Klagenævnet for Udbud J.nr.: (Michael Ellehauge, Trine Heidemann Garde) 28. september 2015

Transkript

1 Klagenævnet for Udbud J.nr.: (Michael Ellehauge, Trine Heidemann Garde) 28. september 2015 K E N D E L S E OpenBet Technologies Ltd. (selv) mod Danske Spil A/S (Claus Gulholm-Hansen Krüger, Aarhus) Ved udbudsbekendtgørelse nr. 2015/S af 22. maj 2015 udbød Danske Spil A/S ( Danske Spil ) som begrænset udbud efter direktiv 2004/18/EF (udbudsdirektivet) en opgave om levering og implementering af en Player Account Management -løsning ( PAM -løsning) samt vedligeholdelse og support vedrørende PAM -løsningen. Ved udløbet af fristen for anmodning om prækvalifikation den 23. juni 2015 havde OpenBet Technologies Ltd. ( OpenBet ) og 9 andre virksomheder anmodet om prækvalifikation. Den 2. juli 2015 besluttede Danske Spil at prækvalificere følgende virksomheder: Betware Holding hf. Bwin.party entertainment limited GTECH Global Services Cooperation (inkl. underleverandører) Scientific Games International GmbH (inkl. underleverandører) Digital Fish Software AB

2 2. Den 23. juli 2015 indgav OpenBet klage til Klagenævnet for Udbud over Danske Spil. OpenBet har nedlagt følgende påstande: Påstand 1 Danske Spil A/S har krænket princippet om ligebehandling som påkrævet i paragraf 2 i udbudsdirektivet i deres vurdering af OpenBets økonomiske og finansielle position i henhold til paragraf 47 i udbudsdirektivet. Påstand 2 Danske Spil A/S har krænket princippet om forholdsmæssighed som påbudt i paragraf 2 og paragraf 44(2) ved at vurdere OpenBets tekniske kapacitet i henhold til paragraf 48 i udbudsdirektivet på en måde, som ikke relaterer til eller er proportionel med emnet i omtalte kontrakt. Påstand 3 Danske Spil A/S har krænket principperne om transparens som påbudt i paragraf 2 i udbudsdirektivet ved ikke at afdække i licitationen, at gennemgang af prækvalifikationsansøgningerne ville blive udført af en tredjepart på vegne af Danske Spil A/S i stedet for af Danske Spil A/S selv. Påstand 4 OpenBet anmoder klagenævnet om at tilsidesætte Danske Spil A/S beslutning om ikke at prækvalificere OpenBet for deltagelse i den indbudte licitationsprocedure. Danske Spil har principalt nedlagt påstand om, at klagen afvises, subsidiært at klagen ikke tages til følge. Sagens nærmere omstændigheder OpenBet udvikler og specialdesigner softwaresystemer til spilleindustrien og har blandt andet igennem flere år leveret og serviceret Danske Spils sportsbook-softwareløsning. Udbudsbekendtgørelsen af 22. maj 2015 indeholder blandt andet følgende: Section I: Contracting authority

3 I.1) Name, addresses and contract point(s) Danske Spil A/S Further information can be obtained from: Rambøll Management Consulting A/S II.1.5) Short description of the contract or purchase(s) The key elements in the PAM Solution are and a number of industry specific functionalities, e.g. responsible gaming, integration with third party game providers, etc. Furthermore the PAM Solution is expected to be required to integrate to payment modules, banks as well as certain unique systems in Denmark, including the Danish Civil Registration System and the national responsible gaming database (ROFUS) Focus of the contract is expected primarily to encompass the following deliverables and services: 1. Delivery of a PAM Solution supporting Danske Spil s customers and back-office functions, while meeting standards for security, transaction history and controls (e.g. reconciliation) as required when dealing with financial transactions and balances. 2. Implementation, including testing, of the PAM Solution by methods minimizing the risk of downtime and lost revenue. 3. IT operations services, maintenance and support of the PAM Solution. 4. Integration with Danske Spil s games which are delivered by different providers, including among others Number Games, Bingo, Casino, Sports Book. 5. Integration between the PAM Solution and third party systems, such as payment modules, banks as well as certain systems unique to Denmark, e.g. the Danish Civil Registration System and the national responsible gaming database (ROFUS). 6. Integration between the PAM Solution and Danske Spil s Marketing Management System and Affiliate Management System. 7. Ability for the PAM Solution to export data to Danske Spil s other systems such as dataware house (for Business Intelligence and CRM purposes) and call center system. II.2.3) Information about renewals This contract is subject to renewal: yes Number of possible renewals: Range: between 1 and 2 3.

4 4. II.3) In the case of renewable supplies or service contracts, estimated timeframe for subsequent contracts: in months: 12 (from the award of the contract) Duration of the contract or time limit for completion Duration in months: 060 (from the award of the contract) III.2.2) Economic and financial ability Information and formalities necessary for evaluation if the requirements are met: 1) Statement of the candidate s overall turnover for the last 3 financial years available, depending on the date on which the undertaking was set-up or the economic operator started trading, as far as the information on these turnovers is available. 2) Statement of the candidate s equity ratio for the latest 3 financial years available, depending on the date on which the undertaking was set up or the economic operator started trading, as far as the information on these equity ratios is available. The equity ratio must be calculated according to the following: Equity ratio = (total equity/total assets) x 100. The candidate is encouraged to use the template in the tender system EU-supply, cf. section VI.3), for the declaration of economic and financial ability. III.2.3) Technical capacity Information and formalities necessary for evaluating if the requirements are met: 1) A list of the candidate s customer references for previous deliveries of solutions corresponding and related to the PAM Solution encompassed by this tender, cf. section II.1.5, for the last 3 years available. The list should include: - Customer name (name of the contracting party) - Date of commencement and expiry of each contract - A description of the deliverables, functionalities and service operations in relation to the description of the contract, cf. section II.1.5 above. IV.1.1) Type of procedure Restricted IV.1.2) Limitations on the number of operators who will be invited to tender or to participate Envisaged number of operators: 5

5 5. Objective criteria for choosing the limited number of candidates: Selection of candidates, who will be asked to participate in the tender, will be based upon the choice of candidates who: A) Has documented the best economic performance, cf. section III.2.2. B) Has demonstrated the best and most relevant references (technical capacity), cf. section III.2.3. B) is weighted higher than A). I et spørgsmål/svar-ark af 22. juni 2015 står bl.a.: No. Reference Question Answer Date of answer 6. Contract Notice - III.2.3 It is mentioned in the section about Technical capacity that the list of customer references should include: i) Customer name, ii) Date of commencement and expiry of each contract and iii) A description of the deliverables, functionalties and service operations I OpenBets anmodning om prækvalifikation står bl.a.: As for the text The list should include it is meant that the information should be included if possible, however it is not a minimum requirement. As a consequence of that, information concerning expiry of each contract can be excluded from the application. III.2.2) Economic and financial ability Template for submitting Tenderer s economic and financial ability The undersigned company hereby declares the following concerning the company s economical and financial ability.

6 6. Overall turnover (yearly) Equity ratio (yearly) Economic and financial ability Financial year 1 [ ] Financial year 2 [ ] 59.0m 65.7m 64.5m -44% -67% -90.5% Financial year 3 [ ] Turnover values are given in GBP (Sterling in millions III.2.3) Technical capacity Template for submitting Tenderer s customer references Customer name Date of commencement and expiry of each contract A description of the deliverables and functionalities and service operations in relation to the description of the contract, cf. section II.1.5 above. Customer name Date of commencement and expiry of each contract A description of the deliverables and functionalities and service operations in relation to the description of the contract, cf. section II.1.5 above. Customer name Date of commencement and expiry of each contract William Hill [logo] Year initial term, with rolling annual renewal (we are currently in year 7) [OpenBets beskrivelse] Win Cash Live [logo] year term with rolling contract thereafter [OpenBets beskrivelse] Lotto Quebec [logo] Contract signed in 2009 Development began in

7 7. A description of the deliverables and functionalities and service operations in relation to the description of the contract, cf. section II.1.5 above. January 2010 and the site successfully launched in November [OpenBets beskrivelse] OpenBet can provide further examples of successful deployment using the OpenBet account if required. For reference a list of the OpenBet customers and the modules they use is included below as well as contact details should Danske Spil wish to verify any of the references provided. Brand Name of Companies Value of business Contact Person [logo] Rank (Mecca) Account Casino [logo] Ladbrokes Account Sportsbook Casino [logo] Paddy Power Account Sportsbook Casino [logo] Slot Macau Account Sportsbook [logo] Danske Spil Sportsbook Den 2. juli 2015 sendte Danske Spil underretningsbreve til ansøgerne. I brevet til OpenBet står bl.a.: Evaluation The selection of candidates who have been asked to participate in this tender is in accordance with section IV.1.2 of the Contract Notice based upon the choice of candidates who:

8 8. A) Have documented the best economic performance, cf. section III.2.2 B) Have demonstrated the best and most relevant references, cf. section III.2.3 C) Please note that criterion B) weights higher than criterion A). The economic and financial ability as well as the technical capacity have been evaluated according to the following evaluation scale: Very good Good Satisfactory Less satisfactory OpenBet Technologies Limited received the following evaluation: Economic and financial Technical capacity (below described as references ) ability (below described as economic performance ) The presented overall turnover has been increasing over the years. The equity ratio is negative for all the shown years. Overall, the economic performance is rated as less satisfactory. The references presented show PAM solutions similar to the PAM solution described in the Contract Notice. This is illustrated as the references describe functionality which is relevant for Danske Spil. Furthermore the references demonstrate experience with data migration and implementation, but only little experience with IT operations services and integration with 3 rd party game providers. Overall, the references are rated satisfactory. All the prequalified candidates have presented references that have been ecaluated as good or very good and an economic performance evaluated as satisfactory, good and very good. As references are weighted higher than economic performance, these candidates have all in all been evaluated higher than OpenBet Technologies Limited. Parternes anbringender

9 9. Ad påstanden om afvisning Danske Spil har gjort gældende, at OpenBets klage er uegnet til at danne grundlag for sagens behandling. OpenBet har gjort gældende, at klagen er egnet til at danne grundlag for sagens behandling. Ad påstand 1 OpenBet har gjort gældende, at Danske Spil ikke har anvendt udvælgelseskriteriet økonomisk og finansiel kapacitet lige og objektivt i forhold til alle ansøgere, og at ligebehandlingsprincippet således er tilsidesat. OpenBet har nærmere anført, at OpenBet er et private equity selskab. Selskabets investorer investerer i selskabet på baggrund af selskabets gæld i stedet for selskabets egenkapital. Soliditetsgraden vil derfor være stigende negativ. En sammenligning isoleret set på de oplyste soliditetsgrader uden hensyn til selskabets særlige finansielle struktur og øvrige økonomiske oplysninger, kan derfor hverken bruges til at sammenligne OpenBet med andre selskaber, der ikke er struktureret på samme måde, eller anvendes til at give et sandt billede af OpenBets økonomiske kapacitet, som er positiv. En objektiv vurdering af OpenBets negative soliditetsgrad i sammenhæng med selskabets ejerstruktur viser, at OpenBet kan sammenlignes med en traditionelt struktureret virksomhed med en soliditetsgrad på omkring + 60 %. OpenBet kunne med rette gå ud fra, at Danske Spil ville vurdere i hvert fald soliditetsgraden og omsætningen i sammenhæng, idet kriteriet om soliditetsgrad i modsat fald vil være et diskriminerende kriterium i forhold til tilbudsgivere med en ejerstruktur som OpenBets. Danske Spil har gjort gældende, at Danske Spil efter udbudsreglerne har haft ret og pligt til at behandle OpenBets anmodning om prækvalifikation som sket. Vurderingen af den økonomiske og finansielle kapacitet er for alle ansøgere sket udelukkende ud fra kriterierne i udbudsbekendtgørelsen om omsætning og soliditetsgrad, og ligebehandlingsprincippet er ikke tilsidesat. Oplysninger om ansøgernes omsætning samt soliditetsgrad for de seneste 3 regnskabsår er relevante og egnede, jf. udbudsdirektivets artikel 47, stk. 1,

10 10. og nødvendige som følge af kontraktens vigtighed for Danske Spil. Soliditetsgraden er et nøgletal, der uanset regnskabsform og ejerskabsstruktur indikerer, i hvilket omfang virksomheden er i stand til at bære større tab. Danske Spil har ikke været forpligtet til at evaluere på eventuelle sammenhænge mellem de økonomiske oplysninger og en ansøgers ejerstruktur. OpenBet bærer risikoen for, at oplysningerne i anmodningen om prækvalifikation er korrekte og fyldestgørende. Ad påstand 2 OpenBet har gjort gældende, at Danske Spil har handlet i strid med proportionalitetsprincippet i udbudsdirektivets artikel 44, stk. 2, ved at vurdere OpenBets tekniske kapacitet på en måde, som ikke relaterer sig til eller er proportionel med genstanden for den udbudte kontrakt. OpenBet har nærmere anført, at Danske Spils vurdering, hvorefter OpenBet kun har meget lidt erfaring med IT-driftstjenester, ikke er korrekt. OpenBet har i løbet af de sidste tre år leveret IT-driftstjenester til Danske Spils sportsbook -software. Hvis beskrivelsen af OpenBets tekniske kapacitet i prækvalifikationsanmodningen, eventuelt i sammenhæng med Danske Spil forhåndskendskab til OpenBet, ikke var tilstrækkelig dokumentation, kunne en sådan have været fremskaffet ved kontakt til referencerne. Af udbudsdirektivets artikel 44, stk. 2, følger endvidere, at vurderingen af den tekniske kapacitet i henhold til artikel 48 skal være baseret på oplysninger, der relaterer sig til den pågældende kontrakt. Den udbudte kontrakt vedrører levering af en PAM -løsning, som ikke kræver integrationer med tredjeparts spilleindholdsleverandører (som f.eks. en casinoplatformsløsning ville kræve for at integrere indholdet), men kun til tredjeparts spillesystemer. Det er derfor forkert og irrelevant, når Danske Spil i evalueringsafsnittet i prækvalifikationsbeslutningen anfører, at OpenBet kun har lidt erfaring med integration med tredjeparts spilleleverandører. Ydermere har Danske Spil ikke lagt tilstrækkelig vægt på karakteren af de 3 specifikt beskrevne referencer eller i øvrigt på de yderligere 15 referencer. At disse kun er vurderet til at være tilfredsstillende, er udtryk for et tilfældigt og fejlagtigt skøn.

11 11. Danske Spil har gjort gældende, at Danske Spil efter udbudsreglerne har haft ret og pligt til at vurdere OpenBets anmodning om prækvalifikation som sket, og at dette er sket i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Danske Spil har et vidt skøn ved vurderingen af, hvem blandt flere der skal prækvalificeres, og skønnet er udøvet inden for rammerne af det, der var fastsat i udbudsbekendtgørelsen, og de udbudsretlige principper om ligebehandling, gennemsigtighed og proportionalitet. OpenBets anmodning om prækvalifikation var vedlagt en referenceliste med tre udførligt beskrevne referencer. Ansøgningen var endvidere vedlagt en liste med en skematisk angivelse af 15 brands med angivelse af logo, virksomhedsnavn med link til virksomheden, en overordnet betegnelse for det pågældende forretningsområde samt en kontaktperson. Der er ikke angivet en nærmere beskrivelse af selve indholdet af det faktisk leverede til de 15 brands. Danske Spil har taget højde for alle oplyste referencer. Imidlertid har hovedsagligt de 3 udførligt beskrevne referencer kunnet danne grundlag for vurderingen, idet de 15 brands ikke var meget andet end blot en oplistning af meget begrænset betydning. Vurderingen af OpenBets referencer er endvidere alene sket ud fra indholdet af ansøgningen. Danske Spil har således ikke lagt vægt på andre samarbejder med OpenBet, da dette vil være i strid med principperne om gennemsigtighed og ligebehandling. De udvælgelseskriterier, der er anvendt, relaterer sig til den udbudte kontrakt og er specifikt oplyst i udbudsbekendtgørelsen. Ad påstand 3 OpenBet har gjort gældende, at Danske Spil har handlet i strid med gennemsigtighedsprincippet i udbudsdirektivets artikel 2 ved ikke i udbudsbekendtgørelsen at oplyse, at gennemgangen af prækvalifikationsansøgningerne ville blive udført af en tredjepart på vegne af Danske Spil i stedet for af Danske Spil selv. OpenBet antog, at Danske Spils kendskab til virksomheden som følge af det tidligere samarbejde ville indgå i vurderingen. Hvis OpenBet havde været bekendt med, at en tredjepart skulle udføre vurderingen, ville OpenBet have

12 12. struktureret ansøgningen anderledes og højst sandsynligt have medtaget flere oplysninger af hensyn til en sådan tredjepart. Danske Spil har gjort gældende, at det ikke er i strid med gennemsigtighedsprincippet, at Danske Spil under udbuddet lod sig bistå af eksterne rådgivere, ligesom det ikke har haft betydning for udvælgelsesbeslutningen. Ad påstand 4 OpenBet har gjort gældende, at overtrædelserne ad påstand 1-3 hver for sig og samlet er af en sådan karakter, at beslutningen om ikke at prækvalificere OpenBet skal annulleres. Danske Spil har gjort gældende, at der ikke er grundlag for annullation, da udbudsreglerne ikke er overtrådt. Klagenævnet udtaler: Ad Danske Spils afvisningspåstand. Når klagens påstande og øvrige indhold sammenholdes med de andre oplysninger i sagen, er klagen efter en samlet vurdering egnet til at danne grundlag for behandling af sagen, jf. lov om håndhævelse af udbudsreglerne m.v. 6, stk. 2. Afvisningspåstanden tages ikke til følge. Ad påstand 1 Påstanden angår, om Danske Spil ved prækvalifikationen har vurderet OpenBets økonomiske og finansielle kapacitet på en måde, som er i strid med udbudsdirektivets artikel 2 og 47. Soliditetsgraden ( equity ratio ) er et alment kendt nøgletal, der beskriver, hvor stor en andel af en virksomhedens aktiver der er finansieret af egenkapitalen. Soliditetsgraden indikerer virksomhedens evne til at modstå tab, og oplysning herom kan derfor give ordregiveren et indtryk af, om virksomheden vil kunne være en stabil leverandør i kontraktperioden. Også henset til kontraktens løbetid på 60 måneder med mulighed for forlængelse i 2 gange

13 måneder må soliditetsgraden anses for et relevant og proportionalt udvælgelseskriterium. Det var ikke fastsat, at oplysning om soliditetsgrad skulle gives på en særlig måde eller på en særlig formular. OpenBet stillede ikke forud for ansøgningsfristens udløb spørgsmål om oplysning om soliditetsgraden. Dette ville ellers have været nærliggende, hvis der var risiko for, at virksomhedens soliditetsgrad uden ledsagende bemærkninger ikke ville give et korrekt indtryk af virksomhedens evne til at modstå tab. I ansøgningen om prækvalifikation oplyste virksomheden om soliditetsgraden uden særlige bemærkninger, herunder om virksomhedens finansielle struktur. Risikoen for, at de oplysninger, der gives i en ansøgning om prækvalifikation, er relevante og tilstrækkelige, påhviler ansøgeren, og en ordregiver er som udgangspunkt berettiget til at lægge oplysningerne uprøvet til grund. Påstanden tages ikke til følge. Ad påstand 2 Påstanden angår, om Danske Spil ved prækvalifikationen har lagt vægt på forhold, der ikke har relation til den udbudte kontrakt, og om evalueringen af OpenBets ansøgning er i strid med et proportionalitetsprincip. En ordregiver har et vidt skøn ved vurderingen af, hvilke ansøgere blandt de egnede, der efter de offentliggjorte kriterier er bedst egnede, og derfor skal prækvalificeres. Klagenævnet erstatter ikke en ordregivers skøn med sit eget skøn, men klagenævnet kan tilsidesætte en ordregivers skøn, hvis det overskrider de grænser, der gælder for et sådant skøn. I udbudsbekendtgørelsens punkt III.2.3 anmodede Danske Spil om en liste over ansøgernes kundereferencer for de sidste tre år. Danske Spil opfordrede til, at listen indeholdt kundens navn, datoerne for kontrakternes påbegyndelse og udløb samt en beskrivelse af the deliverables, functionalities and service operations in relation to the description of the contract. OpenBets anmodning om prækvalifikation var vedlagt en referenceliste med tre udførligt beskrevne referencer. Ansøgningen var endvidere vedlagt en liste med 15 brands med logo, virksomhedsnavn med link til virksom-

14 14. heden, en overordnet betegnelse for det pågældende forretningsområde samt en kontaktperson. Ansøgningen indeholdt ikke en nærmere beskrivelse af, hvad der var leveret til de 15 virksomheder. Klagenævnet lægger til grund, at Danske Spil har taget højde for alle de oplyste referencer, men at hovedsagligt de 3 udførligt beskrevne referencer er tillagt vægt, idet ansøgningen kun indeholdt meget få oplysninger om de øvrige referencer. Der er ikke grundlag for at tilsidesætte det skøn, som Danske Spil har udøvet ved vurderingen af OpenBets ansøgning, herunder vurderingen af virksomhedens referencer i forhold til den udbudte kontrakt. Danske Spil kunne i øvrigt ikke uden at handle i strid med ligebehandlingsprincippet inddrage tidligere erfaringer med OpenBet, som ikke var kommet til udtryk i virksomhedens ansøgning. Påstanden tages ikke til følge. Ad påstand 3 Påstanden angår, at Danske Spil angiveligt ikke gjorde ansøgerne bekendte med, at Danske Spil ville gøre brug af en rådgiver ved prækvalifikationen. I udbudsbekendtgørelsens punkt I.1) er fastsat, at yderligere oplysninger kunne indhentes hos en ekstern konsulentvirksomhed. Det var således oplyst, at Danske Spil havde antaget en sådan ekstern rådgiver i forbindelse med udbuddet. Påstanden tages ikke til følge. Ad påstand 4 På denne baggrund tages påstand 4 ikke til følge. Herefter bestemmes: Klagen tages ikke til følge.

15 15. OpenBet Technologies Ltd. skal i sagsomkostninger til Danske Spil A/S betale kr., der betales inden 14 dage efter modtagelsen af denne kendelse. Klagegebyret tilbagebetales ikke. Michael Ellehauge Genpartens rigtighed bekræftes. Johannes Krogsgaard fuldmægtig