktopfattelse, at man netop inden for dette område kunne forvente gennemslag af en blød kontraktopfattelse. 9

10 Tabel 3. Henholdsvis kommunale chefers og private chefers opfattelse af kontraktprocessen. Proces-elementer Før kontraktindgåelsen Kommunen stillede specifikke krav til fx virksomhedens økonomi, bemanding, erfaring Proceduren for godkendelse af virksomheden er besværlig Kommunal chef Helt eller delvis enig. Pct. N: Kriterier for tildeling af kontrakten er entydige Udbudsmaterialet fra kommunen er kortfattet 33 Forhandlingen mellem virksomheden og 94 kommunen foregår i en god atmosfære Kendetegn ved kontrakten Kontrakten specificerer nøje kvalitetskrav til ydelsen Kontrakten sigter også på udvikling af nye produkter inden for ældre- og handicapområdet Kontrakten beskriver klart sanktioner ved manglende opfyldelse af forpligtigelser Kontrakten er en bred ramme for samarbejdet mellem virksomheden og kommunen Præcisering af krav til serviceniveau er sket i samarbejde med kommunerne/virksomhederne Samspil i løbet af kontraktperioden Samarbejdet mellem virksomheden og kommunen i aftaleperioden har været problemfrit I kontraktperioden er der hyppig kontakt mellem virksomhed og kommune Det er virksomhedens ansvar at levere dokumentation for de leverede ydelser Kommunerne gennemfører løbende opfølgning på kvaliteten af de leverede ydelser Private leverandører giver et godt sammenligningsgrundlag Konkurrence fra private leverandører har haft positiv virkning på kvaliteten af den kommunalt leverede pleje og praktisk bistand Privat chef Helt eller delvis enig. Pct. N:

11 Når samspillet i løbet af kontraktperioden undersøges nærmere, bliver det klart, at den store grad af overensstemmelse i vurderingen fra de to grupper af chefer ikke længere er så fremtrædende. Samarbejdet mellem parterne i aftale perioden vurderes langt mere positivt af de private chefer end af de kommunale. Det er dog stadig mere end halvdelen af de kommunale chefer, der har en positiv vurdering af samspillet. Tilsvarende er der en markant forskellig opfattelse af hyppigheden i kontakten mellem kommunen og virksomhederne. De kommunale chefer mener langt fra, at der har været hyppige kontakter i løbet af perioden. Hyppigheden i kontakterne kan have betydning, da dette er en måde at foregribe potentielle problemer. Selv om der er store forskelle i vurderingerne og de for de kommunale chefers vedkommende ikke er så positive, er det generelle billede, at processen har forløbet tilfredsstillende. Det understøttes også af udsagnene vedrørende opfølgning og dokumentation af ydelserne. Begge grupper er langt overvejende positive med hensyn til den løbende opfølgning på kvaliteten af de leverede ydelser. Den positive vurdering og enighed gælder ikke når det drejer sig om udsagn vedrørende mulighederne i forbindelse med interaktionen mellem det offentlige og det private. De private chefer giver udtryk for, at de private virksomheder har meget at byde på i form af sammenligningsgrundlag og indvirkning på kvaliteten af kommunens egen hjemmepleje. Det er åbenlyst, at de kommunale chefer ikke ser de store gevinster ved et øget samspil med private service leverandører. Spørgsmålet, der blev stillet, var: kan en klarlæggelse af processen tydeliggøre vanskeligheder i relationen mellem kontraktens parter? Svaret må være delvis bekræftende. Ved at sætte fokus på processen er en række problemer blevet tydeliggjort. Det er også problemer, der kan have en negativ indvirkning på lysten til at benytte markedsløsninger. Et flertal af de private ledere fandt procedurerne for godkendelse besværlige, ligesom udbudsmaterialet blev opfattet som værende alt for omfattende. Modsat havde de kommunale ledere svært ved at se de umiddelbare gevinster ved samspillet med de private virksomheder. Den hårde kontraktopfattelse, som klart dominerede, kan også være medvirkende til at bibeholde tunge og tidskrævende procedurer. 5. Hvilke forhold påvirker processen? Som antydet indledningsvist skal svaret på dette spørgsmål for det første give en dybere forståelse af processen og pege på forhold, der virker som barrierer for en øget anvendelse af markedsløsninger. Der vil blive sat fokus på to forhold. For det første betydningen af kommune størrelse. For det andet betydningen af erfaring med udlicitering og benchmarking. Diskussionen af størrelse skriver sig ind i forhold til kommunalreformen, hvor en af konsekvenserne er færre og langt større kommuner. Hvis der er en klar sammenhæng mellem vurderingen af en række kritiske procesfaktorer og kommunestørrelse, kan den igangværende kommunalreform få betydning for den fremtidige brug af markedsløsninger. 11

12 Tabel 4 trækker på undersøgelsen af de kommunale ledere og gengiver signifikante sammenhænge mellem en række proces-elementer og henholdsvis kommunestørrelse, erfaring med udlicitering og erfaring med benchmarking. I forhold til kommune størrelse er forventningen, at større kommuner vil have lettere ved at håndtere kontraktprocessen og vil opleve færre barrierer, da de har mulighed for større ekspertise på området. Som det fremgår af tabel 4, er der i større grad tilfredshed med samarbejdet med de private virksomheder i større kommuner end i små. Tilsvarende ser større kommuner i højere grad muligheden for at sammenligne med private virksomheder end det er tilfældet i små kommuner. Endelig har størrelsen betydning for hyppigheden af kontakt mellem kommune og privat virksomhed i løbet af kontraktperioden. Kommunens størrelse har tilsyneladende betydning for forløbet, og de sammenhænge som afdækkes kan også meningsfyldt forbindes til kommune størrelse. Betydningen af kommunernes størrelse bliver ikke helt indfriet, da de store kommuners kapacitet og ekspertise i højere grad havde forventet at slå igennem på flere proces-elementer. Ud fra analysen af kontraktprocessen er der ikke entydige tegn på, at større kommuner vil skubbe gang i brugen af markedsløsninger. Tabel 4. Sammenhængen mellem proces-elementer og henholdsvis kommunestørrelse, erfaring med udlicitering og erfaring med benchmarking. Proces-elementer Kommunestørrelse Erfaring med udlicitering Erfaring med benchmarking Kriterier for tildeling af kontrakten er + entydige Kontrakten specificerer nøje + + kvalitetskrav til ydelsen Samarbejdet mellem virksomheden og + + kommunen i aftaleperioden har været problemfrit I kontraktperioden er der hyppig kontakt + + mellem virksomhed og kommune Private leverandører giver et godt + + sammenligningsgrundlag Konkurrence fra private leverandører har haft positiv virkning på kvaliteten af den kommunalt leverede pleje og praktisk bistand + + +: positiv sammenhæng, signifikansniveau P<.05 Erfaringen med styringsredskaberne udlicitering og benchmarking har også positiv sammenhæng med en række proces-elementer. Brugen af de to styringsredskaber gør, at kontrakten i større udstrækning præciserer kvalitetskrav til ydelsen. Ligeledes påvirker det vurderingen af de positive effekter ved konkurrence med private leverandører. Kommuner der har erfaring med udlicitering ser også mere positivt på mulighederne for at bruge de private leverandører som sammenligningsgrundlag. 12

13 Denne lille analyse af sammenhængen mellem kommunen størrelse og erfaring med styringsredskaber på den ene side og proces-elementer på den anden giver ikke noget klart svar på, hvad konsekvenser bliver for brugen af markedsløsninger med større kommuner. Dog peger analysen på, at erfaring med især benchmarking har positiv indvirkning på processen. Afsluttende bemærkninger Undersøgelsen af kontraktprocessen har vist, at elementer knyttet til denne proces kan bidrage til forståelsen af den meget langsomme udvikling i brugen af markedsløsninger. Det er særligt værd at bemærke, at anvendelsen af hårde kontrakter tilsyneladende har den konsekvens, at kommunerne for at sikre sig laver et meget omfangsrigt udbudsmateriale. Det resulterer til gengæld i beklagelser fra de private virksomheder. Denne fastlåste situation kan netop være en medvirkende årsag til, at både kommuner og private virksomheder er tilbageholdende med et nærmere samarbejde. Litteratur Christiansen, Peter Munk (1998): A Prescription Rejected: Market Solutions to Problems of Public Sector Governance, in Governance, vol.11, no (pp ). Cohen, Steven A Strategic Framework for Devolving Responsibility and Functions from Government to the Private Sector, i Public Administration Review, July/August 2001, Vol. 61, No.4. Damsgaard, Jens Bejer (2004): Hvor bliver markedsgørelsen og markedet af? i Blom-Hansen, J., Nørgaard, A.S., Pallesen, T. (red.) Politisk ukorrekt. Festskrift til Professor Jørgen Grønnegård Christensen. Århus: Aarhus Universitetsforlag. DJØF-bladet (2003): De kommunale ydelser er sat til salg. DJØF-bladet nr. 3, Ejersbo, Niels & Carsten Greve, red. (2002): Den offentlige sektor på kontrakt. København: Børsens Forlag. Ejersbo, Niels & Carsten Greve, red. (2005): Modernisering af den offentlige sektor. København: Børsens Forlag. Finansministeriet (1983): Redegørelse til Folketinget om regeringens program for modernisering af den offentlige sektor. København: Finansministeriet. Greve, Carsten & Niels Ejersbo (2005): Contracting as Reinvented Institutions in the Public Sector. Westport, Conn: Praeger. Greve, Carsten (2000): Governance by Contract. Creating Public-Private Partnerships in Denmark, in Yvonne Fortin & Hugo van Hassel (red.): Contracting in the New Public Management. Amsterdam: IOS Press. 13

14 Hansen, Kasper Møller, Morten Balle Hansen & Poul Skov Dahl (2004): Spørgeskemaundersøgelse af brugen af standarden Fælles Sprog I de danske kommuner. Institut for Statskundskab: Syddansk Universitet. Kettl, Donald F Sharing Power. Public Governance and Private Markets. Washington: D.C: Brookings. Kommunernes Landsforening (2001): Udbud og udlicitering i kommunerne. København: Kommuneinformation. Larsen, Allan Søgaard & Ole Qvist Pedersen (2002): Udlicitering set fra virksomhedens synsvinkel, i Ejersbo, Niels & Carsten Greve, red.: Den offentlige sektor på kontrakt. København: Børsens Forlag. National League of Cities (1997): Thinking Through the Privatization Option. Washington DC.: National League of Cities Pallesen, Thomas (2002): Udlicitering den paradoksale kommunale patologi, i Jens Blom-Hansen, Finn Bruun & Thomas Pallesen 8red.): Kommunale patologier. Århus: Systime. Romzek, Barbara & Johnston, Joycelyn M Effective Contract Implementation and Management. A Preliminary Model Journal of Public Administration Theory and Research Vol. 12. No. 3, Savas, E.S Privatization and Public Private Partnerships. New York: Chatham House. i En tidligere version af dette paper har været præsenteret ved Nordiske Kommunalforskerkonference