4. april Af Lars Andersen - Direkte telefon:

Transkript

1 4. april 2002 Af Lars Andersen - Direkte telefon: Resumé: OFFENTLIG OG PRIVAT SEKTOR - KAMP ELLER SAMARBEJDE Med VK-regeringens nye lovforslag om privat udfordringsret synes regeringen nærmest at hælde til den opfattelse, at forholdet mellem den offentlige og private sektor skal have en kamp-karakter. Problemet ved lovforslaget er ikke kun, at man vil gøre den offentlige sektor til en kampplads, hvor de ansatte ikke ved, om de er købt eller solgt. Problemet er i høj grad også, at det er en gammeldags tilgang til, hvordan man får størst udbytte af at inddrage den private sektor i produktionen af offentlige ydelser. Den bygger på den udbudsmetode, der indtil nu har været fremherskende på bygge- og anlægsområdet. Inden man begynder at atomisere og standardisere de offentlige serviceydelser for at gøre dem egnet til klassisk udlicitering, burde man tage ved lære af de erfaringer, der er gjort med hensyn til udbud indenfor bygge- og anlægssektoren igennem mange år. De udbuds- og samarbejdsmodeller, som man efterhånden begynder at arbejde sig hen imod indenfor bygge- og anlægssektoren og som man allerede bruger i stor udstrækning indenfor industrien - burde derfor være mere i fokus, når det drejer sig om offentlige driftsopgaver. Partnerskabsmodellen tager højde for, at offentlige driftsopgaver ikke er en tidsbestemt, men varig opgave. Modellen sætter også mere fokus på kvalitets- og udviklingsaspektet af de offentlige serviceydelser, fremfor kun at have fokus rettet mod lavest mulig pris på kort sigt. I en erhvervspolitisk sammenhæng er der desuden langt flere perspektiver i partnerskabsmodellen, end der er i den klassiske udliciteringsmodel. I partnerskabsmodellen indgår de private virksomheder i hele værdikæden og organiseringen af en given offentlig serviceydelse, ligesom modellen muliggør, at de private virksomheder i større udstrækning kan inddrages i produktionen af de videnstunge offentlige serviceydelser. Det vil give virksomhederne viden og erfaring, der betyder, at de langt bedre kan begå sig på de internationale servicemarkeder. P:\GS\06-til ny hjemmeside\velfærd\2002\vel-c doc

2 2 OFFENTLIG OG PRIVAT SEKTOR - KAMP ELLER SAMARBEJDE Med VK-regeringens nye lovforslag om privat udfordringsret i forhold til arbejdsområder, som i dag udføres i den offentlige sektor, synes regeringen nærmest at hælde til den opfattelse, at forholdet mellem den offentlige og private sektor skal have en kamp-karakter. Intentionen med forslaget er med et direkte citat fra lovforslaget, at give private en ret til at udfordre kommuner ved at komme med tilbud på udførelsen af konkrete opgaver. Der er ikke meget samarbejdsånd i dette citat fra lovforslaget. Problemet ved lovforslaget er ikke kun, at man vil gøre den offentlige sektor til en kampplads, hvor de ansatte ikke ved, om de er købt eller solgt. Problemet er i høj grad også, at det er en gammeldags tilgang til, hvordan man får størst udbytte af at inddrage den private sektor i produktionen af offentlige ydelser. Det, man lægger op til, er mere af den klassiske udlicitering, hvor man ensidigt går efter mere konkurrence på prisen om løsning af konkrete offentlige opgaver, som de ser ud og udføres af det offentlige nu. Problemet ved den klassiske udliciteringsmodel er, at den bygger på de metoder, der hidtil har været gældende i forhold til anlægsopgaver. Dette giver anledning til flere problemer. Anlægsopgaver udbydes via et udbudsmateriale, hvor man giver en detaljeret beskrivelse af en på forhånd fastlagt opgave. Og relationen mellem køber og udbyder baseres alene på en kontrakt. Selv på bygge- og anlægsområdet udsættes denne udbudsform for kritik. Meget af den analyse og debat, der har været omkring den for ringe produktivitet og udviklingsevne indenfor bygge- og anlægsområdet, tager således afsæt i de problemer, denne udbudsform har. Godt nok sikrer udbudsformen de laveste priser for den specifikke opgave, som ønskes løst. Men den opdeler bygge- og anlægsopgaven i en række delelementer, som medfører, at selvom man optimerer på de enkelte delelementer, så optimerer man ikke det samlede produkt. Hertil kommer, at udvikling af nye metoder ofte sker på tværs af de enkelte delentrepriser, ligesom innovation med hensyn til produktionsmetoder og produkter samt kvalitetsforbedringer ofte sker i et samspil mellem efterspørger og leverandør. I et forsøg på at undgå disse negative effekter af den klassiske udbudsform indenfor byggeriet, forsøger man i højere grad at indføre partnering, der går ud på at etablere samarbejdsprocesser med fælles værdigrundlag og fælles mål for alle parter i byggeprocessen. Den klassiske udbudsform, hvor der stort set ikke udveksles information mellem kontraktparterne, og hvor prisen på den enkelte entreprise er den afgørende parameter,

3 3 erstattes af en udbudsform, hvor et mere langsigtet samarbejde, informationsudveksling, fastlæggelse af fælles mål, samt kvalitetsudvikling og de totale omkostninger kommer mere i fokus. De problemer, der er med den klassiske udbudsform på bygge- og anlægsområde, bliver kun forstærket, når man bevæger sig over på driftsområdet. Det, der kendetegner en anlægsopgave, er, at den har en given varighed. Driftsopgaver er derimod pr. definition præget af lang varighed og kontinuitet. Dernæst er det kun de mere standardiserede driftsopgaver, der kan sættes på "anlægsformel", dvs. hvor man kan give en teknisk og detaljeret beskrivelse af opgaven. Dette er sikkert også forklaringen på, at det kun er områder som rengøring, madudbringning, busdrift og det tekniske område, hvor udlicitering for alvor har vundet udbredelse. Fælles for disse områder er da også, at det alene er omkostningsbesparelsen, man er gået efter. På ingen af områderne har man set nogen form for udvikling af produktet. Fælles for områderne er også, at det typisk er netop delentrepriser i bunden af det servicehieraki, der typisk kendetegner en given offentlig serviceydelse. Hvis man skal bevæge sig opad i servicehierakiet, må man selv efter, at man har forsøgt at standardisere ydelsen/produktionen af ydelsen supplere en kontrakt med nogle tillidsrelationer mellem leverandøren og det offentlige. Offentlig og privat partnerskab Inden man begynder at atomisere de offentlige serviceydelser for at gøre dem egnet til klassisk udlicitering, burde man tage ved lære af de erfaringer, der er gjort med hensyn til udbud indenfor bygge- og anlægssektoren i gennem mange år. De udbuds- og samarbejdsmodeller, som man efterhånden begynder at arbejde sig hen imod indenfor bygge- og anlægssektoren, burde derfor være mere i fokus, når det drejer sig om offentlige driftsopgaver. Figur 1 illustrerer forskellen mellem den klassiske udlicitering og offentlig/privat partnerskab.

4 4 Figur 1. Forskellige udbudsmodeller Klassisk udlicitering Offentlig/privat partnerskab Kontraktperiode Kortvarige kontrakter Langvarige kontrakter Valg af leverandør Offentligt udbud Forhandling Skift af leverandør Hyppige skift Sjældne skift Relation mellem køber og leverandør Rent kontraktbaseret Tillidsforhold og løbende informationsudveksling nødvendigt Kilde: På baggrund af Ole B. Kristensen i Administrativ debat 4/2000 Partnerskabsmodellen tager netop højde for, at offentlige driftsopgaver ikke er en tidsbestemt, men varig opgave. Modellen sætter også mere fokus på kvalitets- og udviklingsaspektet af de offentlige serviceydelser fremfor kun at have fokus rettet mod lavest mulig pris på kort sigt. Modellen muliggør også, at produktionsprocesserne bag de offentlige ydelser ikke skal atomiseres og standardiseres for at gøre dem egnede til klassiske udbud. Endelig giver partnerskabsmodellen mulighed for, at private virksomheder er medproducenter af en given ydelse fremfor at være enten helt inde eller helt ude vedr. produktionen af en given delydelse. Boks 1 Institut for Serviceudvikling er en af de institutioner, som arbejder med partnerskabsmodellen. Ifølge dem bør partnerskabsmodellen mellem den offentlige og private sektor baseres på: - gensidig respekt - tillid - to eller flere ligeværdige parter - et fælles økonomisk incitament - fælles mål - risikodeling - samarbejde - åbenhed - fælles beslutningsdygtighed - læring - fælles værdier - udviklingsperspektiver (Nyhedsbrev fra ISU, januar 2002)

5 5 Som man kan se, ligger de delementer, der peges på, langt fra den kampplads, regeringen lægger op til med forslaget om privat udfordringsret. Risikoen ved modellen er selvfølgelig, at det offentlige binder sig til langtidsaftaler med virksomheder, samt at man ikke på samme måde som ved det klassiske udbud kan være sikker på at få løst en opgave så billigt som muligt. For at minimere dette problem, bør den private leverandør opleve det som en reel mulighed at kunne blive skiftet ud. Mere tillidsfuldt bør samarbejdet mellem det offentlige og det private ikke være. Man må dog også erkende, at man ikke kan få alting på én gang. Ole P. Kristensen, tidligere formand for Udliciteringsrådet, sammenfatter fordele og ulemper ved forskellige udliciteringsmodeller på følgende måde: Udbudsudlicitering Offentlig/privat partnerskab (Over)fokus på pris og omkostningsbesparelser og serviceudvikling Mulighed for større fokus på kvalitet Relationer baseret kontrol og kold Relationer suppleres med opbygning jura af tillidsrelationer Personalepolitisk problematisk og Mulighed for mindre ideologi og præget af konfrontation konfrontation Bedst egnet i den nedre ende af servicehieakiet højere ende af servicehierakiet Eneste mulighed i relation til den Kilde: Ole P. Kristensen, Administativ debat 4, 2000 Modellen med få strategiske leverandører, som indgår i et tæt langsigtet samarbejde om den samlede produktionsproces, vinder større og større udbredelse indenfor industrien, jf. citatet i boks 2.

6 6 Boks 2. I industrien bliver det mere og mere almindeligt med åbne samarbejdsmønstre mellem producent og underleverandører også når det gælder økonomiske forhold. Hos en industrivirksomhed som f.eks. B&O er leverandørerne så tæt integrerede i produktionsprocessen, at B&O typisk køber materialer hos én underleverandør til levering hos en anden, som udfører en bearbejdelse, hvorpå han måske endda efterfølgende går ind i B&O s produktionsforløb og selv forestår montagen af sin komponent. Økonomien i interaktionerne er fuldstændig åben for alle parter, og alle har en fælles interesse i til stadighed at optimere omkostningssiden og således bevare konkurrenceevnen (Citat fra Byggeriet i det 21. århundrede, Akademiet for de tekniske Videnskaber) Erhvervspolitiske muligheder I en erhvervspolitisk sammenhæng er der langt flere perspektiver i partnerskabsmodellen, end der er i den klassiske udliciteringsmodel. Perspektivet for virksomhederne i den klassiske udliciteringsmodel er ret begrænset. De private virksomheder øger godt nok deres markedsandel. Men der ydes ikke meget bidrag til at styrke servicebranchen med hensyn til kvalitet og viden, som kan bruges internationalt. I parnterskabsmodellen indgår de private virksomheder i hele værdikæden og organiseringen af en given offentlig serviceydelse, ligesom modellen muliggør, at de private virksomheder i større udstrækning kan inddrages i produktionen af de videnstunge offentlige serviceydelser. Det vil give virksomhederne viden og erfaring, der betyder, at de langt bedre kan begå sig på de internationale servicemarkeder. Med de mange flere ældre, der kommer i fremtiden, og de deraf afledte krav om, at kvinderne i langt større udstrækning skal deltage på arbejdsmarkedet, er der næppe tvivl om, at markederne for velfærdsydelser vil vokse betydeligt de kommende tiår. Her bør danske virksomheder have andet at byde på end rengøring, madudbringning og lignende. Hvis erhvervspolitikken i langt større udstrækning tænkes sammen med organiseringen af produktionen af offentlige serviceydelser, vil dansk erhvervsliv bedre kunne udnytte det store eksportpotentiale, der ligger i det stigende behov for velfærdsservice i først og fremmest de europæiske lande syd for os. Den internationale succes for vores medicinalindustri og hjælpemiddelindustri er gode eksempler på, hvad man kan få ud af offentligt/privat samarbejde.