Resumé. Udarbejdet for: Europa-Kommissionen - GD Landbrug Udbud AGRI / EVALUATION / 2002 / 6

Transkript

1 Evaluering af den fælles markedsordning for vin Resumé Udarbejdet for: Europa-Kommissionen - GD Landbrug Udbud AGRI / EVALUATION / 2002 / 6 Denne undersøgelse er blevet finansieret af Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. De konklusioner, anbefalinger og meninger, der fremsættes i rapporten, afspejler konsulenternes opfattelse, som ikke nødvendigvis er Kommissionens.

2 Eksperter, som har deltaget i evalueringen Denne rapport er udarbejdet af: INNOVA SpA (Italien) Aleardo Furlani, Rebeca Lucas og Valentina Gentile Projektkoordinator og ansvarlig for analysen i afsnittet om privat oplagring. Innova har også været inddraget i analysen i afsnittet om handel med tredjelande, bistået af HTTC (Grækenland), og i afsnittet om samlet markedspåvirkning. Som projektkoordinator har Innova stået for den overordnede gennemgang og redigering af projektet. EUROQUALITY (Frankrig) Olivier Chartier og Marc Ponsar Ansvarlig for analysen i afsnittene om plantningsrettigheder og samlet markedspåvirkning. Euroquality har også været inddraget i analysen i afsnittene om beskrivelse af FMO og markedssammenhængen og om handel med tredjelande. FORSCHUNGSANSTALT GEISENHEIM (Tyskland) Dieter Hoffmann, Karl-Heinz Bock og Jana Seidemann Ansvarlig for analysen i afsnittene om destillering, lovgivningsforanstaltninger og beskrivelse af FMO og markedssammenhængen. Geisenheim har også været inddraget i analysen i afsnittene om handel med tredjelande og samlet markedspåvirkning. Fundación para el Desarollo de la Ciencia y Tteconología en Extremadura (FUNDECYT) (Spanien) Carlos Cabo og Manon van Leeuwen Ansvarlig for analysen i afsnittet om strukturomlægning og omstilling. SPI SA (Portugal) Pedro Vieira og Douglas Thompson Ansvarlig for analysen i afsnittet om producentindkomster og produktionsstruktur. PHYTOWELT GMBH (Tyskland) Peter Welters Ansvarlig for administration og projektets netsted og støtte til Geisenheim. JOHN MALCOLM Konsulent (UK) Ansvarlig for analysen i afsnittene om plantningsrettigheder og samlet markedspåvirkning. John Malcolm har også været inddraget i analysen i afsnittene om beskrivelse af FMO og markedssammenhængen og om handel med tredjelande.

3 1. Indledning Denne evaluering af den fælles markedsordning for vinsektoren (FMO for vin) er blevet foretaget for Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Landbrug i overensstemmelse med kontrakten AGRI/EVALUATION/2002/6 og fandt sted fra oktober 2003 til juni Der er til evalueringen af FMO for vin blevet benyttet en kombination af forskellige metoder og fremgangsmåder: i) en gennemgang af den eksisterende litteratur om emnet, ii) en undersøgelse af eksisterende databaser og iii) direkte samtale med de berørte parter. Analysen fulgte en fireleddet proces, der sædvanligvis benyttes ved evaluering af en bestemt politik: tilrettelæggelse, dataindsamling, analyse og bedømmelse. Tilrettelæggelse, analyse og bedømmelse af hvert spørgsmål blev foretaget i overensstemmelse med hver enkelt foranstaltnings særlige krav og karakter. Dataindsamlingen var koncentreret om kvantitative og kvalitative oplysninger (i sidste tilfælde ved hjælp af samtaler med vinindustriens parter). Undersøgelsen af de virkninger, FMO for vin har haft, har imidlertid vist, at de foreliggende statistiske oplysninger om vinsektoren er mangelfulde. Medlemsstaterne er ganske vist forpligtet til at indsamle og give Europa-Kommissionen en lang række relevante oplysninger, men nogle af medlemsstaterne har været temmelig efterladende og inkonsekvente, når det gælder datalevering. Flere af Revisionsrettens beretninger har desuden påpeget mangler i markedsforvaltningens informationssystem. Det foreliggende resumé er opdelt i 9 hovedafsnit: et indledende afsnit om FMO's anvendelse og omfang og 8 afsnit, der indeholder de vigtigste resultater og svarer til kapitlerne i den analyse, der udgør den endelige rapport, samt et afsluttende afsnit, der indeholder konklusioner og henstillinger. 2. FMO's anvendelse og omfang FMO's formål er at stabilisere indkomsterne ved at påvirke markedsligevægten ved hjælp af markedsinterventionsforanstaltninger på den ene side og at regulere og støtte udviklingen af en konkurrencedygtig europæiske vinsektor ved hjælp af lovgivningsforanstaltninger og støtte til strukturomlægning og omstilling på den anden. Siden den obligatoriske destillering ophørte, har EU ikke ført administrativ kontrol med den producerede mængde bordvin, selv om der kan benyttes krisedestillering for at imødegå overskud, der kan opstå i de år, hvor høstudbyttet ligger over gennemsnittet. De adspurgte eksperter udtrykte bekymring for, at dette kunne føre til voksende produktion og dermed til øget brug af krisedestillering med høje opkøbspriser og voksende offentlige budgetudgifter til følge. Den store mængde bordvin, der blev fremstillet i 1999 og 2000, skyldtes imidlertid først og fremmest usædvanlige vejrforhold, der kunne sammenlignes med I modsætning hertil blev der i 2001 og 2003 noteret meget små produktionsmængder. I den seneste tid er forbruget af bordvin hele tiden faldet, mens eksporten af bordvin er forblevet stabil, og

4 importen af vin fra tredjelande er vokset. Rekordhøsten i de to år 1999 og 2000 førte derfor til usædvanlig store lagre og påvirkede den politiske beslutning om at forhøje opkøbspriserne i forbindelse med krisedestillation ved hjælp af øget national støtte. Endelig må det påpeges, at Kommissionens forsøg på at styre EU's vinmarked, så vinindustriens konkurrencedygtighed og dermed også vinproducenternes indkomst forbedres, kræver stadig ajourførte oplysninger om både efterspørgsels- og udbudssituationen. I virkeligheden har FMO hverken de tilstrækkelige hjælpemidler eller det nødvendige budget til at kunne overvåge de skiftende efterspørgselsmønstre. 3. Plantningsrettigheder Evalueringen beskæftiger sig med følgende spørgsmål: hvilke virkninger har de begrænsede plantningsrettigheder og de dertil knyttede foranstaltninger på: i) udbudsmængden og dermed markedsligevægten, ii) markedsprisernes størrelse i EU på længere sigt, iii) udbuddets kvalitative tilpasning til markedets krav, iv) produktionsomkostningerne i EU og konkurrencestillingen over for import, v) hensigtsmæssighed i forhold til markedsudviklingen, og hvor effektive er de. Begrænsningen af plantningsrettighederne blev indført af hensyn til de strukturbetingede overskud i slutningen af 1970'erne. Da vinproduktionen er cyklisk, kan forbuddet mod nyplantning komme til at spille en vigtig rolle for vinudbuddets stabilisering på længere sigt. Forbuddet er et af de vigtigste led i FMO, da det virker sammen med andre ordninger som: præmien for endeligt ophør og omstillingsordningen, der ikke havde kunnet indføres uden kontrol med det tilplantede vinareal. Vor undersøgelse viser, at der trods begrænsning af plantningsrettighederne og præmien for endelig opgivelse af vinarealer stadig er store, endda meget store, overskud i de vigtigste medlemsstater. Undersøgelsen viser, at udbyttet spiller en afgørende rolle for vinoverskuddets årlige variation. Foranstaltningerne i forbindelse med plantningsrettigheder har således begrænset virkning, når det gælder markedsligevægten, selv om det almindelige forbud mod nyplantning har forhindret en forøgelse af det samlede vinareal og holdt overskuddet under det niveau, det ellers kunne have fået. I markedssammenhængen har præmien for endeligt ophør vist sig at være betydelig mere effektiv. Mellem 1988 og 1996 gjaldt præmien ca ha. Var disse vinarealer, som er blevet endeligt opgivet, stadig blevet dyrket, havde EU's overskud været endnu større. Det er blevet anslået, at EU's overskud uden rydning af vinarealer under normale vejrforhold ville være vokset med ca. 25 mio. hl. om året og have skabt et overskud på ca. en tredjedel af den samlede produktion. At afsætte de øgede overskud ved hjælp af destillering ville have haft en betydelig virkning på FMO's budgetudgifter. Den omlægning af den hidtidige politik, som Rådet vedtog i 1996 på baggrund af en række år med usædvanlig lavt høstudbytte, gik ud på at formindske virkningerne af den faste rydningspræmie og indføre nye plantningsrettigheder og var således i klar modstrid med de tidligere foranstaltninger. Denne omlægning af politikken blev bekræftet i 1999-reformen med tildeling af nye plantningsrettigheder og legalisering af ulovlig plantning og har således betydet genvinding af et areal svarende til mellem en

5 femtedel og en fjerdedel af den indskrænkning, der blev finansieret med præmien for endeligt ophør. Dette skridt modvirker den tidligere indsats for at formindske overskuddet. Da forbrugernes efterspørgsel er i færd med at ændre sig fra bordvin af lav kvalitet til kvalitetsvin, kunne den stramme ordning for overførsel af plantningsrettigheder have forhindret den europæiske vinsektor i at tilpasse sig så hurtigt, og dermed indirekte have medvirket til at fastholde EU's overskud. Undersøgelsen af strukturomlægningsog omstillingsforanstaltningernes virkning på markedsligevægten har givet lignende resultater, som bekræfter denne opfattelse. Med hensyn til indflydelsen på vinpriserne, kunne der ikke påvises nogen direkte kvantitativ virkning af plantningsrettighedsforanstaltningerne. Det ser ud til at være meget vanskeligt at adskille disse foranstaltningers indvirkning på priserne fra de øvrige dele af FMO s støtteordning, det gælder ikke mindst destilleringsforanstaltningerne, som faktisk indførte en bundpris på vinmarkedet. Præmien for endeligt ophør havde en positiv virkning på tilpasningen til markedskravene. Det areal, hvor der dyrkes vin af lav kvalitet, er blevet betydeligt mindre. Vurderingen af de første virkninger af foranstaltningerne i forbindelse med omstilling og strukturomlægning støtter disse konklusioner. Det ser i det store og hele ud til, at plantningsrettighedsforanstaltningernes negative virkning på produktionsomkostningerne har været ringe, hvis der i det hele taget har været nogen. Konkurrencestillingen i forhold til andre lande kan imidlertid være blevet svækket, fordi de mest effektive vinavlere er blevet forhindret i at udvide deres virksomhed og dermed deres markedsandel. Selv om præmien for endeligt ophør har formindsket overskudsarealet en smule, har plantningsrettighederne derfor som helhed gjort sektoren mere usmidig. Det har hæmmet den europæiske vinindustri på et tidspunkt, hvor markedet ændrer sig, mens konkurrenter fra "den nye verden" har kunnet udvide deres eksport til EU i kraft af Uruguay-rundens toldnedsættelser. Den tiltagende udvikling hen imod handelsliberalisering i forbindelse med Agenda 2000-reformerne og det voksende pres fra tredjelandes eksport til EU betyder, at EU s producenter skal kunne reagere hurtigere på efterspørgselsændringer, end de har gjort i de sidste 10 år. Det er i denne forbindelse vigtigt, at de producenter, der kan udvide deres produktion af kvalitetsvin for at efterkomme forbrugernes ønsker, ikke hæmmes af begrænsninger for nyplantning. Markedet bør heller ikke undergraves af, at der stadig findes overskud af bordvin af lav kvalitet, som sænker producenternes generelle indtægtsniveau. Foranstaltningens samlede virkning er blevet svækket af usikkerheden omkring det tilplantede vinareal i EU, mens præmien for endeligt ophør har fået sin omkostningseffektivitet svækket af to vigtige forhold: - Ca % af budgettet er gået til støtte til rydning af vinarealer, der ikke påvirker markedsligevægten (hovedsagelig bordvin). - Modsætninger mellem foranstaltningerne: Indtil 1996 finansierede EU med præmien for endeligt ophør en indskrænkning af plantningsrettighederne med ha, hvorefter EU tillod indførelse af nye rettigheder for tilplantning af ha. Vi mener, at foranstaltninger, der fremmer overførsel af plantningsrettigheder, ville have været mere effektive end præmien for endeligt ophør. Desuden skulle der have været lagt større vægt på at sikre effektiv styring af produktionskapaciteten

6 begyndende med indsamling af pålidelige oplysninger om det tilplantede vinareal. Hvad dette angår, bør medlemsstaterne forpligtes til at indføre en pålidelig fortegnelse over vinarealerne. 4. Destillering Evalueringen beskæftiger sig med, hvilke virkninger støtten til forskellige destilleringsforanstaltninger har på: i) vinprisernes udvikling på kort og mellemlang sigt, ii) markedsligevægten, og hvor effektive den er. Den foreliggende analyse viser, at EU s vindestilleringsforanstaltninger er et forholdsvis effektivt middel til indflydelse på, hvor stor en vinmængde der på kort sigt sendes på markedet. Destillationsforanstaltningerne, hvor den fremstillede alkohol kan overlades til interventionsorganer, virker som en (kunstig) efterspørgselsforøgelse. Importen lider derfor ingen skade, men støttes indirekte. Der blev ikke konstateret nogen indvirkning på priserne på kort sigt, og derfor bliver kriser heller ikke løst på kort sigt. På mellemlangt sigt kunne der ses en virkning på priserne i den lavere ende af prisskalaen, fordi FMO s destilleringsforanstaltninger støtter priserne på bordvin af lav kvalitet, især i Spanien og i nogle regioner i Frankrig og Italien. I nogle regioner med lavprismarkeder giver destilleringsindtægterne nogle af producenterne en betydelig indkomst, det gælder navnlig i Spanien. Støtte til destillering til konsumalkohol beskytter de europæiske vinproducenter mod konkurrence fra tredjelande. Støtte til destillering af druer, der kan benyttes til flere formål, er en effektiv støtte til markedspriserne, fordi kvoten for normalt fremstillede mængder er tilstrækkelig begrænset. Da reformen af FMO for vin fra 1999 er så ny, er der kun få oplysninger fra den nye periode. Derfor må en bedømmelse af reformens virkninger betragtes som foreløbig. Der er dog allerede tegn på, at den nye krisedestillering er dyrere end den tidligere obligatoriske destillering, men alligevel er den i nogle tilfælde (f.eks. i Frankrig) ikke bæredygtig, medmindre den får yderligere national støtte. Destilleringsforanstaltningernes indkomststabiliserende virkning opfylder en af de vigtigste målsætninger i EU s landbrugspolitik, men tilskynder samtidig til at fortsætte med strukturbetingede overskud. Desuden er der modstrid mellem ønsket om regional indkomststabilisering og indkomstudvikling og det overordnede ønske om at tilpasse vinarealet og vinproduktionen til efterspørgslen. Vindestilleringsforanstaltningerne er ikke effektive, når det drejer sig om at fjerne de strukturbetingede overskud. Destilleringsforanstaltningerne medfører temmelig store udgifter for EU. Den kortsigtede indkomststøtte i form af vinopkøb til destillering stabiliserer på længere sigt overskudsproduktionen. Vinen, som der ikke er brug for, omdannes til alkohol under forbrug af store naturressourcer i form af energi. Vinmarkedets manglende balance overføres således til alkoholmarkedet med store budgetudgifter uden at sikre nogen nedskæring af produktionen. Desuden vil fortsat anvendelse af destilleringsforanstaltninger til fremstilling af industrialkohol på grundlag af vin kunne være en tilskyndelse til større udbytte, da den særlige vinaroma ikke er nødvendig for at fremstille neutral alkohol til industriformål. Den fremtidige opgave bør være at udvikle en FMO for vin, hvis foranstaltninger er billigere end

7 destilleringen. Vi betragter følgende henstillinger som velbegrundede arbejdshypoteser, der skal udvikles yderligere ved hjælp af videnskabeligt og analytisk arbejde. Destilleringsforanstaltningernes indkomststabiliserende virkning kan opnås mere effektivt ved hjælp af andre foranstaltninger, som allerede er blevet indført for andre landbrugsprodukters vedkommende, f.eks. direkte indkomstoverførsel. Støtten til destillering til konsumalkohol, til destillering af druer til flere formål og til krisedestillering bør opgives. For at bekæmpe lejlighedsvise overskud foreslår vi, at der indføres præmier for grønhøst af druer. Denne foranstaltning ville betyde: i) bekæmpelse af overskud på et meget tidligt stadium ved udsigt til et stort høstudbytte, ii) forbedring af vinkvaliteten, iii) intet behov for at afsætte alkohol og iv) fuldstændig støtte til vinproducenternes indkomst ved godtgørelse for grønhøstarbejdet. Destillering af biprodukter er kun berettiget af kvalitetsgrunde i de sydeuropæiske regioner. Den lægger imidlertid beslag på en betydelig del af budgettet. Den teknologiske udvikling giver anledning til at stille det spørgsmål, om den obligatoriske destillering af biprodukter kan ændres, så EU s udgifter til denne foranstaltning bliver mindre. Der kræves yderligere undersøgelse, men den første konklusion er, at destilleringen af biprodukter kunne foregå på frivilligt grundlag, især blandt kvalitetsvinproducenterne i vindyrkningszone B. Når det drejer sig om destillering af biprodukter i zone C, erklærede de adspurgte i alle de medlemsstater, hvor destillering af biprodukter er obligatorisk, at destilleringen af biprodukter er meget vigtig for at bevare en minimumsstandard for god vinkvalitet i de pågældende regioner. Der skal imidlertid foretages nærmere undersøgelser for at vurdere, om f.eks. kompostering er mere omkostningseffektiv end destillering af biprodukter i vindyrkningszone C. 5. Støtte til privat oplagring Evalueringen beskæftiger sig med, hvilke virkninger støtten til privat oplagring har på i) udbudssvingningerne fra det ene høstår til det andet, ii) vinprisernes niveau (under og efter høståret), og hvor effektiv den er. Det fremgår af analysen, at de mængder bordvin, som oplagres privat, varierer med produktionen: der trækkes mængder tilbage fra markedet, når udbuddet vokser. Anvendelsen af støtte til privat oplagring på nationalt plan følger et lignende mønster i de lande, undersøgelsen gjaldt. Det fremgår, at de mængder bordvin, der oplages privat på kontrakt, i forhold til produktionen og det indenlandske udbud svarer nogenlunde til hinanden i de forskellige lande og afspejler den generelle situation i EU. Både på EUplan og på nationalt plan udgør den mængde, der oplagres privat på kontrakt mellem 7 og 9 % af produktionen, hvorimod den i forhold til det indenlandske udbud i hele perioden i gennemsnit svarer til mellem 5 og 6 %. Svingningerne i de mængder, der omfattes af private oplagringskontrakter, hænger sammen med produktionens og det indenlandske udbuds bevægelser. Dette bekræftes af undersøgelser på både nationalt og regionalt plan, selv om der er blevet konstateret undtagelser i nogle regioner (Emilia Romagna, Apulien og Sicilien) i bestemte

8 produktionsår. Trods denne sammenhæng er det blevet konstateret, at der selv ved produktionsfald stadig er en vis mængde under privat oplagring. Støtte til privat oplagring påvirker udbudssiden, dog ikke ved at formindske selve den samlede udbudsmængde (således som foranstaltninger for produktionskapaciteten), men ved at trække produktion midlertidigt tilbage fra markedet. Den del af den foreliggende produktion, der trækkes tilbage fra markedet og oplagres midlertidigt, formindsker presset på markedsprisen og udsætter afsætningen af de oplagrede mængder. Som det bekræftes af de adspurgte, sælges de mængder, der oplagres privat på kontrakt, i 90 % af tilfældene det følgende produktionsår og tilintetgøres således ikke. På nationalt plan lå den gennemsnitlige andel af bordvinproduktionen, der oplagres privat på kontrakt, i tidsrummet i nærheden af 8 % og fulgte produktionens bevægelser. På nationalt plan fremgår det ikke klart, hvilken betydning disse mængder har for stabilisering af udbuddet og dermed også af priserne. Priserne på bordvin er resultatet af mange variabler, og det er derfor vanskeligt at udskille den private oplagrings indvirkning på prisniveauet. Da de regionale markeder har begrænset størrelse, og da det antal faktorer, der påvirker prisen derfor er mindre, vil det imidlertid være lettere at konstatere på regionalt plan, hvis de mængder, der oplagres, har indflydelse på priserne. Den undersøgelse, der blev foretaget i Italien ved hjælp af regionale priser, viste, at når der midlertidigt blev trukket bordvinsmængder tilbage fra markedet i kraft af ordningen for privat oplagring, holdt priserne sig stabile, endda på et højt niveau, i de måneder, hvor kontrakterne blev indgået. I det store og hele forekommer det derfor rimeligt at antage, at foranstaltningen er effektiv, når det drejer sig om at holde priserne stabile eller i det mindste forhindre dem i at falde yderligere. På baggrund af disse undersøgelser og deres resultater ser det ud til, at foranstaltningen har opfyldt det formål, den er beregnet til. Støtten til privat oplagring benyttes faktisk ikke til oplagring af vin af lav kvalitet, som ikke kan finde afsætning og derfor oplagres privat for til sidst at blive sendt til destillering. Det er tværtimod et middel, producenterne benytter for at rationalisere udnyttelsen af en vin, hvis egentlige bestemmelse er markedet. Støtten til privat oplagring tilskynder producenterne til at trække overskud tilbage fra markedet, når vinudbuddet er stort, men den giver dem også mulighed for at rationalisere deres udbud i overensstemmelse med deres markedsstrategi. Hvis producenterne ikke kunne udnytte denne støtte, ville de sandsynligvis sælge vinen på markedet, endda til lave priser, og således trykke priserne og modvirke vinproduktionens rentabilitet. Støtten, som dækker en del af oplagringsomkostningerne, giver producenterne mulighed for at udsætte vinens afsætning på markedet og opnå gunstigere priser. Skønt nogle mængder sendes til privat oplagring, selv om produktionen er lille, ville producenterne derfor uden støtte til privat oplagring ikke have nogen tilskyndelse til at tilbageholde en del af deres vinproduktion i den periode, kontrakterne gælder. Det kan derfor med rimelighed hævdes, at støtten til privat oplagring, der udgør omkring 5 % af FMO s offentlige udgifter, har været effektiv og opfyldt sit politiske formål. For at kunne vurdere foranstaltningens effektivitet fuldt ud, må der dog foretages en kvantitativ beregning, som tager hensyn både til dens budgetmæssige udgifter og dens gennemførelsesomkostninger. Det fremgik af samtaler med sektorens eksperter, at omkostningerne i forbindelse med foranstaltningens gennemførelse og administration er for store til, at de små producenter kan bære dem. Foranstaltningens fordele begrænser sig derfor til de

9 mellemstore/store virksomheder/kooperativer, og det kan medføre, at støtten koncentreres på et begrænset antal modtagere, således som det er tilfældet på Sicilien. En af ordningens mulige ulemper er derfor, at produktionsfald i regioner, som fortrinsvis præges af mellemstore og store virksomheder/kooperativer, ikke modsvares af en formindskelse af de mængder, der oplagres privat, således at der kan forekomme en vis dødvægteffekt. Da misforhold i produktionen snarere synes at være undtagelsen end reglen, kan det dog ikke konkluderes, at der foreligger en varig eller systematisk dødvægteffekt. Det er blevet foreslået, at ordningen skal være mere fleksibel, da størstedelen af kritikken gik på, at den fungerede usmidigt. Navnlig anses kontrakternes nuværende varighed for at være for lang, da producenter, der beslutter at sælge privat oplagret vin, inden kontrakten udløber, mister støtten. Denne usmidighed bevirker, at producenterne ikke kan udnytte ordningens muligheder fuldt ud. Der foreslås derfor følgende forbedringer: Genindførelse af kortvarige oplagringskontrakter (således som i en af de tidligere grundforordninger, 377/79), da de vil gøre det lettere for producenterne at planlægge deres produktion efter markedssituationen og efterspørgslen. Mulighed for, at producenterne efter anmodning kan få ophævet kontrakterne før udløbstidspunktet, hvis tabet står i et rimeligt forhold. 6. Lovgivningsforanstaltninger Evalueringen beskæftiger sig med, hvilke virkninger tilsætningen har på: i) markedsligevægten, ii) produkternes kvalitet, iii) prisudviklingen på kort og mellemlang sigt, og hvor effektiv den er. Desuden beskæftiger evalueringen sig med, hvilke virkninger lovgivningsforanstaltningerne har på: i) produktionsomkostninger og prisniveau for de pågældende vintyper, ii) den konkurrencemæssige stilling over for import, iii) udbudsmængden (herunder import) og dens kvalitative sammensætning, iv) efterspørgslens omfang og kvalitet i medlemsstaterne (producerende og ikke-producerende) og tredjelande. Forøgelse af det naturlige alkoholindhold Resultaterne i dette afsnits første del, der drejer sig om tilsætning, viser, at brugen af KDM har været aftagende (Italien, Portugal, Grækenland, Frankrig), mens brugen af RKDM er vokset (Italien, Portugal, Tyskland) eller forblevet stabil (Frankrig, Grækenland) i medlemsstaterne. Disse ændringer skyldes fortrinsvis, at forskellige tilsætningsstoffer har afløst hinanden (RKDM i stedet for KDM, RKDM i stedet for saccharose). Der er ingen tegn på, at muligheden for at bruge RKDM eller KDM eller benytte tilsætning i almindelighed øger udbyttet pr. hektar. De forskellige ønologiske tilsætningsmetoder har forskellige fordele og ulemper, når det gælder sensoriske egenskaber, og ingen af metoderne kan derfor betragtes som den bedste. Derimod findes der forskellige muligheder for den bedst mulige anvendelse af de forskellige mosttyper. Producenterne bør kunne vælge deres tilsætningsmetode i hvert enkelt tilfælde, da den bedst mulige metode kan variere efter lagerstørrelse og

10 vinens særlige egenskaber. Et alkoholindhold på mindst 12 % vol. er standard for størstedelen af vinmarkedet. Tilsætning er derfor en vigtig kvalitetsforbedringsmetode, hvormed forbrugernes mindstekrav til kvalitet, når det gælder alkoholindhold, kan opfyldes. Tilsætningstilladelsen berører ikke budgetudgifterne. Den er derfor en effektiv foranstaltning, hvormed en konkurrencedygtig vinkvalitetsstandard i form af alkoholindhold kan sikres. Hvis brugen af KDM og RKDM ikke fik støtte, ville disse stoffer ikke være konkurrencedygtige i forhold til saccharose, der ud fra et teknologisk synspunkt er lige så velegnet til tilsætning som KDM og RKDM. Ud fra en rent økonomisk betragtning er støtten til anvendelse af KDM og RKDM derfor ikke effektiv. I forhold til det sociale ønske om ens konkurrencevilkår for vinproduktionens forskellige traditioner, ikke mindst når det drejer sig om forskellige tilsætningsmetoder, på den ene side, og de lave budgetudgifter, som støtten til anvendelse af KDM og RKDM fører med sig, på den anden, kan denne støtte anses for politisk effektiv. Med hensyn til den direkte mostkoncentrering, kan den, på grund af de forskellige kvalitetsvirkninger alt efter de forskellige råmaterialer, ikke betragtes som en generel foranstaltning. Dens kvantitetsbegrænsende virkninger er imidlertid et interessant forhold, som bør tages i betragtning. De nuværende hindringer for anvendelse af denne nye teknologi bør fjernes og dens anvendelse fremmes. Yderligere teknologiske og økonomiske undersøgelser af metoden er nødvendige. Ønologisk praksis Der er blandt de adspurgte eksperter bred enighed om, at de former for ønologisk praksis, som tillades af FMO, ikke indebærer nogen hindring for fremstillingen af gode vine. Der er imidlertid ængstelse for, at FMO's regler for ønologisk praksis forringer den prismæssige konkurrencedygtighed, især over for vinproduktionen i "den nye verden" og begrænser den teknologiske innovation. Der kan afslutningsvis gives det råd, at alle metoder, der benyttes i tredjelande, af konkurrencehensyn også bør tillades i EU, hvis de for det første er fuldstændig ufarlige for sundheden, og for det andet kan accepteres af forbrugerne. Arbejdet i internationale organisationer som O.I.V. bør tilrettelægges, så der kan opnås verdensomspændende enighed om den innovative udvikling af vinsektoren. Ordningen for kvalitetsvin Eksperternes bedømmelse af, hvilken betydning ordningen for kvalitetsvin har for fremstillingen af god vin og succes på markedet, er yderst forskellig. På den ene side har EU's ordning for kvalitetsvin fordele, når det drejer sig om kvalitet og gennemsigtighed. På den anden side kan næsten alle medlemsstaterne opvise eksempler på vellykkede vine af høj kvalitet, som er blevet udviklet uden at være underlagt reglerne for kvalitetsvin. Mærkevarer får stadig større succes på EU's marked, det gælder både dem fra EU-lande og dem fra lande i den nye verden". Tredjelande - ikke mindst lande i den nye verden" - har stor succes på EU's marked med bordvine af høj kvalitet. Ordningen for kvalitetsvin forekommer at være alt for restriktiv. Derfor gav de italienske producenter i Toscana, for at nævne et eksempel, afkald på betegnelsen kvalitetsvin, så deres innovative initiativer bedre kunne realiseres. Det viser, at de lempelige restriktioner for bordvin, der oprindelig blev

11 indført for at fremme produktionen af billige vine til daglig brug, nu er et vigtigt grundlag for innovative udviklinger i sektoren. At tilpasse ordningerne for kvalitetsvin til den teknologiske udvikling er et meget vanskeligt spørgsmål og en kilde til uenighed blandt producenterne. Mærkningsregler Den ændring af retsgrundlaget for mærkningsreglerne i vinsektoren, som er sket for nylig og har ført til større liberalisering, har hidtil kun fået praktiske følger for nogle få erhvervsdrivende. Det er endnu ikke muligt at bedømme ændringens konsekvenser, dog kan det bemærkes, at de berørte parter i vinsektoren er uhyre forsigtige med at indføre ændringer, der bygger på de muligheder, de nye regler tilbyder. Det er imidlertid indlysende, at systemer, der fungerer som varemærker, eller varemærker i sig selv, har voksende betydning, således at de officielle bestemmelser for den mærkning, som forbrugeren står over for til daglig, får mindre betydning, efterhånden som disse oplysninger stadig oftere anbringes på bagsideetiketten. Samlet vurdering De fleste lovgivningsforanstaltninger (de eneste undtagelser er støtten til anvendelse af KDM og RKDM) har ingen direkte indflydelse på EU's budget, kun på budgettet for administration af dem og kontrol med deres anvendelse. Dette kan ikke beregnes nøjagtigt for de forskellige foranstaltningers vedkommende, da de i de fleste tilfælde tilrettelægges og betales af medlemsstaterne. EU's finansielle investering i denne type foranstaltninger er derfor meget lille. Obligatoriske reglers budgeteffektivitet er altid meget stor, da reglerne skal følges uden godtgørelse. Hvad den generelle effektivitet angår, kan lovgivningsforanstaltninger føre til øgede generalomkostninger på grund af forpligtelsen til at føre regnskaber, øgede produktionsomkostninger på grund af forpligtelsen til at benytte dyrere produktionsmetoder og sidst, men ikke mindst, kan de hæmme innovationen. Set ud fra et overordnet synspunkt skaber hele spørgsmålet om lovgivningsforanstaltninger et dilemma: regler, der opstiller bestemte standarder for at beskytte forbrugeren og sikre en bestemt kvalitet eller stil rummer altid en fare for at hæmme nye og innovative udviklinger, der kan føre til bedre kvalitet. Der findes ikke nogen perfekt, endegyldig løsning. Imidlertid bør regelsystemet indeholde en procedure, som gør det lettere at foretage en hurtig tilpasning af reglerne til markedsudviklingen og den tekniske udvikling. 7. Handel med tredjelande Evalueringen beskæftiger sig med, hvilke virkninger foranstaltningerne for handel med tredjelande har på: i) de berørte vintypers prisniveau, og i mere almindelighed, ii) EU's vinproduktions konkurrencemæssige stilling, iii) udbudsmængden (herunder import) og dens kvalitative sammensætning, iv) efterspørgselsmængden i medlemsstaterne (producerende og ikke-producerende) og i tredjelande og dens kvalitative sammensætning, og hvor effektive foranstaltningerne er.

12 Indtil 1980'erne udgjorde EU-12 tilsammen verdens største vineksportør, men siden 1990'erne er mange nye producentlande blevet storeksportører til verdensmarkedet, og EU's andel af udenrigshandelen er faldet. Handelsbalancen mellem EU og den øvrige verden har derfor ændret sig betydeligt mellem periodens begyndelse og dens afslutning, idet de vigtigste ændringer er sket i årene efter handelsliberaliseringen i forbindelse med URAA (Uruguay-rundens landbrugsaftale). En øget del af EU's vinproduktion eksporteres nu fra Fællesskabet, men importen har oplevet en betydelig vækst i forhold til EU's vinforbrug. Evalueringen af handelsforanstaltningernes virkning er blevet foretaget først ud fra hensyn til foranstaltningernes særlige målsætning og derpå ud fra disse foranstaltningers bidrag til opfyldelse af FMO for vins og den fælles landbrugspolitiks målsætninger i almindelighed. Foranstaltningerne for adgang til EU's marked (toldsatser i den fælles toldtarif (FFT), udligningsafgifter, afgifter på druesaft og druemost) har givet EU's producenter i markedets lavpris- og lavkvalitetsafsnit stor beskyttelse. Selv om foranstaltningerne har medvirket til at hæve priserne og forhindre, at der kunne ske et prissammenbrud, hvis billig import i forening med intern overskudsproduktion medførte, af udbuddet oversteg salget, må det ikke glemmes, at fordelene for EU's producenter er vundet på forbrugernes bekostning. Ikke desto mindre viser foranstaltningens restriktive virkning sig i, at den forøgede import kommer fra tredjelande, der nød godt af særlige indrømmelser i forbindelse med udligningsafgifterne (Australien, Chile, Cypern osv.) i årene 1988 til Desuden viser den hastige importforøgelse efter 1995, hvilke fordele, EU's producenter tidligere har haft af EU's toldsatser. Denne beskyttelse kan imidlertid på længere sigt have været ufordelagtig for EU's vinproducenter, fordi den forsinkede deres reaktion på smagsændringer blandt EU's forbrugere. For at opfylde GATT's krav er udgifterne til eksportrestriktioner blevet skåret ned med 33 % (fra 60,6 mio. EUR i 1995 til 41,5 mio. EUR i 2000). Vineksportørerne har været fleksible og valgt afsætningssteder efter markedsmulighederne. I tidsrummet mellem 1999 og 2002 skete der en betydelig formindskelse af den subsidierede eksport af vin til Østeuropa (fra 1 mio. hl til 550 tusind hl) og en betydelig forøgelse af den subsidierede vineksport til Afrika, nemlig fra 850 tusind hl til 1,4 mio. hl. Den subsidierede eksport er blevet dirigeret til områder, hvor import til normale priser ville have været yderst begrænset. Den samlede markedsandel, der udgøres af import fra lande med præferencetoldsatser, er betydelig. I 2003 kom 12,85 % af de i alt 9,3 mio. hl, der blev importeret til EU, fra tredjelande, der har fået præferencetoldsatser. Navnlig importen fra Bulgarien skete til yderst gunstige præferencetoldsatser. Også TJRM har haft stor fordel af at kunne eksportere til EU uden at være pålagt standardtoldsatser og eksporterede i 1995 omkring hl (7,2 % af EU's samlede import fra tredjelande). Efter at have øget deres eksport i årene lige efter, at de fik bilaterale aftaler, formindskede både Bulgarien og TJRM deres andel i slutningen af 1990'erne. I de seneste år har også Chile nydt godt af præferencetoldsatser og har opbygget sin markedsandel i overensstemmelse hermed - og mens dette vil være en kilde til bekymring blandt mindre konkurrencedygtige EU-producenter, byder EU's forbrugere utvivlsomt denne ekstra konkurrence velkommen.

13 De tre vigtigste virkemidlers (importafgifter, eksportrestitutioner og bilaterale aftaler) indflydelse på EU's marked viser, at Handelsforanstaltningerne forhindrede, at importen medførte en forværring af prissammenbruddet i de år, hvor der var rekordhøst. Mange af den nye verdens vine står mål med EU's kvalitetsvine, kvbd eller TGI, og deres prisforskelle viser det. Den samlede import til EU er stadig lille, dels fordi det ved hjælp af importafgifter og andre handelsrestriktioner er lykkedes at hæve importpriserne, dels fordi EU selv stadig har strukturbetingede overskud. I de seneste år har subsidieret eksport tegnet sig for ca. 20 % af EU's eksport, selv om man aldrig er nået op på den maksimalt tilladte subsidierede eksportmængde eller den maksimalt tilladte udgift til subsidier. Importrestriktionernes effektivitet før 1994 kan måles på importens hastige vækst efter nedsættelsen af toldsatserne og begrænsningen af de øvrige handelshindringer i forbindelse med URAA (Uruguay-rundens landbrugsaftale). Selv om andre forhold, som vedholdende og yderst vellykkede markedsføringskampagner fra eksportørernes side også har spillet en betydelig rolle, har toldnedsættelserne og handelsliberaliseringen haft en åbenbar virkning. Eksportrestitutioner har medvirket til, at EU's eksport kunne fastholde sin konkurrencemæssige stilling. Handelsforanstaltninger beskytter stadig de indenlandske vinproducenters konkurrencemæssige stilling på markedet i EU, om end i mindre omfang end i begyndelsen af 1990'erne. Før 1995 var handelsforanstaltninger særdeles effektive, når det drejede sig om at holde importen fra tredjelande på et lavt niveau og dermed beskytte EU's vinproducenter mod alvorlig konkurrence udefra. Efter gennemførelsen af toldnedsættelserne i forbindelse med URAA i 2000 har den succes, det er lykkedes vine fra lande udenfor EU at opnå, i højere grad bygget på andre forhold end priserne, f.eks. smag, mærkning og markedsføring. Leverandørerne i tredjelande, ikke mindst dem i "den nye verden", har været mere behændige til at tilpasse deres produkter til smagsændringer hos EU's forbrugere end EU's egne leverandører. I denne forbindelse ser de lovgivningsforanstaltninger, der indgår i bilaterale aftaler, ud til at have en positiv virkning på vinefterspørgselen og for den øgede markedsgennemsigtighed. De liberaliserende virkninger af URAA (Uruguay-rundens landbrugsaftale) har øget EU's import fra tredjelande og dermed givet forbrugerne adgang til et stadigt mere forskelligartet udbud. I mellemtiden giver eksportstøtte stadig EU's eksportører fodfæste i ikkevinproducerende tredjelande, hvor der kan være muligheder for fremtidige markedsudvidelser.

14 8. Strukturomlægning og omstilling Evalueringen beskæftiger sig med, hvilke virkninger de nationale og regionale planer for strukturomlægning og omstilling af vinarealer har på: i) udbuddets tilpasning til markedets behov (kvantitativt og kvalitativt), ii) markedsprisernes niveau på lang sigt, og hvor effektive de er. Hvad angår strukturomlægnings- og omstillingsforanstaltningens indvirkning på de europæiske vinarealer, har den tilskyndet vinavlerne til at tilpasse deres vinarealer til markedets krav. En stor procentdel af de europæiske vinarealer er blevet omlagt og omstillet, efterhånden som vinavlerne har indført sorter af høj kvalitet, der er stærkt efterspurgte på markedet: samtidig er det antal hektarer, der er afsat til bordvin, blevet indskrænket. Vi kan derfor i almindelighed konkludere, at foranstaltningen har givet EU's vinarealer en bedre kvalitet. Desuden understøttes denne konklusion, når det gælder det antal hektarer, hvor strukturomlægning, omstilling og ændring af sorterne har fundet sted, af vineksperternes udtalelser. Det kan også nævnes, at det antal hektarer, der indgår i strukturomlægning og omstilling, er blevet mindre, selv om der stadig er lande, som har behov for foranstaltningen for at kunne tilpasse deres vinarealer. Hvad ændring af sorter angår, har denne foranstaltning været anledning til indførelse af en ny dyrkningsmetode med vertikalt tremmeværksystem og dermed til mekanisering af vinarealerne. Da vinkvaliteten bestemmes af druernes kvalitet, skulle foranstaltningen forbedre den almindelige vinkvalitet i EU, selv om en lang række forskellige forhold påvirker vinproduktionen. Denne konklusion støttes også af de adspurgte vineksperter. Forbedringen af vinarealerne vil medføre en forøgelse af den samlede vinmængde. Eksperterne mener, at vinmængden vil vokse i EU i de kommende år som følge af de nye dyrkningsmetoder, selv om der på grund af den særlige vincyklus og det store antal hektarer, der er taget ud af produktion, ikke foreligger tilstrækkelige data. Disse metoder tillader ikke blot et stort antal vinstokke pr. hektar, men giver også større udbytte pr. vinstok og dermed større udbytte pr. hektar. Forholdet mellem de producerede vinmængder har også ændret sig, da mængden af kvalitetsvin kvbd er vokset, og mængden af bordvin er faldet. Endelig har nogle eksperter udtrykt alvorlig bekymring for markedets evne til at aftage den fremtidige produktion af rødvin. Det er meget vanskeligt at bekræfte denne antagelse, da markedet i en så konkurrencepræget sektor som vinsektoren påvirkes af mange andre faktorer end vinens kvalitet. Det er derfor vanskeligt at adskille denne foranstaltnings indflydelse på priserne fra de øvrige dele af FMO's støtteordning. Analysen af strukturomlægnings- og omstillingsforanstaltningens effektivitet (omkostningseffektivitet) viser, at de samlede udgifter i det pågældende tidsrum beløber sig til 32,62 % af det samlede budget til samtlige foranstaltninger i strukturomlægnings- og omstillingsforanstaltningernes anvendelsesperiode. Italien, Østrig, Portugal og Spanien fik i vinåret 2000/2001 et ekstra budget til strukturomlægning og omstilling af yderligere hektarer, hvorimod Frankrig brugte mindre end det oprindeligt afsatte budget. Spanien var det land, hvis budget i 2000/01 var størst, idet det drejede sig om 171,72 mio. EUR til ha.

15 Når der tales om det offentlige budget, EU har afsat, må der også tages hensyn til de private investeringer, der foretages af vinavlerne, f.eks. for at tilpasse nyplantninger til den nye dyrkningsmetode, og af producenterne for at tilpasse fremstillingsvirksomhederne til den nye vinfremstillingsproces. De samlede udgifter til strukturomlægnings- og omstillingsforanstaltningen er således større, end den del af budgettet, EU har bidraget med (50-75 %, afhængigt af regionen), og den øvrige del, som kommer fra vinavlerne, og er vanskelig at bedømme. Eksperterne udtalte sig også om muligheden for, at vinavlerne ikke vil kunne få deres investeringer dækket. Med hensyn til resultaternes effektivitet er mange af målsætningerne endnu ikke blevet opfyldt på grund af den særlige vincyklus. Denne cyklus betyder, at nogle af de omlagte og omstillede arealer endnu ikke er i produktion. Desuden kræver det mere tid at vurdere den forbedring af vinen, som skyldes disse arealer. Det er derfor for tidligt at foretage en kvantitativ bedømmelse af strukturomlægnings- og omstillingsforanstaltningens effektivitet. Evalueringen af effektiviteten, når det drejer sig om kvalitet, bygger i vid udstrækning på de adspurgte eksperters udtalelser. En af de mest interessante udtalelser, når det gælder kvaliteten, giver udtryk for bekymring over markedets evne til at aftage den fremtidige produktion af rødvin. Det er en af grundene til, at det er for tidligt at foretage en bedømmelse af kvaliteten. Desuden er det umuligt at vide, om markedet vil kunne aftage den fremtidige rødvinsproduktion, da det ikke blot afhænger af mængden, men også af afsætningningsmetodernes effektivitet. Afslutningsvis kan det bemærkes, at nogle lande har benyttet foranstaltningen mere end andre, siden den blev indført. Selv om vinarealet hvert år bliver mindre, lader det til, at nogle lande stadig har brug for foranstaltningen for at modernisere både vindruesorterne og dyrkningsmetoderne. Desuden eksisterer muligheden for at benytte de omlagte og omstillede vinarealer til bordvin stadig, og det kunne være interessant at indføre foranstaltninger, der forbyder fremstilling af bordvin og således sikrer, at vinarealer, som har modtaget støtte fra EU, kun benyttes til fremstilling af kvalitetsvin kvbd. 9. Producentindkomst og produktionsstrukturer Evalueringen beskæftiger sig med FMO-foranstaltningernes samlede virkning på: i) vinavlernes indkomstudvikling, ii) bedrifts- eller virksomhedsstørrelsens udvikling, iii) produktionens regionale fordeling, iv) drueproduktionens intensitet og v) forarbejdningens og afsætningens udvikling i vinavlsregionerne, og med deres effektivitet. Analysen af landbrugsindkomsternes vækst på EU- og medlemsstatsplan og af deres sammensætning har påvist følgende tendenser: Mellem 1989 og 2000 skete der en generel forøgelse af EU s vinproducenters indkomst målt i bedriftens nettoværditilvækst (BNVT) pr. årsarbejdsenhed (ÅAE) 1 1 BNVT udgør betalingen for produktionsfaktorer (arbejde, jord og kapital), uanset om de bygger på ydre relationer eller familierelationer. ÅAE er udtryk for den samlede arbejdsindsats på bedriften udtrykt i årlige arbejdsenheder (svarende til fuldtidsarbejde).

16 de producenter, der fremstiller kvalitetsvin, har højere indkomst end dem, der ikke gør de producenter, der fremstiller kvalitetsvin, har på EU-plan højere indkomst end andre landmænd, og de producenter, der ikke fremstiller kvalitetsvin, har lavere indkomst end andre landmænd der er store forskelle mellem de enkelte lande, f.eks. er vinproducenternes indkomst i Frankrig (kvalitetsvin og ikke-kvalitetsvin) den højeste i EU s vinproducerende lande og ligger betydeligt over vinproducenternes indkomst i en række andre lande som f.eks. Portugal der er også i de enkelte EU-lande betydelige forskelle på indkomsten fra det ene år til det andet hos de producenter, der fremstiller kvalitetsvin og dem, der ikke gør værdien (i EUR) af vinarealernes samlede produktion varierer betydeligt fra det ene år til det andet og er den vigtigste årsag til vinproducenternes forskellige årsindkomst kvantitative analyser viser, at der er ringe eller ingen sammenhæng mellem vinproducenternes bedriftsstørrelse og vinproducenternes procentvise årlige indkomstændringer mellem 1989 og Som det bekræftes af de adspurgte eksperter, er det ikke muligt at påvise sammenhængen mellem de konstaterede tendenser og de generelle og særlige FMOforanstaltninger kvantitativt. Der blev derfor foretaget en kvalitativ analyse for at undersøge forholdet mellem de påviste markedsudviklinger og FMO s foranstaltninger, herunder eventuelle tilfældige forbindelser mellem FMO s foranstaltninger og de konstaterede tendenser. Dette kvalitative arbejde byggede på en række samtaler med og spørgsmål til sektorens eksperter. Konklusionerne af denne analyse viser, at: Destilleringen havde virkning i nogle (bord-) vinregioner, hvor den forøgede indkomststabiliseringen det er sandsynligt, at reglerne for plantningsrettigheder har gjort markedet usmidigt og dermed bevirket, at vinproducenternes indkomster i gennemsnit er lavere, end de kunne have været. Det bør dog bemærkes, at plantningsrettighederne har gjort det muligt for små og traditionelle vinproducenter fortsat at gøre sig gældende på markedet virkningerne af strukturomlægningen og omstillingen er langsigtede, og der er ikke almindelighed enighed om det effektive afkast af denne investering der er kun få direkte forbindelser mellem lovgivningsforanstaltningerne og producentindkomsterne privat oplagring virker i retning af at forøge indkomststatbiliteten, selv om denne virkning forekommer regionalt præget. Hver FMO-foranstaltning har et særligt formål. F.eks. tager FMO s destilleringsforanstaltninger (der lægger beslag på en stor del af FMO s budget) fortrinsvis sigte på at formindske overskud på markedet. I mange tilfælde er de enkelte FMO-foranstaltningers virkning på producentindkomsterne og produktionsstrukturen, selv om den ikke udgør en sekundær målsætning, en følge af, at det særlige mål opfyldes (eller ikke opfyldes). Kvantitativ påvisning og kvalitativ analyse af FMO-foranstaltningernes virkning på producentindkomsterne og produktionsstrukturen giver forskellige resultater. Den almindelige opfattelse er imidlertid, at FMO s foranstaltninger som helhed har haft en

17 positiv virkning på producentindkomsten og produktionsstrukturen med regionale og tidsmæssige forskelle, når det gælder virkningens omfang. 10. Den samlede markedspåvirkning Evalueringen beskæftiger sig med de forskellige FMO-foranstaltningers samlede virkning på: i) markedsligevægten (opgjort i mængde) og ii) prisudviklingen og vekselvirkningen mellem de enkelte foranstaltninger og deres indbyrdes betydning, og med deres effektivitet. Den FMO for vin, der blev benyttet mellem 1989 og 1995, gav resultat ved at formindske de strukturbetingede overskud og således forbedre markedsligevægten. Den kunne dog ikke helt fjerne de strukturbetingede overskud, da destilleringen og andre pris- og indkomtstabiliserende ordninger tilskyndede de marginale producenter til at fortsætte inden for erhvervet. FMO gav bedre resultat, når det drejer sig om at skabe markedsligevægt og prisstabilitet på kort sigt, end når det handler om at formindske overskuddene på længere sigt. Den nuværende FMO for vin vil måske ikke føre til nogen formindskelse af EU s fortsatte strukturbetingede overskud, fordi vindestilleringsforanstaltningerne i nogle regioner virker som en bundpris, der indebærer indkomststøtte og derved fastholder produktionskapaciteten. Vore analyser viser, at der i medlemsstater, som traditionelt har et meget lavt udbytte, har været en udvikling i retning af voksende udbytte, især i Spanien. De fleste af de adspurgte eksperter hævder, at udbyttestigningen er strukturbetinget og skyldes strukturomlægning til mere konkurrencedygtige sorter og produktionsmetoder. Strukturbetingede overskud afhænger til dels af EU s vinsektors konkurrencedygtighed, når det gælder markedsvine, der kan klare sig i konkurrencen med vinproducenter uden for EU. De regulerende foranstaltninger og strukturomlægnings- og omlægningsstøtten bidrager til en omlægning til kvalitetsvin. Nogle af EU s ønologiske regler kan have hæmmet den tekniske udvikling og dermed have formindsket konkurrencedygtigheden over for producenter i den nye verden reformen søgte at forbedre mærkningsreglerne, men det er for tidligt at vurdere ændringernes effektivitet. FMO s foranstaltninger for indskrænkning af produktionskapaciteten (begrænsning af plantningsrettigheder og præmie for endeligt ophør) har været mere omkostningseffektive end interventionsforanstaltninger som destillering, når det drejer sig om at formindske strukturbetingede overskud. FMO kan dog betragtes som politisk effektiv, når det gælder om at beskytte producentindkomsterne i EU og måske om at begrænse muligheden for sociale konflikter i nogle af EU s regioner. FMO s mål og midler bør undersøges kritisk og reformeres i hvert fald delvist. FMO bør ikke gå ud på at styre markedet eller gribe regelmæssigt ind for at støtte producentindkomsterne. Erhvervet bør tilskyndes til at undgå strukturbetinget overskudsproduktion ved at tilpasse sig ændringer af vinefterspørgslen på verdensmarkedet (f.eks. bedre markedsføringsstrategier).

18 At støtte vinproducenternes indkomst ved hjælp af garanterede priser ved opkøb til destillering sender forkerte markedssignaler og medvirker til at gøre de strukturbetingede overskud permanente. Eventuel indkomststøtte bør holdes adskilt fra priserne for at undgå misvisende markedssignaler. Vi konkluderer, at FMO bør prøve at undgå dyre interventionsforanstaltninger i forbindelse med strukturbetingede overskud. FMO bør derimod tilskynde vinsektoren til at bringe udbuddet i overensstemmelse med efterspørgslen, både når det gælder kvantitet og kvalitet. Vinavlen i den nye verden følger nationale produktionsregler, som adskiller sig fra EU s forordninger, der bevarer de traditionelle produktionsmetoder, men hæmmer EU s producenter i forhold til deres udenlandske konkurrenter. Mange af vinsektorens erhvervsdrivende erkender behovet for at indføre mere forbrugerorienterede produktions- og afsætningsmetoder for EU s vine, men for at kunne tilpasse sig til de skiftende markedsforhold har de brug for mere udførlige, mere pålidelige og mere aktuelle markedsoplysninger. Det bliver derfor en ny opgave for FMO at bistå vinsektoren ved at være med til at finansiere udviklingen af bedre markedsinformation ved indsamling og hurtig udbredelse af oplysninger om de udviklinger, der sker både på vinmarkedets efterspørgsels- og dets udbudsside. Det vil medvirke til at gøre markedet gennemsigtigt for både de store og små producenter og for deres kunder. Der er i afsnittet om markedsligevægt blevet påvist mange uoverensstemmelser mellem FMO s foranstaltninger. De vigtigste uoverensstemmelser drejer sig om styring af produktionskapaciteten. EU finansierede rydning af omkring ha mellem 1988 og Der blev brugt ca. 4,4 mia. EUR til præmier for endeligt ophør for at formindske vinsektorens produktionskapacitet, efterhånden som genplantningsrettighederne blev købt ud. Imidlertid er der siden 1996 blevet frigivet over ha til nyplantning, som således har øget erhvervets produktionskapacitet. Begrundelsen for Rådets beslutning var, at udgifterne til præmien for endeligt ophør havde haft til formål at befri erhvervet for uønsket bordvinsproduktion, og at tildelingen af nye plantningsrettigheder var begrænset til kvalitetsvine, som markedet havde vist efterspørgsel på. I 1999 blev der indført bestemmelser, der skulle forbedre styringen af produktionskapaciteten ved hjælp af nationale eller regionale reserver. En fare ved dette skridt er, at det sætter medlemsstaterne i stand til at undgå tab på nationale genplantningsrettigheder og således fastholder deres produktionskapacitet. Der er efter vor opfattelse en klar uoverensstemmelse mellem disse foranstaltninger. Desuden kan der sagtens rejses indvendinger mod den tanke, at EU skal søge at styre vinsektorens produktionskapacitet, både fordi den forudsætter, at EU s myndigheder er bedre til at bedømme markedsudviklingen end markedsdeltagerne, og fordi den fører til forvridning mellem den beskyttede sektor og EU s øvrige økonomiske sektorer. At styre et marked, hvor der findes et klart strukturbetinget udbudsoverskud, og hvor prissignalerne ikke får lov til at fungere effektivt på grund af en kunstig bundpris, er ifølge sagens natur vanskeligt, medmindre strukturforanstaltningerne anvendes konsekvent. Kommissionens forsøg på at få vinsektoren til i højere grad at reagere på markedsudviklingen modvirkes af destilleringsforanstaltningerne, som sikrer en vis mindsteindtjening af en marginal produktion. Modsætningen mellem de to anskuelsesmåder opstår på grund af villigheden til at støtte destillering til

19 konsumalkohol, fordi den forsyner en traditionel afsætningskilde. Hvis der er tale om en afsætningskilde, så har de producenter, der benytter destillaterne som tilsætning for at forøge alkoholindholdet i vin og spiritus, ikke brug for støtte. Uventede bivirkninger af ordningerne kan også have svækket FMO s effektivitet. Der er to vigtige, uventede virkninger, som gør sig gældende. For det første kan den stramme styring af plantningsrettighederne, som påpeget i kapitlet om plantningsrettigheder, have hæmmet udbuddets tilpasning til ændringer af markedets krav. Denne stramhed har svækket plantningsrettighedsforanstaltningernes effektivitet. For det andet anslår vi, at helt op til 15 % af præmien for endeligt ophør blev benyttet til rydning af arealer med spisedruer eller druer til fremstilling af rosiner og berørte således ikke vinproduktionen. EU finansierede rydning af ca ha, som ikke påvirkede vinproduktionens ligevægt. Dog kan destilleringen af spisedruer og rosiner (på grundlag af artikel 36 i forordning 822/1987 og artikel 28 i forordning 1493/1999) i det lange løb være blevet formindsket på grund af den præmie til endeligt ophør, som uberettiget er blevet udbetalt til sådanne vinarealer. 11. Konklusioner og henstillinger DEN EUROPÆISKE VININDUSTRI BØR TILSKYNDES TIL AT FORMINDSKE OVERSKUDSPRODUKTIONEN OG TILPASSE SIG HURTIGERE TIL ÆNDRINGER I VINEFTERSPØRGSLENS MØNSTRE På EU s marked er der et overskud af vin, som sendes til destillering. Den overskydende vinproduktion er ikke let at få afsat til alternative formål, og at forøge efterspørgslen på alkohol kan ikke forenes med betænkelighederne ved at øge risikoen for sundhedsfare. Desuden kan bioethanol til industriformål fremstilles billigere på grundlag af andre landbrugsplanter. Produktionen må tilpasse sig den ændrede vinefterspørgsel, men på grund af støtteforanstaltningernes tidligere udvikling kan vinproducenterne have brug for, at markedstilpasningsprocessen lempes. FMO HAR MEDFØRT EN USMIDIGHED, DER INDIREKTE SÆTTER DEN EUROPÆISKE VININDUSTRIS MULIGHED FOR AT FORØGE SIN KONKURRENCEEVNE PÅ SPIL, OG HAR IKKE HELT OPFYLDT SIT FORMÅL, NÅR DET DREJER SIG OM AT FORMINDSKE VINPRODUKTIONS- OVERSKUDDET FMO s effektivitet, når det gælder om at påvirke markedsligevægten, er både før og efter 1999-reformen blevet svækket af planterettighedsordningens usmidighed og ved den forvridning, der skyldes støtten til destillering, som skaber en kunstig efterspørgselsforøgelse. Desuden er FMO s virkning blevet svækket af en uhensigtsmæssig gennemførelse af foranstaltningerne for plantningsrettigheder, fordi de data om produktionskapaciteten, som kræves for at kunne overvåge markedsændringerne og rette op på manglende balance, var upålidelige.

20 USMIDIGE REGLER FOR PLANTNINGSRETTIGHEDER HAR HÆMMET DEN EUROPÆISKE VINPRODUKTIONS KONKURRENCEDYGTIGHED OG VIRKNINGEN AF PRÆMIEN TIL VARIGT OPHØR ER SKØNT DEN ER EFFEKTIV EN MODSIGELSE... Da forbrugernes efterspørgsel ændrer sig fra bordvin af lav kvalitet til kvalitetsvin, førte foranstaltningerne for plantningsrettigheder til manglende smidighed på markedet, fordi de: i) hindrede en hurtigere tilpasning af den europæiske vinsektor, ii) indirekte medvirkede til at fastholde EU s overskud. Handelsliberaliseringen i forbindelse med Agenda 2000-reformerne og det øgede pres fra landene uden for EU kræver, at de EU-producenter, der kan udvide deres produktion af kvalitetsvin kvbd for at efterkomme forbrugernes efterspørgsel, ikke hæmmes af begrænsninger for nyplantning. Markedet bør heller ikke undergraves af, at der stadig findes overskud af vin af lav kvalitet, som trykker producenternes generelle indkomstniveau. Overførsel af plantningsrettigheder bør fremmes og effektiv styring af produktionskapaciteten bør sikres ved indsamling af pålidelige data om EU s vinareal. Præmien for endeligt ophør har vist sig at være mere effektiv, da den har formindsket overskudsarealet. Var de vinarealer, som er blevet opgivet permanent, forblevet under dyrkning, ville EU s overskud have været endnu større. Afsætning af yderligere overskud ved hjælp af destillering ville i betydelig grad have påvirket FMO s budgetudgifter. OG ANALYSEN HAR VIST, AT DESTILLERING INDIREKTE TILSKYNDER TIL FASTHOLDELSE AF DE STRUKTURBETINGEDE OVERSKUD EU's foranstaltninger for vindestillering er et effektivt middel, hvormed den vinmængde, der sendes på markedet, kan reguleres. De virker som en (kunstig) efterspørgselsforøgelse, og importen skades derfor ikke, men bliver indirekte understøttet. Den virkning, FMO s destilleringsforanstaltning har på priserne, gør sig gældende i den lavere ende af prisskalaen, især i Spanien, Frankrig og Italien. På lavprismarkederne giver destilleringsindtægterne nogle producenter tilstrækkelig indkomst. Denne indkomststabiliserende virkning opfylder nogle af formålene med EU s landbrugspolitik, men samtidig tilskynder den til bevarelse af de strukturbetingede overskud. Desuden er der en åbenlys politisk modstrid mellem ønsket om regional indkomststabilisering og ønsket om udvikling af en markedsorienteret produktion. At destilleringen af druer til flere formål har bevaret sit gennemsnit siden 1999/2000 kan være tegn på en usmidig struktur, da det tyder på, at producenterne ikke reagerer på efterspørgselsændringer. FMO BØR UNGÅ DYRE INTERVENTIONER FOR AT BEKÆMPE STRUKTURBETINGEDE OVERSKUD OG INDFØRE MERE LIBERALE POLITISKE ORDNINGER FOR AT ØGE PRODUKTIONEN AF KVALITETSVIN Krisedestillering er en effektiv, men dyr måde at behandle midlertidige overskud på, da den forudsætter oplagring/afsætning af den fremstillede alkohol. Destillering er ikke en omkostningseffektiv måde at behandle varige strukturbetingede overskud på. Støtte til destillering af konsumalkohol er særlig kontroversiel, da den støtter en del af EU s alkoholmarked ved hjælp af billige forsyninger med den temmelig tvivlsomme begrundelse, at det bevarer en traditionel afsætningsmulighed for EU s vinproduktion. Der ser ikke ud til at være nogen fornuftig grund til at forhindre spiritusindustrien i at blive forsynet på en mere markedsorienteret måde. Da reformen af FMO for vin fra 1999 stadig er så ny, kan der kun foretages en foreløbig vurdering af reformens