Den kommunale sagsbehandling er for ringe

Transkript

1 Konsulentfirma Poul Lüneborg Kålundsvej 6A DK 3520 Farum Tlf mobil: Mail: Retssikkerhedsfonden og Dansk Socialrådgiverforenings Konference I Landstingssalen 6. maj Titel: Retssikkerhed for handicappede hvordan ser den virkelige verden ud? Oplæg ved Poul Lüneborg Tidligere landsformand for Dansk Blindesamfund og repræsentant for Danske Handicaporganisationer i Ankestyrelsen. Fodnoter markeret i parentes er anført nederst i dokumentet. 1. Med udgangspunkt i titlen på mit indlæg, vil jeg tillade mig indledningsvis, at henlede opmærksomheden på det brev, som DH den 27. april 2009 udsendte til samtlige borgmestre i landets kommuner bilagt en samling på 43 anonymiserede sager til belysning af virkeligheden godt 2 år efter den nye strukturreform trådte i kraft. Brevet er en udtalelse vedtaget på DH s repræsentantskabsmøde den 25. april Den kommunale sagsbehandling er for ringe Da Løkke Rasmussen var indenrigsminister overtalte han danskerne til at gennemføre en vidtgående kommunalreform. Reformen skulle styrke den kommunale sagsbehandling ved at samle ekspertisen i større kommuner, sagde han. Borgeren skulle kun have én dør ind til det offentlige, sagde han. Nærhed, faglighed og kvalitet, lovede han. Sådan er det ikke gået. Der ydes alt for megen elendig rådgivning og sagsbehandling i landets kommuner. Det kan vi dokumentere. Medlemsorganisationerne i Danske Handicaporganisationer har samlet en række eksempler fra dagens Danmark. Eksemplerne, der er fra hele landet og omfatter alle handicapgrupper, tegner nogle klare tendenser: Der mangler koordination på tværs af de kommunale forvaltninger. Det betyder kontakt med mange sagsbehandlere, skaber lang sagsbehandlingstid, utryghed i forløbene og underminerer en helhedsbetragtning. F.eks. når børn med handicap til kommunernes overraskelse går hen og bliver voksne og skal fra den ene forvaltning til den anden. Der mangler viden. Der mangler faglighed. Det betyder forkerte afgørelser. Manglende faglighed skyldes blandt andet rekrutteringsproblemerne, som kun bliver værre, når forvaltningschefer og politikere gør handicapområdet til lavstatus.

2 Der mangler vilje. Vilje til at søge den nødvendige viden. Vilje til at imødekomme de behov, personer med handicap objektivt set har i forhold til at modtage bistand fra det kommunale system. Der mangler vilje til at se de nødvendige løsninger. Sagsbehandlingstiden er alt for lang. Det er meget belastende at skulle vente på en afgørelse, der kan gøre det muligt at deltage i samfundslivet på lige fod med andre. Der har bredt sig en rå tone i forvaltningerne. Fra den politiske top lyder budskabet alt for mange steder, at budgettet står over loven - og den manglende respekt for god forvaltningsskik og retssikkerhed ledsages desværre af manglende respekt for borgeren. Kommunerne er i dag eneleverandører af råd og dåd over for mennesker med handicap. Mange er heldige og får en anstændig behandling, men de eksempler, vi her har beskrevet, er absolut uacceptable. Repræsentanter fra DH s 32 handicaporganisationer og fra alle DH s 97 lokale afdelinger, samlet til møde i Grenaa, vil hermed udtale vores dybeste beklagelse over den kommunale praksis på vores område. Vi vil ikke hænge den enkelte kommune ud. Vi vil heller ikke appellere til ministre og Folketing - de vil blot synge den kendte sang om kommunalt selvstyre og kommunal prioritering. Der har vi været før. Vi vil i stedet indtrængende opfordre hver enkelt borgmester og lokalpolitiker til at læse vores eksempler - og kigge på deres egen praksis. Vi opfordrer dem til derefter at indlede en dialog med handicaporganisationerne i kommunerne. Vi vil også invitere Kommunernes Landsforening, de faglige chefers foreninger og de faglige organisationer på området til at indgå i en dialog med os, så vi sammen kan finde løsninger. Der er et skrigende behov for at gå nye veje. En sagsbehandler kan ikke vide alt. Det skal blive naturligt for kommunerne at indhente særlig ekspertise, når den er nødvendig. Danske Handicaporganisationer mener, at alle borgere har ret til lige muligheder - og de rette løsninger. Den kommunale sagsbehandling i 2009 er uværdig. 2. Da jeg sagde ja til at holde et oplæg i dag, vidste jeg ikke, at DH s repræsentantskab var på vej med den foreliggende udtalelse. Jeg kunne naturligvis blot henvise til den udsendte tilkendegivelse med de 43 eksempler (1) på kritisabel sagsbehandling, som besvarelse af den opgave, som jeg har fået stillet af arrangørerne. Imidlertid vil jeg dog gerne fremkomme med noget betragtninger over situationen, som den ser ud for mig, der har fulgt udviklingen på dette område gennem mange år dels som jurist i den offentlige forvaltning, dels som handicappolitiker. Det er absolut i sidstnævnte egenskab, at jeg i dag udtaler mig. Mit indlæg vil ikke indeholde en mængde dokumentation, men snarere en række iagttagelser, som baserer sig på de oplevelser, som mange mennesker med handicap daglig oplever i deres møde med de kommunale forvaltninger, og som kan udledes af undersøgelser, enkeltafgørelser og udtalelser fra politikere og praktikere på området Når talen er om de formelle sagsbehandlingsregler, så taler vi om en række forvaltningsretlige grundprincipper, som gennem årene er blevet lovfæstet. Der er så at sige tale om sund fornuft. Reglerne findes i dag i offentligheds- og forvaltningslovene fra 1985, som trådte i kraft den 1. januar 1987, samt i retssikkerhedsloven, som lov om retssikkerhed og administration på det sociale område fra 1998 populært benævnes. Enhver politiker, forvaltningschef og sagsbehandler, der i dag vil tages alvorlig, kan derfor ikke længere påberåbe sig ukendskab til de grundlæggende

3 regler, der har til formål at betrygge retssikkerheden indenfor den offentlige forvaltning, herunder derfor også indenfor handicapområdet. Jeg vil med udgangspunkt i mine egne iagttagelser knytte nogle bemærkninger til de traditionelle retsgarantier Kommunens pligt til at fastsætte frister for behandlingen af forskellige typer af sager. - Den manglende kundgørelse af dette lovkrav. - Den nye ændring af retssikkerhedsloven med krav om offentliggørelse af disse frister. (2) Skriftlighed. - Noget generelt om dette krav og om overholdelsen af dette. - Manglende skriftlighed ifl. Praksisundersøgelser. (3) Klagevejledning og klagefrist. - Disse krav overholdes stort set, hvis kravet om skriftlighed efterleves. - Sjældent et spørgsmål, som giver anledning til kritik i praksisundersøgelserne. Det skyldes formentlig det forhold, at de moderne elektroniske administrationssystemer automatisk klarer disse krav Begrundelse af afgørelsen. Lige så klare og forståelige, reglerne i forvaltningslovens er, lige så svært er det at efterleve dette krav i praksis. - Ankestyrelsens udmærkede vejledning i At skrive en afgørelse kan anbefales som bibel på området.(4) - Ankestyrelsen har demonstreret, at det kan lade sig gøre at begrunde afgørelser, men det er en vanskelig kunst. - Man skal erindre, at kommunerne i sin tid fik 2 års udsættelse på dette område, idet disse regler først trådte i kraft den 1. januar Der er altså i dag tale om et slags 20 års jubilæum på området. - Kommunerne har svært ved at undertrykke usaglige hensyn, herunder budgethensyn på områder, hvor dette ikke er lovligt. Dette forhold skal jeg vende tilbage til. - Problemerne med at begrunde trufne afgørelser er et tilbagevendende tema i så godt som alle praksisundersøgelser fra Ankestyrelsen fra 10 til 50 % af sagerne.(3) Inddragelse af borgeren i sagsbehandlingen og partshøring.(5) Ret til at afgive en udtalelse Bisidder og repræsentation. - Handicappede mødes fra tid til anden med krav fra sagsbehandleren, at der ønskes et møde uden bisidder. - Mulighed for at skifte sagsbehandler Remonstration. - Hvor ofte mon det sker, at en kommune ændrer en afgørelse i forbindelse med remonstrationsbehandlingen? Det er et forhold, som jeg ikke kender fra praksis, hvorfor de fleste oplever denne funktion som en forlængelse af sagsbehandlingen. Fristen for kommunernes remonstrationsbehandling bør reduceres medmindre kommunen er indstillet på at realitetsbehandle sagen på ny på grund af nye oplysninger borgerens begrundelse for klagen bliver yderst sjældent tillagt vægt Sagsbehandlingen i ankesystemerne.

4 Er det rimeligt at opretholde kommunernes adgang til at klage, medmindre, der er tale om interkommunale problemer? - Hvorfor opretholde regler om manglende klagemulighed på væsentlige områder som f. eks. servicelovens 117 om individuel befordring. Det bagvedliggende kommunale budgethensyn kan jo med samme vægt fremføres overfor mange andre bestemmelser! Sagens oplysning. Dette grundlæggende princip er først i forbindelse med ændringen af retssikkerhedsloven i 2001 blevet indført i reglerne. - Stort tilbagevendende problem i praksisundersøgelserne. - Problematikken er blevet forstærket af strukturreformen, idet flere og flere kommuner ikke råder over viden på handicapområdet. Det værste er, at de ofte ikke gør sig dette forhold klart. Køb af viden i kompetencecentre forlænger sagsbehandlingen og opsplitter en sag på en uhensigtsmæssig måde helhedsprincippet lider overlast Sagsbehandlingstider. Disse har haft en tendens til at blive længere på områder, hvor de i forvejen var urimeligt lange. - Bevilling af bilstøtte.(6) Opsøgende virksomhed. - Kommunernes indsats i så henseende lader meget tilbage at ønske. På handicapområdet har man ofte med mennesker at gøre, som ikke selv kan overskue egen situation og muligheder, hvorfor der naturligvis påhviler kommunerne et kolossalt ansvar overfor disse borgere. - Hvordan når kommunerne målgruppen for merudgiftsydelse efter servicelovens 100? (7) 3. Er det ikke en urimelig kritik? Er der ikke iværksat tiltag for at forbedre situationen? 3.1. Tidligere socialminister Henriette Kjærs initiativ projekt Retssikkerhed og formidling førte i 2004 til udgivelsen af rapporterne At skrive en afgørelse (4), Om borgerens inddragelse (5) og Om lovgivningens form og indhold (8). Konferencen den 10. juni 2004, hvor disse blev præsenteret satte et påskønnelsesværdigt fokus på retssikkerhedsproblematikken på det sociale område. Dette initiativ blev fulgt op at udgivelsen af 2 pjecer til borgerne Sådan forløber din sag og OG - om at klage over en sag behandlet af kommunen eller amtet. I DH har vi navnlig lagt vægt på de 2 førstnævnte rapporter om borgerinddragelse, og om at skrive en afgørelse, der begge har haft betydning for den efterfølgende diskussion på området DSI nedsatte efter socialministeriet projekt en arbejdsgruppe, som siden har fulgt udviklingen og bidraget til at sætte fokus på problemerne gennem konferencer og udgivelsen af pjecen Kend spillereglerne i 2005.(9) 3.3. Det rådgivende praksisudvalg under Ankestyrelsen. Udvalget holdt sit første møde i 2000 og har siden bidraget til at sætte fokus på retssikkerhedsproblemerne gennem de mange praksisundersøgelser på forskellige områder indenfor styrelsens kompetenceområde. Undersøgelserne er gennemført med stor professionalisme. Vurderingerne i undersøgelserne har været præget af stor forsigtighed, idet styrelsen kun har udtalt kritik, når der var klar dokumentation. Til trods herfor har kritikken af kommunernes sagsbehandling fra tid til anden været nok så hård. Ud over Ankestyrelsens praksisundersøgelser har de sociale nævn indenfor deres område også gennemført praksisundersøgelser. Disse har til tider vist endnu mere kritisable resultater end hvad som er beskrevet i de landsdækkende undersøgelser. (10)

5 3.3 Lovgivningsinitiativer Retssikkerhedslovens 79 a. Denne bestemmelse kom ind i lovgivningen på initiativ af drøftelserne i Det Rådgivende Praksisudvalg. Siden 1. januar 2006 er det lovmæssigt bestemt, at kommunalbestyrelsen skal behandle Ankestyrelsens og nævnenes undersøgelser af kommunernes praksis på et møde. Bestemmelsen kom ind i lovgivningen ved lov nr af 31. december Efterfølgende har Ankestyrelsen i 2007 gennemført en undersøgelse af hvorledes kommunerne har efterlevet bestemmelsen i retssikkerhedslovens 79 a. Undersøgelsen viste, at der absolut er plads til forbedringer på dette område, herunder, at navnlig at alle kommuner tager praksisundersøgelserne op til realitetsdrøftelse, og ikke blot forelægger disse til efterretning på et møde. (11) Ressourceprofil og funktionsevnevurdering. Med reformen af revaliderings- og førtidspensionslovgivningen, der fuldt ud trådte i kraft i 2003 indførtes en ny metode til styrkelsen af borgerens retssikkerhed. Dette skete ved, at der i lovgivningen blev fastsat formkrav til sagsbehandlingen gennem bestemmelserne om ressourceprofil og funktionsevnevurdering. På trods af en enorm højkonjunktur gennem de sidste 10 år, så har denne nye lovgivningsteknik ikke ført til en større sikkerhed i behandlingen af de meget vanskelige førtidspensionssager, som der fortsat er stor politisk opmærksomhed omkring. Det gælder navnlig sager om tilkendelse af førtidspension til personer med psykiske lidelser. Er der noget disse personer ikke har brug for, så er det utryghed om den førtidspension, som de efter års venten, og forgæves behandlingsforsøg, har fået tilkendt. Disse lovfæstede metoder har medført et betydeligt merbureaukrati. Der tilvejebringes i den enkelte sag en mængde oplysninger, som for borgeren kan forekomme vanskelige at forstå nødvendigheden af. Det er ikke min oplevelse, at ansøgerens bemærkninger til den foreliggende profil tillægges større betydning i forbindelse med sagens videre behandling, hvorfor jeg har svært ved at forstå at denne metode indebærer en afgørende styrkelse af retssikkerheden. Derimod er der en tendens til at overbehandle sagerne som følge af de obligatoriske formkrav Detailstyring gennem lovregler. I de senere år er der en tendens til at indskrive alle detailregler direkte i lovgivningen ud fra en opfattelse af at det herigennem vil være muligt i højere grad at påvirke administrationen af den pågældende lovgivning og dermed styrke retssikkerheden. Metoden fører imidlertid til en meget uoverskuelig lovgivning, som hele tiden underkastes ændringer. Borgernes kendskab til, hvad der er gældende lovgivning svækkes, og dermed deres retssikkerhed. 4. Hvordan er det kommet så vidt? Regering og folketinget træffer helt overvejende beslutninger på handicapområdet i enighed. Kommunernes politikere og medarbejdere tilstræber officielt, at sikre en høj kvalitet på handicapområdet. I Danmark er der, gennem opbygningen af velfærdsstaten, tradition for, at handicapområdet bygger på de gode viljers vej og ikke på en lovgivning baseret på forbud imod diskrimination og rettigheder, som kan håndhæves gennem domstolene. Det har imidlertid med den stigende decentralisering af området gennem de sidste 30 år vist sig forbundet med stedse stigende store vanskeligheder at fastholde og udvikle et højt fagligt niveau på handicapområdet.

6 Det har tilsyneladende vist sig meget vanskeligt, at indarbejde kravene til god sagsbehandling i den kommunale administration på handicapområdet. 5. Hvor har kommunerne problemer med at magte udfordringerne til sagsbehandlingen på handicapområdet? - Der er i kommunerne en tendens til at sætte lighedstegn mellem det forvaltningsretlige skøn og et politisk skøn. Dette problem er påpeget gang på gang af DH, ligesom regering og folketing fra tid til anden, sammen med ombudsmanden og den sociale ankestyrelse, har givet et pip i samme retning. - Der er en tendens til at sætte kommunens budgetkompetence over lovens ånd, ord og bogstav, hvilket fra tid til anden resulterer i helt groteske fantasibegrundelser eller slet ingen. - Der er under dække af metodefrihed en tendens til selv at ville løse alle foreliggende problemer ud fra egne forudsætninger snarere end at indhente og lytte til sagkyndige på et givet område. - Der er en total mangel på forståelse af indholdet og rækkevidden af kompensationsprincippet i lovgivningen, hvilket formentlig skyldes at kommunale medarbejdere har fået de traditionelle trangs- og forsørgelsesprincipper indarbejdet som rygmarvsreflekser. 6. Afrunding. - Hvordan kommer vi videre i et samarbejde om forbedringer på handicapområdet? - Arbejdsvilkårene i kommunerne. - Armslængdeprincippet. - Afbureaukratisering af de beslutninger, som er en forudsætning for sagernes oplysning for at styrke helhedsprincippets rolle i sagsbehandlingen. Fodnoter: (1) se DH s hjemmeside (2) - L 117 (oversigt): Forslag til lov om ændring af lov om retssikkerhed (3) Ankestyrelsens praksisundersøgelser (4) At skrive en afgørelse udgivet i januar 2004 af den Sociale Ankestyrelse (5) - Socialministeriet Undersøgelse af retssikkerhedslovens 4 Endelig rapport april 2004 (6) - Se ankestyrelsens opgørelse over sagsbehandlingstiden ved ansøgning om støtte til køb af bil

7 (7) - Se regional praksisundersøgelse fra 2007: Til belysning af behovet for en opsøgende virksomhed, skal anføres følgende tal om forventet forbrug / faktisk forbrug: Skøn over førtidspensionsreformens økonomiske konsekvenser for merudgifter servicelovens 100 Tal fra Indenrigs- og socialministeriet, anvendt til møde i forligskredsen om merudgifter den 31. oktober Skønnede udgifter (mio.kr) Faktiske udgifter (mio.kr.) Skønnede antal merudgiftsmodtagere Faktiske antal Merudgiftsmodtagere (8) - Retssikkerhed delprojekt 1 Den sociale lovgivning (9) - DH s pjece Kend spillereglerne - en revideret udgave af pjecen er under udarbejdelse (10) - Se om Det rådgivende Praksisudvalg på Ankestyrelsens hjemmeside (11) - Ankestyrelsen afsluttede november 2007 en undersøgelse af Undersøgelsen tager udgangspunkt i kommunernes tilfredshed med og udbytte af praksisundersøgelserne. Dernæst er det undersøgt, hvordan kommunerne behandler praksisundersøgelserne på et møde i kommunalbestyrelsen...