Flexicurity-modellen og dens forandring Belyst med institutionel teori

Transkript

1 NORDIC WORKING LIFE CONFERENCE 2014 STREAM 6 FLEXIBLE WORKFORCE AND ITS CONSEQUENCES Flexicurity-modellen og dens forandring Belyst med institutionel teori Thomas Bredgaard (thomas@dps.aau.dk), Per Kongshøj Madsen (pkm@dps.aau.dk), Stine Rasmussen (sra@dps.aau.dk), Michael Friis Larsen (mla09@student.aau.dk) og Mads Peter Klindt (mpk@dps.aau.dk) Center for Arbejdsmarkedsforskning (CARMA) Aalborg Universitet Dette paper er et kapiteludkast til en bog om status og udfordringer for den danske flexicurity-model. Kapitlet indeholder to teoretiske analyser. Først en analyse, der anskuer modellen ud fra perspektivet om institutionel komplementaritet. Dernæst en analyse, der beskriver de senere års ændringer af modellen i lyset af teorien om gradvis institutionel forandring. Afslutningsvis diskuteres det, hvordan institutionel forandring påvirker institutionel komplementaritet.

2 Indledning Som beskrevet i kapitel 1 er litteraturen om den danske flexicurity-model ganske omfangsrig. Modellen og dens institutioners herkomst er beskrevet i mange sammenhænge. Den teoretiske analyse af modellen er imidlertid underudviklet og tager kun begrænset plads i litteraturen. Dette vil vi gøre et forsøg på at råde bod på i kapitlet her, hvor vi for det første går i dybden med en teoretisk anskuelse af hvordan modellen påvirker arbejdsmarkedet, og for det andet anlægger et teoretisk perspektiv, der kan begribe de forandringer af modellen, der er pågået i de senere år. Afslutningsvis tages hul på diskussionen om hvorledes man metodisk kan måle grader af forandring og deres systemfunktionelle implikationer. Med det samme skal det dog fastslås, at flexicurity-modellen ikke har levet fuldstændig teoriløst. Som vi har beskrevet i kapitel 1 kan flexicurity-begrebet i sig selv anskues som teoretisk-normativt begreb, der i begyndelsen af 2000erne blev hæftet på beskrivelsen af det danske beskæftigelsessystem, fordi systemet tjente som et godt empirisk eksempel på en særlig balance mellem fleksibilitet og sikkerhed (Wilthagen and Tros, 2004). Den danske flexicurity-model har også været analyseobjekt i en anden teoretisk diskussion, nemlig den om transitionelle arbejdsmarkeder (TLM), der ligeledes var fremherskende omkring årtusindskiftet. TLM-perspektivet anskuer vilkårene på det moderne arbejdsmarked som mere omskiftelige og konkurrenceprægede end i efterkrigsårene. Der er færre livstidstidsjob, den teknologiske udvikling gør at løbende opkvalificering i stigende grad er nødvendigt, og eftersom kvinderne i stor stil er kommet på arbejdsmarkedet er det nærmest en forudsætning for den biologiske reproduktion, at familie- og karriereliv kan kombineres. Det generelle kendetegn ved det moderne arbejdsliv er således, at det består af en masse transitioner (skift mellem job, mellem job og ledighed, mellem job og uddannelse, mellem job og familieopgaver, osv.) Håndteringen af transitioner er derfor i stigende grad en opgave som bør understøttes (Schmid, 1998; 2002). Flexicurity-modellen blev i TLM-diskussionen set som et eksempel på et institutionelt arrangement, der understøtter transitioner. F.eks. blev orlovsordningerne, der indførtes i begyndelsen af 1990erne som en del af den aktive arbejdsmarkedspolitik, fremhævet som trædesten, der gjorde det lettere at kombinere arbejdsmarkedsdeltagelse med familieforøgelse eller videreuddannelse. En anden policy, der 1

3 blev peget på af TLM-forskerne, var jobrotationsordningen, der kombinerer efteruddannelse med skabelsen af flere jobåbninger til langtidsledige (Larsen, 2005). Flexicurity og institutionel teori I kapitlet her er det som sagt formålet at videreudvikle den teoretiske analyse af flexicuritymodellen. Vil vi længere end den analyse, der handler om at identificere flexicurity-modellen som et eksempel på et givet teoretisk begreb, og i dybden med forståelsen af hvordan samspillet mellem modellens komponenter influerer på arbejdsmarkedet. I grunden består den danske flexicurity-model af en række formelle institutioner (liberale hyr-fyr regler, dagpengesystemet, den aktive beskæftigelsespolitik samt indsatsen for voksen- og efteruddannelse (VEU)), der alle har betydning for arbejdsmarkedets aktører (lønmodtagere og arbejdsgivere), hvilke præferencer de udvikler, og hvordan de agerer. Det oplagte udgangspunkt for en dybere teoretisk analyse er derfor institutionelt, dvs. det beror på en antagelse om, at institutioner (dvs. regler, aftaler, rettigheder, kutymer, systemer, organisationsprincipper osv.) har afgørende betydning for aktøradfærd. Den institutionelle teoretiske skole rummer flere varianter, f.eks. rational choice-instituionalismen, der især lægger vægt på at institutioner kan understøtte markedets effektivitet og producere økonomiske incitamenter. En anden vigtig gren af skolen er den historiske institutionalisme, der fremhæver hvordan institutioner fordeler magt og ressourcer til forskellige aktører i samfundet (Peters, 1999). Med institutionel teori som udgangspunkt, kan analysen af flexicurity-modellen således både rumme økonomiske og politiske effekter. Det egentlige samspil mellem modellens institutioner kan bedst anskueliggøres gennem begrebet institutionel komplementaritet, der handler om hvorledes institutioner i fællesskab påvirker aktører. Teorier om institutionel komplementaritet har i de senere år fået meget opmærksomhed, blandt andet fordi det er en udbredt opfattelse, at den måde forskellige institutioner er konfigureret i forhold til hinanden kan fremme koordination og konkurrenceevne (jf. Hall and Soskice, 2001). Blandt danske forskere tales der derfor om institutionel konkurrenceevne, der altså handler om de komparative fordele virksomhederne i et land får ved at kunne støtte sig til bestemte institutionelle arrangementer (Campbell og Pedersen, 2006; Pedersen, 2011). 2

4 Når det teoretiske udgangspunktet for forståelsen af flexicurity-modellen tager afsæt i idéen om institutionel komplementaritet, kan vi således skabe en nuanceret forståelse af samspillet mellem modellens institutioner og de dynamikker disse samspil skaber på økonomisk og politisk niveau. Denne forståelse kan imidlertid ikke rumme analysen af institutionelle forandringer. Flexicuritymodellens institutioner har i de senere år været genstande for en række forandringer, bl.a. som følge af globalisering, krise, politiske reformer og overenskomstmæssige modsvar herpå. Kapitlet giver derfor også et bud på hvorledes vi kan begribe forandring; hvorfor og hvordan institutionelle forandringer afstedkommer. Blandt andet gennemgås nyere teori om gradvis institutionel forandring, der beskriver hvordan forskellige forandringsprocesser over tid kan akkumulere til at være ganske omsiggribende og derved grundlæggende ændre institutionelle egenskaber (Thelen og Mahoney, 2010). Kapitlet starter altså med teoretisk at beskrive, hvorledes flexicurity-modellens institutioner indgår i forskellige samspilsformer med hinanden, og beskriver dernæst hvorledes modellens institutioner forandres. På baggrund af disse to analyser fremkommer endnu et centralt forskningsspørgsmål, der handler om, hvad det betyder for komplementariteten mellem modellens institutioner, når flere af institutionerne i modellen undergår forandring. Hvis en eller flere af de institutioner, der indgår i et institutionelt arrangement forandrer sig, forandres komplementariteten så på samme vis, er den konstant eller forsvinder den? Kapitlet sluttes derfor af med en diskussion af, hvorledes man metodisk kan angribe studier af institutionel forandring, herunder en diskussion af hvordan vi kan fastslå, om de institutionelle forandringer vi observerer er funktionelle tilpasninger af modellen, der vedligeholder eksisterende dynamikker og samspil, eller om forandringerne fører til skabelsen af nye dynamiske samspilsformer, der grundlæggende ændrer modellens funktion i forhold til det omgivende arbejdsmarked. Flexicurity og institutionel komplementaritet Ideen om institutionel komplementaritet blev udviklet i 1990erne og i begyndelsen af 2000erne og forbindes ofte med den skelsættende antologi Varieties of Capitalism (VoC). Hovedargumentet i bogen er, at de distinkte forskelle imellem de rige vestlige demokratier vil bestå på trods af globa- 3

5 lisering og forstærket konkurrencepres fra nye økonomiske supermagter (Hall and Soskice, 2001). Derfor titlen, der på dansk lyder noget i retning af varianter af kapitalisme. Bogen er på sin vis et opgør med den intellektuelle forestilling om historiens endeligt, altså forudsigelsen om, at socialismens sammenbrud uundgåeligt vil føre til en global tilnærmelse til den liberale markedsøkonomi i kraft af dennes egenskab som det stærkeste og mest holdbare økonomiske system (se Fukuyama, 1992). I VoC-antologien skitseres to overordnede kapitalisme-modeller. Liberale markedsøkonomier (efter amerikansk forbillede) og koordinerede markedsøkonomier (efter tysk forbillede). Pointen er, at de to modeller er substantielt forskellige, men samtidig er de hver for sig levedygtige fordi de er baseret på komplementære institutioner, der gensidigt øger hinandens effektivitet og derved understøtter distinkte komparative økonomiske fordele (Hall and Soskice, 2001, s. 17). Institutionerne i liberale markedsøkonomier, f.eks. fleksibel regulering af arbejds- og kapitalmarkederne og produktion af generelle kompetencer i uddannelsessystemet, er alle med til at muliggøre hurtige omstillinger i erhvervslivet og produktinnovation. Institutionerne har dermed skabt grundlaget for USA's aktuelle globale førerposition indenfor brancher som medico- og informationsteknologi. Institutionerne i koordinerede markedsøkonomier understøtter til gengæld produktion af kvalitetsprodukter fordi de fremmer kontinuitet, koordination og langsigtet specialisering i produktionen. De afgørende institutioner i koordinerede markedsøkonomier som den tyske er intensiv medarbejderinvolvering på virksomhederne, tålmodig finanskapital og et uddannelsessystem, der primært udvikler industrispecifikke og højt specialiserede kompetencer. Tilsammen har disse institutioner været medvirkende til, at tysk maskin- og automobilindustri i dag forbindes med særlige kvalitetsprodukter (Hall and Soskice, 2001, s ). Siden VoC-antologien har der været en længere diskussion, der har nuanceret forståelsen af komplementaritetsbegrebet. Crouch (2010) skelner f.eks. mellem to typer af institutionel komplementaritet. For det først kan komplementaritet forstås som i VoC-eksemplet, dvs. som en tilstand, hvor to eller flere institutioner understøtter same type aktøradfærd eller virksomhedsstrategi. Her er altså tale om en forstærkningseffekt (reinforcement), hvor samspillet mellem flere institutioner forøger det incitament eller den tilskyndelse, de enkelte institutioner hver for sig skaber (Ibid., s ). For det andet kan vi forstå komplementaritet som det forhold, at institutioner kan af- 4

6 bøde hinandens negative effekter (compensation) eller det at institutioner i kraft af deres forskellige egenskaber producer en helhed eller skaber et samlet resultat. Under alle omstændigheder er forskellen på de to definitioner, at imens institutionerne i førstnævnte producerer ensartede incitamenter eller understøtter samme type adfærd, vil de i sidstnævnte skabe en form for balance mellem forskellige tilstande (Ibid. s ). Flexicurity som institutionel kompensation I VoC-litteraturen og debatten om institutionel komplementaritet er den danske flexicurity-model ikke gået under radaren. Dansk flexicurity har tiltrukket sig opmærksomhed, dels fordi modellen har været vanskelig at indplacere i opdelingen mellem liberale og koordinerede markedsøkonomier (se f.eks. Campbell and Pedersen, 2007), dels fordi modellen repræsenterer et interessant eksempel på institutionel komplementaritet. I en artikel fra 2011 gengiver Campbell en række empiriske eksempler på Crouch s to varianter af institutionelle komplementariteter. Han skriver at; compensation ( ) refers more generally to situations where one institution simply makes up for the deficiencies of another. For instance, Denmark s famous flexicurity institutions enable private employers to easily fire workers but also provide workers with welfare, training and job relocation programmes that help them at such times in ways that improve national economic performance (Campbell, 2011, s ). I Campbells øjne handler den institutionelle komplementaritet i flexicurity-modellen altså om kompensation; dagpenge og aktiv arbejdsmarkedspolitik (herunder VEU) kompenserer for de negative effekter eller mangler der er resultatet af de liberale hyr-fyr regler, og dette på en måde der forbedrer Danmarks økonomiske performance. Præcist hvordan dette kompenserende forhold har en positiv betydning for Danmarks økonomiske formåen beskrives dog ikke, men vi kan her forsøge at udvikle nogle mere konkrete svar. I udgangspunktet kan man antage, at det er en fordel for en lille åben økonomi, der består af mange små- og mellemstore virksomheder, at arbejdsmarkedet er fleksibelt, således virksomhederne hurtigt kan tilpasse sig konjunkturerne eller markedsudviklingen. En negativ effekt af hyr-fyr tilgangen til arbejdskraften er imidlertid, at mange virksomheder vil være utilbøjelige til at investere i human kapital (efteruddannelse), hvilket kan føre til kompetenceefterslæb og produktivitet- 5

7 stab på arbejdsmarkedet. For det andet betyder de fleksible hyr-fyr regler, at den samlede efterspørgsel i økonomien vil falde hurtigt i en kriseperiode (grundet de mange opsigelser) og måske starte en nedadgående krisespiral. Aktiv arbejdsmarkedspolitik med vægt på voksen- og efteruddannelse og dagpenge retter i mellemtiden op på disse mangler. Aktivering og uddannelse til ledige skaber ny human kapital, der strategisk kan målrettes brancher i vækst, imens dagpengeudbetalinger til arbejdsløse holder hånden under det private forbrug og dermed medvirker til at stabilisere efterspørgslen i økonomien (Hansen et al., 1996, s. 113, 230). Det kompenserende forhold mellem det fleksible arbejdsmarked og flexicurity-modellens tryghedsinstitutioner er imidlertid også politisk. Det er især udtryk for en balancegang mellem indkomstbeskyttelse og ansættelsesbeskyttelse for lønmodtagerne, der via deres faglige organisationer vil søge at opnå tryghed af den ene eller anden art. Med et generøst dagpengesystem er arbejdsløse sikret et niveau af økonomisk tryghed og systemet kompenserer derfor for den ringe ansættelsesbeskyttelse, der er fastlagt i overenskomsterne. Sidstnævnte er til gengæld er en fordel for de danske virksomheder, og dermed repræsenterer de to institutioner et politisk trade-off mellem lønmodtager- og kapitalinteresser (Madsen, 2005). Vi har nu talt om, at dagpengesystemet, arbejdsmarkedspolitikken og den offentlige VEU-indsats i fællesskab kompenserer for de mangler eller problemer, der følger af et liberalt hyr-fyr regime på arbejdsmarkedet. Men dagpengesystemet og den aktive arbejdsmarkedspolitik kan også siges at være komplementære i forhold til hinanden, fordi sidstnævnte i nogen grad kompenserer for de negative effekter af førstnævnte. Et dagpengesystem med høje og langvarige ydelser kan have den negative effekt, at det fratager mange ledige det økonomiske incitament til at søge arbejde, eller at ledige bliver mere kræsne og derfor bruger længere tid på at finde arbejde end de ellers ville have gjort. Kombineres dagpengeordningen med rådighedskrav og ret-og-pligt til at deltagelse i et arbejdsmarkedspolitisk program, undgås det dog i et vist omfang, at de ledige ikke reelt står til rådighed for arbejdsmarkedet (Sloane et al, 2013). Arbejdsmarkedspolitikken sikrer altså, at dagpengeordningen ikke udvikler sig til borgerløn og kompenserer for det forhold, at ordningen i et vist omfang neutraliserer økonomiske incitamenters betydning. Flexicurity som institutionel forstærkning 6

8 Det er kontraintuitivt, at flexicurity-modellens institutioner både kan være kompenserende og gensidigt forstærkende, men hvis vi skelner mellem makro- og mikroniveau (samfundsniveau og aktørniveau) og på mikroniveauet skelner mellem ledige og beskæftigede er det muligt at identificere begge komplementaritetsformer. Ovenfor har vi blandt andet set, hvordan dagpengesystemet og den offentlige VEU-indsats på makroniveau teoretisk kompenserer for negative effekter af liberale hyr-fyr regler. Herunder skal vi se på hvordan institutionerne på mikroniveau kan siges at være gensidigt forstærkende i den forstand, at de hver for sig ansporer til samme type aktøradfærd. Pointen er, at afskedigelsesreglerne, dagpengesystemet, den aktive arbejdsmarkedspolitik og VEU-systemet alle producere incitamenter til eksterne tilpasninger fremfor interne på arbejdsmarkedet. Og dette gælder for både arbejdsgivere og lønmodtagere. Lad os starte med at se på arbejdsgivernes incitamenter først. De liberale afskedigelsesregler på det danske arbejdsmarked giver arbejdsgiverne incitament til at hyre og fyre arbejdskraft, når de skal tilpasse deres omkostninger. Afskedigelsesreglerne betyder konkret, at det er relativt ubesværligt og som oftest også billigt at fyre arbejdskraft, og derfor er det naturligvis et redskab arbejdsgiverne vil benytte; også set i lyset af, af lønomkostningerne i Danmark er høje. Reglerne betyder til gengæld, at de samme arbejdsgivere ikke vil være tilbageholdne med at hyre folk, hvis ordreporteføljen pludselig vokser. Derfor bidrager reglerne også til, at der opstår mange jobåbninger på det danske arbejdsmarked. Teoretisk kan man argumentere for, at arbejdsgivernes præferencer for eksterne tilpasninger af arbejdsstyrken også understøttes af dagpengesystemet. Man kan antage, at det slet og ret er nemmere for en arbejdsgiver rent moralsk at afskedige, når denne ved, at den ansatte, der mister sit job, ikke må gå fra hus og hjem men bliver grebet af et socialt sikkerhedsnet og et system, der er gearet til at hjælpe ledige tilbage på arbejdsmarkedet. I den forstand er dagpengesystemets tryghed således med til at forstærke den tilskyndelse, arbejdsgiverne i forvejen har for at avende hyr-fyr tilpasninger, fordi systemet fjerner den moralske barriere, der skulle afholde arbejdsgivere fra at bruge denne tilpasningsstrategi. Vender vi blikket mod lønmodtagernee kan på samme måde opstille en antagelse om, at de liberale hyr-fyr regler og dagpengesystemet er gensidigt forstærkende. Det, der kan argumenteres for, er igen, at de to institutioner hver især understøtter et incitament (men denne gang for lønmodta- 7

9 gerne) til tilpasninger via det eksterne arbejdsmarked. Mere præcist tænkes der på, at begge fremmer lønmodtagernes tilskyndelse til selvvalgt jobskifte dvs. til at være mobile på arbejdsmarkedet fremfor at forblive i samme job. Men hvordan det? For det første betyder de liberale hyr-fyr regler, at der skabes mange jobåbninger på det danske arbejdsmarked. Dette giver lønmodtagere mulighed for at prøve noget nyt, få flere erfaringer og måske chancen for at få mere i lønningsposen eller større arbejdsglæde. Alt andet lige må det forhold, at der er mange jobåbninger, skabe en højere tilskyndelse til frivillig jobmobilitet, end hvis forholdet var det modsatte. Incitamentet til at skifte job forstærkes dernæst af dagpengesystemet, fordi tilstedeværelsen af et socialt sikkerhedsnet er med til at neutralisere eller mindske de risici, der er forbundet med frivilligt jobskifte. Når man skifter fra et job til et andet, tager man en chance, men man løber teoretisk set også en række risici. Det nye job kan vise sig ikke at indfri de forventninger man havde, chefen kan vise sig at være usympatisk osv. Som nyansat er man også mere udsat end kolleger med lang anciennitet; man kan måske lettere undværes, hvis virksomheden skal afskedige. Disse bekymringer må dog antages at være mindre, når man er forsikret mod ledighed og derved har mulighed for at bakke ud af en dårlig jobtransition (Berglund og Madsen, 2009). Endvidere kan den aktive arbejdsmarkedspolitik og VEU-systemet også siges at producere incitamenter, der øger tilskyndelsen til jobmobilitet. VEU-systemet tilbyder faglærte og ufaglærte mulighed for og støtte til at efter- eller videreuddanne sig indenfor en lang række fagområder. VEUsystemet kan på den måde bruges som springbræt til at søge arbejde i andre brancher. Muligheder for opkvalificering eksisterer i et vist omfang også den aktive arbejdsmarkedspolitik (f.eks. ret til selvvalgt uddannelse til ledige) og derfor kan man sige, at den aktive arbejdsmarkedspolitik er slags kompetenceforsikring, der på samme måde som dagpengesystemet mindsker de risici, der er forbundet med frivilligt jobskifte. 8

10 FIGUR 3.1: Institutionelle komplementariteter i den danske flexicurity-model 1 Det generøse dagpengesystem kompenserer for de negative følger af fleksible hyr-fyr regler, f.eks. fordi de sikrer et vist niveau af økonomisk aktivitet i perioder med høj ledighed. Aktiv arbejdsmarkedspolitik kompenserer for manglende investeringer i human kapital Fleksible afskedigelsesregler i overenskomsterne øger virksomhedernes incitament til at hyre og fyre arbejdskraften Muligheder for orlov og økonomisk støtte til voksen- og efteruddannelse kompenserer for virksomhedernes manglende incitament til selv at opkvalificere arbejdsstyrken Generøst dagpengesystem mindsker risici ved selvvalgt jobskifte Arbejdsmarked præget af numerisk fleksibilitet og høj jobmobilitet Voksen- og efteruddannelse med vægt på industrispecifikke kompetencer øger kortuddannedes employability Ret-og-pligt til aktivering kompenserer for de negative effekter af høje sociale ydelser (manglende effektivt arbejdsudbud) Aktiv arbejdsmarkedspolitik med vægt på ret-og-pligt til aktivering kvalificerer og motiveret arbejdsstyrken til at udbyde arbejdskraften mere bredt Relevanskriterier for anvendelse af uddannelse i aktiveringsindsatsen mindsker indlåsningseffekter og sikrer, at offentlige midler kun anvendes på arbejdsmarkedsrelevant uddannelse 1 Figuren gengiver de institutionelle forstærknings- og kompensationseffekter i flexicurity-modellen og er tilvirket med inspiration fra Hall og Soskice, 2001, s. 32. Pilene er således udtryk for retninger i de institutionelle samspil og skal ikke forveksles med pileføringen i gengivelsen af flexicurity-modellen i kapitel 1, der viser flowet af personstrømme mellem modellens institutioner. De fire fuldt optrukne pile angiver forstærkningseffekter og viser, at alle modellens institutioner producerer incitamenter, der giver tilskyndelse til tilpasninger via det eksterne arbejdsmarked. De stiplede pile angiver modellens forskellige kompensationseffekter. 9

11 Opsummering flexicurity og institutionel komplementaritet Vi har i det ovenstående forsøgt at udvikle den teoretiske analyse af flexicurity-modellen med fokus på hvorledes modellens institutioner interagerer og hvad dette betyder for arbejdsmarkedet og dets aktører. Analysen, der er baseret på idéen om institutionel komplementaritet, har frembragt antagelser om, at modellen på makroniveau (økonomisk såvel som politisk) indeholder en række institutionelle kompensationseffekter. Det står især tydeligt, at dagpengesystemet, den aktiver arbejdsmarkedspolitik og VEU-systemet hver i sær kompenserer for de negative følger af de fleksible afskedigelsesregler. Analysen videre dernæst, at modellen på mikroniveau indeholder forstærkningseffekter, der handler om, at institutionerne i modellen synkront producerer incitamenter, der fremmer eksternaliseringer på arbejdsmarkedet. Endvidere er det en underliggende antagelse, at både kompensations- og forstærkningseffekterne har positiv betydning for Danmarks konkurrenceevne. De fremmer en fleksibel og tilpasningsdygtig økonomi, der kan klare sig i den internationale konkurrence. Komplementariteterne i den danske flexicurity-model matcher dog hverken den koordinerede markedsøkonomi eller den liberale markedsøkonomi, der er skitseret i bogen VoC-antologien. Modellen rummer elementer fra begge samt dynamikker, der ikke kan genfindes i nogen af de nævnte typologier. Dette forhold har da også fået forskere til at betegne Danmark som en hybrid mellem to forskellige kapitalismeformer (Pedersen and Campbell, 2007), imens andre har påpeget at Danmark sammen med Holland og Sverige repræsenterer en tredje kapitalisme-variant, hvor velfærdsstaten spiller en vigtig rolle for den institutionelle konkurrenceevne (Jensen, 2011). Institutionel stabilitet eller institutionel forandring? I det følgende afsnit skal vi teoretisk forsøge at begrebsliggøre flexicurity-modellens forandring, hvilket er en påtrængende øvelse set i lyset af at alle modellens institutioner i de senere år har gennemgået ændringer eller modifikationer. F.eks. som følge af politiske reformer eller nye aftaler mellem arbejdsmarkedets parter. Man kan nævne halveringen af dagpengeperioden, nedskæringer på VEU-området, etablering af uddannelsesfonde i overenskomsterne osv. Andre ændringer er sket mere gradvist, f.eks. den faldende kompensationsgrad i dagpengesystemet eller skiftet i arbejdsmarkedspolitikken fra vægt på kvalificering og jobformidling til vægt på virksomhedsrettet 10

12 aktivering, motivation og disciplinering. Vi skal søge at danne teoretiske forklaringer på hvorfor modellen er forandret, samt hvordan disse institutionelle forandringer er afstedkommet. Diskussioner om institutionel stabilitet og forandring er en vigtig gren i den institutionelle litteratur. I de senere år har der især været en frugtbar diskussion om gradvise institutionelle forandringer, som vi skal se nærmere på nedenfor. Bidragene indenfor denne diskussion har sine rødder i den historiske institutionalisme, der på afgørende punkter står i opposition til VoC-perspektivet og ideen om institutionel komplementaritet, der snarere fremhæver stabilitet og inerti end forandring. VoC-bidraget til den institutionelle litteratur har i høj grad handlet om, at konstruere argumenter imod den føromtalte konvergenstese, der siger, at den vestlige verdens politiske økonomier vil tilnærme sig den liberale markedsøkonomis institutioner. Argumentet mod konvergens hænger tæt sammen med ideen om komplementaritet. Fordi komplementære institutioner producerer komparative fordele er det en rationel antagelse i VoC-perspektivet, at samme institutioner vil være tilbøjelige til at forblive uforandrede. Beslutningstagere især arbejdsgiverne og deres organisationer vil søge at beskytte de institutioner, som de organiserer deres strategier omkring, og som giver dem et forspring i den internationale konkurrence: institutional complementarities generate disincentives to change. Firms and other actors may attempt to preserve arrangements in one sphere of the economy in order to protect complementary institutions or synergies with institutions elsewhere that are of value to them (Hall and Soskice, 2001, s. 64). I den nyere historisk-institutionelle litteratur rettes imidlertid en kritik af VoC-perspektivet for at negligere magtperspektiver og interessemodsætninger mellem forskellige samfundsklasser. VoCforfatterne beskyldes for at stå for ensidigt på rational choice-paradigmet, i hvilket aktørers præferencer udelukkende er at nyttemaksimere på kort sigt og ikke tager højde for langsigtede fordelingspolitiske konflikter. I VoC-perspektivet er politiske forhandlinger konsensusprægede ikke konfliktfyldte, og derfor kan VoC-perspektivet ikke identificere de forandringsdynamikker, der er afstedkommet af eksempelvis fordelingskonflikter. Af samme årsag kommer VoC-bogen til at stå som et bidrag, der overbetoner institutionel stabilitet og underbelyser forandring (Streeck og Thelen, 2005, s. 5) 11

13 Historiske institutionalister som f.eks. Streeck, Thelen og Mahoney skriver blandt andet, at vi skal huske på, at mange af de institutioner, der regulerer arbejdsmarkedet, er konstrueret med henblik på at omfordele værdier i samfundet og sikre indflydelse til partikulære interesseorganisationer. Derfor rummer institutioner potentiale for politiske konflikter, og der vil oftest være mere eller mindre kapable forandringsagenter, der vil arbejde for at undergrave eller ændre den måde institutioner virker på (Thelen, 2010, s. 54). I det historisk-institutionelle perspektiv spiller ambitioner om magt ligeledes en vigtig rolle som drivkraft for aktøradfærd. For hvis aktører skal kunne forandre institutioner, skal de have magt som de har agt. Institutionel forandring med henblik på at ændre fordelingsmekanismer hænger derfor ofte tæt sammen komplekse strategier om magt og indflydelse Teorien om gradvis institutionel forandring I bogen Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency and Power formulerer Mahoney og Thelen (2010) en decideret teori om gradvis institutionel forandring. Teorien er en videreudvikling af tanker fra bogen Beyond Continuity redigeret af Streeck og Thelen (2005). Teorien opstiller forskellige typer af forandringsagenter og identificerer ligeledes en række betingelser og former for gradvis institutionel forandring. Ambitionen med teorien er flerfold. For det første har forfatterne ønsket at nuancere litteraturen om institutionel forandring, der frem til årtusindskiftet var præget af et nærmest dikotomt billede af stabilitet og forandring som institutionelle livsfaser; enten stabilitet og inerti eller også abrupt og pludselig forandring foranlediget af eksterne chok men efterfulgt af en ny periode med stabilitet. Streeck, Thelen og Mahoney pointerer, at billedet af institutioner som fænomener, der enten cementerer deres egenskaber eller bukker under eller revolutioneres som følge af nye uforudsete pres, fuldstændig mangler blik for de subtile, underliggende og krybende processer, der i den korte tidshorisont er umærkbare men over en årrække fører til markante transformative ændringer (Mahoney and Thelen, s. 5 7). For det andet har forfatterne ønsket at kæde institutionelle forandringer sammen men den historiske institutionalismes ontologi, der netop fremhæver magt og ressourcefordeling som en vigtig drivkraft for politisk adfærd. 12

14 The foundation on which we build here is one that conceives institutions above all else as distributional instruments laden with power implications (Ibid., s. 7 8). Institutionerne, der præger den politisk-økonomiske sfære, f.eks. på arbejdsmarkedet, er oftest blevet til i historiske tovtrækkerier mellem arbejderklassen og borgerskabet, og afspejler måske at den ene klasse har været klart stærkere end den anden i en bestemt historisk fase. De kan også afspejle kompromisser mellem forskellige aktørinteresser, hvilket åbner op for, at forandringsagenter vil søge at bøje institutionelle regler, så de bedre afspejler forandringsagentens egne præferencer. Hvor der er institutionelle tabere og vindere, er der altid et konfliktpotentiale. Hvis vi accepterer præmissen om, at institutioner fordeler magt og ressourcer, og ikke alene fungerer som støttepunkter for virksomhedernes markedsstrategier, kan vi forestille os, at institutioner kan komme under pres desuagtet, at der ikke er noget eksogent stød, der udfordrer en institutions eksistens eller virkemåde. Et endogent pres for forandring kan vokse frem som følge at en ændret magtbalance mellem aktørerne på arbejdsmarkedet, nye ideologiske strømninger eller en ny parlamentarisk situation. Når teorien om gradvis institutionel forandring netop betoner de gradvise frem for de abrupte forandringer hænger det blandt andet sammen med, at det endogene pres, der f.eks. kommer fra forandringsagenter, ikke altid er stærkt nok til at gennemtvinge hurtige omsiggribende reformer. Derfor må forandringerne ske i et langsommere tempo. Den politiske kontekst, f.eks. mulighederne for at nedlægge veto, kan vanskeliggøre hurtig abrupt forandring. Endvidere vil de institutionelle vindere søge at mobilisere ressourcer for at beskytte deres egne institutioner desto mere de kommer under pres fra forandringsagenter, og dette kan fortynde den magtposition, som forandringsagenterne ellers havde tilkæmpet sig. En anden vigtig faktor er spørgsmålet om institutionens karakteristika. Er der tale om fasttømrede regler uden fortolkningsmuligheder eller er institutionens implementering omfattet af stor diskretion? Dette er af stor betydning for forandringsagenter. I tilfælde af stor institutionel diskretion kan forandringsagenter søge at ændre måden en institution virker på ved at genfortolke eller bøje reglerne i en ny retning, så de passer til nye politiske eller ideologiske målsætninger. Er fortolk- 13

15 ningsrummet omvendt begrænset, er det måske i stedet nødvendigt at gå efter at undergrave eller udmanøvrere institutionen. Slagsmålet mellem de institutionelle vindere (dem, der profiterer af en institution) og forandringsagenterne (dem der forfordeles og derfor ønsker forandring) kan altså handle om selve institutionens eksistens, men det kan også handle om hvordan en institution skal fungere (f.eks. hvordan den fordeler ressourcer og indflydelse) og om hvorledes regler skal fortolkes og efterleves. Fire former for gradvis institutionel forandring I deres bog opstiller Mahoney og Thelen fire forskellige typer af gradvis institutionel forandring, der tager højde for både forskelle i den politiske kontekst såvel som forskelle i de institutionelle karakteristika. I det følgende vil vi gennemgå disse forandringsformer og forsøge at identificere empiriske eksempler på dem blandt nogle af de ændringer, der er sket med flexicurity-modellen. Den første forandringsform er forskydning. Forskydning finder steder når institutionen, der er i spil, rummer ringe muligheder for genfortolkning, men den politiske kontekst til gengæld giver gode muligheder for egentlige angreb på institutionen (som følge af ringe muligheder for at nedlægge veto). Derfor handler forskydning også om, at regler eller systemer helt fjernes og erstattes af nye. TABEL 3.1 Fire former for gradvis institutionel forandring Institutionelle karakteristika Snævert fortolksningrum Stort fortolkningsrum Politisk Stærke vetomuligheder Lagdeling (layering) Drift/negligering (drift) kontekst Svage vetomuligheder Forskydning (displacement) Omlægning (conversion) Kilder: Streeck and Thelen (2005) og Mahoney and Thelen (2010). Forskydning kan derfor godt være en abrupt og radikal forandringsform, men det kan også være en metode til at skabe gradvise forandringer på den måde, at nye regelsæt kan være stimulerende for gradvise ændringer af aktøradfærd. Mahoney og Thelen taler her om at afhopning eller frafald fra en bestemt norm kan være det, der er målet med selve den institutionelle forandring. 14

16 Et eksempel på at forskydning kan få effekt gradvist er vedtagelsen af den såkaldte frihedspakke under VK-regeringen i Med frihedspakken afskaffede regeringen det princip, der afgrænsede a-kassernes dækningsområder efter konkrete faggrænser. I stedet fik alle a-kasser mulighed for at være tværfaglige og nye a-kasser tilknyttet alternative fagforeninger fik mulighed for at optage medlemmer fra hele arbejdsmarkedet. Denne forskydning i flexicurity-systemet indførte med et slag en hidtil ukendt markedslogik i a-kassesystemet, der tidligere havde været præget af en traditionsbundet logik om faglig organisering. Forskydningen banede vej for forandring, fordi den understøttede afhopning fra de traditionelle LO-a-kasser og fagforeninger til fordel for nye og billigere gule fagforeninger og a-kasser, der ikke forhandler overenskomster. Siden 2002 har udviklingen bidraget til at svække LO-fagbevægelsen og i den forstand har den medført en gradvis ændring af styrkeforholdene på det danske arbejdsmarked til ugunst for dem, der støtter de kollektive aftalereguleringsformer på det danske arbejdsmarked (Ibsen et al, 2011). Lagdeling opstår når forandringsagenter hverken har kapacitet til at afskaffe eller omfortolke en institution. I stedet bygges nye regler eller systemer ovenpå de eksisterende, hvorved de skaber grundlag for adfærdsændringer, der på sigt kan bortdræne tilslutningen til den oprindelige institution. Lagdeling er således en strategisk tilgang til forandring, der indebærer, at reproduktion af den originale institutionelle kerne kompromitteres. De aktører, som forsvarer det bestående, er måske nok i stand til at beskytte originale regler og systemer, men de kan ikke forhindre udbygninger. Måske foranstalter de endda selv lagdelingen. Hvis en institution forsømmes (se drift/negligering herunder) kan det være nødvendigt for dens tilhængere at opbygge funktionelle ækvivalenter til institutionen, men som disse kommer til art udfylde en stadig større del af den oprindelige institutions funktion eller rolle, risikerer de at afmontere det kollektive pres for forbedringer af den originale kerne. Et eksempel på lagdeling er fremkomsten af arbejdsmarkedspensioner, der gradvis er blevet den vigtigste pensionsordning i Danmark, og derved har gjort folkepensionen til en sekundær ordning. Et andet og gryende eksempel med relevans for flexicurity-modellen er fremkomsten af fratrædelsesgodtgørelser i overenskomsterne, der givetvis vil få større og større betydning som følge af nedskæringer i dagpengesystemet. Fratrædelsesgodtgørelserne dækker et beløb svarende til forskellen mellem dagpengesatsen og 85 procent af de forsikredes tidligere løn. Efterhånden som 15

17 dagpengedækningsgraden falder, vil størrelsen af godtgørelsen derfor stige, og på et tidspunkt vil den måske blive den vigtigste komponent i arbejdsløshedsforsikringssystemet for de overenskomstansatte danskere. Det kan så til gengæld betyde, at disse grupper vil bekymre sig mindre om dagpengeordningen, og det kollektive forsvar for dagpengene vil deraf blive svækket (Halkjær og Rasmussen, 2010). Drift/negligering eller laden-stå-til opstår, når mulighederne for at gennemføre regelændringer er besværlige som følge af politiske modstanderes vetomuligheder, imens mulighederne for omfortolkning af institutionens formål er ret fleksible. Vi skal således forestille os en situation, hvor forandringsagenter ikke kan ændre på det system, de er utilfredse med, men til gengæld behøver de ikke reagere på forandringer i omverdenen, der påvirker systemets duelighed. De kan lade systemet stå til. Mekanismen, der skaber forandring, er altså den manglende fornyelse af institutionen (negligering), der gør, at institutionen gradvist bliver mere og mere utidssvarende i takt med at omverdenen bevæger sig og fortsat ændres (er i drift). Et eksempel på denne form for forandring er den gradvise udhuling af dagpengenes kompensationsgrad, der skyldes, at dagpengepengesatsen ikke opjusteres med samme takt som lønudviklingen. Dette medfører, at incitamentet til at lade sig arbejdsløshedsforsikre over tid gradvist formindskes for flere og flere lønmodtagere. Ultimativt vil processen føre til, at systemet mister sin relevans; som en computer, der står hen med forældet styresystem og manglende opdateringer (Klindt, 2010; Bredgaard, 2014) Omlægning opstår når både den politiske og institutionelle kontekst er gunstige for forandringsagenterne, dvs. når der er svage vetomuligheder og når institutionen samtidig indeholder tvetydigheder eller består af regler hvis implementering er åben for fortolkning. Omlægning som forandringsform indebærer derfor typisk, at regler eller systemer formelt består, men at de omfortolkes og tages i anvendelse på nye måder og til nye formål. Et eksempel er omlægningen af den aktive arbejdsmarkedspolitik til beskæftigelsespolitik og genfortolkningen af princippet om ret-og-pligt i dansk lovgivning. Denne kom mest markant til udtryk i skiftet fra en opkvalificeringsorienteret arbejdsmarkedspolitik, som kendetegnede Nyrup-regeringerne i 1990erne, til en mere motivationsorienteret beskæftigelsespolitik, som kendetegnede Fogh/Løkke-regeringerne i 2000-tallet. Ret-og-pligt til deltagelse i aktivering bestod, men indholdet i aktiveringstilbuddene fik mere vægt 16

18 på virksomhedsrettet aktivering, jobsøgning, incitamenter til arbejde og sanktioner (Jørgensen, 2006). Opsummering flexicurity og institutionel forandring I det ovenstående har vi gengivet dele af den diskussion om stabilitet og forandring, der i de senere år har været ført indenfor den institutionelle skole. VoC-perspektivet betoner stabilitet fremfor forandring fordi det anskuer de vigtigste aktører på arbejdsmarkedet (heriblandt arbejdsgiverne) som optaget af at fastholde de institutionelle komplementariteter, der gavner deres internationale konkurrenceevne og interne koordinationsstrategier. I den historisk-institutionelle tilgang ses de forskellige aktører til gengæld som værende i konflikt med hinanden, og institutioners reproduktion kan derfor ikke alene bero på at de understøtter konkurrenceevne og koordination. Hvis institutioner omfordeler værdier og goder til særlige samfundsgrupper, vil de altid være omgivet af forandringsagenter (dem, der forfordeles), der vil søge at ændre dem eller måden de opererer på. De to tilgange er interessante at anvende på flexicurity-modellen, fordi de fremhæver helt forskellige egenskaber og institutionelle dynamikker ved modellen. Dagpengesystemets rolle vil eksempelvis være meget omstridt. Fra et VoC-perspektiv vil man hævde, at dagpengesystemet bidrager til at understøtte dansk konkurrenceevne, dels fordi det sikrer fleksible afskedigelsesregler i overenskomsterne (politisk kompensationseffekt), dels fordi det fremmer lønmodtagernes paratvillighed til jobmobilitet og dermed bidrager til at øge arbejdskraftomsætningen på arbejdsmarkedet (forstærkningseffekt). Af samme grund skulle man derfor antage, at virksomhederne og arbejdsgiverorganisationerne ville værne om systemet i pagt med lønmodtagerne og deres organisationer. I historisk-institutionelt perspektiv er dagpengesystemet omvendt langt mere omstridt. Det bidrager til at dekommodificere arbejdsstyrken i stort omfang og virker via Ghent-effekten som drivende for fagforeningsmedlemsskab, og derfor kan man antage, at både arbejdsgiverorganisationerne og borgerlige politikere vil være optaget af at ændre systemet eller begrænse dets omfang. Litteraturen om stabilitet og institutionel forandring åbner også op for, at vi kan skelne mellem forskellige forandringsmekanismer. Forandringer kan være abrupte skift foranlediget af eksogene chok (som f.eks. finanskrisen) men de kan også implementeres gradvist, så forandringerne først efter en længere årrække får egentlige tranformative effekter. 17

19 TABEL 3.2: Typer af institutionel forandring Resultat af forandring Forandringsproces Gradvis Abrupt Kilde: Streeck and Thelen (2005). Kontinuitet 1. Flexicurity reproduceres gennem gradvis tilpasning 2. Flexicurity overlever på sigt trods eksterne chok Diskontinuitet 3. Flexicurity forandres grundlæggende på sigt efter mange små, upåagtede forandringer 4. Flexicurity bryder sammen og erstattes af en anden arbejdsmarkedsmodel Til dette perspektiv hører dog også en forståelse af, at institutioner virker sammen med deres omgivelser. Skal institutioner kunne fortsætte med at opfylde samfundsøkonomiske funktioner i en foranderlig verden, er det vigtigt de vedligeholdes eller modificeres, så de fortsat fungerer effektivt. Forandring behøver derfor ikke nødvendigvis være lig diskontinuitet. Nogen gange må man forandre for at kunne bevare. Dette giver i princippet fire udfaldsrum for, hvad forandringerne af dansk flexicurity på længere sigt fører med sig. I udfaldsrum 1 og 2 i tabellen ovenfor vil flexicurity bestå pga. evnen til at tilpasse sig forandringer, uanset om disse er små, gradvise forandringer eller større abrupte forandringer foranlediget af eksterne chok. I udfaldsrum 3 og 4 vil flexicurity forandres grundlæggende, således at der efter forandringerne substantielt er tale om et anderledes arbejdsmarkedssystem. Igen kan forandringer være afstedkommet gradvis eller abrupt. Dette fører os ind kapitlets sidste diskussion, som handler om hvordan man måler grader af forandring og deres systemfunktionelle implikationer. Hvordan påvirker institutionel forandring institutionel komplementaritet? Diskussionen, der opstår, når man taler om institutionel forandring, handler ofte om forandringernes konsekvenser. Betyder de institutionelle forandringer man observerer indenfor et system, at systemet grundlæggende forandres, eller er de bare krusninger på overfladen af et stort uforanderligt hav? 18

20 For at man kan sige noget om, hvorvidt observerede forandringer fører til kontinuitet eller diskontinuitet må man have nogle indikatorer for effekt af forandring. Rocco og Thurston (2014) diskuterer hvorledes vi kan måle gradvist institutionelle forandringers effekter. De siger blandt andet, at hvis man meningsfuldt skal kunne tale om negligering, lagdeling og omlægning må man have nogle indikatorer for, om institutionen post-forandring ser væsentligt anderledes ud end før forandringen blev skudt i gang. Indikatorer for drift/negligering, altså institutionel forandring som følge af manglende vedligehold i en evigt foranderlig verden, kan f.eks. være udsagn fra vigtige stakeholders om at the institution has not kept pace with changes. Mange politiske udsagn vil dog ofte bestå af retoriske overdrivelser, som f.eks. når fagforeningsbosser taler om, at dagpengesystemet er helt utidssvarende. Bedre indikatorer er, når institutionel forandring de facto fører til nye mønstre af social eller økonomisk adfærd. Hvis den manglende opjustering af dagpengesatsen virkelig betyder, at systemet er langt mindre generøst i dag end for 15 år siden, skulle vi kunne forvente, at mange forsikringstagere har valgt at tegne en ekstra lønforsikring siden dengang. Det ville være en præcis indikator for, at institutionen efter en forandringsfase fungerer anderledes end før. Omlægning, altså institutionel forandring gennem nyfortolkning eller bøjning af eksisterende regler og principper, indikeres f.eks. ved at forandringsagenter konkret udmelder nye policy-mål for institutionen eller tager nye metoder i brug for at sanktionere eksisterende principper. En indikator kan også være, at vægtningen af forskellige instrumenter er ændret betydeligt. Vi har ovenfor talt om, at ændringen af den aktive arbejdsmarkedspolitik i 00 erne var en omlægning fra kvalificering til disciplinering. Men kan dette underbygges kvalitativt? Ja, er det korte svar. Først kan man se på de diskursive skift VK-regeringen foretog da den fik magten i Man talte hurtigt om beskæftigelsespolitik frem for arbejdsmarkedspolitik; en politik der skulle sikre at ledige tog den kortest mulige vej tilbage til arbejdsmarkedet i modsætning til tidligere tiders aktiveringscirkus. Indholdsmæssigt kan man også se klare indikatorer for forandring. Brugen af virksomhedsrettet aktivering blev forøget i sær efter 2008 imens andelen, der fik tilbudt uddannelse i deres ledighedsperiode, faldt i næsten hele regeringens levetid (Klindt og Halkjær, under udgivelse) 19