Rådet for Den Europæiske Union Bruxelles, den 22. maj 2018 (OR. en)

Transkript

1 Rådet for Den Europæiske Union Bruxelles, den 22. maj 2018 (OR. en) Interinstitutionel sag: 2016/0364 (COD) 2016/0360 (COD) 2016/0361 (COD) 2016/0362 (COD) 9059/18 EF 139 ECOFIN 435 DRS 31 CCG 18 CODEC 815 NOTE fra: til: Vedr.: formandskabet Rådet Bankpakken Generel indstilling I. INDLEDNING 1. Den 17. juni 2016 vedtog Rådet konklusioner om en køreplan for fuldførelse af bankunionen, hvori det bl.a. understregede betydningen af at tage yderligere skridt i retning af risikoreduktion og risikodeling i den hensigtsmæssige rækkefølge. 2. I medfør af Rådets køreplan fra 2016 vedtog Kommissionen den 23. november 2016 en pakke af lovgivningsforslag ("bankpakken") med ændringer af forskellige gældende retsakter, der omhandler tilsynsmæssige krav til banker, navnlig kapitalkravsforordningen og kapitalkravsdirektivet (CRR og CRD), direktivet om genopretning og afvikling af banker (BRRD) og forordningen om den fælles afviklingsmekanisme (SRMR). 9059/18 kf/lao/ag/mta 1

2 3. Gruppen vedrørende Finansielle Tjenesteydelser mødtes 38 gange under det slovakiske, det maltesiske, det estiske og det bulgarske formandskab for at behandle forslagene i bankpakken. Coreper drøftede en række udestående spørgsmål i marts og maj Den 15. maj drøftede Coreper formandskabets kompromistekster til CRR-forslaget, CRD-forslaget, BRRD-forslaget og SRMR-forslaget, jf. henholdsvis dokument 8626/18, 8627/18, 8628/18 og 8629/18, på grundlag af en note fra formandskabet, der indeholder de fire udestående politiske spørgsmål. 5. Med hensyn til første spørgsmål var der bred opbakning blandt medlemsstaterne til formandskabets foreslåede fremgangsmåde til gennemførelsen af den grundlæggende revision af handelsbeholdningen, men de ønskede et mere klart tilsagn om en rettidig gennemførelse af de nye kapitalkrav i relation til markedsrisici. 6. Med hensyn til andet spørgsmål var mange medlemsstater imod formandskabets foreslåede yderligere behandling af virksomhed på tværs af medlemsstater, der deltager i bankunionen, med henblik på beregning af scoren for globale systemisk vigtige institutter (G-SII-score). Formandskabet har derfor foretaget en række ændringer af sit oprindelige kompromis for at tage behørigt hensyn til de betænkeligheder, der er givet udtryk for, og forelægger et ændret kompromis om dette spørgsmål, der bør kunne accepteres. 7. Med hensyn til tredje spørgsmål, anvendelsesområdet for CRR/CRD, kunne der ikke opnås enighed på gruppeniveau, og formandskabet mener, at drøftelserne i Coreper bekræftede, at dette er et spørgsmål, som ministrene skal tage stilling til. 9059/18 kf/lao/ag/mta 2

3 8. Endelig, med hensyn til fjerde spørgsmål, der vedrører MREL-efterstillelse, blev det med forskellene i medlemsstaternes holdninger understreget, hvor vanskeligt det er at nå frem til et acceptabelt kompromis. Formandskabet mener dog, at den fremgangsmåde, som Coreper blev foreslået, mindskede mange af de meningsforskelle, som medlemsstaterne har givet udtryk for. MREL-rammen bør sikre en tilstrækkelig ambitiøs grad af risikoreduktion og finansiel stabilitet samtidig med, at den ikke sætter de finansielle institutioners rolle for finansiering af økonomien og fremme af vækst på spil. 9. Under hensyntagen til drøftelserne i Coreper, og idet behovet for at bevare en passende samlet balance i lovpakken understreges, foreslår formandskabet som kompromis nedenstående fremgangsmåde til at løse de fire udestående spørgsmål. II. UDESTÅENDE SPØRGSMÅL A. GENNEMFØRELSEN AF DEN GRUNDLÆGGENDE REVISION AF HANDELSBEHOLDNINGEN Den grundlæggende revision af handelsbeholdningen (FRTB) fastlægger nye internationale standarder om lovpligtig bankkapital til dækning af markedsrisici. Markedsrisikokapitalstandarder kan defineres som den kapital, som banker skal hensætte som beskyttelse mod potentielle tab som følge af deres handelsvirksomhed, således at de dækker risikoen for ændringer i værdien af handlede instrumenter (dvs. aktier og obligationer), valutakursrisiko, renterisiko mv. 10. Kommissionens forslag gennemførte FRTB i EU-retten i overensstemmelse med Baselstandarderne fra 2016 under hensyntagen til en række særlige forhold i EU. 9059/18 kf/lao/ag/mta 3

4 11. I december 2017 offentliggjorde Baselkomitéen en erklæring vedrørende en treårig forsinkelse i gennemførelsen af FRTB og bebudede en revision af de kapitalkrav, der gælder i forbindelse med markedsrisici. 12. Baselkomitéen udsendte et høringsdokument i marts 2018 om de nøjagtige komponenter i de markedsrisici, der er omfattet af revisionen. 13. Der var bred tilslutning blandt medlemsstaterne til det kompromis, som formandskabet fremlagde for Coreper, med hensyn til gennemførelsen af FRTB i en første fase som et indberetningskrav. Medlemsstaterne gentog dog, at det er vigtigt at sende et stærkt signal om, at EU fortsat forpligter sig til at gennemføre FRTB fuldt ud og rettidigt, når standarderne er færdigbehandlede i Basel. Der blev derfor indarbejdet en stærkere forpligtelse i lovteksten, som det også er afspejlet i Kommissionens erklæring i bilaget. B. G-SII-SCORE: VIRKSOMHED PÅ TVÆRS AF DE MEDLEMSSTATER, DER DELTAGER I DEN FÆLLES AFVIKLINGSMEKANISME De største banker og investeringsfirmaer er klassificeret som "globale systemisk vigtige institutter" (G-SII'er), når de på grundlag af visse relevante parametre som deres størrelse, indbyrdes forbundethed med andre finansielle institutioner, koncernkompleksitet eller grænseoverskridende virksomhed vurderes til at udgøre en betydelig trussel for stabiliteten på de internationale finansmarkeder, hvis de skulle blive nødlidende. Disse faktorer anvendes som parametre i beregningen af en score for hver enkelt af sådanne institutter ("G-SII-scoren"), og jo højere score et G-SII har, jo højere skal den relevante kapitalbuffer for G-SII'et være. 9059/18 kf/lao/ag/mta 4

5 14. Den parameter, der vedrører koncernens grænseoverskridende virksomhed, er berettiget, idet afviklingen af en koncern af denne type er vanskeligere at koordinere og forvalte og derfor mere risikabel for alle involverede jurisdiktioner. I henhold til de nugældende regler for fastsættelse af G-SII-scorer får en koncerns virksomhed på tværs af medlemsstater, der deltager i bankunionen, samme behandling for "grænseoverskridende virksomhed" som den grænseoverskridende virksomhed, der udføres i medlemsstater eller tredjelande, der ikke deltager i bankunionen, på trods af at denne virksomhed nu finder sted inden for den fælles afviklingsmekanismes kompetenceområde. 15. Samtidig med at standardbehandlingen af grænseoverskridende virksomhed i bankunionen i henhold til den foreslåede ordlyd i formandskabets kompromistekst vil være den samme for alle G-SII'er som beskrevet i boksen ovenfor, vil de kompetente myndigheder også beregne en supplerede score for G-SII'er under anvendelse af samme sæt parametre som i standardmetoden, men med fradrag af virksomhed inden for bankunionen. For at begrænse de potentielle følger af denne supplerende beregning bør det dog være op til den kompetente myndighed at afgøre, om den vil tage denne anden score i betragtning. 16. Efter drøftelserne i Coreper blev der foretaget en række ændringer af teksten. Både betragtningerne og lovteksten blev ændret for at præcisere, at det er oprettelsen af den fælles afviklingsmekanisme, der berettiger indførelsen af den supplerende metode til beregning af G-SII-scoren. Formandskabet mener ikke, at dette bør danne præcedens for andre foranstaltninger i forbindelse med fuldførelsen af bankunionen. Endvidere er den potentielle virkning af den supplerende metode blevet begrænset for at sikre, at det ikke på grundlag af denne supplerede score vil være muligt for et G-SII at ophøre med at blive betragtet som et sådant. 9059/18 kf/lao/ag/mta 5

6 17. Ovenstående bør kunne udgøre et acceptabelt kompromis for medlemsstaterne. Den foreslåede fremgangsmåde afspejler de fremskridt, der er gjort med oprettelsen af den fælles afviklingsmekanisme, men omfatter samtidig kun en begrænset anerkendelse af fremskridtene med henblik på fastsættelse af G-SII-scorer, og tager således hensyn til de forbehold, som mange medlemsstater tog i denne forbindelse. C. UNDTAGELSER FRA ANVENDELSESOMRÅDET FOR CRR/CRD 18. I henhold til den gældende artikel 2, stk. 5, i CRD er en række retlige enheder udtrykkelig undtaget fra både CRD og CRR og som følge heraf også fra afviklingsrammen. Disse retlige enheder er for hovedpartens vedkommende låneforeninger, erhvervsfremmende banker og udviklingsbanker. I mangel af en undtagelse vil de blive betragtet som "kreditinstitutter" og vil således skulle have tilladelse og være underlagt tilsyn i henhold til CRR/CRD. 19. Tre medlemsstater har anmodet om at tilføje deres nationale udviklingsbanker på listen over undtagelser, hvilket et stort flertal af medlemsstaterne har bakket op om. Der var også stor opbakning til at undtage låneforeninger fra tre medlemsstater for at sikre overensstemmelse med andre låneforeninger, der i øjeblikket er undtaget. 20. En anden medlemsstat har anmodet om at undtage 14 erhvervsfremmende banker (1 national og 13 regionale). Denne medlemsstat har allerede en national erhvervsfremmende bank, der er undtaget fra CRR/CRD. I formandskabets kompromistekst er de 14 erhvervsfremmende banker undtaget. 9059/18 kf/lao/ag/mta 6

7 D. MINIMUMSKRAV TIL KAPITALGRUNDLAG OG EFTERSTILLELSE AF NEDSKRIVNINGSRELEVANTE PASSIVER (MREL) I november 2015 vedtog Rådet for Finansiel Stabilitet (FSB) en international standard for globale systemisk vigtige banker (G-SIB'er eller "systemisk vigtige"), som giver tilstrækkelig tabsabsorberingskapacitet (TLAC), såfremt banker bliver nødlidende. 21. TLAC-standarden bør være indført senest den 1. januar Kommissionen har foreslået, at TLAC gennemføres som minimumskrav til obligatorisk kapital og efterstillet gæld i CRR. Den nuværende MREL-ramme skal også tilpasses til TLAC. Afviklingsmyndighederne bør have skønsbeføjelse til at kræve yderligere MREL for G-SII'er og også for andre banker. Disse tillægskrav skal opfyldes med MRELrelevante instrumenter, der både kan være efterstillede og ikkeefterstillede. MREL står for Minimum Requirement for Own Funds and Eligible Liabilities (minimumskrav til kapitalgrundlag og nedskrivningsrelevante passiver) og angiver den nødvendige mængde kapital og gæld, som hver bank i EU skal ligge inde med til dækning af tab og til rekapitalisering i tilfælde af afvikling. MREL blev indført i EUlovgivningen i 2014 ved direktivet om genopretning og afvikling af banker (2014/59/EU) og forordning (EU) nr. 806/2014 om den fælles afviklingsmekanisme. 22. Den samlede størrelse (mængde) af MREL og omfanget af efterstillelse af nedskrivningsrelevant gæld bør sikre effektiv anvendelse af bail-in-værktøjet via en passende tabsabsorberings- og rekapitaliseringskapacitet i bankerne. Efterstillede instrumenter er instrumenter, der er beregnet til at være omfattet af bail-in før andre passiver, der kan udelukkes fra anvendelsen af bail-in. På grund af den øgede risiko for potentielle tab er efterstillede instrumenter dyrere for banker at udstede. 9059/18 kf/lao/ag/mta 7

8 i) Minimumsefterstillelseskrav for G-SII'er og førende banker 23. Der var bred enighed om den af det bulgarske formandskab foreslåede CRR-tekst, der lægger minimumsefterstillelseskravene til G-SII'er så tæt som muligt op ad de formuleringer, der anvendes i TLAC-standarden: 18% risikovægtede aktiver eller 6,75% af gearingsgradens eksponeringsmål, der kan tilpasses nedad indtil 3,5% risikovægtede aktiver, hvis der ikke er risiko for retstvister med påstand om tilsidesættelse af princippet om, at ingen kreditorer må stilles ringere. Nogle medlemsstater mente dog, at lovteksten burde justeres yderligere for at skabe større klarhed og retssikkerhed for, at afviklingsmyndigheden tillader tilpasning nedad, når den vurderer, at der ikke er risiko for retstvister. 24. Det bulgarske formandskab indførte begrebet "førende bank" for at tage højde for andre finansielle institutioner end systemisk vigtige institutter, der er vigtige af hensyn til den finansielle stabilitet. Der bør gælde et minimumsefterstillelseskrav for institutter, hvis konsoliderede balance (på afviklingskoncernniveau) er højere end 100 mia. EUR. Kravets størrelse bør bygge på henstillinger fra Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA). 25. Afviklingsmyndighederne bør også kunne indføre strengere betingelser i lighed med dem, der gælder for førende banker, for andre banker, der udgør en systemisk risiko, på grundlag af de betingelser, der er omhandlet i niveau 1-lovteksten. 9059/18 kf/lao/ag/mta 8

9 26. Uanset ovenstående gav mange medlemsstater i Coreper udtryk for, at de var enige i indførelsen af et efterstillelseskrav for G-SII'er og førende banker på mindst 8 % af de samlede passiver og kapitalgrundlaget og tilstrækkelig fleksibilitet for afviklingsmyndighederne til at tilpasse dette beløb efter behov og om nødvendigt kræve yderligere efterstillelse. Andre medlemsstater udtrykte imidlertid bekymring for, at det efterstillelsesniveau, som ovennævnte fremgangsmåde ville indebære, vil være uforholdsmæssigt, og at det potentielt kunne medføre markedssvigt for efterstillet gæld. Disse medlemsstater insisterede også på en mere begrænset fleksibilitet for afviklingsmyndighederne, både med hensyn til maksimumsbeløb og betingelser. 27. På baggrund af disse drøftelser mener formandskabet, at der i den foreslåede kompromistekst er opnået en passende afvejning mellem minimumsniveauet for efterstillelseskravet og begrænsningen af afviklingsmyndighedens skønsmæssige beføjelser til at tilpasse dette niveau og for visse bankers vedkommende kræve yderligere efterstillet gæld. ii) banker Skønsmæssig efterstillelse for banker, som ikke er G-SII'er eller førende 28. For banker, som ikke er globale systemisk vigtige eller førende banker, er der ingen minimumsefterstillelseskrav. 29. I overensstemmelse med Kommissionens forslag og ud fra drøftelserne i gruppen og i Coreper mener formandskabet, at afviklingsmyndighederne bør have skønsbeføjelser til at kræve efterstillelse af nedskrivningsrelevante passiver op til det niveau, der er nødvendigt for at sikre, at kreditorer ikke udsættes for dårligere behandling i forbindelse med afvikling end ved insolvensbehandling. Dette kaldes princippet om, at ingen kreditorer må stilles ringere. Kravet bør dog ikke overstige det maksimale efterstillelsesniveau for GSII'er og førende banker. 9059/18 kf/lao/ag/mta 9

10 iii) Overgang 30. På grund af de strengere MREL bør institutter indrømmes tilstrækkelig tid til at afhjælpe den potentielle mangel på MREL-relevante instrumenter, mens afviklingsmyndighederne stadig bør kunne fastsætte individuelle frister. I Coreper insisterede mange medlemsstater på at fastsætte en klar frist for overholdelse af MREL i stedet for et starttidspunkt. Andre medlemsstater så imidlertid et behov for, at der gives tilstrækkelig tid til at nå målet uden at bringe bankernes finansielle situation og deres evne til at finansiere økonomien i fare. På grundlag af disse drøftelser mener formandskabet, at der i den foreslåede kompromistekst, jf. konklusionen, opnås en rimelig og praktisk gennemførlig balance. III) KONKLUSION 31. Formandskabet mener, at følgende løsninger på de fire udestående politiske spørgsmål udgør et afbalanceret og acceptabelt kompromis om bankpakken: 1. GENNEMFØRELSEN AF DEN GRUNDLÆGGENDE REVISION AF HANDELSBEHOLDNINGEN - Indføre FRTB som et indberetningskrav i første fase på betingelse af, at kommissionserklæringen i BILAGET optages i Rådets protokol, når der er opnået enighed om den generelle indstilling. 2. G-SII-SCORE: VIRKSOMHED PÅ TVÆRS AF DE MEDLEMSSTATER, DER DELTAGER I DEN FÆLLES AFVIKLINGSMEKANISME - Indføre en supplerende G-SII-scoremetode, som anerkender indførelsen af den fælles afviklingsmekanisme ved at give de kompetente myndigheder beføjelse til at justere G-SII-scoren. 9059/18 kf/lao/ag/mta 10

11 3. UNDTAGELSER FRA ANVENDELSESOMRÅDET FOR CRR/CRD - Undtage de 14 erhvervsfremmende banker, som er omhandlet i punkt 20, efter anmodning herom fra en medlemsstat. 4. MINIMUMSKRAV TIL KAPITALGRUNDLAG OG EFTERSTILLELSE AF NEDSKRIVNINGSRELEVANTE PASSIVER (MREL) i. Efterstillelse for G-SII'er og førende banker: Niveau for MREL-efterstillelse på 8% af de samlede passiver og kapitalgrundlaget (hvis dette er højere end TLAC og de lovbestemte minimumskrav til førende banker som omhandlet i lovteksterne) Skønsbeføjelser for afviklingsmyndighederne til at tilpasse dette niveau nedad med et maksimalt beløb, der står i forhold til det eventuelle TLAC-tillæg for ikkeefterstillede instrumenter, hvis der ikke er væsentlig risiko for en vellykket retssag med påstand om tilsidesættelse af princippet om, at "ingen kreditorer må stilles ringere". Yderligere MREL-efterstillelse efter afviklingsmyndighedens skøn indtil 8 % af enten de samlede passiver og kapitalgrundlaget eller tilsynsformlen (som omhandlet i lovteksten), alt efter hvad der er højest. For op til 30 % af G-SII'er og førende banker, for hvilke afviklingsmyndigheden bestemmer MREL (inden for rammerne af BRRD har medlemsstaterne skønsbeføjelse til at øge denne procentdel for GSII'er og førende banker uden for SRB's kompetenceområde) Baseret på brede alternative kriterier, der er knyttet til den risiko, banken udgør, på ikkeadresserede hindringer for afvikling eller karakteristika ved afviklingsenheden, der kan begrænse afviklingsstrategiens gennemførlighed og troværdighed Liste over faktorer, som afviklingsmyndigheden bør tage hensyn til for så vidt angår det individuelle niveau for det skønsmæssige efterstillelseskrav. 9059/18 kf/lao/ag/mta 11

12 ii. Skønsmæssig efterstillelse for banker, som ikke er G-SII'er eller førende banker: Baseret på en vurdering efter princippet om, at ingen kreditorer må stilles ringere Op til det niveau, der er nødvendigt i henhold til vurderingen efter princippet om, at ingen kreditorer må stilles ringere, men uden at overstige 8 % af enten de samlede passiver og kapitalgrundlaget eller tilsynsformlen (som omhandlet i lovteksten), alt efter hvad der er højest. iii. Overgangsordninger: TLAC-frist (2022) for overholdelse af MREL for G-SII'er (18% af de risikovægtede aktiver/6,75% af gearingsgradens eksponeringsmål) og for de bedste banker (13,5% af de risikovægtede aktiver/5% af gearingsgradens eksponeringsmål) Måldato for overholdelse af både eksterne og interne MREL: 1. januar 2024 Mellemliggende mål for eksterne og interne MREL: 1. januar 2022 Mulighed for at forlænge fristen i 2024 efter en individuel vurdering bank for bank (ud fra de i lovteksten omhandlede betingelser) Foreløbige mål og frister for overholdelse af interne MREL tilpasset mål og frister for de eksterne MREL. 32. Rådet opfordres til at nå til enighed om formandskabets kompromistekster som led i bankpakken, jf. dok. 9055/18, 9056/18, 9057/18 og 9058/18 for forslagene til henholdsvis CRR, CRD, BRRD og SRM-forordningen. 9059/18 kf/lao/ag/mta 12

13 BILAG Erklæring fra Kommissionen vedrørende "gennemførelsen af den grundlæggende revision af handelsbeholdningen" "I november 2016 foreslog Kommissionen at gennemføre den nye standard for markedsrisiko, der er fastlagt af Baselkomitéen for Banktilsyn i januar 2016 som led i den grundlæggende revision af handelsbeholdningen, i EU-retten. Kommissionen noterer sig, at Rådet ønsker at erstatte denne med en indberetningsforpligtelse, idet det samtidig har givet tilsagn om at gennemføre standarden på et senere tidspunkt. Skulle dette blive resultatet af den politiske enighed mellem alle medlovgiverne, vil Kommissionen på tidspunktet for vedtagelsen fortsat være parat til at give tilsagn om forelæggelse af et nyt lovforslag, der gennemfører den nye standard for markedsrisiko, som vil være revideret og færdigbehandlet på internationalt plan i december 2018, som kapitalkrav i EU senest medio På nuværende tidspunkt vil dette tilsagn ikke indebære fastsættelse af regler om indfasning af denne reviderede og færdigbehandlede standard i Unionen." 9059/18 kf/lao/ag/mta 13