TEMA Indvandring og Integration. Redaktionelt forord. Claes Nilas. Peter Stephensen. Niels Ploug. Skolekundskaber og integration.

Transkript

1 Samfundsøkonomen Marts 2009 nr 1 TEMA Indvandring og Integration Side 3 Side 4 Side 11 Side 17 Side 23 Side 29 Side 32 Side 37 Side 40 Side 44 Side 48 Side 53 Side 57 Side 62 Redaktionelt forord. Heino Jespersen & Niels Kærgård Ny indvandring nye udfordringer. Claes Nilas Integrationspolitikkens historie og den integrationspolitiske dagsorden. Katrine Stenild & Anne Martens Internationale erfaringer med integration på arbejdsmarkedet. Maria Wichmann Berkowitz & Thomas Hansen Indvandring og finanspolitisk holdbarhed. Peter Stephensen Ikke-vestlige flygtninge i Danmark. Niels Ploug Familiesammenføring som kønskamp? Anika Liversage & Vibeke Jakobsen Indvandreres kvalifikationer kan bruges bedre. Kræn Blume Jensen & Chantal Pohl Nielsen En dansk uddannelse er ingen garanti for job. Jens Clausen & Hans Hummelgaard Hvordan klarer indvandrerbørnene sig i skolesystemet? Beatrice Schindler Rangvid Skolekundskaber og integration. Anne Kristine Høj, Lene Kjærsgaard & Lars Haagen Pedersen EU og indvandrerpolitikken. Niels Kærgård Resultatbaseret styring og integrationspolitikken. Heino Jespersen, Steffen Bohni Nielsen & Mikkel Thøgersen Effektivisering af den kommunale integrationsindsats. Eskil Heinesen, Eigil Boll Hansen, Line Møller Hansen, Hans Hummelgaard & Leif Husted Side 67 Forfatterregister 2008

2 Samfundsøkonomen Marts 2009 nr. 1 Redaktion Professor, dr.scient.adm. Ole Jess Olsen (ansvarshavende), Roskilde Universitetscenter Forsker, Ph.D., post-doc. Christian Borch, Copenhagen Business School Lektor, cand.polit. Nils Enrum, Danmarks Forvaltningshøjskole Forskningschef, cand.scient. adm. Anders Hede, TrygFonden Professor, dr. polit. Niels Kærgård, Københavns Universitet Forskningsleder, ph.d., cand.scient.pol. Lene Holm Pedersen, AKF Afdelingsdirektør, cand.polit. Niels Ploug, Danmarks Statistik Metodechef, cand.techn.soc. Tue Vinther-Jørgensen, Danmarks Evalueringsinstitut Cand.oecon. Anita Vium, 3F Abonnement Medlemmer af DJØF: 155 kr. inkl. moms pr. år Studerende: 72 kr. inkl. moms pr.år Virksomheder og ikke-medlemmer: 656 kr. inkl. moms pr. år Oplag eksemplarer Grafisk design [ di zain ] grafisk design Tryk From Grafisk Samfundsøkonomen udgives af DJØF Danmarks Jurist- og Økonomforbund der er faglig organisation for jurister, økonomer og andre samfundsvidenskabelige kandidater. Manuskriptvejledning 1. Redaktionen modtager forslag til publicering. Manuskripterne bedømmes af redaktøren og evt. redaktionspanelet. Manuskripterne returneres normalt ikke. Redaktionen påtager sig intet ansvar for indsendte manuskripter. 2. Manuskripterne indsendes elektronisk til redaktøren Ole Jess Olsen, ojo@ruc.dk. Redaktionen påtager sig intet ansvar for indsendte manuskripter. Godkendte artikler skal indsendes elektronisk i WORD til Ole Jess Olsen, ojo@ruc.dk. Dokumenter skrevet på MAC skal konverteres til PC. Overskriften må max fylde 45 anslag og underrubrikken 250 anslag - inkl. mellemrum. Artiklen må højst være på enheder inkl. grafik og tabeller. 3. Der vedlægges en kort sammenfatning (max. 250 tegn) til den trykte udgave og en længere (max tegn) til den elektroniske udgave samt forfatteroplysninger og et vellignende elektronisk foto i høj opløselig version (300 dpi). 4. Noter så få som muligt nummereres fortløbende i artiklen. Litteraturoversigter anføres med forfatternavn, år og sidehenvisning ( eks.: P. Olsen, 1980, s.10 ). I litteraturoversigten anføres desuden forlag, udgivelsessted og -år, evt. tidsskriftnavn, - nummer og årgang. 5. Forfatterne modtager et ombrudt aftryk af artiklen til korrekturlæsning samt 15 frieksemplarer af det nummer, hvori artiklen er publiceret. 6. Offentliggjorte artikler honoreres. Artikler i Samfundsøkonomen offentliggøres i trykt form og i elektronisk form på DJØF Online. Samfundsøkonomen arbejder på at indgå samarbejde med andre elektroniske artikeldatabaser hvorigennem artiklen også vil kunne søges. ISSN Danmarks Jurist- og Økonomforbund Gothersgade 133. Postboks København K Tlf Fax djoef@djoef.dk. Ekspeditionstid kl

3 Redaktionelt forord af Heino Jespersen og Niels Kærgård, temaredaktører Samfundsøkonomen har tidligere udgivet temanumre om indvandring og integration. Sidst det skete var i december Dengang rejste det redaktionelle forord spørgsmålet Mod konsensus i indvandre- og integrationsdebatten?, og forordet var tilbøjelig til at svare forholdsvis positivt på dette spørgsmål. Det hed: Ord som unational, stueren, indre svinehund og udansk blev brugt mere end beskæftigelsesfrekvenser, arbejdskraftbehov, forsørgerbyrde, fertilitetskoefficienter, og uddannelsesniveau. Og selv om holdninger og ideologi må spille en betydelig rolle i debatten, så bliver en debat, hvor de faktuelle forhold er dårligt belyst, let relativt problematisk. Heldigvis er der de senere år startet megen forskning og mange undersøgelser, så forhåbentlig nærmer vi os også på dette område en situation, hvor der er en betydelig fond af viden, som ikke kan betvivles, og som danner udgangspunkt for de mere holdningsprægede politiske debatter. Man kan så spørge, om årene efter 2003 har givet de daværende temaredaktører ret. Svaret er vel ikke så oplagt. Der er kommet meget ny viden til siden Universiteternes samfundsvidenskabelige institutter, Socialforskningsinstituttet, AKF, Rockwool Fondens Forskningsenhed, Integrationsministeriets tænketank, ministeriernes analyseafdelinger og mange andre har bidraget med en jævn strøm af sobre og værdifulde undersøgelser. Imidlertid har vi bl.a. haft en Muhammed-krise, som ikke kun var en konflikt mellem Danmark og den mest fundamentalistiske del af befolkningerne i en række muslimske lande, men også i høj grad en konflikt mellem forskellige grupper i den danske del af befolkningen. En del af sidste valgkamp gik med at diskutere asylbørn, og vi har også oplevet en hektisk debat om muligheden for at opleve og eventuelt acceptere dommere med tørklæde i danske retssale. Debatten har til tider været hård og man kan næppe sige, at indvandredebatten er kommet sikkert i havn endnu. Og det er der vel, når det kommer til stykket, ikke noget at sige til, for indvandrer- og integrationsudfordringerne er store og komplicerede. Der er store økonomiske og holdningsmæssige interesser på spil, og vi har ikke så mange års erfaringer med at håndtere problemerne. Et stort indvandret mindretal kom først her til landet engang i begyndelsen af 1990erne og efter 1990 voksede antallet af ikke-vestlige indvandrere til over hundrede tusinde. Aldrig er der kommet så mange nye indvandrere til landet som i dag, men indvandringen har ændret karakter, så det nu især er velkvalificerede indvandrere, der kommer hertil for at arbejde eller studere. Denne udvikling giver nye integrationsmæssige udfordringer. Og en hel del af de gamle integrationsproblemer består fortsat. Det er derfor af hel central betydning for den danske økonomi og det danske samfund, at det lykkes at integrere hele den voksende gruppe af indvandrere. Det er således vigtigt at fortsætte med at analysere og kortlægge integrationens mange aspekter, og det er det, der sker i dette nummer af Samfundsøkonomen. I de tre første artikler ses på de store perspektiver, den ny indvandring og dertilhørende nye udfordringer, integrationspolitikkens historie, og sammenligninger mellem Danmark og andre lande. Det første tages op af Claes Nilas, herefter af Katrine Stenild og Anne Martens og det sidste af Maria Wichmann Berkowitz og Thomas Hansen med bidrag fra Thomas Liebig. I den fjerde artikel ser Peter Stephensen på indvandringens makroøkonomiske betydning; hvordan påvirker det den finanspolitiske holdbarhed. Men indvandring er mange ting, og indvandrerne er meget forskellige, både i forhold til hvor de kommer fra og hvorfor de kommer her; det kommer tydeligt frem i Niels Plougs artikel, der ser på forskellen mellem flygtninge og indvandrere med andre opholdsgrundlag. Anika Liversage og Vibeke Jakobsens artikel understreger, at problemerne ikke kun er økonomiske. Her sættes fokus på familiesammenføringens betydning for kønskampen om arbejdsfordelingen i familierne, og det vises, at det har stor betydning for de familiesammenførte familier, om det er manden eller konen, der familiesammenføres. Helt centralt for integrationen er uddannelse og mulighederne for at udnytte uddannelse. Det er temaet for fire artikler. Kræn Blume Jensen og Chantal Pohl Nielsen analyserer om indvandrere og danskere får job, der udnytter de kvalifikationer, de er uddannet til. Dette problem analyseres nærmere for de erhvervsfaglige uddannelsers vedkommende af Jens Clausen og Anne Kristine Høj, Lene Kjærsgaard & Hans Hummelgaard. Endelig ser Beatrice Schindler Rangvid og Lars Haagen Pedersen i hver sin artikel på, hvordan indvandrerne og efterkommere klarer sig i skolesystemet. Niels Kærgård diskuterer, hvad de forskellige velfærdsmodeller i EU betyder for indvandringspolitikken; er et fælles arbejdsmarked med fri bevægelighed foreneligt med meget forskellige velfærdsmodeller? Til sidst ses på styringsmulighederne og styringsproblemerne. Heino Jespersen, Steffen Bohni Nielsen og Mikkel Thøgersen ser på resultatbaseret styring og integrationspolitikken, og Eskil Heinesen, Eigil Boll Hansen, Line Møller Hansen, Hans Hummelgaard og Leif Husted analyserer effekterne af den kommunale integrationsindsats. Selv om dette temanummer således indeholder mange artikler og behandler mange emner, så dækker det jo langt fra alle de emner, der er centrale i indvandredebatten. Men forhåbentlig kan nummeret være med til at inspirere til frugtbare debatter og kaste lys på nogle centrale kendsgerninger. Vi skulle gerne nærme os den vision, der blev stillet op i Samfundsøkonomen en betydelig grad af konsensus i indvandreog integrationsdebatten. I hvert fald konsensus om de faktuelle forhold. Redaktionelt forord 3

4 Ny indvandring nye udfordringer Indvandringen til Danmark har de senere år ændret karakter, hvilket fører nye udfordringer med sig. Der ankommer i dag langt flere indvandrere fra vestlige lande end fra ikke-vestlige lande med det formål at arbejde i Danmark. Manglen på arbejdskraft anses også fremover for at være en central udfordring, og lovgivningen er nu ændret, så ordningerne for arbejdskraftindvandring er fleksible og løbende kan tilpasses de behov, der er på arbejdsmarkedet. Derudover er sagsbehandlingen af ansøgningerne i dag tilrettelagt hurtigt og smidigt. Udfordringen er også at tilrettelægge nye tilbud, som skal bidrage til at integrere det stigende antal arbejdskraftindvandrere i det danske samfund, så de får lyst til at blive i Danmark og tage del i samfundslivet. Claes Nilas Departementschef i Integrationsministeriet Figur 1: Nettoindvandring blandt indvandrere med oprindelse i vestlige og ikkevestlige lande i perioden Indledning Der er de senere år sket markante ændringer i indvandringen til Danmark. Det er overordnet set i dag en helt anden type indvandrere, der kommer til landet end tidligere. I 2001 var det hovedsageligt indvandrere fra ikke-vestlige lande, 1 der kom til Danmark som flygtning eller familiesammenført. I dag er billedet ændret. Nu kommer der i meget høj grad indvandrere fra vestlige lande til landet, især velkvalificerede EU-borgere og specialister, som søger hertil for at studere eller arbejde. Den nye kurs i indvandringspolitikken blev i høj grad lagt med regeringsskiftet i slutningen af 2001, omend der også i slutningen af 90 erne blev foretaget stramninger af familiesammenføringsreglerne. Men fra 2002 er der foretaget en lang række lovændringer i udlændingeloven, senest i foråret 2008 med Jobplanen. Med Jobplanen sikres yderligere kvalificeret udenlandsk arbejdskraft til det danske arbejdsmarked. Den ny indvandring er således i høj grad et resultat af strammere familiesammenføringsregler og en lempelse af reglerne for arbejdskraftindvandring. I det følgende beskrives overordnet ændringerne i den generelle indvandring til Danmark og de seneste lovændringer. Endvidere tegnes et billede af, hvem de nye arbejdskraftindvandrere typisk er. Derudover redegøres for en række tiltag, der skal sikre, at vi får integreret de nye arbejdskraftindvandrere fra dag ét i det danske samfund. 2. Tendenser i den generelle indvandring til Danmark Der er som nævnt siden 2001 sket et markant skift i indvandringen til Danmark. Indvandringen er faldet kraftigt blandt indvandrere fra ikkevestlige lande, men er derimod steget blandt indvandrere fra vestlige Note 1 Ikke-vestlige lande er alle andre lande end: Norden, EU-lande, Andorra, Liechtenstein, Monaco, San Marino, Schweiz, Vatikanstaten, Canada, USA, Australien og New Zealand o Indvandrere fra vestlige lande Indvandrere fra ikke-vestlige lande Kilde: Særkørsel fra Danmarks Statistik, Saer15. Note: De tolv nye EU-lande er for alle årene kategoriseret som vestlige lande. lande. I 2004 var nettoindvandringen til Danmark således for første gang større blandt indvandrere fra vestlige lande end blandt indvandrere fra ikke-vestlige lande (se figur 1) og tendensen er fortsat frem til i dag. Fra 2001 til 2008 er nettoindvandringen faldet blandt indvandrere fra ikke-vestlige lande fra ca personer til ca personer, svarende til et fald på 21 pct. I 2005 ankom det laveste antal i perioden med kun indvandrere fra ikke-vestlige lande. Antallet har været stigende igen herefter. Nettoindvandringen blandt indvandrere med oprindelse i vestlige lande har derimod været kraftigt stigende i perioden Fra 2001 til 2008 steg nettoindvandringen blandt indvandrere fra vestlige lande fra til personer, svarende til en stigning på 360 pct. Den største stigning skete fra 2005 til 2006 med 51 pct., hvorefter stigningen har været aftagende (46 pct. fra 2006 til 2007 og 24 pct. fra 2007 til 2008). Et andet markant skift i indvandringen siden 2001 er endvidere sket med hensyn til det opholdsgrundlag, som indvandrerne har. Som det 4 Ny indvandring nye udfordringer

5 Figur 2: Udviklingen i meddelte opholdstilladelser mv. i perioden * Regeringen fremsatte i uge 9 i 2009 et lovforslag, der helt ophæver overgangsordningen. Det betyder, at der ikke længere vil blive stillet krav om, at statsborgere fra de nye EU-lande skal have udstedt arbejdstilladelse efter udlændingelovens regler, men i stedet vil blive omfattet af EU-reglerne Asyl og familiesammenføring Erhvervs- og studieophold EU/EØS-opholdsbeviser (EU-borgere) Udviklingen over de senere år på arbejdsmarkedet har endvidere medført, at det nu er hurtigt, nemt og smidigt for arbejdsgivere at skaffe kvalificeret udenlandsk arbejdskraft fra lande uden for EU og Norden. Allerede i 2002 blev der indført en jobkortordning, der betød smidig adgang for udvalgte stillingsbetegnelser, blandt andet læger, sygeplejersker og IT-specialister den såkaldte positivliste, hvor udlændingemyndighederne kunne træffe afgørelse uden forudgående høring af det regionale beskæftigelsesråd eller en relevant arbejdsgiver- eller fagforening. Siden kom beløbsordningen til i 2007, hvorefter der ikke stilles andre krav, end at den pågældende udlænding tjener et nærmere fastsat årligt beløb, og et pointbaseret greencard, der giver kvalificerede udlændinge mulighed for at indrejse i Danmark i seks måneder med henblik på at søge beskæftigelse. Kilde: Udlændingeservice, bl.a. Tal og fakta på udlændingeområdet 2007, marts Note: Tallene for 2008 er foreløbige. fremgår af figur 2, er antallet af personer med en asyl- eller familiesammenføringstilladelse faldet markant siden I 2001 fik ca personer en opholdstilladelse som flygtning eller familiesammenført mv. I 2008 er dette tal faldet til ca personer et fald på 71 pct. Samtidig er antallet af personer med en opholdstilladelse til at arbejde eller studere 2 (erhvervs- og studieophold og EU/EØS-opholdskort/registreringsbeviser) steget markant. Samlet er der sket en stigning fra ca personer i 2001 med en tilladelse til at arbejde eller studere til ca personer i 2008 (svarende til en firedobling). Der er i figuren et meget tydeligt knæk i graferne fra 2007 til 2008 vedrørende erhvervs- og studieophold samt EU/EØS-opholdsbeviser. Det skyldes en lempelse af Østaftalen, som blev gennemført pr. 1. maj Borgere i en række nye EU-lande, som tidligere skulle have en opholdstilladelse (under erhvervs- og studieophold), kan nu sidestilles med øvrige EU-borgere, og skal nu alene opfylde betingelserne for at få udstedt et EU/EØS-opholdsbevis efter EU-reglerne. 3. De seneste ændringer i reglerne omkring arbejdskraftindvandring Udvidelsen af EU med en række nye lande i 2004 medførte, at man i Danmark indførte en overgangsordning for adgangen til det danske arbejdsmarked for statsborgere fra disse lande, en såkaldt Østaftale. Overgangsordningen er siden hen flere gange blevet justeret og ændret med henblik på en gradvis udfasning, så det danske arbejdsmarked gradvis kunne tilpasse sig en situation uden overgangsordning pr. 1. maj I februar 2008 indgik regeringen en politisk aftale med Dansk Folkeparti, Det Radikale Venstre og Ny Alliance om en Jobplan, der har til formål at skaffe mere arbejdskraft i Danmark. Ét af de væsentligste elementer i aftalen er en markant udvidelse af mulighederne for international rekruttering, idet manglen på arbejdskraft også på længere sigt forventes at være en central udfordring i lyset af den demografiske udvikling uagtet aktuelle økonomiske konjunkturer. Der er i Jobplanen også fokus på at forbedre servicen overfor arbejdstagere og arbejdsgivere, og der er som følge heraf blandt andet fastsat et mål for sagsbehandlingstiden (servicemål) i Udlændingeservice på 30 dage for ansøgninger, der er fuldt ud oplyste og omfattet af positivlisten, beløbsgrænsen, greencardordningen og koncernordningen, jf. nedenstående. De udlændingeretlige tiltag i Jobplanen blev implementeret ved en ændring af udlændingeloven, der trådte i kraft pr. 1. juli De nye muligheder er: Udvidelse af positivlisten Den eksisterende positivliste er objektiviseret. Det vil sige, at den fremover fastsættes administrativt på baggrund af den løbende overvågning af arbejdsmarkedet gennem anvendelsen af den såkaldte Arbejdsmarkedsmodel. Stillinger inden for områder med mangel på arbejdskraft, som kræver kvalificeret arbejdskraft, er omfattet af positivlisten. Det betyder, at udlændinge, der er bachelorer, eller som har en mellem- Note 2 Opholdstilladelse benyttes i artiklen som samlebetegnelse for opholdstilladelser, EU-opholdsbevis og registreringsbevis for EU-borgere. Ny indvandring nye udfordringer 5

6 Faktaboks 1: Greencardordningens pointsystem (ifølge 9 a, stk. 2, nr. 1, jf. 9 a, stk. 15). Kriterium Point 1. Uddannelse (der gives point for ét uddannelsesniveau) Bonus for uddannelsesretning (inden for område omfattet af positivlisten) 10 Bonus for anerkendt universitet Sprogfærdigheder Arbejdserfaring som forsker eller inden for områder, der er omfattet af positivlisten Anden arbejdserfaring 5 4. Tilpasningsevne Alder Note: En udlænding skal opnå 100 point for at kunne få opholdstilladelse efter udlændingelovens 9 a, stk. 2, nr. 1. lang videregående uddannelse, uden høring af Det regionale Beskæftigelsesråd eller den relevante brancheorganisation, kan få opholds- og arbejdstilladelse, hvis den stilling, den pågældende er tilbudt, er omfattet af positivlisten. Reguleringen sker to gange årligt og er afhængig af udviklingen på arbejdsmarkedet. Beløbsgrænsen Beløbsgrænsen er nedsat fra kr. til kr. inklusiv arbejdsmarkedspension, hvilket gør det lettere for udlændinge at komme hertil for at arbejde. Samtidig holdes beløbsgrænsen på et så højt niveau, at det vil sikre, at der er tale om ansættelser i funktioner, som kræver kompetencer, der er efterspurgte af virksomheder her i landet. Beløbet er politisk fastsat og satsreguleres ikke. Bestemmelsen er i udlændingeloven blevet til en bemyndigelsesbestemmelse for at øge ordningens fleksibilitet. Integrationsministeren kan således ved konjunkturændringer og ændringer i efterspørgslen på arbejdskraften i øvrigt justere beløbsgrænsen. Udvidet greencardordning Den udvidede greencardordning giver nu udlændinge mulighed for både at søge og tage arbejde her i landet på baggrund af et pointsystem. For at kunne få opholdstilladelse efter den aktuelle greencardordning skal udlændingen i alt opnå minimum 100 point. Pointene tildeles efter fem kriterier: uddannelse, sprogfærdigheder, arbejdserfaring, tilpasningsevne og alder (se mere i faktaboks 1). Samtidig er den periode, som udlændinge kan opholde sig her i landet, blevet udvidet til tre år. Arbejdskraftindvandreren, og den eventuelt medfølgende familie, skal være selvforsørgende, og der stilles krav om, at den pågældende ved ansøgningen kan dokumentere at råde over et beløb svarende til starthjælp i et år. 3 Pointkravet er fastsat i en bekendtgørelse nr. 640 af 25. juni 2008 for at gøre ordningen så smidig og fleksibel som mulig. Hensigten er, at den løbende skal tilpasses samfundets behov for udenlandsk kvalificeret arbejdskraft. Koncernopholdstilladelse Koncernopholdstilladelse er en nyskabelse, der giver koncerner i Danmark mulighed for at hente medarbejdere, der er ansat i en udenlandsk del af virksomheden, hertil for periodevis at arbejde, uden at de hver gang skal søge om opholds- og arbejdstilladelse. Ordningen forudsætter, at medarbejderne har særlige evner eller kvalifikationer. Virksomhederne kan blive forhåndsgodkendt til at ansætte udenlandsk arbejdskraft, men den enkelte ansøger skal stadig have en individuel opholds- og arbejdstilladelse. Jobskifte Indvandrere, der er her i landet for at arbejde, kan begynde på et nyt arbejde, inden de har fået fortsat opholdstilladelse. Derudover kan indvandrere, der har fået opholdstilladelse efter positivlisten eller beløbsgrænsen, desuden blive i Danmark i en seks måneders periode for at søge nyt arbejde, når deres kontrakt udløber eller hvis de bliver uforskyldt ledige. Har vedkommende efter seks måneder ikke fået arbejde, der giver grundlag for en opholdstilladelse, skal vedkommende udrejse. Formålet med ændringerne er ikke at give en videregående adgang til at tage beskæftigelse her i landet, men snarere et ønske om at fastholde de kvalificerede indvandrere, som allerede er indrejst, og som er påbegyndt deres integration, gennem en mere fleksibel adgang til jobskifte. Fastholdelse i særlige situationer Indvandrere, som er i et fast ansættelsesforhold af længere varighed (i praksis to år), kan få en ny opholdstilladelse, hvis deres tidsbegrænsede opholdstilladelse som f.eks. flygtning eller familiesammenført inddrages eller nægtes forlænget. Formålet med bestemmelsen er at tilgodese erhvervslivets behov for at kunne fastholde udenlandsk arbejdskraft, som typisk er oplært og har opbygget kvalifikationer og kompetencer i løbet af et ansættelsesforhold, og som virksomheden ville miste, hvorved integrationsindsatsen ville gå til spilde, hvis der ikke kunne gives opholds- og arbejdstilladelse på baggrund af tilknytning til arbejdsmarkedet. Som det fremgår af ovenstående gennemgang af de nye regler, er der nu fokus på at sikre, at ordningerne er så fleksible, at de hurtigt kan følge med ændringerne på arbejdsmarkedet og på, at det alene er den kvalificerede arbejdskraft, som efterspørges af arbejdsgiverne, som vil kunne få opholds- og arbejdstilladelse. Derudover skal sagsbehandlingen foregå inden for én måned, så adgangen til arbejdsmarkedet kan ske hurtigt og smidigt. Note 3 Den månedlige starthjælp var i 2008 for enlige personer over 25 år kr. og for gifte eller samlevende personer over 25 år kr. Der er således tale om et beløb på henholdsvis kr. og kr. 6 Ny indvandring nye udfordringer

7 Tabel 1: Antal opholdstilladelser til at arbejde i Danmark fra 2003 til 2008* fordelt på kategorier * Arbejdstagere og selvstændige fra EU/EØS-lande Arbejdstagere fra udvalgte nye EU-lande 2, Østaftalen Arbejdstagere omfattet af Jobplanen (tidl. jobkortordningen) eller specialister Arbejdstagere og selvstændige i øvrigt I alt Kilde: Særkørsler fra Udlændingeservice på baggrund af udlændingemyndigheders IT-systemer. Note 1: En opholdstilladelse efter 3, stk. 1 vedr. selvstændigt erhverv indgår i opgørelsen for årene , men ikke for Note 2: Den 1. maj 2004 blev ti nye lande (Cypern, Estland, Letland, Litauen, Malta, Polen, Slovakiet, Slovenien, Tjekkiet og Ungarn) optaget i EU, som yderligere blev udvidet med to lande (Bulgarien og Rumænien) pr. 1. januar For ti af disse lande (Bulgarien, Estland, Letland, Litauen, Polen, Rumænien, Slovakiet, Slovenien, Tjekkiet og Ungarn) gælder der frem til 1. maj 2008 en overgangsordning vedrørende lønarbejde, der sikrer en trinvis overgang til den fulde fri bevægelighed. Personer fra disse lande indgår derfor i den særskilte kategori lønarbejde til personer fra de nye EU-lande (Østaftalen lempes pr. 1. maj 2008, hvorefter arbejdstagere fra de nye EU-lande under visse betingelser kan sidestilles med øvrige EU-borgere). For Cypern og Malta gælder de almindelige regler for EU-borgere. Note 3: Fra 1. juli 2008 indeholder denne kategori: beløbsordning, positivliste, greencard-ordningen (pointbaseret) og koncernopholdstilladelse samt øvrige specialister. * Tallene for 2008 er foreløbige. 4. Den ny indvandring i tal De opholdstilladelser, 4 der gives med henblik på at arbejde i Danmark, fordeler sig på fire hovedkategorier: 1. Arbejdstagere og selvstændige, som er EU/EØS-borgere (omfatter siden 1. maj 2008 også borgere fra de nye EU-lande). 2. Arbejdstagere fra udvalgte nye EU-lande under Østaftalen (ændret pr. 1. maj 2008). 3. Arbejdstagere omfattet af Jobplanen (tidligere jobkortordningen) og andre specialister. 4. Arbejdstagere og selvstændige i øvrigt. Det er vigtigt at bemærke, at der kan være langt flere udenlandske arbejdstagere, der er ankommet til Danmark i 2008, end de ovennævnte. Personer fra de nordiske lande kan f.eks. frit indrejse og arbejde i Danmark og EU-borgere kan arbejde i Danmark op til tre måneder uden et opholdsbevis. To ud af tre arbejdskraftindvandrere i 2008 kommer fra Polen, Tyskland, Indien, Rumænien eller Litauen. Halvdelen af alle kommer alene fra vores to nabolande Polen (43 pct.) og Tyskland (7 pct.). Personer fra Indien er de senere år steget meget og ligger nu på en tredjeplads over lande, hvorfra arbejdskraftindvandringen kommer. Der gives en nærmere beskrivelse af de enkelte ordninger i faktaboks 2. I 2008 viser de foreløbige tal, at omkring personer fik en opholdstilladelse til at arbejde i Danmark (se mere i tabel 1). Heraf kommer langt hovedparten fra vores nabolande i EU. I 2008 var det alene knap opholdstilladelser plus fra de nye EU-lande, dvs. 79 pct. af alle opholdstilladelser til at arbejde, som blev givet til EU-borgere. Der sker fra 2007 til 2008 et voldsomt fald i antallet af opholdstilladelser under Østaftalen (fra til 4.400) og en tilsvarende stigning blandt arbejdstagere og selvstændige fra EU/EØS, idet Østaften lempes og arbejdskraftindvandrere fra de nye EU-lande sidestilles med øvrige EU-borgere. Jobplanen (tidl. jobkortordningen) og ordningen for specialister omfatter en særlig smidig ordning for højtuddannet arbejdskraft og for arbejdskraft på områder med mangel på arbejdstagere. Disse ordninger er de senere år blevet udvidet markant. I 2008 blev således givet knap opholdstilladelser hertil, og antallet har været støt stigende de senere år. Endelig gives opholdstilladelser til arbejdstagere og selvstændige i øvrigt, som ligeledes har været stigende gennem en årrække. Tabel 2: De fem lande, hvorfra der var flest der fik opholdstilladelse til at arbejde i Danmark i løbet af 2008*. Mænd Kvinder I alt 1. Polen Tyskland Indien Rumænien Litauen Øvrige lande I alt på erhvervsophold Kilde: Særkørsler fra Udlændingeservice på baggrund af udlændingemyndigheders IT-systemer. * Tallene for 2008 er foreløbige. Note 4 Det bemærkes, at oplysningerne i artiklen baserer sig på personer, der har søgt og fået opholdstilladelse i Danmark med henblik på at arbejde. Det vides ikke ud fra disse analyser, om personerne, efter de har fået en opholdstilladelse eller et opholdsbevis, rent faktisk er indvandret til Danmark, men det må formodes, at en stor andel af de personer, der får en opholdstilladelse, vælger at benytte sig heraf. Derudover kan en person have fået mere end en opholdstilladelse i et givent år. Antallet af opholdstilladelser kan således ikke fuldt ud anvendes som udtryk for antallet af personer, der indvandrer til Danmark. Ny indvandring nye udfordringer 7

8 Der er hovedsagligt tale om mænd i alderen år, der får opholdstilladelse til at arbejde i 2008 (se også figur 3). De kvinder, der får opholdstilladelse til at arbejde, er yngre, de er primært mellem 19 og 29 år. Figur 3: Udviklingen i opholdstilladelser til at arbejde i Danmark i 2008 fordelt på køn og alder En opgørelse over antallet af ansøgninger om arbejdstilladelse (herunder også ansøgninger om forlængelser) de seneste måneder viser, at der fra august 2008 til februar 2009 har været et fortsat stabilt højt antal ansøgninger. Der er således endnu ikke tegn på, at efterspørgslen efter udenlandsk arbejdskraft falder. Siden 1. juli 2008 er især antallet af ansøgninger og opholdstilladelser til de udvidede ordninger under aftalen om den ny Jobplan steget Under 18 år år år år år 50 år og derover Kvinder Mænd Kilde: Særkørsler fra Udlændingeservice på baggrund af udlændingemyndigheders IT-systemer. Faktaboks 2: Muligheden for at komme til Danmark for at arbejde i 2008 Statsborgere i Finland, Island, Norge og Sverige kan frit rejse til Danmark for at opholde sig her og arbejde i landet. De skal altså ikke have visum eller opholdstilladelse. Øvrige statsborgere kan komme til Danmark for at arbejde efter følgende regler: Arbejdstagere og selvstændige fra EU/EØS-lande: EU-statsborgere (inkl. Cypern og Malta) kan opholde sig i Danmark efter EU-reglerne om fri bevægelighed for personer og tjenesteydelser. Der gælder dog en særlig overgangsordning for arbejdstagere fra ti nye EU-lande (se nedenstående under arbejdstagere fra udvalgte nye EU-lande). En EU-statsborger kan opholde sig frit i Danmark i op til tre måneder. Hvis EU-statsborgeren leder efter et arbejde under opholdet, må han eller hun være her op til seks måneder. Ved lovligt ophold ud over de tre eller seks måneder skal EU-statsborgeren lade sig registrere ved at søge om et registreringsbevis. EØS-statsborgere og statsborgere i Schweiz sidestilles med EU-statsborgere med hensyn til opholdsret. Pr. 1. maj 2008 omfatter denne ordning også de nye EU-lande, som tidligere var omfattet af Østaftalen, når der er tale om ordinær ansættelse, som er omfattet af en overenskomst. Arbejdstagere fra udvalgte nye EU-lande: Der gælder en overgangsordning (den såkaldte Østaftale) for arbejdstagere fra Bulgarien, Estland, Letland, Litauen, Polen, Rumænien, Slovakiet, Slovenien, Tjekkiet og Ungarn. Statsborgere fra de nævnte ti lande kan dog pr. 1. maj 2008 sidestilles med øvrige EU-borgere, såfremt der er tale om ordinær ansættelse dækket af en overenskomst. Øvrige kan få arbejdstilladelse, hvis de får beskæftigelse enten på overenskomstmæssige vilkår eller på anden måde under sædvanlige løn- og ansættelsesvilkår. Opholds- og arbejdstilladelse gives normalt for højst et år ad gangen med mulighed for forlængelse. Forskere, undervisere, funktionærer i ledende stillinger og specialister kan få opholdstilladelse for højst tre år med mulighed for forlængelse. I alle tilfælde gives opholdstilladelsen dog højst for kontraktperiodens varighed. Arbejdstagere omfattet af Jobplanen (tidl. jobkortordningen) og specialister: Den 1. juli 2002 blev indført en jobkortordning, der indebærer, at der gives opholdstilladelse til udlændinge, der har et jobtilbud på sædvanlige løn- og ansættelsesvilkår inden for områder, hvor der er mangel på kvalificeret arbejdskraft (en særlig positivliste). Jobkortordningen er den 1. juli 2008 blevet udvidet, således at stillinger med en årlig løn på mindst kr. (2008-niveau) er omfattet af ordningen uafhængigt af branche og stilling (benævnes nu beløbsordningen), som pt. gives for op til tre år af gangen med mulighed for forlængelse. I andre tilfælde er det muligt for særlige specialister, hvis beskæftigelsesområde ikke fremgår af positivlisten, at få opholdstilladelse, hvis der sker en forudgående høring af de relevante organisationer, inden der gives tilladelse. Pr. 1. juli 2008 blev yderligere som led i Jobplanen indført en greencardordning, som ud fra et pointsystem giver mulighed for at opholde sig i Danmark op til tre år med henblik på at søge job samt arbejde, og en koncernopholdstilladelse, der giver mulighed for koncerner eller virksomheder, der er etableret i Danmark, at hente medarbejdere med særlige evner eller kvalifikationer fra udenlandske dele af koncernen/virksomheden til Danmark. Arbejdstagere og selvstændige i øvrigt: Øvrige udlændinge kan i visse tilfælde få opholds- og arbejdstilladelse i Danmark med henblik på at arbejde her. Det er dog en betingelse, at væsentlige beskæftigelsesmæssige eller erhvervsmæssige hensyn taler for det. Sådanne hensyn kan fx være, at der ikke i forvejen findes personer her i landet, som kan udføre arbejdet. Det er under alle omstændigheder en betingelse, at der er indgået en ansættelseskontrakt mellem den pågældende udlænding og arbejdsgiveren. Opholds- og arbejdstilladelse gives normalt for højst et år ad gangen med mulighed for forlængelse. Udlændinge kan desuden få opholdstilladelse i forbindelse med selvstændig erhvervsvirksomhed, hvis der er særlige danske erhvervsinteresser i, at virksomheden etableres i Danmark. En udenlandsk selvstændig erhvervsdrivende vil som hovedregel få opholds- og arbejdstilladelse for højst et år ad gangen med mulighed for forlængelse. Danmark har desuden indgået Working Holiday-aftaler med Japan, Australien, New Zealand, Chile og Canada. Aftalerne giver unge fra disse lande mulighed for at få opholdstilladelse i op til et år, hvor der må arbejdes i op til seks måneder. Kilde: Ministeriet for flygtninge, indvandrere og integration, 8 Ny indvandring nye udfordringer

9 5. Hvordan integrerer vi de nye indvandrere? Den markante vækst i arbejdskraftindvandringen de senere år er en særlig udfordring for det danske samfund. Indtil videre er der ikke noget, som tyder på, at denne udvikling vil vende. Den hidtidige integrationsindsats, der især har rettet sig mod flygtninge og familiesammenførte samt deres efterkommere, har haft deltagelse på arbejdsmarkedet som omdrejningspunkt. Arbejdskraftindvandrerne har et arbejde, når de kommer til Danmark. Den nye indvandring stiller os derfor over for nye udfordringer i integrationsindsatsen. For det første er det vigtigt, at arbejdskraftindvandrerne og deres medfølgende familier hurtigt falder til i lokalsamfundet. Det giver ikke mening at bruge millioner af kroner på at hente f.eks. ingeniører og læger i udlandet, hvis de rejser med det samme igen, fordi familien ikke trives. For det andet skal vi sikre, at de indvandrere, der bliver her i en længere periode, fastholdes på arbejdsmarkedet og tager del i fællesskabet. Integrationsministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet gennemførte sidste år en undersøgelse for at afdække, hvilke ønsker de udenlandske arbejdstagere har til integrationsindsatsen. Undersøgelsen viser bl.a., at de udenlandske arbejdstagere er en ressourcestærk gruppe, der stiller særlige krav til kvalitet og indhold i myndighedernes information. De nye indvandrere efterspørger lokale netværk med sociale og faglige aktiviteter, et godt danskundervisningstilbud - gerne inden ankomsten til Danmark - en one-stop-shop med én fælles indgang til myndighederne og en help-line service, der kan besvare spørgsmål, som arbejdstageren ikke kan eller vil dele med virksomhedens HR-afdeling. Der er taget en række initiativer, der retter sig mod disse ønsker og behov. Disse initiativer supplerer den indsats, som danske virksomheder selv gennemfører for at fastholde og integrere de nye medarbejdere og deres familier. Især er der gode erfaringer på store virksomheder som f.eks. Microsoft, A.P. Møller, Novo Nordisk med at have en særlig indsats for ansatte fra udlandet. Det er overordentligt vigtigt, at virksomhederne over en bredere kam bliver bedre til at tage imod og sikre en positiv integration af de arbejdskraftindvandrere, der kommer til landet. Ligeledes bør også kommunerne have bedre øje for de nye arbejdskraftindvandrere og deres trivsel. Kommunerne bør tage fat straks, de nye borgere flytter til kommunen, hvor engagementet er størst. Den lokale indsats bør være tilpasset den enkeltes behov og vil derfor kræve et tværfagligt samarbejde på tværs af de kommunale forvaltninger. Det er ligeledes vigtigt, at kommunerne klart informerer de nye borgere om, hvilke tilbud de kan forvente, og følger op på indsatsens resultater. Som opfølgning på regeringens Jobplan er Integrationsministeriet ved at udvikle familiepakker, så udenlandske arbejdstagere og deres familier får bedre information om det danske samfund og et godt netværk i lokalsamfundet. Familien vil bl.a. få tilbudt en informationspakke og et introduktionsforløb om det danske samfund. Desuden kan familien - efter canadisk forbillede - få tilknyttet en vært, der f.eks. kan introducere familien til lokalsamfundet og foreningslivet, give lektiehjælp og sprogtræning. Værten kan være en virksomhed, uddannelsesinstitution, forening eller familie. Familier med børn kan også få information om f.eks. de lokale dagpasnings- og skoletilbud, det danske uddannelsessystem samt udvalgte uddannelsers og jobfunktioners indhold. Integrationsministeriet er også ved at udvikle et danskundervisningstilbud på internettet - Online Dansk - så udenlandske arbejdstagere og deres familier kan begynde at lære dansk, inden de kommer til Danmark. Allerede i december 2008 lancerede Integrationsministeriet en portal til eksisterende danskundervisningstilbud på internettet samt det første af tre orienteringsmoduler, som kommer til at indgå som en del af Online Dansk. Orienteringsmodulet handler om arbejdsmiljø og arbejdssikkerhed og er tilgængelig på både engelsk, tysk og polsk. Folketinget skal nu tilslutte sig, at Online Dansk, som en public serviceydelse, kan stilles gratis til rådighed for alle interesserede i både ind- og udland. Integrationsministeren har derfor fremsat lovforslag i Folketinget om, at Integrationsministeriet fremover skal tilbyde gratis erhvervsrettet danskundervisning på internettet. Online Dansk bliver opdelt i moduler af stigende sværhedsgrad. Hvert modul indeholder opgaver i lytning, udtale, læsning og skrivning. Der indbygges opgaver og prøver på hvert modul, så brugeren selv kan vurdere sit udbytte af danskundervisningen. Udlændingeservice har etableret et netværk med de virksomheder, der rekrutterer udenlandsk arbejdskraft. Det nye netværk skal sikre en endnu bedre løbende dialog mellem Udlændingeservice og virksomhederne. Udlændingeservice vil anvende dialogen til at få førstehåndsviden fra brugerne om, hvad der virker, og hvad der kan gøres bedre i sagsbehandlingen samt kontakten med virksomhederne. Udlændingeservice vil desuden fortælle om de mange tilbud til virksomhederne, som Udlændingeservice har på hylderne, for eksempel muligheden for at få en fast kontaktperson. Endvidere etableres i regi af Økonomi- og Erhvervsministeriet et netværk for udenlandsk arbejdskraft. Som en del af netværket skal der afholdes en række fastholdelses- og integrationsarrangementer for de nye indvandrere og deres arbejdspladser. Desuden vil netværket omfatte en hjemmeside, der bl.a. skal indeholde oplysninger om arrangementerne, et dialogforum, hvor brugeren kan skabe netværk med andre brugere samt en help-line service, hvor brugeren kan få svar på aktuelle fastholdelses- og integrationsspørgsmål. Integrationsministeriet har ligeledes i samarbejde med Udenrigsministeriet åbnet et Work-in-Denmark Center på den danske ambassade i Indien. Centret er en one-stop-shop, der skaber én samlet indgang til sagsbehandling og rådgivning for indere, der ønsker at arbejde her i Danmark, og for danske arbejdsgivere, der ønsker at rekruttere højtkvalificeret indisk arbejdskraft. På centret er der bl.a. udstationeret en udlændingeattaché, som skal gøre ansøgninger om opholds- og arbejdstilladelse klar til afgørelse i Danmark. Centret skal endvidere hjælpe indiske arbejdstagere med råd om jobsøgning, sprogundervisning samt om praktiske spørgsmål, for eksempel omkring boligforhold. Ny indvandring nye udfordringer 9

10 Samtidig har Beskæftigelsesministeriet lanceret en ny servicepakke for international rekruttering. Der er bl.a. etableret en internetportal - workindenmark.dk - hvor arbejdsgivere og arbejdstagere kan få information om f.eks. rekruttering fra udlandet samt arbejds- og levevilkår i Danmark. I tilknytning til portalen er der oprettet en job- og CV-bank, hvor virksomheder kan opslå stillinger for udenlandsk arbejdskraft, og hvor udenlandske jobsøgere kan lægge deres CV'er ind. Desuden er oprettet tre specialenheder Workindenmark-centre - der skal vejlede såvel udenlandske arbejdstagere, der er på udkig efter job i Danmark, som danske arbejdsgivere, der er på udkig efter arbejdskraft i udlandet. Integrationsministeriet afholdt i september 2008 en større konference i samarbejde med DI om nedbrydning af barrierer for rekruttering og fastholdelse af kvalificeret udenlandsk arbejdskraft. Formålet med konferencen var at indlede en dialog mellem erhvervslivet, interesseorganisationer og andre offentlige myndigheder om mulighederne for at tiltrække og fastholde højt kvalificerede udenlandske arbejdstagere og deres familier. Det var herunder hensigten at indhente konstruktive forslag til ændringer af håndteringen af erhvervssager hos udlændingemyndighederne og få inspiration til målrettede integrationsfremmende tiltag. Der blev som opfølgning på konferencen nedsat en arbejdsgruppe med repræsentanter fra erhvervslivet, interesseorganisationer og relevante ministerier, som forventer at komme med en rapport her i 2009 med yderligere forslag til initiativer og forbedringer. Også i andre lande bliver der igangsat integrationsinitiativer for arbejdskraftindvandrere. For eksempel vil den norske regering undersøge mulighederne for at etablere en selvstændig internetportal med al relevant information om arbejdskraftindvandring rettet mod både udenlandske arbejdstagere og norske arbejdsgivere. Den norske regering overvejer endvidere at udvikle en startpakke for arbejdskraftindvandrere med information om arbejde og ophold. Desuden skal de frivillige organisationer tilskyndes til at bidrage aktivt i arbejdet med at styrke indvandrernes sociale netværk og give information. Det vil derfor være naturligt, at vi i Danmark udveksler erfaringer med bl.a. de norske myndigheder under implementeringen af vores integrationsinitiativer for arbejdskraftindvandrerne. 6. Ny indvandring nye udfordringer Indvandringen til Danmark har som det er fremgået af artiklen ændret karakter. Den primære indvandring er i dag velkvalificerede personer, der kommer hertil for at arbejde. Der har i de seneste ændringer af udlændingeloven været fokus på at sikre fleksibiliteten i ordningerne, så indvandringen løbende kan tilpasses de behov, der er på det danske arbejdsmarked. Ordningerne er nu skruet sådan sammen, at de kan justeres op og ned efter behov. F.eks. kan betingelserne for opholdstilladelse gennem positivlisten og greencardordningen tilpasses efter, hvilke typer arbejdskraft og hvor meget der aktuelt er behov for. Derudover har der været fokus på en smidig og hurtig sagsbehandling, og de fleste sager behandles i dag på én måned eller derunder. Den ny arbejdskraftindvandring skaber nye udfordringer for det danske samfund. Udfordringer som Integrationsministeriet samarbejder med andre ministerier og aktører, herunder LO, DI og DA, om at sikre bliver løst. Der er således en løbende dialog med arbejdsmarkedets parter og andre aktører om opgaven. Det er overordentligt vigtigt, at der ydes en fokuseret indsats for at sikre integrationen af den ny arbejdskraftindvandring, idet det er nødvendigt, at de nye arbejdskraftindvandrere bliver aktive medborgere i det danske samfund. Det sikres bl.a. gennem en hurtig og målrettet information. De nyankomne skal ikke rende fra Herodes til Pilatus, når de ankommer, for at få alle de nødvendige oplysninger. Der skal være en målrettet modtagelse med information om, hvilke tilbud de kan forvente, og det skal være overskueligt og enkelt at gennemskue, hvad der forventes af de nye borgere. Der gives bl.a. nu særligt tilrettelagte tilbud om danskundervisning både før og efter de er ankommet til Danmark, og tilbud om at indgå i sociale og faglige netværk. Tilbud som det er centralt, at de nye arbejdskraftindvandrere bliver orienterede om og tager godt imod, med det sigte at integrere dem bedst muligt i Danmark. I Integrationsministeriet arbejder vi løbende med at effektmåle resultaterne af integrationsindsatsen. Det gælder nu også integrationen af arbejdskraftindvandrere i Danmark. Det skal løbende sikres, at de aktuelle tilbud er tilstrækkelige til at fastholde den nødvendige arbejdskraft. Aktuelt arbejder vi også på at afbureaukratisere på integrationsområdet. Den tid, der bruges på administrative opgaver, skal reduceres, så der frigøres tid til det, som er kerneopgaven, nemlig integrationsindsatsen over for den enkelte ny borger. Resultaterne af Integrationsministeriets arbejde med afbureaukratisering vil foreligge i sensommeren Der er behov for, at vi tager imod de udenlandske arbejdstagere med åbne arme, for vi er i skarp konkurrence med andre lande om arbejdskraften. Skal vi fortsat have en høj service og velfærd i Danmark, må vi sætte alle sejl til, for at vise os som et attraktivt sted at bo og arbejde det er en stor udfordring. 10 Ny indvandring nye udfordringer

11 Integrationspolitikkens historie og den integrationspolitiske dagsorden I løbet af de sidste 50 år har Danmark stiftet bekendtskab med flygtninge og indvandrere i et hidtil ukendt omfang. Dette har først og fremmest skabt en heftig debat om Danmarks integrationspolitik, som efterhånden er kendt i flere dele af verden. Den er både blevet kritiseret og rost. Ligeledes har det affødt en omfangsrig integrationsindsats som er gået hånd i hånd med flere og mere specifikke love. I denne artikel forsøges det at give et kort overblik over integrationspolitikkens historie fra dens start i 1950 erne til den brede integrationsindsats med det store fokus, som er kendetegnende for området i dag. Katrine Stenild sociolog Fuldmægtig i Integrationsministeriet Anne Martens økonom Fuldmægtig i Integrationsministeriet Faktaboks 1: Lovgivningsmæssige milepæle i organiseringen af integrationsindsatsen 1956: Dansk Flygtningehjælp blev etableret og integrationsindsatsen organiseret på foranledning af den danske stat. 1973: Der indføres indvandrerstop i Danmark. Grundet den økonomiske krise indføres et stop for indvandring af gæstearbejdere til Danmark. Når man forsøger at måle integration, er der ikke én fast metode man kan gå ud fra, men nærmere en række af indikatorer, som sammen kan give et indtryk af, om integrationsarbejdet går i den rigtige retning. Nogle indikatorer er direkte målbare, f.eks. andelen i arbejde eller under uddannelse, mens andre er blødere indikatorer der ofte tager udgangspunkt i borgerens egen oplevelse af sit liv i Danmark og hvis resultat kan være sværere at fortolke. I denne artikel vil fokus være på udviklingen i uddannelse og arbejde, både på grund af at disse to indikatorer er direkte målbare men også fordi at den nuværende regering har haft særligt fokus på netop disse to parametre. I 1956 var der for første gang behov for, at Danmark iværksatte en organiseret integrationsindsats. Behovet opstod, da Sovjetunionens kommunistiske invasion af Ungarn resulterede i en stor flygtningestrøm til de øvrige europæiske lande. Den danske stat besluttede derfor at give asyl til godt ungarske flygtninge, som var de første flygtninge Danmark officielt tog imod. Det var således også første gang, at den danske stat påtog sig ansvaret for mad og bolig til flygtninge. På daværende tidspunkt havde Danmark kun en udlændingelov fra 1952, som gjorde det forholdsvis nemt for udlændinge at rejse til Danmark og få arbejdstilladelse. Udviklingen i integrationsindsatsen indtil 1999, kan ses i boksen til højre. Antallet af indbyggere med en udenlandsk baggrund er steget betydeligt siden indsatsen over for de ungarske flygtninge i Indtil midt i 80 erne blev flygtninge generelt modtaget med velvillighed i det danske samfund. På daværende tidspunkt var det en selvfølge, at Danmark ydede en indsats på flygtningeområdet, og at landet således fremstod som et foregangsland for resten af verden. Men siden midten af 1980 erne oplevede Danmark en stigende tilstrømning af asylansøgere. De kom bl.a. fra Iran, Irak, Libanon og Sri Lanka. Den største gruppe flygtninge kom fra Bosnien i midten af 1990 erne. Sideløbende med, at der kom flere flygtninge til landet, foregik der i forbindelse med den økonomiske højkonjunktur i 1960 erne en indvandring af gæstearbejdere fra det tidligere Jugoslavien, Tyrkiet og Pakistan. Såvel gæstearbejdere som flygtninge har gjort udstrakt brug 1978: Folketinget vedtog en ny asylpolitik og afsatte for første gang midler på finansloven til dækning af udgifterne til Dansk Flygtningehjælps integrationsindsats, som omfattede et 18 måneders integrationsprogram for flygtninge. 1983: Ny udlændingelov afløser loven fra Den gav bl.a. klare retsprincipper om udlændinges ankomst og ophold i Danmark, og de facto-begrebet blev indført. Flygtninge, der søgte om asyl ved grænsen, fik ret til at blive i landet under sagsbehandlingen. Flygtninge, der havde fået opholdstilladelse, fik ret til familiesammenføring. 1984: Arbejdet med at modtage, indkvartere og integrere flygtningene bliver delt i to: en præ-asylfase og en integrationsfase. Dansk Røde Kors overtog opgaven med at modtage og indkvartere flygtningene, mens Dansk Flygtningehjælp fortsat varetog integrationsopgaven. 1992: Kravene til familiesammenføring skærpedes. Der blev bl.a. stillet krav til den herboendes forsørgerpligt. Desuden blev der stillet krav om at herboende skulle have boet i Danmark i mindst 5 år for at blive familiesammenført med en udenlandsk ægtefælle. 1993: Socialministeren udsendte en bekendtgørelse, der blandt andet gjorde det muligt for en kommune at indgå aftale med Dansk Flygtningehjælp om at overtage flygtningene på et tidligere tidspunkt end efter gennemførelsen af det 18 måneders integrationsprogram, som bistandsloven i udgangspunktet lagde op til. 1995: Indenrigsministeriet tilrettelagde i samarbejde med Dansk Flygtningehjælp en ordning, hvorefter kommuner, der ønskede det, kunne overtage ansvaret for integrationen af, som udgangspunkt samtlige bosniske krigsflygtninge, der opholdt sig i kommunen. Indenrigsministeriet ændrede som følge heraf bistandslovens 10, stk. 5 således, at kommuner der ønskede det, kunne overtage ansvaret for integrationen umiddelbart eller ganske hurtigt efter, at de pågældende personer var overgivet til Dansk Flygtningehjælp. 1998: Integrationsloven blev vedtaget og kommunerne overtog pr. 1. januar 1999 ansvaret for den treårige integrationsindsats over for flygtninge og familiesammenførte udlændinge fra ikke-vestlige lande med opholdstilladelse i Danmark. I tilknytning til integrationsloven blev der vedtaget en ny lov om undervisning i dansk som andetsprog, der ligeledes trådte i kraft 1. januar Et af hovedformålene med danskundervisningsloven var at overføre ansvaret for uddannelsesområdet fra amterne til kommunerne. af familiesammenføringsreglerne til at få ægtefæller og børn til Danmark. Udlændingeloven fra 1952 blev ændret markant i 1973, hvor Danmark indførte et indvandrerstop for borgere fra tredjeverdenslande. I 1973 var der ca indvandrere i Danmark. I 1978 udgjorde de sammen Integrationspolitikkens historie og den integrationspolitiske dagsorden 11

12 Tabel 1: Udviklingen i opholdstilladelser meddelt i asylsager År 1956/ I alt Kilde: Tallene fra 1956/ er oplyst af Dansk Flygtningehjælp. De afspejler antallet af anerkendte flygtninge med konventions- eller de factostatus, jf. udlændingelovens 7.1 og 7.2 samt fra 1986 inklusive personer med humanitær opholdstilladelse, jf. udlændingelovens Tallene fra er baseret på Udlændingeservices månedsstatistik. Tabel 2: Udviklingen i antallet af kursister, der modtager danskundervisning År 1971/ / / I alt Kilder: 1971/72 og 1980/81: Bemærkninger til lovforslag nr. 156 om undervisning af voksne indvandrere, Undervisningsministeriet /90 og 1995: Statistik i indvandrerundervisningen, Amtsrådsforeningen. 2000: Integrationsministeriet, : Uni-C. med deres familier godt Tæller man antallet af flygtninge med, var der i 1978 en samlet gruppe på godt flygtninge og indvandrere i Danmark. I slutningen af 70 erne startede man med at bruge begrebet integration i den offentlige debat, bl.a. fordi Fremskridtspartiet påpegede flere problemer ved indvandrerne i Danmark. Selvom antallet af asylansøgere også steg i Danmarks nabolande i midten af 80 erne, sagde flere stemmer i den offentlige debat, at det var den nye udlændingelov fra 1983, som var grunden til, at flere flygtninge søgte til Danmark. Ændringen af udlændingeloven i 1983 indebar bl.a., at de facto-begrebet blev indført. Det betød, at udlændinge kunne få opholdstilladelse som flygtninge, selv om de ikke var det ifølge FN s flygtningekonvention. Mange betragtede loven som liberal, fordi det var forholdsvis nemt at blive anerkendt som flygtning under denne lov. Siden Dansk Flygtningehjælp påbegyndte en organiseret integrationsindsats og frem til i dag var målet selvforsørgelse af de nyankomne, og integrationsperioden i Dansk Flygtningehjælp ophørte som udgangspunkt, når den enkelte havde opnået beskæftigelse eller havde påbegyndt en uddannelse. Da arbejdsmarkedssituationen tilbage i 1960 erne var præget af stor efterspørgsel på arbejdskraft, kunne størstedelen af flygtningene relativt hurtigt sluses ud på arbejdsmarkedet. Op igennem 1980 erne og 1990 erne har flygtningegruppens antal og sammensætning dog ændret sig betydeligt. Antallet af flygtninge og familiesammenførte fra ikke-vestlige lande, som ofte har en ringe eller slet ingen uddannelse, var steget betydeligt. Selvom det overordnede mål var beskæftigelse, var det i praksis ofte den enkeltes ansvar at finde et arbejde og flygtninge, og indvandrere blev ikke imødekommet som en ressource, der var brug for på arbejdsmarkedet. Danskundervisning Danskundervisningen for voksne udlændinge har i perioden gennemgået en kraftig udvikling fra en beskeden aktivitet under fritidsundervisningsloven til et professionaliseret voksenuddannelsestilbud. For udlændinge omfattet af integrationsloven gennemføres dette i tæt samspil med den kommunale integrationsindsats. Hensigten hermed har bl.a. været, at flygtninge og indvandrere, der deltager i danskundervisningen kan tilegne sig dansksproglige kompetencer og kulturog samfundsorientering på et sådant niveau, at de efterfølgende kan klare sig i samfundet, søge arbejde eller deltage i forskellige typer kompetencegivende uddannelser. Indtil 2004 var der ingen tidsbegrænsning på uddannelsen, men herefter blev tilbuddet om danskundervisning begrænset til tre år. I slutningen af 90 erne stod Danmark overfor en række udfordringer. Der var en skæv fordeling af flygtninge og indvandrere i kommunerne. Integrationsopgaven var fordelt på tre forskellige myndigheder og der var konflikt om, hvem der havde ansvaret for danskundervisningen. Udlændinge havde en meget lav beskæftigelsesgrad. Indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande havde en arbejdsløshed, der er godt fire gange højere end den øvrige befolknings. En meget stor del af udlændingene stod helt uden for arbejdsmarkedet og var derfor ikke registreret som ledige. Ny integrationslov i 1999 I 1998 blev den nye Integrationslov udarbejdet. Det var første gang, der blev udarbejdet en samlet lovgivning om integrationsindsatsen. Der blev bl.a. ændret på, hvem integrationsindsatsen skulle omfatte, så det ikke længere kun var flygtninge og familiesammenførte til flygtninge men også familiesammenførte til andre end flygtninge, som blev omfattet. Selve hovedansvaret for integrationsindsatsen blev også ændret, så det ikke længere var Dansk Flygtningehjælp men i stedet 12 Integrationspolitikkens historie og den integrationspolitiske dagsorden

13 de enkelte kommuner - der havde ansvaret for integrationsprogrammerne. Kommunerne fik således ansvaret for sprog, bolig og arbejde til flygtninge, og der blev indført en tvungen fordeling af flygtninge til kommunerne. Med den senere indførelse af resultattilskud i 2004 blev der sørget for, at kommunerne havde incitamenter til at yde en god integrationsindsats, da kommuner med de bedste resultater, blev belønnet med tilførsel af økonomiske ressourcer fra staten. Med ændringerne i 1999 blev integrationsindsatsen kraftigt intensiveret og organiseret, blandt andet i et treårigt introduktionsprogram - en fordobling af varigheden i forhold til de programmer, som Dansk Flygtningehjælp tidligere havde tilbudt. Loven pålagde alle nyankomne, at de skulle gennemgå et tre-årigt integrationsforløb. Baggrunden herfor skyldtes bl.a., at udviklingen i opgavens omfang nødvendiggjorde en forstærket og mere effektiv integrationsindsats, som blev samlet hos én myndighed. Formålet med ændringerne var, at flygtninge og indvandrere på et tidligt tidspunkt efter meddelelse af opholdstilladelse i Danmark blev mødt med udfordringer og krav både af hensyn til udlændingene selv og af hensyn til det danske samfund. I nedenstående faktaboks ses en kort oversigt over hovedelementerne i introduktionsprogrammet. Faktaboks 2: Kort om introduktionsprogrammet Introduktionsprogrammets formål er at sikre, at nyankomne udlændinge integreres hurtigst muligt og mest hensigtsmæssigt i det danske samfund ved at støtte nyankomne udlændinge i at tilegne sig de sproglige, kulturelle, faglige og andre forudsætninger, der er nødvendige for at kunne deltage i samfundslivet på lige fod med andre borgere. Programmet skal endvidere sigte mod, at udlændinge så hurtigt som muligt bliver selvforsørgende. Introduktionsprogrammet, der varer i højst tre år, omfatter danskuddannelse og tilbud om vejledning og opkvalificering, virksomhedspraktik og ansættelse med løntilskud. Den kommune, som udlændingen er bosiddende i, har ansvaret for introduktionsprogrammet. Omfanget og indholdet af introduktionsprogrammet fastlægges i en individuel kontrakt, som kommunen indgår med udlændingen. Kontrakten skal være indgået inden en måned efter, at kommunen har overtaget ansvaret for udlændingen. Kommunen skal mindst hver tredje måned foretage en opfølgning af kontrakten, og kontrakten skal efter behov justeres. I de højst tre år, som introduktionsprogrammet varer, er alle udlændinge over 18 år, der er omfattet af integrationsloven, principielt omfattet af programmet. En vigtig del af introduktionsprogrammet er danskuddannelsen. Alle voksne udlændinge bosat i Danmark har som hovedregel en treårig ret til danskuddannelse, så retten gælder altså ikke kun for udlændinge omfattet af integrationsloven, men også for andre udlændinge, f.eks. EU-borgere. Kommunerne har ansvaret for at tilbyde danskuddannelsen og kan vælge at sende opgaven i udbud til private aktører. Der findes tre danskuddannelser danskuddannelse 1, 2 eller 3 målrettet kursisternes uddannelsesbaggrund. Alle tre danskuddannelser er modulopdelte og afsluttes med en centralt stillet prøve: Prøve i Dansk 1, 2 eller 3. Danskuddannelserne kan gennemføres fleksibelt hvad angår tid og sted, således at uddannelsen kan kombineres med f.eks. beskæftigelse eller andre uddannelsestilbud. Med Integrationsloven blev fokus endvidere rettet på beskæftigelse. Et godt eksempel på det fokus, som området har fået den seneste årrække, er oprettelsen af Integrationsministeriet i 2001, der skulle skabe grundlag for en mere sammenhængende udlændinge- og integrationspolitik. Derved blev en stor del af integrationsarbejdet nu samlet under samme tag. Med regeringsskriftet i 2001 blev der sat ekstra fokus på arbejdsmarkedet, og der blev udarbejdet en ny handlingsplan (På vej mod en ny integrationspolitik) i Her blev det anført, at det er regeringens mål at få integreret nye borgere, så de kan deltage i arbejds- og samfundslivet på lige fod med den øvrige del af befolkningen. På den baggrund blev en række initiativer indført for at få nyankomne udlændinge hurtigt i arbejde, effektivisere danskundervisningen, udnytte udlændingenes medbragte kvalifikationer bedre, ligesom man har arbejdet for at gøre integration til et fælles anliggende. På beskæftigelsesområdet var formålet med initiativerne bl.a. at få skabt personlig kontakt mellem den enkelte udlænding og arbejdsgiveren ved hjælp af virksomhedspraktik o.l. Også danskuddannelsen skulle gøres mere erhvervsorienteret således, at den skulle være mere fleksibel og give plads til, at nydanskere både kunne arbejde og følge danskundervisning samtidig. Et af initiativerne var regeringens handlingsplan på udlændingeområdet fra 2002, der primært koncentrerede sig om, at antallet af udlændinge, der kom til Danmark, skulle begrænses. Begrænsningen skulle ske for bedre at kunne håndtere integrationsindsatsen i forhold til de udlændinge, der allerede var i landet og for at kunne håndtere en mere intensiv integrationsindsats i forhold til de nye udlændinge, der siden skulle komme til Danmark. Et af midlerne til at begrænse antallet af flygtninge var afskaffelsen af de facto-begrebet i Den såkaldte 24-årsregel blev ligeledes indført i 2002 bl.a. for at begrænse antallet af familiesammenførte. Den indebar krav om, at både den udenlandske og den herboende ægtefælle skal være over 24 år for, at den udenlandske ægtefælle kan få ophold i Danmark, desuden skal parret samlet set have større tilknytning til Danmark end til et andet land. Desuden blev starthjælpen indført i Den betyder, at personer, der ikke har opholdt sig i landet i sammenlagt 7 ud af de sidste 8 år, nu får udbetalt starthjælp/introduktionsydelse på et niveau, der er lavere end kontanthjælpen. Starthjælpen blev indført for at give de omfattede personer større incitament til at komme hurtigt i job. I 2006 indgik regeringen den såkaldte velfærdsaftale med Dansk Folkeparti, Socialdemokratiet og Det Radikale Venstre. På integrationsområdet blev fokus lagt på at forbedre beskæftigelsen blandt indvandrere og efterkommere i Danmark. Der blev bl.a. indført en ny særlig ordning for ansættelse med løntilskud i private virksomheder, og kommunerne fik mulighed for at tilbyde aktivering til personer, som ikke modtager offentlig forsørgelse. Integrationspolitikkens historie og den integrationspolitiske dagsorden 13

14 Tabel 3: årige indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande samt danskeres tilknytning til arbejdsmarkedet, 1. januar 1999 og 1. januar Indvandrere Efterkommere Danskere Indvandrere Efterkommere Danskere Mænd Arbejdsløse Beskæftigede Udenfor arbejdsstyrken Beskæftigelsesfrekvensen 49 % 60 % 81 % 61 % 66 % 81 % Kvinder Arbejdsløse Beskæftigede Udenfor arbejdsstyrken Beskæftigelsesfrekvensen 32 % 58 % 73 % 46 % 64 % 76 % Mænd og kvinder Arbejdsløse Beskæftigede Udenfor arbejdsstyrken Beskæftigelsesfrekvensen 41 % 59 % 77 % 53 % 65 % 79 % Kilde: Integrationsministeriets udlændingedatabase I oktober 2007 blev planen I job nu for international rekruttering offentliggjort. Arbejdsløsheden var rekordlav, og behovet for arbejdskraft var derfor stort. Regeringen lagde med planen en bred strategi for at få flere i arbejde og skaffe virksomhederne arbejdskraft. Arbejdsstyrken skulle øges. Udsatte grupper skulle ind på arbejdsmarkedet, ledige skulle i job og virksomhederne skulle have lettere adgang til udenlandsk arbejdskraft. Planen indeholder en lang række initiativer, herunder initiativer, der medvirker til at fastholde og integrere udenlandsk arbejdskraft. Det drejer sig bl.a. om indførelse af familiepakker, som er et integrationstilbud for hele familien, og danskundervisning på nettet, så udlændinge kan begynde at lære dansk allerede inden ankomsten til Danmark. Disse initiativer er nu under udmøntning. Sideløbende med de mange initiativer, er kravene for at få dansk statsborgerskab løbende blevet strammet siden Senest i 2008 med yderligere krav til den allerede eksisterende indfødsretsprøve, som skal bestås for at blive dansk statsborger. Udover krav om bestået indfødsretsprøve er der bl.a. krav om, at ansøgere ikke må have modtaget visse offentlige ydelser, ansøgere skal have bestået en danskprøve på det højeste niveau samt have haft arbejde de sidste 4 ud af 5 år, før ansøgningen indgives. Med den nuværende integrationspolitik er der således kommet fokus på ressourcer, så det kræver en aktiv og væsentlig indsats at blive dansk statsborger. Med de stramme regler for indvandring til Danmark har mønstret nu ændret sig. Der kommer stadig mange indvandrere til Danmark, men det er ikke længere hovedsagligt flygtninge og familiesammenførte, men primært studerende og arbejdstagere, som skal opfylde en række krav for at kunne indrejse. Således er integrationspolitikken blevet ændret, så det er de ressourcestærke indvandrere, som der har størst mulighed for at komme til Danmark, mens de mindre ressourcestærke i højere grad begrænses adgang til Danmark. Denne ændring i demografien kan på sigt vise sig at have stor betydning for integrationen i Danmark, da integrationspotentialet alt andet lige må antages at være større i fremtiden. Udviklingen på arbejdsmarkedet og i uddannelsessystemet Som det fremgår ovenfor har fokus i integrationspolitikken de seneste år været på arbejde og uddannelse. I det efterfølgende afsnit gives derfor et kort overblik over udviklingen i integrationen det seneste årti. Tilknytningen til arbejdsmarkedet Siden Integrationslovens indførelse i 1999, har der været en positiv vækst i indvandreres og efterkommeres tilknytning til arbejdsmarkedet og andelen af beskæftigede indvandrere og efterkommere konvergerer nu mod danskernes høje niveau. Oftest ser man på udviklingen i beskæftigelsesfrekvensen, der angiver den andel af befolkningen, som har et arbejde. Som det ses i tabel 3, var beskæftigelsesfrekvensen for indvandrere fra ikke-vestlige lande 41 pct. I 1999, mens den i 2007 var steget til 53 pct. altså en stigning på 12 procentpoint. Det svarer til, at flere indvandrere er kommet i beskæftigelse siden Indvandrerkvinderne udmærker sig ved en høj tilgang til arbejdsmarkedet, da 106 pct. flere er kommet i arbejde siden 1999 svarende til en stigning i beskæftigelsesfrekvensen på 14 procentpoint, mens der til sammenligning kun er kommet 62 pct. flere mandlige indvandrere i arbejde i perioden svarende til en stigning på 12 procentpoint. 14 Integrationspolitikkens historie og den integrationspolitiske dagsorden

15 Tabel 4: Udviklingen i fuldtidsbeskæftigelse blandt årige indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande samt danskere i perioden 1. januar 2003 til 1. januar Indvandrere fra ikke-vestlige lande Befolkningen Fuldtidsbesk Besk.indikator 31 % 31 % 32 % 34 % 36 % 39 % Efterkommere fra ikke-vestlige lande Befolkningen Fuldtidsbesk Besk.indikator 34 % 32 % 31 % 32 % 35 % 36 % Personer med dansk oprindelse Befolkningen Fuldtidsbesk Besk.indikator 63 % 62 % 62 % 63 % 64 % 64 % Kilde: Danmarks Statistikbanks statistikbank, INDV 1. Grundet den store efterspørgsel efter aktuel statistik om udlændinges beskæftigelse, har Danmarks Statistik udarbejdet en beskæftigelsesindikator 1 for indvandreres og efterkommeres beskæftigelse. Beskæftigelsesindikatoren, der udregnes på baggrund af fuldtidsbeskæftigede, giver en indikation om den nyeste udvikling indenfor beskæftigelsen. Nedenstående tabel viser udviklingen i beskæftigelsesindikatoren blandt indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande samt danskere fra 2003 til Det ses tydeligt, at væsentligt flere indvandrere omregnet til fuldtid - er kommet i arbejde fra 2003 til Således er knap flere indvandrere fra ikke-vestlige lande kommet i fuldtidsbeskæftigelse i perioden, svarende til en stigning i beskæftigelsesindikatoren på 8 procentpoint. Indikatoren er til sammenligning kun steget svagt blandt danskere. Uddannelse Som på beskæftigelsesområdet har der også på uddannelsesområdet været en positiv fremgang den seneste årrække. Når man kigger på udviklingen i andelen i uddannelse, ser man oftest både på andelen der er i gang med en uddannelse samt andelen, der har gennemført en uddannelse i Danmark. Desuden kan det være hensigtsmæssigt at kigge på udviklingen i frafaldet på uddannelserne. Andelen af helt unge indvandrere, der er i gang med en uddannelse er steget kraftigt. Især de seneste par år har stigningen været markant. Blandt årige indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande var 66 pct. i gang med en uddannelse i I 2008 var denne andel steget til 74. Især blandt unge indvandrerkvinder ses en kraftig stigning på 10 procentpoint fra 62 pct. i 1999 til 72 pct. i Ser man i stedet på andelen af årige indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande i gang med en videregående uddannelse, har her ligeledes her en stigning fra 9 pct. i 1999 til 20 pct. i Igen udmærker de unge indvandrerkvinder sig med en stor stigning på 15 procentpoint fra 6 pct. i 1999 til 21 pct. i Generelt er efterkommernes danske uddannelsesniveau højere end indvandrernes, idet flere efterkommere end indvandrere har gennemført en gymnasial eller erhvervsfaglig uddannelse. Sammenholdt med danskeres uddannelsesniveau ligger efterkommerne dog stadig under dette. I tabel 5 ses udviklingen i andelen af indvandrere, der har fået en dansk uddannelse. Det ses, at andelen, der har fået en dansk uddannelse, er steget blandt alle uddannelseskategorier. Når man kigger på udviklingen i andelen der er i gang med en uddannelse er det vigtigt at have sig for øje, at en anden vigtig parameter på området er udviklingen i frafaldet på de respektive uddannelser. Det er på nuværende tidspunkt ikke muligt at få helt opdaterede og valide data for størrelsen af frafald på de danske uddannelser, men generelt ses der ikke nogen entydig positiv eller negativ udvikling for frafaldet i løbet af de senere år. Generelt er indvandreres og efterkommeres frafald højere end danskeres. Således var fuldførelsesprocenten i 2006 på de gymnasiale uddannelser 84 pct. for de danske elever, mens den for indvandrere var 69 pct. og for efterkommere var 72 pct. På de lange videregående uddannelser var forskellen mellem danskere og indvandrere og efterkommere dog meget mindre, da 80 pct. af danskerne gennemførte en uddannelse i 2006, mens det var tilfældet for henholdsvis 77 pct. og 78 pct. blandt indvandrere og efterkommere. 2 Note 1 Det er vigtigt at holde sig for øje, at man ikke kan sammenligne antalsforudsætningerne i den nye beskæftigelsesindikator med de gængse beskæftigelsesstatistikker, som ligger til grund for de følgende tabeller, og at indikatoren er en beregnet størrelse og derfor kun kan bruges som en foreløbig pejling af udviklingen på arbejdsmarkedet, indtil beskæftigelsesfrekvensen bliver offentliggjort. Integrationspolitikkens historie og den integrationspolitiske dagsorden 15

16 Tabel 5: Højest fuldførte danske uddannelse blandt årige indvandrere fra ikke-vestlige, 1999 samt Mænd Kvinder Grundskole 15 % 19 % 12 % 13 % Gymnasial uddannelse 2 % 3 % 2 % 4 % Erhvervsfaglig uddannelse 5 % 6 % 3 % 8 % Videregående uddannelse 5 % 7 % 3 % 6 % Uoplyst/ingen dansk uddannelse 73 % 64 % 81 % 69 % I alt Kilde: Integrationsministeriets udlændingedatabase i Danmarks Statistik Afslutning Integrationsområdet har været i rivende udvikling det seneste halve århundrede. Ændringen i integrationspolitikken har bl.a. medført, at der kommer markant flere udlændinge til Danmark for at studere og arbejde, mens andelen af familiesammenførte og flygtninge er begrænset. Indsatsen har især været meget fokuseret på arbejdsmarkedet det seneste årti, og i kombination med en god og stabil økonomisk periode, har dette fokus ført til en positiv udvikling i forhold til indvandrere og efterkommeres tilknytning til arbejdsmarkedet og uddannelsessystemet. Referencer Integrationsministeriets Udlændingedatabase samt Danmarks Statistiks statistikbank. Grøndal, Malene og Fenger-Grøn, Carsten: Flygtningenes danmarkshistorie, 2004, Århus Universitetsforlag. Østergaard, Bent: Indvandrerne i Danmarks historie, 2007, Syddansk Universitetsforlag. Note 2 Fuldførelsesprocenterne stammer fra Undervisningsministeriet og er modelberegnede. Det er ikke muligt at skelne mellem personer fra vestlige og ikke-vestlige lande. 16 Integrationspolitikkens historie og den integrationspolitiske dagsorden

17 Internationale erfaringer med integration på arbejdsmarkedet De seneste årtier har vist en tendens til øget indvandring i mange OECD- lande. Med indvandringen følger nødvendigheden af integration ikke mindst på arbejdsmarkedet, hvor et stort gab mellem indvandreres beskæftigelsesgrad og beskæftigelsesgraden for den øvrige befolkning går igen i mange OECD-lande. Maria Wichmann Berkowitz specialkonsulent i Integrationsministeriet Thomas Hansen fuldmægtig i Integrationsministeriet Med bidrag fra Thomas Liebig, OECD Mange OECD-lande har integration højt på dagsordnen. Det skyldes en række faktorer. I løbet af det seneste årti er der ankommet mange indvandrere til OECD-landene, og ofte af andre årsager end beskæftigelse. Derfor er integration på arbejdsmarkedet blevet en nøgleprioritet. På samme tid betyder den forventede demografiske udvikling den aldrende befolkning at mange OECD-lande i højere grad end tidligere sætter fokus på at kunne tackle knaphed på arbejdsmarkedet, blandt andet ved tiltrækning af arbejdskraft udefra. Skal udenlandsk arbejdskraft imidlertid udgøre et fornuftigt politisk valg, er det altafgørende at arbejdsmarkedsintegrationen virker, og at indvandrere bliver vel integreret i hele samfundet. Arbejdsmarkedsintegration i form af reelle jobs og karrieremuligheder har vist sig at spille en afgørende rolle her. Endelig er der en stigende bekymring i landene hvad angår efterkommernes generelle deltagelse i uddannelsesforløb og på arbejdsmarkedet, idet efterkommerne nu har nået en alder, hvor de skal til at gøre sig gældende på arbejdsmarkedet. Sådan formulerer John P. Martin, direktør for OECD s Direktorat for Beskæftigelse, Arbejdsmarkedet og Sociale Anliggender sig i Jobs for Immigrants, volume 2, og dette er da også udgangspunktet for OECD s interesse for integration. OECD s arbejde har resulteret i to publikationer Jobs for Immigrants, volume 1 og Jobs for Immigrants, volume 2, som sætter fokus på arbejdsmarkedsintegration i landene Danmark, Sverige, Tyskland, Australien, Frankrig, Nederlandene, Belgien og Portugal. Udover at forholde sig til landenes forskellige forudsætninger for at fremme integration, har sammenligningen af landenes forskellige tiltag gjort det muligt for OECD at drage en række generelle konklusioner om de involverede OECD-landes integrationspolitikker samt at fremhæve best practices. I denne artikel vil vi se nærmere på udvalgte OECD-konklusioner og - anbefalinger i en dansk kontekst. OECD konkluderer overordnet, at der ikke er nogen golden key til vellykket arbejdsmarkedsintegration. Konklusionen er ret skarp og en anelse nedslående for de lande, der troede, at OECD s arbejde ville munde ud i en manual i vellykket arbejdsmarkedsintegration. OECD-landene bør til gengæld fokusere på at dele erfaringer med hinanden, da det er tydeligt, at mange af landene beskæftiger sig med integrationsudfordringer, der, trods forskelligt udgangspunkt, kan sammenlignes. Senest viser resultater fra Portugal, at man, på trods af landets korte historiske erfaring med integrationspolitikker, på baggrund af erfaringer fra andre lande samt muligheden for at kunne se på problemstillingen med friske øjne, har kunnet iværksætte en række innovative initiativer i forhold til nyankomnes integration på arbejdsmarkedet, herunder støttecentre og velfungerende netværk, der har givet et meget positivt afkast. En række tendenser og problematikker går på tværs af de otte lande analyseret i OECD s rapporter. Ikke overraskende gælder det for samtlige lande, at de generelle økonomiske betingelser synes at have stor betydning for integrationen af indvandrere og efterkommere på arbejdsmarkedet i opgangstider stiger beskæftigelsen således både blandt udenlandskfødte 1 borgere og den øvrige befolkning, mens det modsatte er tilfældet i nedgangstider. Typisk er udsvingene i beskæftigelsen blandt indvandrere dog større, end det er tilfældet for den øvrige befolkning. OECD s rapporter viser, at udenlandskfødte personer generelt har en lavere beskæftigelsesgrad og en højere arbejdsløshed end den øvrige befolkning, men det er samtidig meget forskelligt, hvor stor forskellen er mellem befolkningsgrupperne på tværs af de undersøgte lande. Danmark fremhæves som et af de OECD-lande, der har det største gab befolkningsgrupperne imellem både hvad angår beskæftigelsesgraden og arbejdsløsheden. Udover den generelt dårligere beskæftigelsesgrad er også et generelt lavere uddannelsesniveau kendetegnende for de fleste af de undersøgte landes indvandrere og efterkommere. Hertil kommer, at indvandrernes medbragte uddannelser ofte ikke, eller kun i begrænset omfang, anerkendes i værtslandene. Dårligere uddannelsesniveau og manglende anerkendelse af medbragt uddannelse er ifølge OECD en væsentlig forklaring på, hvorfor udenlandskfødte klarer sig dårligere på arbejdsmarkedet. Note 1 Begrebet udenlandskfødte er en oversættelse af OECD-rapporternes kategori foreign born. Modsvarende anvender OECD begrebet native born om alle personer født i landet, herunder efterkommere af udenlandskfødte. I denne artikel anvendes begrebet øvrige befolkning om native born -gruppen. Internationale erfaringer med integration på arbejdsmarkedet 17

18 Arbejdsløsheden blandt udenlandsk fødte og øvrige borgere i alderen år i udvalgte OECD-lande, 2005/2006 Land Mænd Kvinder Født i Født i Født i Født i landet udlandet Forhold udlandet landet Forhold Danmark 4,2 11,0 2,6 5,1 11,4 2,2 Født i OECD-land - 7,5 1,8-7,8 1,5 Født i ikke-oecd-land - 15,3 3,6-15,0 2,9 Australien 5,6 5,5 1,0 5,7 5,6 1,0 Belgien 5,9 14,9 2,5 7,5 17,8 2,4 Canada 5,5 6,6 1,2 4,9 6,8 1,4 Frankrig 8,0 13,4 1,7 9,6 16,7 1,7 Tyskland 10,5 17,9 1,7 9,9 15,8 1,6 Nederlandene 3,6 11,1 3,1 4,4 10,1 2,3 Norge 4,2 10,7 2,5 4,0 7,6 1,9 Sverige 7,0 14,4 2,1 6,6 12,5 1,9 Storbritannien 4,7 7,4 1,6 3,8 7,2 1,9 USA 6,9 5,8 0,8 5,5 5,8 1,1 Kilde: OECD Labour market of Immigrants in Denmark (Thomas Liebig), marts Der er store forskelle på hvor stor succes de enkelte lande har haft med deres integrationsinitiativer på arbejdsmarkedet. Forskellen tilskrives en række forhold bl.a. hvilken sammensætning af indvandrere de enkelte lande har og har haft. Der er således stor forskel på hvordan arbejdskraftindvandrere klarer sig på arbejdsmarkedet sammenlignet med fx flygtninge og familiesammenførte til flygtninge som bl.a. udgør en væsentlig andel af indvandrergruppen i Danmark. Også forskellige arbejdsmarkedsmodeller, variation i omfanget af velfærdsydelser samt variation i den økonomiske vækst i de enkelte lande er ifølge OECD centrale i forklaringen på forskellene landene imellem. Det er dog tydeligt, at indvandrernes og efterkommernes generelt dårligere beskæftigelsesgrad og højere arbejdsløshed ikke alene kan forklares ud fra socioøkonomiske og strukturelle faktorer. Også diskrimination og et forskelligt omfang af brugen af uformelle netværk ved rekruttering spiller ifølge OECD en betydelig rolle. Gab i arbejdsmarkedstilknytningen Forskellen mellem indvandreres og efterkommeres tilknytning til arbejdsmarkedet og den øvrige befolknings tilknytning er en helt central problemstilling i OECD s rapporter ikke mindst fordi dette gab ikke alene fortæller noget om indvandreres aktivitet på arbejdsmarkedet, men også kan være en indikator for hvorvidt et land fx døjer med arbejdsrelaterede barrierer, sprogbarrierer, kulturelle barrierer og uddannelsesmæssige barrierer. I tabellen ses det, at gabets størrelse varierer meget landene imellem. I Danmark er arbejdsløsheden blandt udenlandskfødte mænd 2,6 gange større end blandt danskfødte mænd. Værst ser det ud for de udenlandskfødte mænd, der er født i et ikke-oecd-land. Her er arbejdsløsheden hele 3,6 gange større end blandt de danskfødte mænd. De samme tendenser gør sig gældende, når man ser på forskellen mellem hhv. udenlandskfødte og danskfødte kvinder. I Australien er der kun meget små forskelle på arbejdsløsheden for udenlandskfødte og for den øvrige befolkning. Omvendt er forskellene i arbejdsløsheden blandt udenlandskfødte og den øvrige befolkning i Nederlandene endnu større end den er i Danmark. Visse fællestræk går igen blandt de lande hvor forskellen mellem udenlandskfødte og den øvrige befolknings arbejdsløshed er mindst. Australien har en lang tradition for indvandring, mens lande som Sverige og særligt Danmark først i de seneste årtier har oplevet indvandring i større omfang. Lande med tradition for indvandring må forventes at have større erfaring med integrationen af indvandrere på arbejdsmarkedet, ligesom indvandrere med lang opholdstid har haft længere tid til at lære sprog mm., der må forventes at øge beskæftigelsesmulighederne. Erfaring med arbejdsmarkedsintegration er en del af forklaringen på, hvorfor forskellene i arbejdsløsheden mellem udenlandskfødte og den lokale befolkning er markant mindre i Australien sammenlignet med bl.a. Danmark, men bl.a. det store gab i Nederlandene, som har en relativt lang tradition for indvandring, illustrerer, at andre faktorer i høj grad også gør sig gældende, når forskellen mellem OECD-landene skal forklares. Sammensætningen af indvandrerbefolkningerne Sammensætningen af indvandrerbefolkningen har relativt stor betydning for integration på arbejdsmarkedet. OECD konkluderer, at flygtninge og børn af flygtninge generelt klarer sig dårligere på arbejdsmarkedet end andre grupper af indvandrere. I Danmark har vi gennem mange år modtaget indvandrere af humanitære årsager, hvorfor en relativt stor del af indvandringen til Danmark har bestået af flygtninge og familiesammenførte til flygtninge. Omvendt har man i Australien en lang tradition for at selektere blandt potentielle indvandrere på baggrund af indvandrernes færdigheder og potentiale på arbejdsmarkedet. Det er derfor forventeligt, at den samlede arbejdsmarkedsdeltagelse er relativt høj blandt australske indvandrere. OECD pointerer dog, at det kun er ca. 25 pct. af indvandrerne til Australien, der er blevet selekteret på baggrund af deres færdigheder, men ifølge OECD er der en tendens til, 18 Internationale erfaringer med integration på arbejdsmarkedet

19 Figur 1: Indvandrere med oprindelse i hhv. OECD-lande og ikke-oecd-lande i relevante lande, opgjort i % 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Germany Denmark OECD average Sweden Australia Destination countries OECD less Turkey Kilde: OECD s database for ind- og udvandrede. Note: Nyere tal forventes at svare nogenlunde til tallene fra 2000, som er anvendt i figuren, da befolkningssammensætningen generelt ændrer sig langsomt. Non-OECD and Turkey Figur 2: Uddannelsesmæssige færdigheder blandt udenlandskfødte hhv. lokalt fødte i alderen 15 år og opefter i relevante OECD-lande, opgjort % 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Native- Foreign- Native- Foreign- Native- Foreign- Native- Foreign- Native- Foreignborn born born born born born born born born born Germany Denmark OECD average Sweden Australia Kilde: OECD s database for ind- og udvandrede. High Medium Low at indvandrere ofte vælger at blive familiesammenført med ægtefæller med lignende uddannelsesniveau. Selektion af indvandrere forventes derfor at have en stor betydning for, hvordan den samlede indvandrergruppe klarer sig på arbejdsmarkedet. I figur 1 fremgår befolkningssammensætningen i fire udvalgte lande samt for OECD-landene samlet. Cirka 60 pct. af indvandrerbefolkningen i Danmark er fra ikke-oecdlande samt Tyrkiet, mens det tilsvarende tal i Australien er cirka 40 pct. De forskellige sammensætninger af indvandrerbefolkninger i de enkelte lande sammenholdt med den klare konklusion i OECD s undersøgelser om, at flygtninge og familiesammenførte til flygtninge, som i reglen stammer fra ikke-oecd-lande, generelt klarer sig dårligere på arbejdsmarkedet end andre indvandrergrupper, kan altså forklare en del af forskellene landene imellem. Uddannelse En anden væsentlig forklaring på, at mange OECD-landes indvandrere klarer sig dårligere på arbejdsmarkedet end den øvrige befolkning er, at indvandrere men også efterkommere generelt har et lavere uddannelsesniveau, samt at mange indvandrere har problemer med af få aner- Internationale erfaringer med integration på arbejdsmarkedet 19

20 kendt deres medbragte uddannelser. Dette er ikke mindst problematisk, da aktiviteten på arbejdsmarkedet sædvanligvis stiger med personers uddannelsesmæssige færdigheder, om end dette i højere grad er tilfældet for indvandrere end for den øvrige befolkning. I figur 2 fremgår uddannelsesniveauet 2 i hhv. den udenlandskfødte del af befolkningen samt i den øvrige befolkning i fire udvalgte lande samt gennemsnitligt for OECD-landene. Over 40 pct. af den udenlandskfødte befolkning i Australien har et højt uddannelsesniveau, hvilket er langt over OECD-landenes gennemsnit. I Danmark er det cirka 20 pct. af de udenlandskfødte, der har et højt uddannelsesniveau. Både for Danmark men også generelt for OECDlandene forekommer forskellene mellem indvandrernes og den øvrige befolknings uddannelsesniveau at være relativt små, sammenlignet med de ofte store forskelle på indvandrernes integration på arbejdsmarkedet i de enkelte lande. Selvom der er forskelle landene imellem og at fx andelen af kortuddannede er højere i indvandrerbefolkningen end i den øvrige befolkning i Danmark og at det modsatte gør sig gældende i Australien -, er disse forskelligheder langt fra nok til fx at kunne forklare, hvorfor indvandrermænd har 2,6 gange højere arbejdsløshed sammenlignet med øvrige mænd i Danmark, eller hvorfor der er så store forskelle landene imellem. I den danske baggrundsrapport konkluderer OECD, at selv efterkommere med uddannelser erhvervet i Danmark klarer sig dårligere på arbejdsmarkedet end den øvrige befolkning med tilsvarende uddannelsesbaggrund. Dette tyder på, at selv om indvandrere i Danmark havde en uddannelsesbaggrund identisk med den øvrige befolknings, ville der stadig være forskel på hvor godt eller dårligt befolkningsgrupperne ville klare sig på arbejdsmarkedet. Økonomiske konjunkturer, befolkningssammensætning og uddannelse kan derfor ikke alene forklare, hvorfor indvandrere og efterkommere generelt klarer sig dårligere på arbejdsmarkedet. Dette gælder selvfølgelig både ved ansættelse af indvandrere og af den øvrige befolkning, men påvirker indvandrere uforholdsmæssigt mere, idet der ofte er relativt flere indvandrere ansat i lavtlønsjob. Denne type barrierer kan være med til at forstærke arbejdsgiveres modvilje mod at ansætte indvandrere og forstærke asymmetriske informationer. 3 Flere OECD-lande arbejder derfor med forskellige politikker, der kan skabe bedre incitamenter for indvandrere i lavtlønsjob, herunder fx begrænsning af sociale ydelser, løntilskud, sænkning af mindstelønnen mv. Den bedste løsning i det enkelte land afhænger selvfølgelig af landets samfundsmæssige opbygning i øvrigt, men det er afgørende at løsningsmodellen sidestiller indvandrere og øvrige befolkningsgrupper, som er i samme situation. Danmark og Nederlandene fremhæves i denne sammenhæng for at have succes med løntilskudsordninger. Erfaringerne viser indtil videre, at løntilskud har en uforholdsmæssig gunstig virkning på indvandreres arbejdsmarkedsdeltagelse. Den 1. juli 2002 indførte Danmark endvidere en begrænsning af niveauet for de sociale ydelser i form af starthjælpen. Statsborgerskab En række af de faktorer, der påvirker forskellene på arbejdsmarkedsdeltagelse i de forskellige OECD-lande, er velkendte eller i det mindste indlysende, men i OECD s undersøgelser adresseres også mindre indlysende faktorers betydning, herunder statsborgerskab. Selv efter at have korrigeret for faktorer som uddannelse, oprindelse og opholdstid, viser OECD s gennemgang af landene, at indvandrere, der har løst statsborgerskab til værtslandet, generelt har et højere arbejdsmarkedsoutcome 4 end andre indvandrere. Det er klart, at der foregår en vis positiv selektion. Indvandrere, der vælger at ansøge om statsborgerskab, er som regel forholdsvist integrerede allerede, men internationale studier viser, at der derudover sker en forbedring over tid i arbejdsmarkedsoutcome et blandt personer, der har skriftet statsborgerskab. 5 Velfærdssystemets udfordringer Integration på arbejdsmarkedet svækkes i nogle lande af den manglende incitamentsstruktur i velfærdssystemerne. Høje skatteafgifter på lavtlønsjobs, som traditionelt er de jobs, som kortuddannede eller ufaglærte indvandrere besidder, gør det mindre attraktivt at arbejde i lande med høje sociale overførsler. Barriererne i forhold til integration af kortuddannede og ufaglærte kan også være efterspørgselsbestemt. Arbejdsgivere er ofte underlagt fagforeningsregler og høje mindstelønninger. Note 2 Uddannelseskategorierne høj, mellem og lav er baseret på UNESCO s ISCED-skala til klassifikation af uddannelsesniveauer. Nærmere specifikation af kategorierne for uddannelsesniveau findes i OECD s rapporter Jobs for Immigrants, Note 3 Asymmetrisk information i den forstand, at arbejdsgiverne generelt vil have mindre viden om indvandrernes kvalifikationer end indvandrerne selv. Note 4 Arbejdsmarkedsoutcome dækker over såvel arbejdsmarkedsdeltagelse som lønniveau og kvalifikationer. Note 5 Studier af fx Bratsberg, Ragan og Nasir, The effect of Naturalization on Wage Growth: A Panel Study of Young Male Immigrants (2002), Journal of Labor Economics, vol. 20, nr. 3, side Statsborgerskabets positive effekt på arbejdsmarkedsoutcom et kan til dels kobles sammen med det forhold, at arbejdsgiverne, så længe indvandrerne opholder sig i et land under mere midlertidige forhold, er usikre på indvandrernes tilstedeværelse, hvilket gør arbejdsgiverne mere tilbageholdende i forhold at satse på den enkelte medarbejder. Arbejdsgiverne har også vist sig at være mere tilbageholdende i forhold til at gøre en indsats for at bekræfte indvandrernes papirer og dermed indvandrernes adgang til arbejdsmarkedet, når det vedrører indvandrere med midlertidigt ophold. Denne type usikkerheder påvirker arbejdsmarkedsintegrationen negativt. Omvendt anser arbejdsgiverne i nogen grad det ændrede statsborgerskab som et bevis på engagement og motivation, hvilket kan medføre et stærkere bånd mellem arbejdsgiver og arbejdstager. Endelig er det muligt, at indvandrerne selv investerer mere målrettet i human kapital relevant for værtslandet, når de har opnået statsborgerskab. Det forbedrede arbejdsmarkedsoutcome observeret på længere sigt kan derfor ikke alene tilskrives det nye statsborgerskab, men afspejler også afkastet af den ekstra investering i human kapital, de forbedrede relationer på arbejdsmarkedet mv. Hvilken af de nævnte 20 Internationale erfaringer med integration på arbejdsmarkedet