Samfundsmæssige aspekter. af efterforskning og udnyttelse af olie og gas i Grønland. Aatsitassanut Ikummatissanullu Pisortaqarfik Råstofdirektoratet

Transkript

1 namminersornerullutik oqartussat grønlands hjemmestyre Aatsitassanut Ikummatissanullu Pisortaqarfik Råstofdirektoratet Samfundsmæssige aspekter af efterforskning og udnyttelse af olie og gas i Grønland

2 Samfundsmæssige aspekter Nr. 3 af Råstofdirektoratets løbende publikationer Udgivet december 2004 Trykt december 2005 ISBN Grønlands Hjemmestyre Råstofdirektoratet Tel Fax bmp@gh.gl Imaneq 29 Postboks Nuuk Kalaallit Nunaat Grønland

3 Samfundsmæssige aspekter af efterforskning og udnyttelse af olie og gas i Grønland Indholdsfortegnelse Indholdsfortegnelse Sammenfattende indledning Råstofordningen og selvstyreprocessen Olie og gasefterforskning i Grønland Status for den hidtidige efterforskning efter olie og gas i Grønland Udbudsrunden Efterforskningsstrategi Valg af udbudsformer Geologiske projekter og markedsføring Konkurrencedygtig regulering Prioritering af områder i licenspolitikken Handlingsplaner vedrørende olie og gasefterforskning i Grønland Samfundsøkonomiske og fiskale aspekter Sammenligning af Government take i Grønland og andre lande Oversigt over de enkelte individuelle landes individuelle skatte og royalty regimer Sammenligning af Government take modeller Bemærkninger til del-komponenter i det samlede Government take Er Grønlands Government take konkurrencedygtigt? Mulige fremtidige royalty modeller Offentligt provenu Finansielt beredskab og disponering af offentlige indtægter fra olie og gasaktiviteter Etablering af kulbrintefond Fondens indtægter Procedure for anvendelse af midler fra kulbrintefonden Opbygning af fonden Placering og anvendelse af kulbrintefondens midler Handlingsplaner vedrørende samfundsøkonomiske og fiskale aspekter Beskæftigelses-, uddannelses- og erhvervsmæssige aspekter Arbejdskraft, uddannelsesbehov og leverancer i en potentiel grønlandsk olieindustri Leverancer i olieindustrien Udbygning af et oliefund Drift af et oliefund Arbejdskraft og uddannelsesbehov i den grønlandske olieindustri Beskæftigelse m.v. i byggeperioden ved et oliefelt Beskæftigelse m.v. i byggeperioden ved LNG anlæg (Naturgas anlæg) Beskæftigelse m.v. i driftsperioden ved olie eller gasfelt Arbejdsmarkedet i Grønland Socioøkonomisk planlægning Handlingsplaner vedrørende beskæftigelse, uddannelse og erhverv side 3

4 Indholdsfortegnelse 6. Sikkerhed, sundhed og miljø Faser i efterforskning og udnyttelse af kulbrinter Miljømæssige risici Oliespild Seismiske undersøgelser Boreoperationer Onshore-aktivitet Generelt om regulering på kulbrinteområdet Godkendelse Miljøvurdering (Environmental Impact Assessment EIA) Miljøbeskyttelsesplan Beredskabsplan Generelt om begrænsning og forebyggelse på kulbrinteområdet Seismiske undersøgelser og helikopter flyvning Oliespild forebyggelse og beredskab Regulering i forbindelse med 2004 Olieudbudsrunden Havanlæg Modeltilladelse Preliminær EIA Miljøatlas over grønlandske havområder og fjorde Vestgrønlands fysiske forhold Kilder til yderligere information Handlingsplaner vedrørende sikkerhed, sundhed og miljø Sammenfatning: Landsstyrets handlingsplaner i oversigtsform Noter side 4

5 Samfundsmæssige aspekter af efterforskning og udnyttelse af olie og gas i Grønland 1. Sammenfattende indledning Landsstyret og den danske regering vedtog i juni efter indstilling fra Fællesrådet vedrørende Mineralske råstoffer i Grønland - en strategi for den fremtidige olieog gas efterforskning i Grønland, som betyder, at der primært skal fokuseres på de områder som i henhold til den hidtidige efterforskningsindsats udviser det største efterforskningspotentiale: D.v.s. dele af havområdet ud for det centrale Vestgrønland, og udvalgte land- og havområder ud for Disko-Nuussuaq mellem 68 og 71 N, hvor de nyeste data tyder på en bedre prospektivitet end hidtil antaget. Der er bred politisk enighed i Grønland om at arbejde for at udvikle råstofsektoren til et bærende erhverv, som bidrager positivt til den økonomiske udvikling og til skabelsen af nye arbejdspladser. Målsætningen er et væsentligt element i den langsigtede økonomiske politik, som har til hensigt at understøtte udviklingen af alternative erhvervssektorer til fiskeriet blandt andet med henblik på at mindske den nuværende meget store afhængighed af de årlige bloktilskud fra Danmark. Udviklingen af kulbrintesektoren skal ske på en måde, så det er til størst mulig gavn for det grønlandske samfund. Samfundet skal sikres en rimelig andel af overskuddet ved udvinding, ligesom der skal sikres lokal indsigt og viden om aktiviteterne, bl.a. med henblik på at sikre at lokal arbejdskraft og lokale virksomheder anvendes i størst muligt omfang. Det er en klar politisk forudsætning for alle olie og gasaktiviteter, at disse gennemføres sikkerheds- og miljømæssigt forsvarligt. Det arktiske miljø er meget sårbart, og det grønlandske erhvervsgrundlag og den grønlandske kultur er i stor udstrækning knyttet til naturen og miljøet. Det er således med sigte på øget beskæftigelse og indtjening, at kulbrinteaktiviteterne skal fremmes. En forudsætning for at der kan gøres fund, som kan udnyttes kommercielt og dermed understøtte øget beskæftigelse og indtjening, er at efterforskningsaktiviteten til stadighed er tilstrækkelig høj. Som følge af det høje omkostningsniveau for efterforskning i Grønland er det af stor betydning, at olieindustrien varetager en væsentlig del af de samlede efterforskningsaktiviteter. Det er således et væsentligt strategisk mål at gøre industrien interesseret i at investere i olieefterforskning i Grønland. Det er i den forbindelse vigtigt at myndighederne offentliggør klare målsætninger med hensyn til hvordan, hvornår og på hvilke vilkår, der agtes udbudt efterforsknings- og udnyttelsestilladelser i Grønland. Der pågår en løbende intens konkurrence mellem en række lande verden over om at tiltrække olieselskabernes opmærksomhed. Af den grund er det af afgørende betydning, at der som minimum kan fremvises: geologiske data og undersøgelser, der sandsynliggør undergrundens mulighed for kommercielle kulbrinteforekomster, konkurrencedygtige tilladelsesvilkår, stabile rammebetingelser og en effektiv myndighedsbehandling. Hovedtemaet for Kulbrintestrategien 2003 er, på den baggrund at udforme en række konkrete handlings- og tidsplaner som har til formål at gøre industrien interesseret i at investere i olieefterforskning i Grønland. Et meget konkret resultat af strategien er, at der blev gennemført en ny olieudbudsrunde i 2004 i 4 havområder ud for Vestgrønland, som resulterede i en ny efterforsknings- og udnyttelsestilladelse. I henhold til kulbrintestrategien har Landsstyret i slutningen af 2004 vedtaget en samlet handlingsplan, der har til hensigt inden udgangen af 2006, at klargøre udvalgte områder i Disko-Nuussuaq regionen og tilstødende arealer til udstedelse af nye licenser til olieindustrien. side 5

6 1. Sammenfattende indledning Landsstyret har i forlængelse af Kulbrintestrategien fundet det væsentligt at fremlægge en langsigtet strategi for de samfundsmæssige/socioøkonomiske aspekter af olie og gasaktiviteter, såfremt aktiviteterne under Kulbrintestrategien fører til fund af store mængder olie og gas i den grønlandske undergrund. Der blev som bekendt i 2004 nedsat en grønlandskdansk selvstyrekommission. Det er kommissionens opgave at udarbejde en betænkning om mulighederne for at udvikle Grønlands selvstændighed inden for Rigsfællesskabets rammer, baseret på princippet om, at der skal være overensstemmelse mellem rettigheder og forpligtelser. Selvstyrekommissionen har nedsat to arbejdsgrupper under kommissionen henholdsvis om ikke-levende ressourcer samt økonomi og erhvervsudvikling. Arbejdsgruppen om ikke-levende ressourcer skal overveje og stille forslag til fremtidige modeller for grønlandsk overtagelse af sagsområdet ikke-levende ressourcer i Grønland. Det fremgår af kommissorierne for arbejdsgrupperne, at spørgsmålet om sammenhængen mellem eventuelle indtægter fra en råstofudvinding i Grønland og en nyordning vedrørende de økonomiske relationer mellem Danmark og Grønland behandles i den nedsatte arbejdsgruppe vedrørende økonomi. Det er i lyset af det igangværende arbejde i den grønlandsk-dansk selvstyrekommission valgt ikke at behandle mulige samfundsmæssige påvirkninger af en eventuel ændret råstofordning i denne redegørelse. Råstofordningen er kort resumeret i kapitel 2. Status for den hidtidige efterforskning samt målsætninger og planer for den fremtidige olie- og gasefterforskning i Grønland er resumeret i nedenstående kapitel 3. Kapitel 4 indeholder en vurdering af de samfundsøkonomiske/fiskale aspekter af olieefterforskning og udnyttelse i Grønland. Afsnit 4.1 indeholder resultatet af en international benchmark (sammenligning) af skatte- og royalty niveauerne (samlet benævnt: Government take) i Grønland og en række sammenlignelige lande. Det fremgår af afsnittet, at det grønlandske Government take er på et konkurrencedygtigt niveau i forhold til konkurrerende områder, når der ses på såvel: det offentliges andel af det samlede provenu, royaltysystemernes påvirkning af selskabernes investeringstilbøjelighed i Grønland, de geologiske risici knyttet til den grønlandske undergrund, de logistiske rammer. Der opkræves i Grønland en såkaldt progressiv overskudsroyalty, d.v.s. at den offentlige andel af overskuddet stiger, når overskuddet fra olieaktiviteter stiger. Grønland har således en samlet Government take model som ikke får olieselskaberne til at afstå for at iværksætte efterforskning i Grønland. Afsnit 4.2 indeholder en beskrivelse af forudsætningerne for udnyttelse af et felt på 2 mia. udvindbare tønder olie i et af de fire havområder som indgår i udbudsrunden Eksemplet er baseret på en geologisk tolkning af de indsamlede seismiske data i udbudsrundeområdet samt en række øvrige faktorer af betydning for valg af produktionsteknologi, herunder havdybder, vind og strømforhold, data vedrørende havis og isbjerge m.m. Der er foretaget en beregning af de mulige indtægter som vil tilfalde det offentlige ved udnyttelse af et sådant felt. Det fremgår, at der kan være tale om meget betydelige indtægtsstrømme til det offentlige. Men det fremgår også af afsnittet, at der er en række forhold som gør det økonomiske resultat ved udnyttelse af et felt af en given størrelse usikkert. Det betyder også, at det offentliges andel af indtægterne vil kunne variere markant. side 6

7 Samfundsmæssige aspekter af efterforskning og udnyttelse af olie og gas i Grønland I afsnit 4.3 peges på en mulig model for hvordan samfundet kan forberede en økonomisk politik i relation til potentielle kulbrinteaktiviteter i Grønland. Selvom en egentlig olieproduktion formentlig tidligst vil kunne finde sted om 8 10 år, kan det overvejes allerede nu, at fastlægge nogle fundamentale principper for hvordan samfundet kan forberede sig på: dels at tilvejebringe et finansielt grundlag for de meget betydelige investeringsudgifter som det offentligt bårne olieselskab Nunaoil A/S skal afholde i forbindelse med etablering af olie eller gas produktionsfaciliteter, dels at håndtere de potentielt meget betydelige indtægter fra udnyttelse af eventuelle oliereserver i Grønland på en sådan måde, at udviklingen af en oliesektor ikke ledsages af uhensigtsmæssige og unødvendige strukturproblemer i samfundsøkonomien. Formålet med disse analyser er at kortlægge de forventede samfundspåvirkninger knyttet til udbygning og drift af specifikke olie og gasfelter, herunder: hvordan det kan sikres, at flest mulige stillinger bliver besat med lokal arbejdskraft, samt i forlængelse heraf hvilke uddannelsesmæssige krav dette stiller til den grønlandske uddannelsessektor, hvordan det lokale grønlandske erhvervsliv i videst muligt omfang bliver inddraget i kulbrinteaktiviteterne. Kapitel 6 omhandler de sikkerheds-, sundheds- og miljømæssige aspekter af olie- og gasaktiviteter i Grønland, herunder de krav myndighederne stiller til regulering af aktiviteterne. Kapitel 7 sammenfatter i oversigtsform landsstyrets sektorpolitiske handlingsplaner på kulbrinteområdet. Afsnittet beskriver hvordan og under hvilke betingelser etableringen af en oliefond kan understøtte målsætning a. og b. nævnt ovenfor. I kapitel 5 gennemgås de beskæftigelses-, uddannelsesog leverancemæssige overvejelser vedrørende potentielle kulbrinteaktiviteter her i landet. Afsnit 5.1 indeholder en vurdering af de mulige lokale virkninger på beskæftigelse og uddannelse samt leverancer knyttet til udbygning og drift af et olie og gas felt på grønlandsk sokkelområde samt hvorledes samfundet kan forberede sig herpå. Afsnit 5.2 indeholder en vurdering af de krav der i medfør af udstedte efterforsknings- og udnyttelsestilladelser i Grønland, kan og bør stilles til olieselskaberne i forbindelse med udarbejdelse af socioøkonomiske redegørelser. side 7

8 2. Råstofordningen og selvstyreprocessen 2. Råstofordningen og selvstyreprocessen Forvaltningen af råstofområdet i Grønland finder sted inden for rammerne af en særlig råstofordning mellem Grønland og Danmark. Råstofordningen er overordnet fastsat i hjemmestyrelovens 8 og er nærmere beskrevet i lov om mineralske råstoffer i Grønland (råstofloven). Hovedelementer i ordningen er: Anerkendelse af at den fastboende befolkning i Grønland har grundlæggende rettigheder til Grønlands naturgivne ressourcer. En fælles beslutningskompetence (gensidig vetoret) for hjemmestyret og staten vedrørende de væsentlige dispositioner på råstofområdet. Fordeling mellem staten og hjemmestyret af offentlige indtægter fra råstofvirksomhed i Grønland. Et paritetisk sammensat dansk/grønlandsk Fællesråd vedrørende Mineralske Råstoffer i Grønland. Råstofloven indeholder endvidere bestemmelser om meddelelse af og vilkår for forundersøgelses-, efterforsknings- og udnyttelsestilladelser for kulbrinter og mineraler i Grønland. Den gældende råstoflov i Grønland er fra 1991, med ændringer i 1993, 1995 og Den er udformet efter en omfattende forudgående analyse af vilkårene for efterforskning og udnyttelses af mineralske råstoffer i Grønland. De væsentligste ændringer i 1991 loven var bestemmelser, som havde til formål at fremme industriens interesse i at efterforske mineraler og kulbrinter i Grønland. Samtidig blev indtægtsfordelingen mellem hjemmestyret og staten fastholdt på den 50/50 % ordning op til 500 mio. kr. pr. år, som blev aftalt i 1988, og som fortsat gælder i dag. I 1993 ændrede man på eet punkt Råstofloven: "Vandkraftressourcer" udgik af Råstofloven, således at udnyttelsen af vandkraft overgik til at være et rent hjemmestyreanliggende. Den 8. januar 1998 indgik landsstyret og regeringen en aftale på råstofområdet, som fortsat er gældende i dag. Aftalen medførte i korte træk, at regeringen og landsstyret "bytter roller" i administrationen af Råstofloven. Landsstyret overtog regeringens kompetence til at meddele tilladelser efter Råstofloven. Råstofdirektoratet overtog Råstofforvaltningens rolle som administrativ myndighed i forvaltning af Råstofloven. Råstofdirektoratet overtog endvidere sekretariatsfunktionen for Fællesrådet. Samtidig oprettede man i Danmark en statslig enhed i Energistyrelsen, som deltager i myndighedsbehandling og servicering af Fællesrådet. side 8

9 Samfundsmæssige aspekter af efterforskning og udnyttelse af olie og gas i Grønland Aftalen af 1998 indeholder derudover aftaler om en række andre forhold, bl.a. Råstofdirektoratets relationer til Danmarks og Grønlands Geologiske Undersøgelse (GEUS) og Danmarks Miljøundersøgelser (DMU) samt regeringens rettigheder i forvaltningen af råstofområdet. Råstofaftalen af januar 1998 resulterede i en ændring af Råstofloven i juni Set over eet kan alle ændringer i råstofordningen, der er gennemført siden 1978, betegnes som skridt i retning af stadig større grønlandsk indflydelse og bestemmelsesret på råstofområdet. Men det må samtidig fremhæves, at alle gennemførte ændringer i råstofordningen mellem Grønland og Danmark er forhandlet på plads, så de ikke anfægter råstofaftalen eller hjemmestyrelovens grundlæggende præmisser om fælles beslutningskompetence og gensidig vetoret og indtægtsfordelingen vedrørende råstofindtægter, Fællesrådets rolle samt spørgsmålet om ejendomsretten til Grønlands undergrund. Selvstyrekommissionen har nedsat to arbejdsgrupper under kommissionen henholdsvis om ikke-levende ressourcer samt økonomi og erhvervsudvikling. Arbejdsgruppen om ikke-levende ressourcer skal overveje og stille forslag til fremtidige modeller for grønlandsk overtagelse af sagsområdet ikke-levende ressourcer i Grønland. Det fremgår af kommissorierne for arbejdsgrupperne, at spørgsmålet om sammenhængen mellem eventuelle indtægter fra en råstofudvinding i Grønland og en nyordning vedrørende de økonomiske relationer mellem Danmark og Grønland behandles i den nedsatte arbejdsgruppe vedrørende økonomi. Det er forudsat, at kommissionen afslutter sine overvejelser inden for 2 år. Det er i lyset af det igangværende arbejde i den grønlandsk-dansk selvstyrekommission valgt ikke at behandle mulige samfundsmæssige påvirkninger af en eventuel ændret råstofordning i denne redegørelse. Landsstyret og regeringen nedsatte i 2004 en grønlandsk/dansk kommission om øget grønlandsk selvstyre. Det er kommissionens opgave at udarbejde en betænkning om mulighederne for at udvikle Grønlands selvstændighed inden for Rigsfællesskabets rammer, baseret på princippet om, at der skal være overensstemmelse mellem rettigheder og forpligtelser. side 9

10 3. Olie og gasefterforskning i Grønland 3. Olie og gasefterforskning i Grønland 3.1. Status for den hidtidige efterforskning efter olie og gas i Grønland Efterforskning efter kulbrinter i havområdet ud for Vestgrønland blev indledt i starten af 1970 erne. Der blev i årene herefter gennemført 5 boringer i områder med relativt begrænset havdybde. Spor efter kulbrinter blev udelukkende konstateret i Kangaamiut-1 brønden. I 1992 registrerede Grønlands Geologiske Undersøgelse olieudsivninger på Disko. I de følgende år blev udsivningerne desuden registreret i et større område fra det nordlige Disko over Nuussuaq op til den sydlige del af Svartenhuk Halvø. I 1996 gennemførte det canadiske selskab GrønArctic Energy Inc. en boring på Nuussuaq, der viste spor af kulbrinter. I 2000 gennemførte Statoil-gruppen en efterforskningsboring, Qulleq-1, i havområdet ud for det centrale Vestgrønland. Selv om boringen ikke afslørede kulbrinteforekomster gav den en lang række nye værdifulde informationer vedrørende undergrunden af betydning for tilrettelæggelsen af fremtidige efterforskningsaktiviteter. I perioden indsamlede den seismiske industri mange nye seismiske data i havområdet ud for det centrale Vestgrønland med henblik på salg til olieindustrien i forbindelse med 2002-runden og eventuelle efterfølgende runder. side 10

11 Samfundsmæssige aspekter af efterforskning og udnyttelse af olie og gas i Grønland De nye seismiske data har afsløret eksistensen af hidtil ukendte sedimentære bassiner i havområdet ud for Vestgrønland. En foreløbig samlet vurdering af seismiske, gravimetriske og magnetiske data indikerer tilstedeværelse af et sammenhængende bassinsystem langs den såkaldte Ungava forkastningszone. Bassinsystemet kan forbinde områder med kulbrinte forekomster i havområdet ud for Labrador på den canadiske østkyst med de observerede olieudsivninger ved Disko Nuussuaq. I 2002 gennemførtes en udbudsrunde i havet ud for Vestgrønland omfattende området mellem breddegraderne 63 N og 68 N, som ledte til at det canadiske olieselskab EnCana Corporation med Nunaoil A/S som båret partner fik tildelt en ny efterforsknings- og udnyttelsestilladelse for kulbrinter i Grønland. Det tildelte område var/er på kvadratkilometer i et havområde ca. 200 km nordvest for Nuuk i Vestgrønland. I den vestlige del af området er havdybden typisk mellem 500 og 1000 m, mens den i den østlige del generelt er mellem 200 og 500 m. Der er ikke tidligere gennemført boringer i det ansøgte område. FIG. 1 Licenskort før resultatet af udbudsrunden side 11

12 3.2. Udbudsrunden Udbudsrunden 2004 Der er ligeledes gennemført en udbudsrunde i havet ud for Vestgrønland i 2004 omfattende fire udbudsområder, hver med 2-3 store strukturer med mulighed for kulbrinter. Udvælgelsen af udbudsarealerne var baseret på at Råstofdirektoratet og GEUS - gennem analyser af alle seismiske data indsamlet i regionen siden 1999 var i stand til at kortlægge et antal store geologiske strukturer i regionen der kan indeholde olie/gas, og herfra blev de mest lovende udvalgt. Industriens syn på afgrænsning og tidsplan blev ligeledes inddraget i planlægningsarbejdet, bl.a. ved besøg hos en række store internationale olieselskaber i Europa og Nordamerika samt ved et seminar for indbudte olieselskaber i foråret Derudover er der lagt vægt på følgende faktorer: viden fra andre geofysiske undersøgelser som fx gravimetriske og magnetiske kortlægninger; ny viden om bl.a. sedimentologi, biostratigrafi og organisk geokemi etc. satellitstudier af naturligt forekommende olieudsivninger på havoverfladen som kan afsløre mulige udsivninger på havbunden; kortlægning af områder med gunstige isforhold side 12

13 Samfundsmæssige aspekter af efterforskning og udnyttelse af olie og gas i Grønland Der blev på den baggrund udpeget fire områder ud for Vestgrønland med et samlet areal på ca km 2 som skulle indgå i 2004 udbudsrunden (Områderne 1 4 i Figur 2): 1. Dele af Lady Franklin Bassinet mellem ca. 63 og 65 N, med et areal på ca km Kangaamiut Bassinet og ryggen vest herfor omkring 66 N, med et areal på ca km Dele af Ikermiut forkastningszonen/ Sisimiut Bassinet fra ca. 67 til 68 N, med et areal på ca km Dele af Fylla området fra ca. 63 til ca. 64 N, med et areal på ca km 2. FIG. 2 Udbudsrundeområderne side 13

14 3.2. Udbudsrunden 2004 Udbudsrunden 2004 resulterede i en ny efterforsknings- og udnyttelsestilladelse for kulbrinter i Grønland til det canadiske olieselskab EnCana Corporation og Nunaoil A/S. Det tildelte område er på 2897 kvadratkilometer i et havområde ca. 250 km. vest for Nuuk i Vestgrønland. Geologisk set dækker området dele af Lady Franklin Bassinet. Der er indsamlet 4500 km 2D seismik i området. Havdybden rækker fra cirka 750 meter i den nordlige del til 1750 meter i den sydligste del af licensområdet. Der er ikke tidligere gennemført boringer i det ansøgte område. FIG. 3 Efterforsknings- og udnyttelsestilladelser efter udbudsrunden side 14

15 Samfundsmæssige aspekter af efterforskning og udnyttelse af olie og gas i Grønland 3.3. Efterforskningsstrategi Valg af udbudsformer Udbudsrunder er et velegnet og ofte anvendt middel til at få olieselskaber til at igangsætte efterforskning efter olie/gas. Rundesystemet anvendes primært i områder, hvor sandsynligheden for at gøre kommercielle olie- og gasfund er stor nok til at man kan forvente at flere olieselskaber vil søge om efterforskningstilladelser. Med annoncering af en udbudsrunde skabes der opmærksomhed om kulbrintepotentialet i Grønland, hvilket i sig selv kan få nogle selskaber til at vurdere mulighederne i de udvalgte områder. Derudover forventes det, at en annonceringen af en udbudsrunde vil skabe et incitament for den seismiske industri til indsamling af yderligere data til brug for olieselskabernes vurdering af området. Dette viste sig i praksis at føre til en væsentlig dataindsamling, senest i sommeren En åben-dør procedure, hvor der løbende kan søges om tilladelser, anvendes ofte i mindre attraktive områder, hvor konkurrence ikke umiddelbart forventes. Åben-dør proceduren kan være mest velegnet i områder, hvor der er begrænset viden om oliepotentialet eller hvor selskaberne ikke hidtil havde vist interesse for kommerciel efterforskning. Det kunne for eksempel være i områder med ringe seismisk dækning, og områder hvor der ikke indtil videre er fundet lovende geologiske strukturer. Med henblik på at undersøge olieindustriens vurdering af kulbrintepotentialet i Grønland samt olieselskabernes præmisser for iværksættelse af egentlig efterforskning i Grønland gennemførte Råstofdirektoratet, GEUS og Nunaoil i perioden startende i december 2002 og frem til april 2004 en række møder og seminarer/workshops med et betydeligt antal europæiske og amerikanske olieselskaber. Det var på baggrund af den gennemførte møderække med olieindustrien vurderingen, at en industrifokusering fra såvel olieselskaber som seismiske selskaber bedst ville kunne opnås ved allerede medio 2003, at annoncere, at det var hensigten at afholde en udbudsrunde i 2004 i de mest prospektive delarealer i havområdet ud for det centrale Vestgrønland samt forud herfor, at sikre den bedst mulige datadækning i disse områder. Annonceringen af en udbudsrunde havde også til formål at generere en øget efterforskning med tilvejebringelse af nye data, idet afholdelse af udbudsrunder giver de seismiske selskaber et væsentligt incitament til indsamling af data i de kommende udbudsrundeområder. Dette skyldes især, at udmeldingen om en kommende runde kan skabe et afsætningsmarked hos flere interesserede olieselskaber. I åben-dør områderne risikerer de seismiske selskaber, at der kommer en enerets ansøgning i et område, hvor der netop er indsamlet data, hvilket betyder, at det vil være vanskeligt at sælge data til andre end ansøgeren. Den klare udmelding fra myndighederne om afholdelse af en udbudsrunde i 2004 indebar da også, at kulbrinteaktiviteterne nåede et nyt højdepunkt i 2003 med indsamlingen af km nye seismiske data i havområdet ud for Vestgrønland samt gennemførelsen af et omfattende og succesrigt havbundsprøve indsamlingsprojekt, som for første gang demonstrerede eksistensen af en såkaldt oliekildebjergart i havet ud for Vestgrønland. side 15

16 3.3. Efterforskningsstrategi Geologiske projekter og markedsføring Der pågår en løbende konkurrence mellem en række lande verden over om at tiltrække olieselskabernes opmærksomhed. Af den grund er det af afgørende betydning, at der som minimum kan fremvises geologiske data og undersøgelser, der sandsynliggør undergrundens mulighed for kommercielle kulbrinteforekomster (prospektivitet). Tidligere var den regionale kortlægning typisk offentligt støttede undersøgelser. Hvis et projekt på baggrund af de regionale data og undersøgelser så lovende ud, foretog olieselskaberne naturligt de mere specifikke og videregående undersøgelser. Der forventes og efterspørges i dag en mere vidtgående indsats fra det offentliges side. Som følge heraf er det i visse tilfælde nødvendigt, at det offentlige selv går ind og udfører mere vidtgående geologiske og geofysiske undersøgelser for at modne projekter. Myndighederne gennemfører derfor løbende projekter som er med til at skabe ny viden om råstofpotentialet i undergrunden, og som derfor kan være med til at øge de private selskabers interesse for efterforskning i Grønland. Det drejer sig bl.a. om indsamling af seismiske data, havbundsprøveindsamling, flybårne geofysiske undersøgelser, geologiske analyser og kortlægning, udarbejdelse af digitalt materiale, geokemiske analyser fra udvalgte områder m.m. Tendensen er således, at olieselskaberne ofte er tilbageholdende med investering i efterforskning i frontier-områder med mindre de kan tage afsæt i offentligt finansierede undersøgelser af geologien og vurderinger af olie/gas potentialet. Det centrale formål med projekterne er at kunne gennemføre en omfattende markedsføringsindsats af det grønlandske råstofpotentiale ved deltagelse i internationale messer og udstillinger, udgivelse af nyhedsbreve til industrien, offentliggørelse af publikationer i internationale tidsskrifter, promovering via internettet samt direkte markedsføringstiltag overfor udvalgte internationale olieselskaber. Råstofprojekter er imidlertid særdeles omkostningskrævende men samtidig helt centrale for en succesfuld implementering af sektorpolitikken. Det er derfor væsentligt at der vedvarende kan tilvejebringes et finansieringsgrundlag som kan fastholde Grønland som et konkurrencedygtigt investeringsalternativ for den internationale oliebranche Konkurrencedygtig regulering Det er et centralt element i sektorpolitikken, at vilkårene for at erhverve en efterforsknings- og udnyttelsestilladelse forud for en ny udbudsrunde skal fastsættes i en såkaldt modeltilladelse således at industrien på forhånd er bekendt med rammebetingelserne for olie/gas aktiviteter i Grønland. Modeltilladelsens generelle vilkår omfatter bestemmelser vedrørende bl.a. den af tilladelsen omfattede periode, andres virksomhed i tilladelsens område, regulering af tekniske og miljømæssige forhold, aftaler om videreuddannelse, procedurer for godkendelse af aktiviteter, tilsyn, forpligtelser ved virksomhedens ophør, rapportering, arbejdskraft og leverancer, samarbejdsaftale mellem tilladelseshaverne, overdragelse af tilladelse, forsikring og garantier, forpligtelser ved tilladelsens ophør, fiskale betingelser m.m. Fordelene ved modeltilladelser er dels at industrien på forhånd er bekendt med hovedbetingelserne og dels at forhandlinger med ansøgninger vil blive begrænset til de vilkår, som er konkurrenceparametre. De vigtigste af disse er arbejdsprogrammer og størrelsen af licensens område. side 16

17 Samfundsmæssige aspekter af efterforskning og udnyttelse af olie og gas i Grønland Prioritering af områder i licenspolitikken Myndighederne opdaterer løbende sin viden om efterforskningspotentialet for olie/gas, bl.a. via råstofprojekter såsom indsamling af seismiske data, som gør det muligt at vurdere undergrunden og olie/gas potentialet. Dette muliggør blandt andet, at myndighederne kan prioritere de for industrien mest interessante områder. Det er et generelt karakteristika for olieindustrien, at den afsætter begrænsede midler til vurdering af olie/gas potentialet i efterforskningsmæssige frontier områder som bl.a. Grønland. Udformning og udvælgelse af råstofprojekter, kommende licensarealer og fremtidige udbud af licenser skal derfor altid tilrettelægges med en så lang tidshorisont at det kan indføjes i olieindustriens langtidsplanlægning. Den operative kulbrinte strategi vil i de kommende år således fokusere specielt på de områder, der ifølge undersøgelser udført til dato, har det største olie/gas potentiale, og hvor efterforskning og produktion kan tilrettelægges miljømæssigt forsvarligt. Havet ud for det centrale Vestgrønland (63 N til 68 N) Indsamlingen af op mod km seismiske linier fra 1999 til 2003 har hovedsageligt været rettet mod en bred regional dækning af bassiner og strukturer, hvor olie og gas kan være dannet og lagret, samt mod en mere detaljeret indsamling i udvalgte områder, hvor oliepotentialet synes særligt lovende. Områderne med store sedimentsbassiner med potentiale for olie og gas fund i havområdet ud for det centrale Vestgrønland dækker et areal på mere end km 2. Der er i disse områder kortlagt mange store afgrænsede strukturer med en form som erfaringsmæssigt vil kunne indeholde olie og gas. Udvælgelsen og afgrænsningen af områder, der udbydes, er bl.a. bestemt af følgende kriterier: Opbygning af regional geologisk viden Identifikation af store strukturer med potentiale for olie/gas ved brug af seismiske data Information fra andre geofysiske undersøgelser, f.eks. aeromagnetiske og gravimetriske data Satellitbilledstudier af havområder, der kan afsløre mulige naturlige olieudsivninger Miljømæssige aspekter Isforhold og andre fysiske rammebetingelser Forslag fra olieindustrien side 17

18 3.3. Efterforskningsstrategi Havet ud for Disko-Nuussuaq (68 N til 71 N) I de senere år er der opnået en betydelig forbedring af datadækningen i havområdet ud for Disko-Nuussuaq. Nye geofysiske data, herunder gravimetriske data og seismik, indikerer dybe bassiner og store potentielle oliestrukturer i regionen i nærheden af de tidligere kortlagte olieudsivninger på Disko-øen og Nuussuaq halvøen. Opdagelsen af disse nye meget store strukturer i farvandet ud for de naturlige olieudsivninger i Disko- Nuussuaq området har øget industriens interesse for efterforskning i området. Der er imidlertid stadig behov for indsamling af yderligere data, før der er tilstrækkelig grundlag for at inddrage området mellem ca. 68 og 71 N i et fornyet licensudbud. I henhold til kulbrintestrategien har Landsstyret godkendt en samlet handlingsplan, der har til hensigt inden udgangen af 2006, at fastlægge den fremtidige licenspolitik for Disko-Nuussuaq området. Licenspolitikken vil også omfatte udvalgte områder i den hidtidige udbudsrunde region længere mod syd. FIG. 4 Status for licenspolitikken. side 18

19 Samfundsmæssige aspekter af efterforskning og udnyttelse af olie og gas i Grønland I den mellemliggende periode vil der blive gennemført en geologisk vurdering af oliepotentialet og af betingelser og vilkår for erhvervelse af licenser med henblik på at beslutte eventuelle ændringer i områdets status, d.v.s. opsplitning i delområder der planlægges anvendt til a) udbudsrunder, b) en åben-dør politik og c) special procedurer. Der planlægges i 2005 indsamlet mere end 2000 km seismiske data i havet ud for Disko-Nuussuaq. Disse data vil være færdigbearbejdede tidligt i 2006 og vil efter tolkning og vurdering indgå i en samlet opdateret vurdering af områdets efterforskningsmuligheder. Resultatet vil blive præsenteret for olieindustrien i sommeren Sydvestgrønland (syd for ca. 63 N) Havområdet ud for Sydvestgrønland har stadig en begrænset datadækning og dermed er der kun en begrænset viden om undergrunden. Det seismiske selskab TGS Nopec og Råstofdirektoratet har i de senere år indsamlet næsten 2000 km nye seismiske data i området mellem 60 N og 63 N, som har afsløret at de sedimentære bassiner og strukturer, som kendes nord for 63 N, fortsætter sydover, og de observerede bassiner og strukturer har en karakter og form, som betyder at der kan være dannet og lagret olie og gas i undergrunden i dette område. Det vurderes dog, at der fortsat er behov for mere viden inden området som helhed kan inddrages i en udbudsrunde eller lignende, ligesom det forhold at området er karakteriseret ved vanskelige operative forhold bl.a. som følge af meget stor vanddybde og store forekomster af isbjerge, understreger behovet for indsamling af yderligere seismiske data som forudsætning for at reducere efterforskningsrisikoen til et niveau som olieindustrien finder acceptabelt. Området 60 N-63 N planlægges indtil videre fastholdt som åben-dør område. Andre områder For så vidt angår havområderne nord for 71 N i havet ud for Øst- og Nordgrønland er de operationelle forhold af en sådan art at der ikke i disse områder kan forventes en markant industriinteresse for kommerciel kulbrinteefterforskning i de nærmeste år. Det skal dog bemærkes, at de seismiske data som blev indsamlet af en gruppe olieselskaber (betegnet KANUMAS gruppen) i første halvdel af 1990 erne har vakt betydelig langsigtet interesse i olieindustien. side 19

20 3.4. Handlingsplaner vedrørende olie og gasefterforskning i Grønland 3.4. Handlingsplaner vedrørende olie og gasefterforskning i Grønland Valg af udbudsformer Der skal i løbet af 2005 foretages en evaluering af erfaringerne fra udbudsrunden i 2004 med henblik på en eventuel tilpasning af udbudsformen i den fremtidige licenspolitik. Dette kan eventuelt lede til en introduktion i sektor politikken af såkaldte specialprocedurer i forbindelse med offentligt udbud af licenser. Resultatet af denne evaluering skal præsenteres for olieindustrien i løbet af 2006 med henblik på inddragelse af industriens syn på udbudspolitikken. Inden udgangen af 2006 skal der foreligge en vedtaget politik for de kommende licensprocedurer. Geologiske projekter og markedsføring Der skal støttes og igangsættes projekter, som kan skabe ny viden om råstofpotentialet i undergrunden, og gennem markeds-føring kan være med til at øge de private selskabers interesse for efterforskning i Grønland. Det drejer sig bl.a. om: Indsamling af seismiske data i 2005 og efterfølgende år m.h.p. at forberede et eventuelt udbud af licenser i områder, der i dag ikke er åbne for olieefterforskning, En af de største efterforskningsrisici offshore Vestgrønland er om de strukturer, som kan ses på de seismiske data, består af den type bjergarter, som er en forudsætning for dannelse og lagring af olie og gasreserver i undergrunden. Derfor gennemføres der en række projekter i 2005 og efterfølgende år, som kan dokumentere at sådanne bjerg-arter findes offshore Vestgrønland, herunder havbundsprøveindsamling, analyser af naturligt udsivende olie med mere. Der skal i forlængelse af udbudsrunden i 2004 udarbejdes en detaljeret markedsføringsplan i løbet af 2005 med det formål at præsentere resultatet af de nævnte råstofprojekter overfor en udvalgt kreds af olieselskaber. Markedsføringsplanen skal implementeres fra side 20

21 Samfundsmæssige aspekter af efterforskning og udnyttelse af olie og gas i Grønland Konkurrencedygtig regulering Der skal i 2005/2006 foretages en vurdering af de vilkår, som indgår i de nuværende model tilladelser for olie/g as aktiviteter i Grønland, med henblik på at sikre, at de indeholder en konkurrencedygtig reguleringsramme for olieindustrien, herunder tekniske og miljømæssige forhold, aftaler om uddannelse af personel, procedurer for godkendelse af aktiviteter, inspektion, rapportering, beskæftigelse, valg af leverandør, overdragelse af licens, forsikring og garantier, etc. Prioritering af områder i licenspolitikken De dele af området mellem 63 N og 68 N offshore det centrale Vestgrønland hvor datadækningen er tættest og prospektiviteten højest vil blive evalueret m.h.p. inkludering i den næste licensrunde/special procedure, I regionen mellem 68 and 71 N (Disko-Nuussuaq området) er der konstateret et stort antal olieudsivninger på land ligesom der foreligger analyser af satellitbilleder, der indikerer naturlige olieudsivninger på havoverfladen. De dele af dette område (såvel onshore som offshore), der ifølge de planlagte undersøgelser udviser den mest lovende prospektivitet vil ligeledes blive evalueret mhp. inddragelse i den næste licensrunde /special procedure, Forberede en olie/gas udbudsrunde, åben dør procedure eller special procedure i 2006/2007 i de ovenfor nævnte områder, Havet ud for det sydlige Vestgrønland 60 N-63 N planlægges indtil videre fastholdt som åbendør område, dels som følge af den sparsomme datadækning og dels som følge af de vanskelige logistiske forhold. I takt med at datadækningen forbedres vil det blive vurderet om området er modent til at kunne indgå i en udbudsrunde/ special procedure. side 21

22 4. Samfundsøkonomiske og fiskale aspekter 4. Samfundsøkonomiske og fiskale aspekter Det er myndighedernes opgave at udforme regler for royalties og skatter samt andre vilkår for deltagelse i efterforskning og produktion, så det grønlandske samfund opnår det største mulige udbytte af aktiviteterne. Eftersom ekspertisen indhaves af internationale olieselskaber er det væsentligt, at vilkårene udformes, så olieselskaberne finder vilkårene konkurrencedygtige i forhold til sammenlignelige områder andre steder i verden. Når efterforskning er i en indledende fase som der er tilfældet i Grønland vil områdets prospektivitet alt andet lige blive opfattet som højst usikker. Det er på den baggrund nødvendigt, at private selskaber får et incitament til at efterforske i de nye områder, således at de kan se en chance for en rimelig økonomisk gevinst i tilfælde af fund som kompensation for den store økonomiske risiko selskaberne påtager sig ved efterforskning. Selskaberne foretager således en afvejning af muligheden for at gøre fund i et område og det økonomiske udbytte de kan få af et eventuelt fund. Foruden de geologiske og omkostningsmæssige forhold samt skatte- og royaltybetingelserne spiller den mulige salgspris for de producerede kulbrinter en central rolle for vurderingerne. Olieselskaberne skal basere deres beslutninger på forventningerne til energiprisernes udvikling mange år frem i tiden, og lægger således ikke det nuværende høje prisniveau til grund for eventuelle investeringskalkuler vedrørende grønlandske aktiviteter. Typisk vil man sætte lempelige vilkår i de første licenser, der udstedes i et område, for at give selskaberne et incitament til at foretage en pioner indsats. Senere kan betingelserne/vilkårene strammes i nye licenser, hvis området viser sig prospektivt (d.v.s. indeholder olie/gas i kommercielle mængder). Ligeledes er det nødvendigt at sikre sig at vilkårene er konkurrencedygtige i forhold til andre lande. De fleste lande benytter sig af en kombination eller flere af følgende økonomiske instrumenter: selskabs- og udbytteskat, produktions- og/eller overskudsroyalty, statsdeltagelse/overskudsdeling/produktionsdeling, arbejds- og træningsforpligtelser. Skatterne fastlægges typisk i lovgivningen, mens andre f.eks. royalties af forskellig art fastlægges i forbindelse med hver licensrunde med udgangspunkt i bl.a. prospektivitet, logistiske betingelser m.m. Ændringer i de økonomiske vilkår, bør desuden kun ske i takt med nye væsentlige geologiske informationer, som mindsker efterforskningsrisikoen. Endvidere signaleres der med stabile vilkår seriøsitet og troværdighed overfor olieindustrien. Med udgangspunkt i en situation, hvor de geologiske data i Grønland er lovende men sparsomme, de høje efterforsknings- og udbygnings- og driftsomkostninger knyttet til bl.a. vandybde, is og oceanografiske forhold m.m., er det en forudsætning, at de økonomiske vilkår skal være tilstrækkeligt attraktive til at tiltrække olieselskaberne til at søge om efterforskningstilladelser i Grønland. Det er endvidere en forudsætning for at justere/stramme vilkårene i fremtidige udbudsrunder, at der gøres et markant geologisk gennembrud, som øger områdets prospektivitet mærkbart. side 22

23 Samfundsmæssige aspekter af efterforskning og udnyttelse af olie og gas i Grønland 4.1. Sammenligning af Government take i Grønland og andre lande I 2001 blev de økonomiske vilkår for udnyttelse af olie/gas i Grønland fastsat med udgangspunkt i en benchmark analyse af vilkårene i Newfoundland, Storbritannien (området vest for Shetland), Falklandsøerne og Færøerne. Med udgangspunkt i den forholdsvis beskedne viden om olie og gaspotentialet i Grønland på det tidspunkt blev vilkårene fastlagt således, at de var konkurrencedygtige i forhold til ovennævnte sammenlignelige områder. På baggrund af ovennævnte overvejelser blev der forud for udbudsrunderne i 2002 og 2004 fastlagt en konkurrencedygtig Government take model, bestående af: Selskabsskat på 30% Ingen omsætningsroyalty En overskudsroyalty på 7,5% når den interne forretning er højere end 23,75% før skat, stigende til 17,5% og 30% når den interne forrentning er højere end henholdsvis 31,25% og 38,75 1. En 12,5% bæring af Nunaoil i efterforskningsfasen Benchmark studiet sammenligner de fiskale vilkår knyttet til kulbrinteefterforskning og udnyttelse i 15 lande. De fiskale modeller for de 15 lande varierer fra fiskale systemer i lande med veludviklede olieprovinser såsom Norge, Storbritannien og Australien til lande der i langt højere grad befinder sig på et indledende stadium i udviklingen af en mulig oliesektor. De fiskale modeller beskrevet i denne redegørelse omfatter to hovedkategorier: En kategori som er omfattet af veldefinerede regelsæt som omfatter alle licenshavere (f.eks. Australien og Norge), eller En kategori hvor betingelserne forhandles under en konkret og individuel aftale mellem det offentlige og licenshaveren (f.eks. Mauretanien, Gabon, Kasakhstan & Tunesien). I denne kategori forhandler licenshaveren sig frem til, hvor stor en andel af olieproduktionen som skal tilfalde det offentlige, mulig statsdeltagelse i licensgruppen, hvilke skatter licenshaveren skal betale og hvordan sådanne skatter skal beregnes/opgøres. Disse kontrakter/aftaler benævnes generelt som Production Sharing Contracts eller Concessions. Samt diverse afgifter og gebyrer til dækning af omkostninger ved myndighedsbehandling Råstofdirektoratet har med henblik på en løbende vurdering af det nuværende fiskale regimes internationale konkurrencedygtighed sammenholdt med en vurdering af systemets evne til at tilgodese offentlige interesser, i løbet af 2004 i samarbejde med PricewaterhouseCoopers, gennemført et nyt international benchmark studium af det grønlandske skatte og royalty system (Government take 2 ), således som det rettes mod olieindustrien. 3 side 23

24 4.1. Sammenligning af Government take i Grønland og andre lande De potentielle fiskale instrumenter til offentligt provenu fra olieaktiviteterne består i denne undersøgelse af følgende kategorier: Selskabsskat og udbytteskat Royalty på bruttoomsætning Surplus Royalty (dette offentlig provenu beregnes på baggrund af et nettoresultat (indtægter minus udgifter), og kan fradrages i selskabs-skatteopgørelsen. I denne redegørelse omfatter det f.eks. Australiens Petroleum Resource Rent Tax, og Grønlands surplus royalty, og relevante Production Sharing Contracts) Surplus Tax (dette offentlige provenu beregnes ligeledes på baggrund af et nettoresultat (indtægter minus udgifter), og kan ikke fradrages i selskabsskatteopgørelsen. I denne redegørelse omfatter det f.eks. Danmarks Kulbrinteskat og Færøernes Surplus Royalty). Eksport afgifter/skatter Andre indirekte skatter (såsom stempelafgifter, omsætningsafgifter, overdragelsesafgifter, licens afgifter og gebyrer etc.) Direkte offentlig deltagelse i licenser Royalty på bruttoomsætning betales typisk fra produktionens start med en fast andel af produktionsværdien. Betaling af royalty er dermed uafhængig af størrelsen af overskuddet ved en udnyttelse af et eventuelt fund. Fordelen ved en omsætningsbestemt royalty er, at det offentlige får en indtægt ved produktionens start uanset om olieselskabet har et overskud, da royalty ikke er afhængig af overskuddets størrelse. Ulempen ved en omsætningsbestemt royalty er, at olieselskaberne risikerer at skulle betale royalty i en situation, hvor produktionen er tabsgivende. Olieselskaberne betragter derfor denne form for royalty som en uhensigtsmæssig beskatningsparameter og foretrækker derfor andre fiskale redskaber. For at sikre, at samfundet opnår en andel som står i rimeligt forhold til indtægterne ved en eventuel olieproduktion, kan der indføres en overskudsroyalty, som beregnes af overskuddet i forhold til den investerede kapital. Fordelen ved en overskudsroyalty er, at olieselskaberne først skal betale en overskudsroyalty, når der er opnået en rimelig intern forrentning af olieselskabernes investeringer. Dermed opnår olieselskaberne sikkerhed for, at de ikke skal betale royalty i en situation, hvor produktionen er tabsgivende. En tredje mulighed består i at tildele et offentligt ejet selskab en andel af de udstedte licenser. Fordelen ved offentlig deltagelse er, at der er mulighed for at få opbygget en kompetence inden for olieindustrien og dermed lægge grundstenen til en fremtidig olieindustri i Grønland. Derudover er det offentlige sikret en andel i overskuddet fra en eventuel olieproduktion og et offentligt selskab kan endvidere medvirke til at øge Grønlands andel i leverancer af varer og tjenesteydelser. En af ulemperne ved at kræve at et offentlig selskab er båret igennem efterforskningsfasen er, at det øger de øvrige olieselskabers omkostninger i efterforskningsfasen. Følgende lande indgår i undersøgelsen: Argentina, Australien, Brasilien, Canada - New Foundland, Danmark (nyt system), Danmark (gammelt system), Færøerne, Gabon, Grønland, Kasakhstan, Mauretanien, New Zealand, Norge, Rusland, Tunesien og Storbritannien. side 24