Børne- og Socialministeriet Holmens Kanal København K

Transkript

1 Børne- og Socialministeriet Holmens Kanal København K jrje@sm.dk W I L D E R S P L A D S 8 K K Ø BENHAVN K T E L E F O N I N F H U M A N R I G H T S. D K M E N N E S K E R E T. D K D O K. N R. 1 9 / H Ø R I N G O V E R U D K A S T T I L E N R Æ K K E B E K E N D T G Ø R E L S E R O G V E J L E D N I N G E R P Å D E T A D O P T I O N S R E T L I G E O M R Å D E 2 6. M A R T S Børne- og Socialministeriet har ved mail af 15. marts 2019 anmodet om Institut for Menneskerettigheders eventuelle bemærkninger til høring over udkast til en række bekendtgørelser og vejledninger på det adoptionsretlige område. Børne- og socialministeren har endvidere den 20. februar 2019 fremsat ændringsforslag til forslag L 155 til lov om ændring af adoptionsloven, lov om social service og forskellige andre love (Kontinuitet og enkle forløb for børn, der adopteres uden samtykke). Ændringsforslaget blev ikke sendt i høring, idet det ifølge ministeren alene indeholder tekniske ændringer. Eftersom ændringsforslaget har relation til nærværende udkast til bekendtgørelser og vejledninger på det adoptionsretlige område, vil instituttets bemærkninger også vedrøre ændringsforslaget. Instituttet har følgende bemærkninger: SAMMENFATNING Instituttets bemærkninger vedrører alene ændringerne af 20 a i forældreansvarsloven om samvær og anden kontakt efter adoption. Overordnet set mener instituttet, at det er positivt, at der skabes mulighed for, at der i højere grad kan fastsættes samvær eller anden kontakt med den biologiske slægt efter adoption end tidligere. Instituttet kan dog også konstatere, at teksten i ændringsforslaget og ministeriets udkast ikke entydigt angiver, hvad intentionen med lovforslaget er. Endvidere er det problematisk, hvis den udvidede mulighed for at fastsætte samvær eller kontakt med den biologiske slægt efter adoption tillægges betydning ved afgørelsen om adoption uden samtykke. I dom af 4. februar 2019 udtalte Højesteret, at denne

2 mulighed kunne indgå i proportionalitetsvurderingen, således at muligheden for at fastsætte samvær mv. gjorde, at adoption uden samtykke blev anset for mindre indgribende. Imidlertid viser de hidtidige erfaringer med samvær og anden kontakt efter adoption, at dette kun finder sted i meget begrænset omfang. Hvis der ikke er en reel udsigt til at få fastsat samvær mv. efter adoption uden samtykke, bør det heller ikke indgå som et moment ved afgørelsen om adoption. Derudover har barnet forsat ikke mulighed for selv at søge samvær med sin biologiske slægt. Endelig indeholder ministeriets udkast ikke forslag til ændringer af afsnit 17 i vejledning nr af 30. december 2015 om samvær, selvom dén vejledning også vedrører samvær og anden kontakt efter adoption. Dermed vil de forskellige vejledninger ikke stemme overens, og det vil være svært for borgere og myndigheder at orientere sig i reglerne. Instituttet anbefaler på denne baggrund følgende: Det tydeliggøres i ministeriets udkast, at intentionen med ændringerne er, at reglerne om samvær og anden kontakt med den biologiske slægt efter adoption ikke skal administreres så restriktivt, som de er blevet hidtil. Ministeriet følger udviklingen i fastsættelsen af samvær og anden kontakt efter adoption, og hvilken betydning dette tillægges i sager om adoption uden samtykke, da det er problematisk, hvis domstolene lægger vægt på muligheden for samvær mv. ved afgørelsen om adoption uden samtykke, hvis der stort set aldrig bliver fastsat samvær eller kontakt. Ministeriet overvejer at lovfæste barnets ret til at søge samvær med sin oprindelige slægt. Ministeriet ændrer afsnit 17 i vejledning nr af 30. december 2015 om samvær, så vejledningen om samvær stemmer overens med udkastets ændringer. UDKASTETS INDHOLD Udkastet til ændringerne af forskrifterne er en følge af forslag L 155 til lov om ændring af adoptionsloven, lov om social service og forskellige andre love (Kontinuitet og enkle forløb for børn der adopteres uden samtykke), der er fremsat af børne- og socialministeren for Folketinget den 6. februar Som anført gennemfører udkastet desuden ændringsforslaget til L 155, som børne- og socialministeren fremsatte den 20. februar Ændringsforslaget medfører navnlig, at formuleringen i helt særlige tilfælde udgår af forældreansvarslovens 20 a om samvær og anden kontakt efter adoption. Ændringsforslaget er fremsat på baggrund af Højesterets dom af 4. februar 2019 i sag 140/2018 og 144/2018 om 2/7

3 adoption uden samtykke. I dommen påpegede Højesteret blandt andet, at det næppe er i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, at samvær og anden kontakt med den biologiske slægt efter forældreansvarslovens 20 a kun er en mulighed i helt særlige tilfælde. Ifølge ministerens ændringsforslag er det dog en fejl, at formuleringen i helt særlige tilfælde er kommet til at fremgå af bestemmelsen i 20 a, da der ikke skulle ligge en særskilt begrænsning i denne formulering. Ministeren skriver ligeledes i sit fremsendelsesbrev til Folketingets Social-, Indenrigs- og Børneudvalg: Ændring[sforslaget] medfører ikke en ændring af praksis, men er alene en ændring af bestemmelsens ordlyd. Ministeriet udmønter ændringerne forskellige steder i udkastet, navnlig i kapitel 4 i vejledningen om frigivelse af børn til national adoption og afsnit 17.7 i vejledningen om adoption. Blandt andet udgår formuleringen i helt særlige tilfælde af vejledningerne. Endvidere fremhæves det nu flere steder i vejledningerne, at afgørelsen om samvær eller anden kontakt med den biologiske slægt efter adoption skal træffes ud fra barnets bedste. I det oprindelige forslag til 20 a (Folketingstidende , tillæg A, side 3198) blev det anført: De grunde, der har ført til at gennemføre en adoption uden samtykke, vil i langt de fleste tilfælde betyde, at der ikke skal fastsættes et samvær med barnet. Denne formulering blev gentaget, da 20 a blev ændret i 2015 (Folketingstidende , 1. samling, tillæg A, L 121 som fremsat, side 11-12). I nærværende ændringsforslag side 2 er formuleringen blødt op, idet det i stedet anføres, at de bagvedliggende årsager til, at der er truffet afgørelse om adoption uden samtykke, herunder manglende forældreevne, naturligt [vil] skulle indgå i vurderingen. I ministeriets udkast foreslås det, at følgende formulering udgår af vejledningen om adoption side 92: Det er derfor udgangspunktet, at der ikke fastsættes samvær eller anden form for kontakt efter en adoption. I vejledningen om frigivelse af børn til national adoption side 12 bliver formodningen om, at der ikke skal være samvær efter adoption uden samtykke, derimod stående med nogle få sproglige ændringer. INSTITUTTETS BEMÆRKNINGER Instituttet har alene bemærkninger til de dele af udkastet og ændringsforslaget, som vedrører ændringen af 20 a i forældreansvarsloven om samvær og anden kontakt efter adoption. For 3/7

4 så vidt angår de øvrige ændringer afspejler de som nævnt forslag L 155, og instituttet henviser derfor til sit høringssvar til det lovforslag. 1 DEN MENNESKERETLIGE RAMME Retten til samvær og kontakt mellem barnet og dets biologiske slægt er en central menneskerettighed, som knytter sig til retten til familieliv, og som bl.a. er beskyttet i Børnekonventionens artikel 7, 8, 9 og 16, Handicapkonventionens artikel 22 og 23 og Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8. Navnlig fastslår Børnekonventionens artikel 7 og 8, at barnet har ret til at kende sine forældre og til at bevare sin identitet, herunder bl.a. familieforhold. Artikel 9, stk. 3, fastsætter videre, at barnet skal sikres en regelmæssig personlig kontakt med sine forældre, hvis barnet er adskilt fra dem, medmindre dette vil stride mod barnets bedste. Tilsvarende bestemmer Handicapkonventionens artikel 23, stk. 4, at en sådan adskillelse af barnet fra sine forældre kun må ske, hvis det er nødvendigt af hensyn til barnets bedste. Efter adoptionen vil den primære familierelation naturligvis være mellem barnet og adoptanterne. Denne relation udelukker imidlertid ikke automatisk, at barnet forsat kan have en beskyttet familierelation til sin biologiske slægt efter adoption. Dette gælder særligt (men ikke udelukkende) i sager, hvor der har været samvær mellem barnet og de biologiske forældre forud for adoptionen. Derudover har barnet under alle omstændigheder ret til at bevare sin identitet, som gælder, uanset om der eksisterer et familieliv mellem barnet og de biologiske forældre i konventionernes forstand. Barnets ret til at bevare sin identitet skal blandt andet sikres via forældreansvarslovens 20 a. BEDRE MULIGHED FOR SAMVÆR OG KONTAKT EFT ER ADOPTION Med Højesterets dom af 4. februar 2019 og ændringsforslaget er der, som instituttet forstår ændringsforslaget, lagt op til, at der skabes mulighed for at fastsætte samvær og anden kontakt mellem barnet og dets biologiske slægt og slægt efter adoption i højere grad end tidligere. Dette skal også gælde sager om adoption uden samtykke. Ændringerne af de administrative forskrifter, ministeriet har sendt i høring, understøtter denne udvikling. Instituttet hilser denne ændring velkommen, idet den kan bidrage til at styrke både barnets og de biologiske forældres ret til familieliv efter adoptionen. Som ministeren og ministeriet anfører, skal det afgørende kriterium for samvær forsat være barnets bedste. Det skal i den 1 Kan tilgås her: 4/7

5 forbindelse erindres, at det som udgangspunkt også er i barnets interesse at bevare relationen til sin biologiske slægt, når forældrene, eventuelt med støtte, vil kunne spille en positiv rolle i barnets liv, jf. også Handicapkonventionens artikel 23, stk. 2, sidste pkt. 2 Der kan naturligvis være sager, hvor samvær eller anden kontakt kan være til skade for barnets trivsel og udvikling, men efter instituttets opfattelse vil det ikke være i barnets interesse at opstille en formodningsregel herom, heller ikke i sager om adoption uden samtykke. I stedet må spørgsmålet om samvær og anden kontakt vurderes konkret fra sag til sag, som ministeriet også lægger op til. ÆNDRINGSFORSLAGETS UKLARE SIGTE Instituttet bemærker, at det ikke er helt klart, hvad der er sigtet med ændringsforslaget og udkastet til de administrative forskrifter. Ministeren fremhæver som nævnt i fremsendelsesbrevet til Folketinget, at ændringsforslaget ikke medfører en ændring af praksis. Den nuværende praksis efter 20 a har imidlertid udviklet sig meget restriktivt i sager om adoption uden samtykke. Dette skal ses i lyset af den formodning, som blev formuleret i lovforarbejderne fra 2009 om, at de grunde, der fører til en adoption uden samtykke, normalt vil tale imod, at der fastsættes samvær. Ifølge instituttets oplysninger har Statsforvaltningen kun modtaget enkelte ansøgninger om samvær efter adoption, og instituttet kender ikke til sager, hvor samvær er blevet fastsat. Ændringsforslaget lægger imidlertid ikke op til en så restriktiv forvaltning af forældreansvarslovens 20 a. Tværtimod synes forslaget at afskaffe den gældende formodningsregel til fordel for en individuel vurdering i hver sag i lyset af barnets bedste. Det er imidlertid problematisk, at formodningsreglen fjernes fra vejledningen om adoption, men bibeholdes i vejledningen om frigivelse af børn til national adoption. Dette kan skabe uklarhed om, hvad sigtet med ændringsforslaget egentlig er. Samlet set læser instituttet ændringsforslaget sådan, at der som anført ovenfor skabes mulighed for at fastsætte samvær og anden kontakt mellem barnet og dets biologiske forældre og slægt efter adoption i højere grad end tidligere. Denne læsning er også i bedst tråd med Højesterets dom af 4. februar 2019, som kritiserede de nugældende 2 Se Mogens Nygaard Christoffersen m.fl., Adoption som indsats, SFI rapport nr. 07:32, 2007, kapitel 5, navnlig side og Forfatterne konkluderer bl.a., at resultaterne af udenlandske studier af børn i åbne adoptioner generelt er positive, at børnene er mere tilfredse, jo mere åbne adoptionerne er, og at åbenhed generelt reducerer risikoen for sammenbrud i adoptionsforholdet (side 132). 5/7

6 regler for at være for restriktive. Instituttet anbefaler, at ministeriet tydeliggør dette i ændringerne til de forskrifter, som er sendt i høring. BETYDNING FOR AFGØRE LSEN OM ADOPTION UDEN SAMTYKKE Da forældreansvarslovens 20 a blev indført i 2009, understregede lovgiver, at det forhold, at der kan skabes åbenhed i adoptionen, ikke må indgå som et moment i afvejningen af, om en adoption er til barnets bedste. Åbenheden måtte ifølge lovgiver ikke få den virkning, at man generelt anser muligheden for at gennemføre adoptioner uden samtykke som mindre indgribende (Folketingstidende , tillæg A, side 3198). I sin dom af 4. februar 2019 udtalte Højesteret imidlertid, at det fremgår af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at spørgsmålet om kontakt mellem barnet og den oprindelige slægt kan indgå i proportionalitetsvurderingen ved afgørelsen af, om en adoption uden samtykke er forenelig med Menneskerettighedskonventionens artikel 8 (dommen side 31). I Østre Landsrets dom af 2. maj 2018 i samme sag fremhævede landsretten ligeledes den potentielle mulighed for kontakt som en del af begrundelsen for, at adoptionen ikke krænkede forældrenes rettigheder. Lovgivers forudsætning fra 2009 synes således at være udfordret. Selvom instituttet som nævnt er positivt stemt over for ministerens ændringsforslag og ministeriets udkast, er der også grund til at være varsom over for udviklingen. Navnlig er der fortsat stor risiko for, at retten til samvær med de biologiske forældre aldrig bliver realiseret og at barnet mister kontakten til sin slægt. Dertil er det problematisk, når domstolene lægger vægt på denne mulighed, hvis den i realiteten ikke kan håndhæves. 3 Instituttet er ikke bekendt med, at der foreligger tal på hvor mange af de børn, som er blevet bortadopteret uden samtykke, der har samvær med deres forældre. Der har endnu kun været få tvangsadoptionssager og dermed kun begrænsede erfaringer. Endvidere vil et sådan samvær heller ikke være statisk, men udvikle sig over tid. En undersøgelse foretaget af Ankestyrelsen viste imidlertid, at kun 4 ud af de 232 børn, der blevet adopteret i 2006 (2 pct.), havde kontakt til deres biologiske 3 Jf. mindretalsudtalelsens præmis 24 i Menneskerettighedsdomstolens dom af 30. november 2017 i Strand Lobben m.fl. mod Norge. Sagen verserer p.t. for Storkammeret, og dommen er derfor ikke endelig. 6/7

7 forældre. For børn adopteret i 2011 var det kun 2 ud af 193 børn (1 pct.). Tallene for samvær var tilsvarende lave. 4 I lyset heraf bør ministeriet derfor være opmærksom på dette spørgsmål, navnlig i forhold til hvordan forældreansvarslovens 20 a fremover bliver administreret i praksis, om der faktisk etableres samvær eller kontakt mellem barnet og dets oprindelige slægt, og hvilken betydning det mulige eller faktiske samvær eller kontakt tillægges i sager om adoption uden samtykke. BARNETS RET TIL AT SØGE SAMVÆR MED SIN SLÆGT På nuværende tidspunkt er det kun muligt for den biologiske slægt at søge om samvær med barnet efter adoptionen, men ikke omvendt. Ændringsforslaget ændrer ikke herved. Barnekonventionen beskytter i første række barnets ret til at kende sine forældre og opretholde en personlig relation med dem. Dette understøtter forældreansvarslovens 20 a imidlertid ikke fuldt ud. Ifølge afsnit 17.7 i vejledningen om adoption skal Statsforvaltningen alene rådgive barnet om, hvordan det kan komme i kontakt med sine oprindelige forældre. Instituttet anbefaler ministeriet at overveje at lovfæste barnets ret til at søge samvær med sin oprindelige slægt. En sådan bestemmelse kunne udformes med inspiration fra forældreansvarslovens 35, hvorefter et barn, der er fyldt 10 år, kan anmode Statsforvaltningen om at indkalde forældrene til et møde om bl.a. samvær. TEKNISKE BEMÆRKNINGE R Ministeriets høring indeholder ikke forslag til ændringer af afsnit 17 i vejledning nr af 30. december 2015 om samvær, som også vedrører samvær og anden kontakt efter adoption. Med henblik på at sikre en ensartet vejledning til borgere og myndigheder om samvær og anden kontakt efter adoption bør ministeriet også foretage de nødvendige ændringer af vejledningen om samvær. Der henvises til Børne- og Socialministeriets sagsnr Med venlig hilsen Peter Hjaltason 4 Ankestyrelsens undersøgelse Åbenhed i adoptions- og plejeforhold samt plejeforældres motivation for at adoptere deres plejebarn, februar 2014, side 40 og 43. 7/7