INDLEVELSE SKABER UDVIKLING. Rapport for KL. Foranalyse af stordriftsfordele på udvalgte kommunale områder. Januar

Transkript

1 INDLEVELSE SKABER UDVIKLING Rapport for KL Foranalyse af stordriftsfordele på udvalgte kommunale områder Januar

2 Indholdsfortegnelse 1 INDLEDNING SAMMENFATNING De tre opgaveområder Potentialer for stordrift Opmærksomhedspunkter ved øget samdrift ORGANISATORISKE OG JURIDISKE FORUDSÆTNINGER FOR POTENTIELLE FREMTIDIGE LØSNINGSFORMER Samdrift gennem netværk Samdrift gennem partnerskab Samdrift gennem shared service VEJ- OG PARK: KARAKTERISTIKA OG NUVÆRENDE ORGANISERING Lovgrundlag og opgaver Organisering af vej- og park VEJ- OG PARK: VOLUMEN OG NUVÆRENDE PRODUKTIVITET Udgiftsniveau og -sammensætning Produktivitet VEJ- OG PARK: POTENTIALE FOR STORDRIFT Processer Systemer Organisation/ressourcer Lokationer/anlæg Sammenfatning VEJ- OG PARK: REALISERING AF POTENTIALER HJÆLPEMIDDELDEPOT: KARAKTERISTIKA OG NUVÆRENDE ORGANISERING Lovgrundlag Organisering af drift af hjælpemiddeldepot HJÆLPEMIDDELDEPOT: VOLUMEN OG NUVÆRENDE PRODUKTIVITET HJÆLPEMIDDELDEPOT: POTENTIALE FOR STORDRIFT Processer Systemer Organisation/ressourcer Lokationer/anlæg Sammenfatning HJÆLPEMIDDELDEPOT: REALISERING AF POTENTIALER TANDPLEJE: KARAKTERISTIKA OG NUVÆRENDE ORGANISERING Lovgrundlag og opgaver Organisering af børne- og ungetandpleje TANDPLEJE: VOLUMEN OG NUVÆRENDE PRODUKTIVITET

3 14 TANDPLEJE: POTENTIALE FOR STORDRIFT Processer Systemer Organisation/ressourcer Lokationer/anlæg Sammenfatning TANDPLEJE: REALISERING AF POTENTIALER METODE Analysens fokus og struktur Metode og datagrundlag for de undersøgte opgaveområder BDO Statsautoriseret revisionsaktieselskab og BDO Kommunernes Revision, Godkendt revisionsaktieselskab, begge danskejede revisions- og rådgivningsvirksomheder, er medlemmer af BDO International Limited - et UK-baseret selskab med begrænset hæftelse - og dele af det internationale BDO netværk bestående af uafhængige medlemsfirmaer. BDO er varemærke for både BDO netværket og for alle BDO medlemsfirmaerne. BDO i Danmark beskæftiger godt medarbejdere, mens det verdensomspændende BDO netværk har næsten medarbejdere i 135 lande. 3

4 1 INDLEDNING BDO er af KL blevet bedt om at udarbejde en foranalyse af stordriftsfordele ved kommunal samdrift. Foranalysen omhandler tre kommunale opgaveområder: Vej og park Hjælpemiddelområdet Tandpleje Formålet med foranalysen er at give landets kommuner inspiration og tilføre beslutningsgrundlag i forhold til arbejdet med at realisere kommunale stordriftsfordele. Nærværende rapport beskriver foranalysens resultater og konklusioner. Foranalysen omhandler BDO s analyse og vurdering af stordriftsfordele, der kan høstes gennem samdrift forstået som situationer: hvor opgaven løses i samdrift mellem flere kommuner eller hvor der gennemføres fælles udbud, således at flere kommuner går sammen om at udbyde den samme opgave og lade den udføre af en eller flere leverandører. Konkret er foranalysen gennemført med henblik på at kunne besvare tre centrale spørgsmål: Kan der identificeres potentielle stordriftsfordele? BDO har i foranalysen analyseret og vurderet gyldigheden af en række antagelser om stordriftsfordele inden for fire centrale fokusområder: processer (fx ift. udarbejdelse af standarder og serviceniveauer), systemer (fx ift. omkostninger til relevante it-systemer), organisering (fx ift. effektiv ledelse og udnyttelse af kompetencer) samt lokationer/anlæg (fx ift. behov for færre lokationer og/eller bedre udnyttelse af maskiner og anlæg). Baseret på en vurdering af volumen af området sammenholdt med dets stordriftspotentiale indeholder foranalysen BDOs vurdering af, om hvert af de fire fokuspunkter har høje, mellem eller lave potentialer for stordriftsfordele. Kan der identificeres samarbejdsformer, hvor potentialet for stordriftsfordele er størst? BDO har i foranalysen analyseret og vurderet, hvorvidt det gør en forskel for stordriftspotentiale, om kommunerne samarbejder gennem netværk, mere formelle partnerskaber eller decideret shared service (fx i form af et 60-fællesskab). BDO anvender således i foranalysen en analytisk forståelsesramme, som peger på, at der er en sammenhæng mellem fokusområder for stordrift og samdriftsformer, således at samdrift om nogle områder kan ske i mindre gensidigt forpligtende samdriftsformer, mens samdrift om andre områder omvendt kræver mere forpligtende samdriftsformer, jf. nedenstående oversigt. 4

5 Lokalt Netværk Partnerskab Shared service Processer Forskellige Standardiseret Standardiseret Standardiseret (arbejdsgange, faglige standarder) Systemer Forskellige Forskellige Fælles Fælles (licenser mv.) Organisation/ Ressourcer Delt Delt Fælles Fælles (strategi, ledelse, kompetencer, kultur, ressourcer) Lokationer/ Anlæg Adskilte Adskilte Adskilte Samlet Kan der peges på særlige opmærksomhedspunkter, som kommunerne bør tage højde for, hvis intentionerne og samdrift skal realisere det ønskede potentiale? BDO har i foranalysen analyseret og vurderet, hvorvidt der er tværgående samt specifikke forhold inden for de tre opgaveområder, som påvirker kommunernes muligheder for at realisere eventuelle stordriftspotentialer. Datagrundlag og generaliserbarhed BDO har i foranalysen analyseret og vurderet de tre spørgsmål på baggrund af en række forskellige datakilder. Det drejer sig dels om relevante og tilgængelige kommunale nøgletal, kommunale eksempler på samdrift inden for de tre opgaveområder, interviews med kommunale nøglepersoner inden for områderne samt BDO s indgående erfaring og viden med opgaveområderne på baggrund af tidligere gennemførte analyser og opgaver for kommunerne. Da datagrundlaget derfor i høj grad baserer sig på viden fra de kommuner, som har konkrete erfaringer med samdrift inden for opgaveområderne, skal BDO understrege, at disse erfaringer ikke nødvendigvis er generaliserbare til landets øvrige kommuner. Hovedparten af de kommuneeksempler som indgår i foranalysen, og hvor der er erfaringer med kommunal samdrift, er således eksempler, hvor målet og udgangspunktet for denne samdrift ikke har været økonomisk effektivisering, men i højere grad andre forhold, som bedre adgang til ydelser, højere kvalitet mv. Eksemplerne er dog medtaget med henblik på at sikre de bedst mulige datagrundlag for at vurdere foranalysens antagelser. Formålet med foranalysen er derfor at bidrage med inspiration til arbejdet med at realisere stordriftsfordele gennem samdrift, mens selve afdækningen af stordriftspotentialer ved konkrete kommunale samarbejder om samdrift nødvendigvis vil kræve en nærmere analyse/business case. Ligeledes er det vigtigt at påpege, at stordriftspotentialerne ikke kan sammenlignes direkte på tværs af opgaveområder, da omfanget af de potentialer inden for de det enkelte opgaveområde er set i forhold til størrelsen af det enkelte opgaveområde og ikke den samlede kommunaløkonomi. 5

6 Nærværende rapport er struktureret i en række tværgående afsnit samt afsnit med en selvstændig afrapportering fra hvert af de tre opgaveområder. Rapportens struktur er nærmere beskrevet i nedenstående oversigt: Afsnit Fokus Indledning Sammenfatning Organisatoriske og juridiske forudsætninger for potentielle fremtidige samarbejdsformer Karakteristika og nuværende organisering Volumen og produktivitet Potentiale for stordrift Realisering af potentialer Metode og analysedesign Tværgående afsnit Foranalysens formål og analysetilgang Sammenfatning på tværs af de tre undersøgte opgaveområder Afsnit der forefindes for hvert af de tre opgaveområder Tværgående afsnit Overordnet gennemgang af de forskellige karakteristika ved de tre undersøgte former for samdrift: Netværk, partnerskab og shared services Gennemgang af karakteristika ved de respektive opgaveområder Beskrivelse af volumen og tilgængelig viden om produktivitet inden for de respektive områder Analyse og vurdering af områdets stordriftspotentiale Analyse og vurdering af relevante opmærksomhedspunkter og risici i forhold til realiserbarhed Beskrivelse af foranalysens metode, herunder analysedesign, antagelser, datakilder samt dataindsamling 6

7 2 SAMMENFATNING BDO har for KL gennemført en foranalyse af stordriftspotentialer ved samdrift på tre udvalgte opgaveområder drift af vej- og parkservice, drift af den kommunale tandpleje samt drift af hjælpemiddeldepot, herunder indkøb af hjælpemidler. Ved samdrift forstås enten opgaveområder, hvor opgaven løses i samdrift mellem flere kommuner eller hvor der gennemføres fælles udbud, således at flere kommuner går sammen om at udbyde den samme opgave og lade den udføre af en eller flere leverandører. I foranalysen har BDO beskrevet de enkelte opgaveområder, og herefter undersøgt potentialet for stordrift dvs. afdækket potentialet for effektiviseringer indenfor de enkelte områder i form af øget produktivitet, således at kommunerne enten kan få det samme for mindre eller mere for det samme. BDOs analyser og vurderinger af stordrift baserer sig på BDOs erfaringer med området, eksisterende kommunale erfaringer med samdrift på opgaveområderne samt drøftelser med kommunale nøglepersoner. Det er i den forbindelse centralt at understrege, at foranalysens konklusioner ikke er direkte generaliserbare til landets kommuner, men skal danne et inspirationsgrundlag til overvejelser om øget kommunale samdrift. Således indgår der en række kommuneeksempler i foranalysen, hvor der er erfaringer med kommunal samdrift, men hvor målet og udgangspunktet for denne samdrift ikke har været økonomisk effektivisering, men i højere grad andre forhold, som bedre adgang til ydelser, højere kvalitet mv. Disse erfaringer er dog medtaget alligevel med henblik på at undersøge, hvorvidt der ved siden af disse erklærede målsætninger er fokus på og er realiseret gevinster i forhold til fx øget produktivitet, besparelser mv. 2.1 DE TRE OPGAVEOMRÅDER Foranalysen har indledningsvist afdækket centrale karakteristika i forhold til nuværende organisering, volumen og produktivitet indenfor de tre opgaveområder. De centrale resultater er opsummeret i nedenstående oversigt. OPGAVE- OMRÅDE OPGAVER ORGANISERING VOLUMEN VEJ OG PARK - Det hvide område (vinterberedskab) - Det sorte område (anlæg og vedligeholdelse af veje mv.) - Det grønne område (parkanlæg, skove, boldanlæg mv.) - Det blå område (vandløb, kystsikring, strande mv.). Varierende organiseringsformer på tværs af landets kommuner (traditionel fagforvaltnings, BUM-model, konkurrenceudsættelse, Partneringsbaseret samarbejde/helhedsorienteret drift og/eller selskabsdannelse) Igennem de seneste år stort fokus på konkurrenceudsættelse af området. Estimeret udgifter på ca. 8,6 mia. kr. i på landsplan. 1 Funktion , ; ; ; Kilde kommunale regnskaber for 2011, Statistikbanken, Danmarks statistik. hertil kommer udgifter til administration kontoret på konto 6 ligesom der kan være forskellig praksis for kontering på hhv. drifts- og anlægskonti 7

8 OPGAVE- OMRÅDE OPGAVER ORGANISERING VOLUMEN HJÆLPE- MIDDEL- DEPOT Depotdrift af hjælpemidler efter Lov om Sociale Service, Sundhedsloven samt arbejdsmiljøloven. Depotdrift omfatter - Levering, afhentning og ombytning af hjælpemidler - Reparation af hjælpemidler - Lagerføring af hjælpemidler - Modtagelse af bestilling af hjælpemidler - Indkøb af hjælpemidler - Opsætning/nedtagning7reperat ion af nødkald og nøglebokse. Varierende på tværs af landets kommuner, men som udgangspunkt organiseret under myndighedsfunktion med egen depotleder. Typisk mere end én depotlokalitet i kommunerne i form af akutdepoter. Stigende tendens til konkurrenceudsættelse og eller kommunal samdrift af depotdrift. Estimerede udgifter til depotdrift på ca. 400 mio. kr. i De samlede udgifter til hjælpemiddelområdet er i 2010 opgjort til ca. 4-4,5 mia. kr. på landsplan 2, herunder også udgifter til myndighedsfunktion, udførerfunktion, indkøb af hjælpemidler mv. BØRNE- OG UNGE- TAND- PLEJE Efter sundhedsloven skal kommunerne tilbyde børne- og ungetandpleje, herunder tandregulering til kommunens 0-17 årige børn og unge. Opgaverne omfatter forebyggende, sundhedsfremmende og behandlende tilbud, herunder undersøgelse for og regulering af tandstillingsfejl. Som udgangspunkt er børneog ungetandplejen organiseret på et antal kommunale klinikker. I nogle kommuner er dette suppleret med privatejede tandklinikker, der bistår kommune med opgavevaretagelse. Tandregulering er ofte organiseret som en selvstændig organisatorisk enhed enten i kommunalt regi eller gennem privatpraktiserende tandlæger Estimere udgifter på 2 mia. kr. i 2011 på landsplan for den samlede kommunale tandpleje 3. Udgifterne til tandregulering er estimeret til mellem mio. kr. Som følge af rekrutteringsvanskeligheder indgår landets kommuner i stigende grad i kommunal samdrift i forhold til tandregulering. 2.2 POTENTIALER FOR STORDRIFT BDO har i foranalysen analyseret og vurderet gyldigheden af en række antagelser om stordriftsfordele på de tre opgaveområder indenfor de fire centrale fokusområder processer, systemer, organisation/ressourcer samt lokationer/anlæg. BDOs vurdering af stordriftsfordele er på den baggrund opsummeret i oversigt på næste side. 2 Estimater baseret på tilgængelig viden fra: Udbudsrådet (2011) Effektanalyse af hjælpemiddelområdet 3 Funktion som også omfatter omsorgstandpleje samt specialtandpleje, som ikke indgår i nærværende analyse. 8

9 OPSAMLING PÅ TVÆRS AF DE TRE OPGAVEOMRÅDER PROCESSER (fælles standarder, serviceniveauer og arbejdsgange), SYSTEMER (omkostninger til relevante it-systemer), ORGANISATI- ON/ RESSOURCER (ledelse, administration, indkøb, specialistfunktioner) LOKALITET/ ANLÆG (bygninger, maskiner mv.) MELLEMHØJT-HØJT STORDRIFTSPOTENTIALE Specielt på vej- og park samt drift af hjælpemiddelområdet er der et mellemhøjthøjt stordriftspotentiale når det kommer til at harmonisere serviceniveauer og arbejdsgange. Vej og Park: Potentiale for reducerede udgifter til udvikling og implementering af fælles digitaliserede servicestandarder og niveauer central udviklingsopgave hvis kommunerne skal sikre effektivisering gennem konkurrenceudsættelse/samdrift samt harmonisering af serviceniveauer. Hjælpemiddelområdet: Potentiale for effektiviseringer gennem harmoniserede serviceniveauer, da kommunernes serviceniveauer ofte varierer betragteligt, samt at deling af best practice muliggør at effektvisere ydelsen uden en tilsvarende kvalitetsforringelse. LAVT STORDRIFTSPOTENTIALE Mindre stordriftspotentiale ved kommunal samdrift i form af reducerede udgifter til it-systemer indenfor de tre opgaveområder. Skyldes at udgifterne til it-systemer ofte kun udgør en mindre del af de samlede budgetter på området, samt at systemerne ofte er licensbaserede pr. bruger, hvorved udgifterne ikke vil falde væsentligt ved større enheder. Der er dog i kommunerne generelt et potentiale for at udnytte mulighederne i eksisterende systemer bedre end i dag i forhold til forbedret ledelsesinformation og herigennem identificering af effektiviseringspotentialer. HØJT STORDRIFTSPOTENTIALE På alle de tre opgaveområder er der et højt stordriftspotentiale når der kommer til forhold som stordrift på ledelse, administration, indkøb og kompetenceudnyttelse. Shared service vil skabe mulighed for effektivisering af ledelsesfunktion og administration gennem færre lønomkostninger. På indkøbsområdet vil kommunal samdrift indebære væsentlige muligheder for mere effektive indkøb af varer og tjenesteydelser udgiftstyper der på alle tre områder udgør en væsentlig del af de samlede budgetter. En række af disse gevinster er dog allerede hentet i kommunerne, men potentialet vurderes stadigt stort på specielt vej- og parkområdet, men også ift tandpleje og hjælpemidler. Stordriftspotentialet på udnyttelsen af specialistkompetencer er specielt stort på vej- og park samt tandplejeområdet. På vej- og park er der en række specialistkompetencer som i små og mellemstore kommuner ikke udnyttes fuldt ud, og som derfor kunne opnå en højere produktivitet ved større enheder. Specielt vagt og udkald i forhold til vinterberedskabet er her et oplagt eksempel. På tandplejeområdet er der ligeledes væsentlige effektiviseringsgevinster indenfor specielt. HØJT STORDRIFTSPOTENTIALE På alle de tre opgaveområder er der et højt stordriftspotentiale, da antallet af fysiske enheder ve samdrift kan reduceres med de deraf afledte færre udgifter til drift af bygninger osv. Samtidigt kan færre enheder på specielt tandreguleringsområdet være et nødvendigt tiltag for at kunne rekrutterede den ønskede specialiserede arbejdskraft og sikre forsyningsforpligtelsen. På vej- og park området er der også et højt stordriftspotentiale i forhold til udnyttelse af specialmaskinel (fejemaskiner, lastbiler, grødeafskæring mv.), da specielt mindre og mellemstore kommuner i dag ikke udnytter deres maskinel optimalt. 9

10 For alle fokusområder er det på baggrund af foranalysen BDOs vurdering, at kommunerne kan realisere det største stordriftspotentiale gennem brug af de mest forpligtende former for kommunal samdrift. Det vil sige shared service i form af enten at overføre opgaver fra den ene eller flere af deltagerkommunerne til en anden eller etablering af et fælleskommunalt selskab/fællesskab efter 60 i Lov om kommunernes styrelse 2.3 OPMÆRKSOMHEDSPUNKTER VED ØGET SAMDRIFT BDO har i foranalysen analyseret og vurderet, hvorvidt der er tværgående samt specifikke forhold inden for de tre opgaveområder, som påvirker kommunernes muligheder for at realisere eventuelle stordriftspotentialer. Foranalysen viser i den forbindelse, at der ved alle former for samdrift typisk vil være en række nødvendige opmærksomhedspunkter indenfor de enkelte områder, som overordnet set kan inddeles i tre grupper: Opmærksomhed på tekniske og lovgivningsmæssige forhold fx opmærksomhed i forhold til at tilvejebringe en opgørelse af organisering, servicestandarder, volumen, produktivitet, omkostningseffektivitet mv. på tværs af de kommuner der ønsker samdrift, da dette er forhold, som er nødvendig viden, hvis der skal opsættes og realiseres målsætninger for stordrift. Opmærksomhed på transaktionsomkostninger fx udgifter, typisk på kort sigt, til nye bygninger, opsigelse af personel osv. ifm med specielt shared service Opmærksomhed på de Bløde faktorer fx betydningen af at sikre inddragelse af de berørte faggrupper og ledelsesniveauer samt kulturudviklingsopgaven ved etablering af nye enheder på tværs af tidligere enheder En række af disse opmærksomhedspunkter er specifikke for de enkelte opgaveområder, men en række forhold går også på tværs: Det drejer sig for det første om, at de kommunale muligheder for samdrift er begrænset af, at mere uforpligtende samarbejder om faktisk forvaltningsvirksomhed kun kan ske indenfor en bagatelgrænse af opgaver med omkostninger på under kr. (i henhold til lov Lov om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber). For opgaver herover skal kommunerne enten indgå i 60 selskabsdannelse eller udbyde opgaven to organiseringsformer forbundet med væsentlige transaktionsudgifter i form af juridisk rådgivning, analyser mv. For det andet kan der peges på, at der indenfor de tre områder i varierende grad er overenskomstmæssige forhold, der reducerer potentialet ved samdrift i og med, at der er forbundet væsentlige politiske og/eller økonomiske omkostninger ved at overgå til samdrift. Endelig kan der for det tredje peges på, at foranalysen indenfor alle tre områder viser, at realisering af stordriftspotentialer - dvs. potentialet for at kommunerne enten kan få det samme for mindre eller mere for det samme i alt overvejende grad forudsætter, at effektivisering er defineret som en klar målsætning i forbindelse med kommunernes indgåelse i samdrift. Foranalysen viser eksempler på en række kommunale cases, hvor effektivisering ikke har været det drivende hensyn ved samdriften, og hvor der derfor heller ikke har været fokus på at realisere de potentielle stordriftsfordele. 10

11 3 ORGANISATORISKE OG JURIDISKE FORUDSÆTNINGER FOR POTENTI- ELLE FREMTIDIGE LØSNINGSFOR- MER I dette afsnit beskrives de overordnede organisatoriske og juridiske forudsætninger for potentielle fremtidige løsningsformer. Der er dog ikke tale om en udtømmende juridisk gennemgang af mulighederne for samdrift, men derimod en opsummering af relevante karakteristika ved centrale samdriftsmuligheder. Som beskrevet i afsnit 1 afdækker BDO i foranalysen stordriftspotentialer ved forskellige former for samdrift, nemlig samdrift gennem: (i) (ii) (iii) Netværk Partnerskab Shared Service De overordnede juridiske og organisatoriske forudsætninger ved de forskellige organiseringsformer beskrives i det efterfølgende. 3.1 SAMDRIFT GENNEM NETVÆRK Med samdrift gennem netværk forstås en samarbejdsform, hvor kommuner går sammen i frivillige sammenslutninger og vidensfora med henblik på at realisere et stordriftspotentiale. Fora hvor der enten arbejdes med generel erfaringsudveksling inden for et givent politikområde eller med en mere koordineret udviklingsdagsorden. Fokus vil typisk være på vidensdeling om Best practice/next practice inden for bestemte områder, og arbejdsformen i samdrift vil være baseret på at identificere udviklingsområder, som der er gensidige interesser omkring, samt i øvrigt være juridisk og organisatorisk uforpligtende for den enkelte kommune. I denne samarbejdsform er det således gennem vidensdeling og koordinering af udviklingsprocesser, at kommunerne ved at identificere gensidige interesser kan løfte et effektviseringspotentiale. Som et eksempel på samdrift gennem netværksformen kan fx nævnes KEF (kommunalt entreprenør forening), som er et samarbejde mellem 58 kommuner med fokus på vidensdeling omkring Best practice inden for Vej- og Park-området. Samarbejde kan dog også være mindre i omfang og formalisering fx i forhold til vidensdeling om helt konkrete opgaver eller i forhold til kommunale benchmarkingsaftaler og lignende. 11

12 3.2 SAMDRIFT GENNEM PARTNERSKAB Med partnerskab forstås en samarbejdsform, hvor kommuner forsøger at realisere et stordriftspotentiale ved at indgå aftale om en fælles opgaveløsning af en tidsbegrænset varighed. Med partnerskabet vil typisk følge en formel struktur baseret på en partnerskabsstruktur med en vis grad af fælles organisering. Der vil dog typisk kun være tale om samarbejde på afgrænsede opgaveområder, og der afgives hverken juridisk eller politisk ansvar fra kommunalbestyrelsen i denne samarbejdsform. Med partnerskab er der således tale om et samarbejde om faktisk forvaltningsvirksomhed eller med andre ord driftsopgaver, der vedrører udførelsen af en konkret opgave. En sådan samarbejdsform er kendetegnet ved, at de umiddelbare driftsopgaver varetages på grundlag af en samarbejdsaftale, som er forpligtende, men uden at deltagerkommunerne har overført kompetence til det organ, der løser opgaverne. En forudsætning for indgåelse af en sådan samarbejdsaftale er, at der er sket en kortlægning af opgaverne, og at der er formuleret en skriftlig aftale om opgavernes løsning, herunder nedsættelse af et evt. samarbejdsorgan, som fungerer som forum for at afklare parternes forventninger og ønsker til samarbejdet løbende. Samarbejdsaftalen skal videre beskrive de økonomiske aspekter af samarbejdet dvs. hvordan udgifterne til den faktiske forvaltningsvirksomhed skal afholdes. I den forbindelse er kommunernes samarbejde viderereguleret af lov nr. 548 (Lov om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber), som fastslår, at kommuner frit kan løse opgaver for hinanden, når opgaven har en værdi på under kr., men at opgaven skal udbydes, såfremt værdien af opgaven er større end kr. Rent juridisk er det ikke nødvendigt at få godkendelse fra tilsynsmyndighederne ved samarbejde om faktisk forvaltningsvirksomhed, da der ikke er delegeret kompetence fra den enkelte kommune til partnerskabet, og at samarbejdet med de aftalte opsigelsesfrister er nemt at afslutte. Rent organisatorisk indebærer samarbejdsformen således også, at medarbejdere og ledere bevarer deres ansættelsesforhold til den enkelte kommune og stadig vil være omfattet af de løn- og ansættelsesvilkår, der gælder der. Et tænkt eksempel på et partnerskab kunne fx omfatte kommuner, der i forhold til det hvide område inden for kommunens vej- og parkservice dvs. vinterberedskabet - besluttede at etablere et samarbejde om fælles vagt og udkald i forbindelse med snerydning og/eller saltning. 3.3 SAMDRIFT GENNEM SHARED SERVICE Med shared service forstås en samarbejdsform, hvor kommunerne forsøger at realisere et stordriftspotentiale ved enten at overdrage opgaveansvar til en anden kommune eller privat leverandør eller ved at delegere driftsansvar og kompetence til en fælles organisation. Juridisk er der således tale om enten at (i) overføre opgaver fra den ene eller flere af deltagerkommunerne til en anden eller (ii) etablering af et fælleskommunalt selskab efter 60 i lov om kommunernes styrelse. Et typisk eksempel på shared service er fælles løsning af renovationsopgaven på tværs af kommuner. 12

13 Ved den første model overførsel af opgaver fra én eller flere kommuner til en anden - sker der en fuld sammenlægning af kommunernes pågældende driftsafdelinger i den ene kommunes regi. Medarbejderne i den ene kommune virksomhedsoverdrages således til den anden kommune i henhold til reglerne i lov om virksomhedsoverdragelse. Juridisk har samarbejdsformen hjemmel i lov om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder den såkaldte Lov 548. Denne lovgivning fastslår, at det ved denne konstruktion skal sikres, at den afgivende kommune sender opgaven i udbud, inden den kan overføres til den anden kommune. Det er med andre ord ikke sikkert, at kommunerne lykkedes med at overføre opgaver, da de skal følge udbuddets tildelingskriterier, og således tildele opgaven til det mest økonomisk fordelagtige tilbud. Samarbejdsformen kræver i modsætning til etablering af et 60-selskab (se nedenfor) ikke tilsynsmyndighedernes godkendelse, ligesom dokumentudfærdigelsen ved etableringen som udgangspunkt er mindre omfattende. Lov 548 muliggør også etableringen af et offentligt-privat selskab, hvor det er selve medejerskabet af selskabet og den dertilhørende opgavekontrakt, der udbydes til en privat aktør. Ved den anden model etablering af et 60-selskab sker der en fuldstændig sammenlægning af to eller flere kommuners driftsopgaver inden for et givent område. Opgavevaretagelse sker derefter i et driftsfællesskab efter 60 i lov om kommunernes styrelse. Modellen skal godkendes af det kommunale tilsyn (statsforvaltningen), da der er tale om en permanent indskrænkning i det kommunale byråds kompetence i forhold til de udvalgte opgaver, der overføres til et fælles selskab. Oprettelsen af et 60-selskab sker indledningsvist på baggrund af en afgrænsning af, hvilke opgaver den enkelte kommune skal overdrage til selskabet. Herefter sker der en afgivelse af kompetence fra de enkelte byråd netop i relation til de opgaver, som skal overdrages til 60- selskabet. Konkret overføres kompetencen til et fællesskabsorgan fx en bestyrelse som således kan forpligte kommunerne i såvel opgavemæssig som økonomisk henseende. Deltagerkommunernes byråd vælger bestyrelsesmedlemmerne, hvormed der sikres kommunerne indflydelse på 60-selskabets opgavevaretagelse. De økonomiske midler til driften af selskabet tilvejebringes af deltagerkommunerne og skal ske efter en konkret fordelingsnøgle, som skal besluttes ved oprettelse af selskabet. Rent organisatorisk kan det fælleskommunale selskab oprettes som en egentlig selskabsform i form af et I/S, men kan også oprettes som en fællesskabskonstruktion. Juridisk kan der godt overføres en bestillerfunktion til et 60-fællesskab, således at fællesskabet bliver den kompetente og ansvarlige myndighed på det pågældende opgaveområde og juridisk er at betragte som en art specialkommune dvs. en selvstændig kommunal enhed, som dog har sin kompetence begrænset til de opgaver, som fællesskabet omfatter. 13

14 4 VEJ- OG PARK: KARAKTERISTIKA OG NUVÆRENDE ORGANISERING 4.1 LOVGRUNDLAG OG OPGAVER Den kommunale varetagelse af serviceopgaver inden for Vej- og Park-området er typisk organiseret inden for den kommunale sektor for Teknik og Miljø, men vedrører ofte også opgavevaretagelse for andre sektorområder, så som kultur- og fritid samt institutionsområdet inden for dagtilbud, skoler, sociale institutioner og plejecentre mv. Sektoren for teknik og miljø dækker bredt over en række kerneopgaver som byggeri, anlæg, ejendomme, veje, natur, miljø, entreprenøropgaver, affald, beredskab mv., og er således reguleret ud fra kommunalfuldmagtens grænser og en række forskellige lovgivninger. I denne foranalyse er der udelukkende fokuseret på kerneopgaver inden for Vej- og Park-området dvs. myndighedsfunktioner og de udførende funktioner i forhold til følgende områder: Det hvide område vintertjeneste Det grønne område drift af parkanlæg, skove, boldanlæg mv. Det blå område - åer, vandløb, kystsikring, strande mv. Det grå/sorte område - vedligeholdelse og anlæggelse af ny infrastruktur, trafikplanlægning, vejbelysning og signaler m.v. 4.2 ORGANISERING AF VEJ- OG PARK Foranalysen har afdækket den overordnede organisering af området, herunder relationen ml. myndighedsfunktion og de udførende funktioner i Vej-og Parkservice. Det fremgår i den forbindelse af foranalysen, at organiseringen af Vej-og Parkservice varierer på tværs af kommunerne, hvoraf kommunerne typisk er organiseret efter en af følgende modeller: Organisering af driftsafdeling i samme fagforvaltning som bestilleren, hvilket indebærer, at udførelsen af vej- og park-opgaver ofte vil være spredt ud over flere forvaltninger, således at udførerfunktionen er samlet i en forvaltning, hvor der også er bestillere, men at der ligeledes findes bestillere i andre forvaltninger. Organisering i en BUM-model med en klar adskillelse mellem bestiller og udfører med en driftsafdeling som udfører og én eller flere fagforvaltninger som bestillere. Driftsafdelingens forretningsvilkår er fastsat i en virksomhedsaftale, hvor beregning typisk sker efter aftalte priser for ydelser/opgaveområder og/eller efter afregning for timeforbrug Konkurrenceudsættelse af området, hvor enten hele udførelsen af vej- og park-området eller, mere normalt, dele af udførelsen er konkurrenceudsat, og enten løses af kommunens driftsafdeling på virksomhedsvilkår eller af private aktører Partnerskabssbaseret samarbejde, herunder helhedsorienteret drift (HOD), som i de senere år har vundet frem som primært en videreudvikling af kommunale BUM-modeller. Aftalen baseres på en økonomisk og organisatorisk adskillelse mellem parterne i en bestillerog driftsafdeling, men baserer sig i modsætning til BUM-modeller på en tættere og mere 14

15 åben dialog om mål, kvalitet og økonomi samt en løbende fleksibilitet i forhold til udnyttelse af kapacitet. Organiseringen er flere steder ledsaget af strategier for OPP med henblik på at sikre kommunen tilførsel af maksimal kompetence og kvalitet til konkurrencedygtige priser. Selskabsdannelse, herunder etablering af fælleskommunale 60-selskaber eller OPS efter lov 548, hvor kommunen sammen med en privat entreprenør etablerer et fællesejet selskab. I begge typer af selskabskonstruktioner virksomhedsoverdrages maskiner og mandskab. Overordnet set har udviklingen af organiseringen af området igennem de senere år været præget af en stadig mere strategisk konkurrenceudsættelse i forbindelse med de enkelte kommuners målsætninger vedrørende andelen af konkurrenceudsat drift. I aftalen om kommunernes økonomi for 2007 indgik regeringen og KL en flerårig aftale om øget konkurrenceudsættelse. At en opgave konkurrenceudsættes betyder ikke nødvendigvis, at opgaven udliciteres, men blot at den bringes i udbud. Oftest udarbejder den kommunale entreprenørvirksomhed et kontrolbud, og kommunen kan således selv vinde udbuddet. Kommunerne har ikke pligt til at konkurrenceudsætte opgaverne, men konkurrenceudsættelse er særligt anvendt på teknik og miljøområdet, og herunder Vej og Park. Kommunerne konkurrenceudsætter hyppigt opgaverne på områder, hvor det primære formål er at sikre den økonomisk mest fordelagtige opgaveløsning samt at give den kommunale entreprenørvirksomhed et incitament til effektivisering. Den høje grad af konkurrenceudsættelse, og deraf følgende samarbejde med private leverandører, stiller krav til kommunernes rolle som professionelle bestillere på vej- og parkområdet. Foranalysen viser i den forbindelse, at det blandt de adspurgte kommunale eksperter på området er vurderingen, at de kommunale erfaringer med konkurrenceudsættelsen i forhold til kvalitet og pris er varierende, samt at en forudsætning for vellykkede udbud er, at bestillerfunktionen besidder en stor indsigt i areal/mængde/omfang og kostpriser på de forskellige opgavetyper. Nærværende foranalyse baserer sig dels på erfaringer med konkurrenceudsættelse i kommunerne, og herunder de indsigter udarbejdelsen af kommunale kontrolbud i forbindelse med konkurrenceudsættelsen har givet i forhold til stordriftspotentialer på området. BDO har i den forbindelse bistået mere end 10 kommuner med udarbejdelse af beregningsmodeller til grundlag for disse kontrolbud. Erfaringerne fra specielt 6 af disse kontrolbud samt opfølgende 15

16 interviews med en række af de ansvarlige Vej-og Parkchefer og driftsledere på området indgår, således som en del af vurderingsgrundlaget for kommunale stordriftsfordele. Derudover tager foranalysen afsæt i de konkrete kommunale erfaringer med decideret samdrift, og vurderingerne af, hvilke stordriftsfordele dette kan afstedkomme. De konkrete kommunale erfaringer med kommunal samdrift er dog begrænsede, når det kommer til etableringen af 60-selskaber, og der er i forbindelse med foranalysen kun identificeret en case, hvor der aktivt arbejdes hen imod etablering af et 60 -selskab for Vej- og Park. Det drejer sig konkret om Fredensborg og Helsingør Kommuner, som har igangsat samarbejde på dette område. Derudover har foranalysen nærmere afdækket erfaringerne fra andre kommuner, som tidligere har overvejet etablering af 60-selskaber eller etableret sådanne med henblik på at vurdere erfaringerne herfra. 16

17 5 VEJ- OG PARK: VOLUMEN OG NU- VÆRENDE PRODUKTIVITET Foranalysen har afdækket tilgængelig viden om volumen, produktivitet og effektivitet inden for Vej- og Parkservice gennem tilgængelige nationale nøgletal, undersøgelser på området samt benchmarkanalyser, kortlægninger og beregningsmodeller for kommunale kontrolbud, som BDO har udarbejdet inden for området. 5.1 UDGIFTSNIVEAU OG -SAMMENSÆTNING Når det drejer sig om Vej- og Parkområdet er der en række objektive faktorer, som i sagens natur er udgiftsdrivende, og dermed definerer områdets volumen. Ud over det valgte serviceniveau, som er en væsentlig udgiftsfaktor, så er de væsentligste udgiftsfaktorer antal km 2 vej og vejtyper, arealet af grønne områder (parker, skove, boldbaner mv.) og søer, vandløb, åer, strande mv. Dertil kommer i forhold til det hvide område - forhold som temperatur, vinternedbør og hyppighed af nedbør i vinterhalvåret, som påvirker aktivitetsniveau og derved udgiftsbehovet. De samlede udgifter til området varierer derfor også både relativt og absolut væsentligt på tværs af landets kommuner. I forhold til de faktiske udgifter på området, så kan det være svært at opgøre præcist, da den kommunale organisering af specielt teknik- og miljøområdet og mere konkret af vej- og parkområdet varierer væsentligt, jf. foregående afsnit. Ses der imidlertid på en række af de umiddelbart relevante funktioner i forhold til det hvide, sorte, grønne og blå område, så var de kommunale nettodriftsudgifter til disse områder ca. 8,6 milliarder i Hertil kommer, at udgifter vedrørende administration af området kan være konteret under hovedkonto 6, ligesom der kan være forskellig praksis for, hvilke udgifter der konteres på hhv. drifts- og anlægskonti. Foranalysen har afdækket kendetegn ved omkostningssammensætningen for den kommunale varetagelse af driftsopgaver på vej- og parkområdet med afsæt i eksisterende data. Formålet med denne del af foranalysen har været at belyse, hvorvidt der er væsentlige forskelle i sammensætningen af omkostninger på tværs af kommunernes egne vej- og parkenheder. BDO har tidligere gennemført benchmarkinganalyser, kortlægninger af kommunernes økonomistyring samt udarbejdelse af beregningsmodeller for kontrolbud for en række kommuner, og har derfor stor indsigt i den konkrete sammensætning af omkostninger på området. BDO har konkret afdækket den kommunale omkostningssammensætning ved at analysere på tværs af seks kontrolbud, som BDO inden for de sidste 2 år har assisteret kommuner med at udarbejde for det samlede vej- og parkområde, dvs. både det hvide, sorte, grønne og blå område 5. Troværdigheden af disse data er høj, da kontrolbud er lovgivningsreguleret og derfor skal være udtryk for omkostningsbaserede takster, der tager højde for direkte og indirekte omkostninger, herunder afskrivninger på anlæg, bygninger, biler og maskiner samt forrentning af den investerede kapital. 4 Funktion , ; ; ; Kilde kommunale regnskaber for 2011, Statistikbanken, Danmarks statistik 5 De seks kontrolbud er udvalgt, da de alle dækker både det sorte, grønne, blå og hvide område. 17

18 Foranalysen viser i den forbindelse, at der er væsentlige forskelle på omkostningssammensætningen til den kommunale udførelse af vej- og parkopgaver. Der er således væsentlige udsving kommunerne imellem i forhold til, hvor store udgifter der kan henføres til hhv. direkte (løn, øvrige personaleomkostninger, vareforbrug, maskinvedligeholdelse og drift) og indirekte udgifter (ledelse, administration, IT, driftsbygninger, pladser, husleje, fællesbidrag, afskrivninger og forrentning, samt indirekte udgifter uden for det decentrale budget, herunder fælles bidrag mv.). Foranalysen viser således, at andelen af indirekte omkostninger svinger mellem ca % af de samlede udgifter i de seks kommuner, som har udarbejdet kontrolbud, mens andelen af direkte omkostninger svinger tilsvarende mellem ca %. Foranalysen har videre analyseret, hvor stor en andel af de samlede omkostninger i de seks kontrolbud der kan tilskrives forbrug på mandskab og maskiner, jf. nedenstående tabeller. Analysen viser i den forbindelse, at der er markante forskelle på, hvor stor en andel af de samlede omkostninger, der går til mandskabsforbrug og maskinforbrug, svingende mellem ca % for andelen, der går til mandskabsforbrug, og ca % for andelen, der går til maskinforbrug. Det er BDO s forventning, at fordelingen mellem hhv. indirekte og direkte omkostninger samt forholdet mellem andelen, der kan henføres til mandskab og maskiner, vil være påvirket af en række forhold som graden af konkurrenceudsættelse, organisering af området, forskelle i konteringspraksis samt objektive udgiftsdrivende kriterier, som km 2 veje, grønne områder, blå områder osv 6, men at når disse forhold holdes konstant, så vil der alt andet lige være stordriftsfordele inden for området, således at de indirekte udgifter, og herunder specifikt det administrative overhead relativt set, vil være mindre i enheder med større opgaveområder. 5.2 PRODUKTIVITET Foranalysen har videre afdækket den eksisterende viden om kommunernes produktivitet på vej- og parkområdet. Med afsæt i BDO s tidligere undersøgelser på området, så viser foranalysen, at kommunerne typisk har kendskab til forhold som effektivitetsprocent, dvs. fakturerbar tid pr. årsværk set i forhold til normtid, mens forhold som mandskabstimetakster samt decideret kendskab til enhedsomkostningerne ved en given aktivitet inden for vej- og parkområdet, ikke er opgjort systematisk i alle kommuner, men dog altid i forbindelse med et eventuelt kontrolbud. Foranalysen har sammenlignet effektivitetsprocenten på tværs af de seks kommuner, hvor BDO har bistået med udarbejdelse af kontrolbud. Effektivitetsprocenten er udtryk for en normtid på 1924 timer pr. fuldtidsstilling, og det faktiske mulige fakturerbare timer, når der er taget højde for ferie, helligdage, sygdom, interne møder, uddannelse mv. Foranalysen viser i den forbindelse, at der er markante forskelle i effektivitetsprocenten svingende mellem %, hvilket indikerer, at der i de seks undersøgte kommuner er op til 17 procentpoint forskel i produktiviteten forstået som antal fakturerbare timer pr. år pr. fuldtidsstilling mellem de undersøgte seks kommuner. Disse resultater er dog behæftet med den usikkerhed, at kontrolbuddene baserer sig på kommunernes egne timeregistreringer, hvor der ikke nød- 6 Fx er det grønne område typisk mere mandskabsintensivt mens det sorte område er relativt mere maskinintensivt. 18

19 vendigvis er ensartede procedurer for registrering af tid, herunder specielt registrering af intern tid. BDO har også i forbindelse med foranalysen på baggrund af egne tilgængelige data fra kontrolbud udarbejdet en tilsvarende opgørelse af effektivitetsprocenten for den kommunale maskinpark på vej- og parkområdet, altså antallet af kørte timer pr. år pr. maskine set i forhold til en fiktiv normtid på 962 timer pr. år. pr. maskine 7. Der er i foranalysen udelukkende talmateriale fra 4 kommuner, som dog varierer væsentligt, da den opgjorte effektivitetsprocent for kommunens maskiner lå mellem % i de undersøgte kommuner. Endelig har BDO i foranalysen også afdækket variansen i mandskabstimetakster, som grundlæggende udtrykker forholdet mellem de opgjorte omkostninger til mandskab set i forhold til de faktisk fakturerede antal timer for mandskab. Foranalysen viser i den forbindelse, at der er væsentlige forskelle i mandskabstimepris fra kr. Variansen skal dog tages med det forbehold, at der som tidligere nævnt ikke er taget højde for forhold som organiseringsgrad, grad af konkurrenceudsættelse, objektive udgiftsdrivende kriterier samt eventuelle forskelle i tidsregistreringspraksis, ligesom der kan være forskelle på, hvilke medarbejderkategorier som indgår i tallene. I forhold til den videre analyse er det BDO s forventning, at forhold som effektivitetsprocent og timepris vil være påvirket af en række forhold som graden af konkurrenceudsættelse, organisering af området, forskelle i konteringspraksis samt objektive udgiftsdrivende kriterier, som km 2 veje, grønne områder, blå områder osv., men at når disse forhold holdes konstant, så vil der alt andet end lige være stordriftsfordele inden for området, således at effektivitetsprocenten for specielt maskinpark, men også personel, vil være stigende i enheder med større opgaveområder. Disse forventninger understøttes delvist af tilgængelig forskning på området i form af analyser af de såkaldte ECO-nøgletal, som udarbejdes af KORA, tidligere AKF. Analyserne af ECO nøgletal søger at besvare, hvorfor der er forskelle i kommunernes nettodriftsudgifter pr. potentiel bruger på et givet udgiftsområde. Analyserne fokuserer på betydningen af forhold som forskelle i udgiftsbehov, stordriftsfordele, økonomiske muligheder, politiske holdninger, demografisk stabilitet samt i priser og lønninger. I den forbindelse er en del af vej- og parkområdet blevet undersøgt, nemlig udgiften til vejvæsen pr. indbygger baseret på regnskabstal fra Her viser AKF s analyser, at der alt andet lige er en negativ sammenhæng mellem en kommunes befolkningsstørrelse og udgiften til vejvæsen pr. indbygger. Dette fortolkes i analysen som et udtryk for en stordriftseffekt. Udgiften pr. indbygger er med andre ord faldende, jo større befolkningstallet er i en kommune. De primære faktorer, der påvirker udgifterne i positiv retning, er omvendt vejlængde pr. indbygger samt det ressourcepres, som den enkelte kommune er underlagt (jo større pres, der er på kommunens ressourcer, jo færre ressourcer allokeres til vejområdet). 7 Der er tale om en fiktiv normtid på et halvt årsværk, da der dermed tages højde for den sæsonprægede brug af maskiner. 19

20 6 VEJ- OG PARK: POTENTIALE FOR STORDRIFT Med afsæt i foranstående har BDO i forbindelse med foranalysen opstillet og testet en række antagelser vedrørende potentielle stordriftsfordele ved samdrift mellem kommuner i forhold til vej- og parkområdet. Alle antagelser tager afsæt i en grundlæggende forventning om, at kommunal samdrift af området kan styrke områdets produktivitet og effektivitet uanset organiseringsform, dvs. uanset om det er målet at fastholde en selvstændig kommunal opgaveudførelse på området eller sikre maksimal konkurrenceudsættelse og inddragelse af private leverandører. Som nævnt ovenfor, så har BDO afdækket de enkelte antagelser gennem: (i) (ii) (iii) Tilgængelige nøgletal for området, herunder BDO s benchmarkingsanalyser og udarbejdelse af beregningsmodeller ift. kontrolbud indenfor området, Kontakt til casekommuner i Fredensborg og Helsingør Kommuner, som har konkrete erfaringer med overvejelser om kommunal samdrift Interviews og validering med en række kommunale eksperter på Vej- og Parkområdet. 6.1 PROCESSER Antagelser: Der er et stordriftspotentiale ved samarbejde om myndighedsopgaven ift. definition af servicestandarder pga. høj sammenlignelighed af ydelse, krav om stor teknisk viden samt tilsvarende udviklingsbehov på tværs af kommuner. Baggrund for antagelse: Det er BDO s vurdering, at der i dag i kommunerne er et væsentligt udviklingsbehov i forhold til at udvikle og implementere servicestandarder, der med afsæt i lovgivningen på området baserer sig på bedst tilgængelig viden om omkostningseffektiv praksis, og som samtidigt er koblet direkte til opmåling af de konkrete arealer i kommunen på det sorte, grønne, blå og hvide område gennem GIS-systemer eller lignende. Pointen hermed er, at der derved kan kobles konkrete servicestandarder fra bestillersiden på de konkrete arealer, og der fra udførersiden kan dokumenteres opgaveudførelse og ressourceforbrug på udførelsen af den konkrete servicestandard. Udviklingsbehovet skal med andre ord ses i relation til behovet for i højere grad at kunne dokumentere produktivitet, enhedspriser samt målopnåelse og effekter et behov der dels er stigende i forhold til den interne effektivisering af de kommunale udførerenheder, og dels er en væsentlig forudsætning for omkostningseffektivitet ved konkurrenceudsættelser og eventuelle fælleskommunale selskabsdannelser. Der er imidlertid tale om en udviklingsopgave, der for den enkelte kommune kan være relativt udgiftsdrivende, hvorfor BDO vurderer, at der kan være potentiale for samdrift. Udviklingsopgaven vil således typisk både omfatte udarbejdelse af (i) nye servicestandarder, herunder forskellige serviceniveauer, som så kan tilvælges politisk, (ii) en opdateret arealregi- 20

21 strering i kommuner samt (iii) digitalisering af opgavebestilling og dokumentation i GISbaserede systemer. Foranalysens resultater: Foranalysen viser, at kommunerne generelt set i dag står over for en udviklingsopgave, når det kommer til udvikling af og implementering af servicestandarder. Opgaven indebærer derudover gennemførelse/opdatering af arealregistrering og indførsel af digitale plejeplaner mv. i GIS-systemer, der muliggør forbedret dokumentation ift. produktivitet og effektivitet. Det bekræftes dels af de gennemførte interviews med nøglepersoner inden for vej- og parkområdet, og dels af den konkrete case i Fredensborg og Helsingør Kommuner, hvor de to kommuner har udarbejdet servicestandarder, som både varierer i form, indhold og implementering, og derfor i forbindelse med etableringen af et fælles 60-selskab, står over for at skulle harmonisere servicestandarder, men ikke nødvendigvis de konkrete serviceniveauer, da de stadig kan variere mellem kommunerne på baggrund af den politiske prioritering. Denne proces er dog på nuværende tidspunkt ikke nærmere planlagt, og der er derfor heller ikke taget stilling til konkret stordriftspotentiale i den konkrete case. Foranalysen viser videre, at udviklingsbehovet varierer på tværs af de belyste opgaveområder, når der ses både på den konkrete case og de adspurgte kommunale eksperter på området: På det blå og hvide område er servicestandarder i dag relativt velbeskrevne og/eller givne i kraft af lovgivningskrav og minimumsstandarder på området, og behovet for udvikling af servicestandarder er derfor begrænset På det grønne og sorte område er der væsentlig variation i tilstedeværelsen og kvaliteten af servicestandarder, og specielt i sammenlægningskommuner er der udfordringer med at sikre implementering af de vedtagne servicestandarder For alle områder er der i dag et efterslæb i forhold til dels arealregistrering og dels digitalisering af de konkrete standarder og opfølgning herpå i GIS-systemer eller lignende. Det fremgår videre af foranalysen, at det er en gennemgående vurdering blandt de adspurgte kommunale eksperter samt i casekommunerne, at fraværet af tydelige servicestandarder og den manglende opfølgning på disse, skaber en særlig risiko i forbindelse med det stigende fokus på konkurrenceudsættelse af området i kommunerne. Problemstillingen fremlægges som et spørgsmål om, at kommunerne generelt ikke er konkurrenceparate, idet viden om omkostningsniveau, tidsregistrering, enhedsomkostninger mv. først opgøres, når et område bliver konkurrenceudsat. Dette betyder, at kommunens dataerfaring omkring nøgletal, effektivitet og rationel samdrift mellem de forskellige opgavetyper ikke kan dokumenteres, og dermed at der ikke er et tilstrækkeligt beslutningsgrundlag, når det skal prioriteres, hvilke opgaver, der skal konkurrenceudsættes. Vurdering af stordriftspotentiale: Det er med afsæt i foranalysens resultater BDO s vurdering, at der på tværs af kommuner eksisterer et mellemhøjt stordriftspotentiale ved samdrift omkring udvikling af servicestandarder og udvikling af den systemunderstøttelse, som skal sikre implementering af servicestandarderne og større gennemsigtighed i forhold til produktivitet og effektivitet. Denne vurdering baserer sig på, at det i høj grad er en nødvendig, men også omkostningstung udviklingsopgave, som kommuner står over for samtidigt med, at der en høj sammenlignelighed i udviklingsbehovet på tværs af kommunerne. Det konkrete stordriftspotentiale vil bestå i: 21