Skanderborg Kommunalbestyrelse Rådhuset Adelgade Skanderborg. Fribilletter til Skanderborg Festival

Transkript

1 Skanderborg Kommunalbestyrelse Rådhuset Adelgade Skanderborg TILSYNET Fribilletter til Skanderborg Festival Skanderborg Kommune er af en borger og i pressen blevet mødt med en påstand om, at byrådets medlemmer er inhabile i sager, der har med Skanderborg Festival at gøre, fordi de har modtaget fribilletter til festivalen. Kommunen har derfor i brev af 12. maj 2010 anmodet Statsforvaltningen Midtjylland om at se nærmere på sagen. Navnlig spørgsmålet om byrådsmedlemmernes inhabilitet ønskes afklaret, men kommunen hører også gerne tilsynets øvrige kommentarer eller synspunkter til sagen. Den årlige, 5 dage lange Skanderborg Festival involverer Skanderborg Kommune på forskellig måde. For det første afholdes festivalen på et kommunalt ejet areal uden vederlag. For det andet bistår kommunen på forskellig måde vederlagsfrit ved infrastrukturelle opgaver omkring festivalen. For det tredje afføder festivalen en række myndighedsopgaver for Skanderborg Kommune. Der er i 2008 indgået en detaljeret, skriftlig aftale om disse forhold mellem kommunen og Skanderborg Festivalklub, der er den juridiske person bag festivalen. Aftalen indeholder ikke bestemmelser om fribilletter til kommunen, byrådets medlemmer eller medarbejdere. Den indeholder heller ikke bestemmelser om kommunens tilsyn med festivalen. STATSFORVALTNINGEN MIDTJYLLAND ST. BLICHERS VEJ 6 POSTBOX: RINGKØBING JOURNAL NR.: /692 SAGSBEHANDLER: MABAAR DIREKTE TELEFON: TELEFON: TELEFAX: GIRO: EAN- NR midtjylland@statsforvaltning.dk TELEFONTID: MANDAG - ONSDAG: TORSDAG: FREDAG: EKSPEDITIONSTID: MANDAG- ONSDAG TORSDAG FREDAG Kommunen skriver i sit brev til statsforvaltningen, at kommunens opgave med festivalen således involverer et stort antal kommunale medarbejdere, ligesom også embedsmænd og politikere skal være orienteret og informeret, således at der kan foretages relevant vurdering og træffes de nødvendige beslutninger. Der holdes forskellige status- og koordineringsmøder mellem festivalklubben og kommunen. Derudover anser kommunen det for væsentligt, at de centrale personer har mulighed for med egne øjne at se, hvorledes festivalen forløber. Adgangen til fe-

2 stivalen klares mest praktisk ved, skriver kommunen, at de pågældende udstyres med en billet. Den nødvendige billet kan enten indkøbes af kommunen, eller også kan Skanderborg Festivalklub tilbyde en fribillet som sket. I førstnævnte tilfælde kunne vel opstå en diskussion om, hvorvidt det er en lovlig kommunal udgift at indkøbe billetterne. I sidstnævnte tilfælde handler diskussionen nu om, hvorvidt der foreligger en gave, der ligger inden for det tilladelige at modtage for bl.a. et byrådsmedlem. Byrådsmedlemmer, direktionens medlemmer samt visse andre højere embedsmænd i kommunen har gennem mange år modtaget fribilletter. I 2008 blev der udleveret partout-billetter til dem af de nævnte, der ønskede det, samt til deres eventuelle ledsagere. I 2009 blev der strammet lidt op, således at der nu alene kunne modtages to endags-billetter eller en partout-billet pr. person. En partoutbillet koster kr., en endags-billet kr. (i 2010). Billetterne lader sig ikke videregive eller sælge til andre. Ud over de nævnte modtagere udleveres billetter til de embedsmænd i kommunen, som har med de nævnte praktiske og myndighedsrelaterede opgaver at gøre. Det er kommunens opfattelse, at der kan modtages et antal fribilletter, som Skanderborg Festivalklub ønsker at udlevere. Klubben og kommunen har en gensidig interesse i, at sagen er så veloplyst som muligt med henblik på at opnå den optimale aftale- og myndighedsmæssige styring af festivalens afholdelse. Værdien af billetterne er inden for visse rammer uden betydning for sagen, da de ikke har karakter af en gave, skriver kommunen. Såfremt det, til forskel fra kommunens opfattelse, fastslås, at der er tale om en gave, finder kommunen, at værdien ikke overstiger det tilladelige, bl.a. fordi modtagerne i vidt omfang ikke ville have købt billetterne, hvis de ikke var udleveret uden beregning. Hvis dette synspunkt ikke anerkendes, mener kommunen, at byrådets medlemmer ikke ved at modtage gaven bliver inhabile efter forvaltningslovens 3. Videre anfører kommunen, at byrådsmedlemmerne ved at deltage i festivalen varetager en repræsentativ opgave for kommunen. Det er både naturligt og passende, at byrådet møder op til et stort kulturelt arrangement i byen. Det er efter Skanderborg Kommunes opfattelse endvidere i overensstemmelse med kommunalretlig praksis, at byrådspolitikere i et vist omfang kan deltage vederlagsfrit i den slags arrangementer, når der er tale om en repræsentativ funktion. SIDE 2

3 Særlig om fribilletter til byrådsmedlemmers ledsagere bemærker kommunen: Byrådspolitikere bruger løbende mange timer på det lokalpolitiske arbejde. Disse timer tages i vidt omfang fra den fritid, der ellers kunne være anvendt i samvær med ægtefælle, samlever eller familie. Her er der en mulighed for at varetage et sagligt behov for at møde op til et arrangement uden at skulle trække veksler på hjemmefronten, idet to personer har mulighed for at lave et arrangement til en udflugt, hvis også ledsager kan få en billet. Det er som nævnt Skanderborg Kommunes opfattelse, at der varetages en kommunal interesse, når byrådet møder op til festivalen, og såfremt muligheden for at medtage en ledsager har en positiv effekt på fremmødet, vil det dermed gavne det saglige formål. Retsgrundlaget for statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen vil i dette afsnit indledningsvis redegøre for de retsregler, den finder afgørende for besvarelsen af kommunens spørgsmål. 1. Statsforvaltningen Midtjylland fører tilsyn i henhold til kapitel VI i styrelsesloven 1 med kommunerne i Region Midtjylland. Tilsynet er et retligt tilsyn, jf. styrelseslovens 48, stk. 1. Det betyder, at statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder. Tilsynet vedrører ud over skreven lovgivning tillige kommunernes overholdelse af bl.a. almindelige retsgrundsætninger, som på ulovbestemt grundlag gælder for offentlige myndigheders virksomhed. Tilsynet retter sig mod al virksomhed i kommunen, der udøves af kommunalbestyrelsen eller på kommunalbestyrelsens vegne. Det vedrører både konkrete afgørelser og generelle vedtagelser, og det kan aktualiseres, hvad enten den pågældende disposition er truffet af kommunalbestyrelsen i et møde, af et udvalg eller dettes formand på udvalgets vegne, af borgmesteren eller af forvaltningen på kommunalbestyrelsens eller et udvalgs vegne. Tilsynet vedrører også kommunens undladelser af at opfylde en handlepligt. Tilsynet vedrører altså de kommunale organers virksomhed. Det omfatter derimod ikke den virksomhed, der udøves af kommunalbestyrelsens medlemmer som enkeltper- 1 Lov om kommunernes styrelse, jf. lovbekendtgørelse nr. 581 af 24. juni 2009 med senere ændringer SIDE 3

4 soner, og deres mulige forsømmelse af individuelle forpligtelser, herunder strafbare handlinger og undladelser. Byrådet har næppe hjemmel til at bestemme, om dets medlemmer lovligt kan modtage invitationer. Dermed falder det uden for statsforvaltningens kompetence som tilsyn at tage stilling til, om de lovligt kan tage imod invitationerne, jf. foranstående om tilsynets beføjelser. Tilsynet omfatter heller ikke kommunale medarbejderes virksomhed som enkeltpersoner. Hvis medarbejderes handlinger eller undladelser lovligt kan reguleres af kommunen ved tjenstlige forskrifter, kan tilsynet dog føre tilsyn med, om kommunalbestyrelsen har givet sådanne forskrifter i fornødent omfang og ført tilstrækkeligt tilsyn med deres efterlevelse. Som led i sit tilsyn kan statsforvaltningen anvende en række sanktioner, som nærmere er beskrevet i styrelseslovens kapitel VI. Derudover kan den ifølge styrelseslovens 50 udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser. Dette kan ske i forbindelse med en sag, som tilsynet har rejst af egen drift, eller som følge af henvendelse fra f.eks. en borger. Eller det kan ske som svar på en anmodning som den, Skanderborg Kommune nu har sendt. Statsforvaltningen vil i en sådan udtalelse normalt kun udtale sig om forhold, der omfattes af dens lovbestemte tilsyn, jf. foranstående. 2. Straffeloven 2 indeholder i 144 følgende bestemmelse: Den, der i udøvelse af dansk, udenlandsk eller international offentlig tjeneste eller hverv, uberettiget modtager, fordrer eller lader sig tilsige en gave eller anden fordel, straffes med bøde eller fængsel indtil 6 år. Bortset fra straffelovens regler findes der ikke skrevne regler om, hvorvidt personer i offentlig tjeneste eller hverv er afskåret fra at modtage begunstigelser fra private. I bestemmelsens udtryk uberettiget ligger, at ikke enhver gave mv. er uberettiget og skal afslås. 3. Folketingets Ombudsmand behandlede i en sag om invitationer fra et asfaltfirma. Kommunalbestyrelsesmed- 2 Lovbekendtgørelse nr af 29. oktober Folketingets Ombudsmands beretning 1976, side 83. Se endvidere Ombudsmandens beretning 1965, side 159 SIDE 4

5 lemmer og ansatte ved kommunernes tekniske forvaltninger samt deres ægtefæller havde på firmaets invitation overværet Holstebro-revyen og i forbindelse hermed fået serveret en kold anretning med øl og snaps samt kaffe med likør/cognac. For et af arrangementerne beløb udgifterne sig til 180 kr. pr. deltager (i datidens priser). Ombudsmanden udtalte bl.a.: synspunkter, der er beslægtede med de betragtninger, der ligger til grund for bl.a. habilitetsreglerne, taler for, at personer i offentlig tjeneste eller hverv undlader i deres egenskab af offentligt ansatte m.v. at modtage begunstigelser fra private, der efter deres art og/eller den sammenhæng, hvori de ydes, efter en generel bedømmelse kan være egnede til at skabe tvivl om, at de pågældendes afgørelser, herunder indgåelse af kontrakter, sker på upartisk måde. finder jeg anledning til at understrege, at pligten for personer i offentlig tjeneste eller hverv til at afslå modtagelse af begunstigelser ikke alene er bestemt af, i hvilket omfang modtagelsen af begunstigelse indebærer en mere konkret risiko for, at afgørelser vil blive truffet (kontrakter indgået) under hensyntagen til begunstigelsen og ikke ud fra rent saglige overvejelser af, hvad varetagelsen af offentlige interesser (kommunens interesser) tilsiger. Der må herudover lægges afgørende vægt på, at modtagelse af begunstigelser kan være egnet til i offentligheden at skabe en begrundet eller ubegrundet almindelig mistillid med hensyn til de hensyn, der bestemmer forvaltningens afgørelser. Personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv, har således en pligt til at undlade at modtage begunstigelser, der er væsentligt mere vidtrækkende end kutymen i rent private forretningsforhold. Ombudsmanden skriver afslutningsvis, at der må sondres mellem modtagelse af gaveydelser og deltagelse i omfattende arrangementer som dem, sagen handlede om, og på den anden side sædvanemæssige, enkeltstående og begrænsede arrangementer som f.eks. en forholdsvis beskeden frokost i forbindelse med et møde, en kontraktindgåelse eller et arbejdes aflevering. Begunstigelser som sidstnævnte anser Ombudsmanden for tilladelige. I juni 2007 udarbejdede og offentliggjorde Personalestyrelsen under Finansministeriet samt KL og Danske Regioner publikationen God adfærd i det offentlige. Kapitel 6 i denne publikation omhandler offentligt ansattes modtagelse af gaver mv. Herfra kan citeres: SIDE 5

6 Spørgsmålet om, hvorvidt offentligt ansatte kan modtage gaver eller andre fordele, som de tilbydes i forbindelse med deres arbejde, er reguleret af almindelige forvaltningsretlige principper og af straffeloven. Der kan endvidere være fastsat særlige regler, der gælder på den enkelte arbejdsplads. Principperne for modtagelse af gaver eller andre fordele har nær sammenhæng med reglerne om habilitet. I begge tilfælde er formålet at forebygge, at der opstår situationer, som kan rejse tvivl om offentligt ansattes upartiskhed. Der er således også tale om beskyttelse af den enkelte ansatte selv. Offentligt ansatte må selvsagt ikke modtage gaver eller andre fordele, der har karakter af bestikkelse. Dette ville være i strid med straffeloven. Offentligt ansatte bør under alle omstændigheder være yderst tilbageholdende med at modtage gaver eller andre fordele fra borgere og virksomheder. Dette forvaltningsretlige princip gælder generelt og ikke kun, hvor der er et særligt afhængighedsforhold mellem parterne Baggrunden er som nævnt, at modtagelse af gaver eller andre fordele fra borgere eller virksomheder kan skabe tvivl om den ansattes saglighed og upartiskhed i forbindelse med løsningen af arbejdsopgaverne. Det gælder ikke mindst i tilfælde, hvor der er konkrete tjenstlige relationer mellem den ansatte og den pågældende borger eller virksomhed. Udgangspunktet er altså, at offentligt ansatte ikke bør modtage gaver eller andre fordele fra borgere eller virksomheder i forbindelse med deres arbejde. En ansat, der bliver tilbudt en gave eller en fordel fra en person eller virksomhed, bør således undlade at tage imod den, hvis den har sammenhæng med den pågældendes ansættelse i det offentlige. Dette gælder både i tilfælde, hvor gavegiveren er eller har været part i en sag hos myndigheden, og i tilfælde, hvor gavegiveren ikke tidligere har haft en sag under behandling hos den pågældende myndighed. Synspunkterne i pjecen harmonerer med de krav, der stilles i tjenestemandslovens 10, om, at en tjenestemand skal vise sig værdig til den agtelse og tillid, som stillingen kræver. SIDE 6

7 Ombudsmandens citerede udtalelse og nævnte publikation God adfærd i det offentlige samt de normer, disse dokumenter er udtryk for, ses ikke underkendt eller imødegået i judiciel eller administrativ praksis. På den baggrund finder statsforvaltningen, at de nævnte normer i dag kan anses at have opnået status af en forvaltningsretlig retsgrundsætning. Dermed er normerne i dag efter statsforvaltningens opfattelse bindende for i hvert fald offentligt ansatte, heriblandt kommunale embedsmænd. Om de tillige er forpligtende for folkevalgte medlemmer af kommunalbestyrelser og regionsråd som Ombudsmandens udtalelse af 1976, men ikke publikationen God adfærd i det offentlige omhandler finder statsforvaltningen ikke at burde udtale sig om, jf. foranstående om tilsynets kompetence. At normerne har status af retsgrundsætning betyder ikke, at deres rækkevidde er klar og i detaljer uomtvistelige. Men det betyder, at embedsmænd, der overtræder reglerne, gør sig skyldige i retsbrud. Det betyder endvidere, at kommunalbestyrelsen som kommunens øverste myndighed og som arbejdsgiver for kommunens ansatte er retligt forpligtet til at påse, at kommunens medarbejdere overholder retsgrundsætningen, og til at reagere, hvis den konstaterer overtrædelser. Som følge af, at normerne ikke har en præcis afgrænsning, finder statsforvaltningen, at der må tilkomme den enkelte kommunalbestyrelse et vist skøn i vurderingen af, hvor grænsen for det tilladelige med hensyn til at modtage gaver i det konkrete tilfælde skal træffes. Foranstående tager sigte på gaver, hvorved forstås ensidige ydelser til begunstigelse af modtageren. En anden situation kan foreligge, hvor kommunalbestyrelsen ønsker, at den repræsenteres ved et arrangement, typisk for derved at udtrykke sin anerkendelse af en institution eller et arrangement som værdifuldt for kommunen. Det kan ske, hvad enten arrangementet i øvrigt understøttes af kommunale midler eller ej. Det er således sædvanligt, at kommunalbestyrelser repræsenteres ved f.eks. indvielser af private og offentlige institutioner i eller af betydning for kommunen, ved kongelige besøg, ved festligheder i anledning af venskabsbybesøg eller virksomhedsjubilæer. Kommunalbestyrelsen afgør, om den vil repræsenteres ved sådanne lejligheder, og om det skal ske ved kommunalbestyrelsens formand, alle eller nogle af dens medlemmer og eller ansatte. Tilsiger indbydelsen eller arrangementets karakter, at kommunens repræsentanter kan lade sig SIDE 7

8 ledsage af ægtefæller eller tilsvarende, giver det næppe anledning til retlige betænkeligheder. Det forudsættes herved, at de pågældende personer alene optræder ved arrangementet som repræsentanter for kommunen, at arrangementet ikke tilsigter at yde de pågældende personer en gave, og at arrangementet ikke i sit omfang og sin karakter overstiger, hvad der må anses for sædvanligt og begrundet i kommunens behov for at være repræsenteret. Det forudsættes også, at deltagerne ikke ved deres deltagelse påtager sig usaglige forpligtelser over for arrangøren, skaber forventninger om en bestemt stillingtagen fremover eller udsætter sig for begrundet mistanke om ikke herefterdags at ville varetage deres kommunale hverv på saglig måde. Der henvises til nedenstående om inhabilitetsreglerne. 4. Forvaltningslovens 4 3, hvortil der henvises i styrelseslovens 14, indeholder bl.a. følgende bestemmelser af betydning ved besvarelse af de spørgsmål, kommunen har stillet: 3. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis 1) vedkommende selv har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er eller tidligere i samme sag har været repræsentant for nogen, der har en sådan interesse, eller 5) der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om vedkommendes upartiskhed. Stk. 2. Inhabilitet foreligger dog ikke, hvis der som følge af interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn. Stk. 3. Den, der er inhabil i forhold til en sag, må ikke træffe afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigt medvirke ved behandlingen af den pågældende sag. Efter omstændighederne vil det forhold, at et kommunalbestyrelsesmedlem eller en af kommunens medarbejdere har modtaget, er blevet tilbudt eller venter at blive tilbudt en invitation eller anden gave fra en privat, kunne bevirke, at den pågældende bliver inhabil ved kommunens behandling af en sag, der vedrører vedkommende private. 4 Lovbekendtgørelse nr af 7. december 2007 med senere ændringer SIDE 8

9 Herved henvises til, at reglerne om inhabilitet antages at have et dobbelt formål: Dels skal de bidrage til at sikre imod, at uvedkommende interesser spiller ind, når kommunen behandler sager; og dels skal de sikre offentlighedens tillid til, at kommunens virksomhed udføres på et uvildigt og sagligt grundlag. Ikke enhver begunstigelse fra en privat medfører inhabilitet for modtageren. Vejledende, også for afgørelse af inhabilitetsspørgsmålet, er efter statsforvaltningens opfattelse den afgrænsning, Ombudsmanden foretager i ovennævnte udtalelse. Inhabilitet kan ramme den, der behandler eller deltager i behandlingen af en ansøgning fra den private, eller den, der fører tilsyn med den privates overholdelse af lovgivningen eller af de vilkår, kommunen måtte have fastsat for f.eks. et tilskud eller for en tilladelse efter lovgivningen. Kommunalbestyrelsen eller den, der i den pågældende sammenhæng virker på kommunalbestyrelsens vegne skal sikre, at reglerne om inhabilitet overholdes. Det kan indebære at sørge for, at den, der måtte have modtaget en gave fra den private, ikke beskæftiger sig med den privates sager hos kommunen. 5. En kommunalbestyrelse skal, når den yder støtte til f.eks. kulturelle institutioner og arrangementer, påse, at støtten (alene) ydes til et lovligt, kommunalt formål. Spørgsmålet om en kommunes adgang til at støtte institutioner og arrangementer er ikke reguleret i den skrevne lovgivning. Det skal derfor afgøres efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse de såkaldte kommunalfuldmagtsregler. Efter kommunalfuldmagtsreglerne antages en kommunes adgang til uden lovhjemmel at gennemføre eller støtte foranstaltninger blandt andet at være afgrænset af, hvad der traditionelt er betegnet som et almennyttekriterium. Dette kriterium indebærer, at en kommune som udgangspunkt kun kan gennemføre eller med kommunale midler støtte foranstaltninger, der kommer det kommunale fællesskab til gode. Dette udgangspunkt indebærer, at en kommune normalt ikke uden lovhjemmel kan gennemføre eller støtte foranstaltninger, der udelukkende eller i det væsentligste er motiveret i varetagelse af individuelle interesser hos enkeltpersoner eller grupper af enkeltpersoner. Hvor der i SIDE 9

10 øvrigt er et lovligt kommunalt formål, indebærer den omstændighed, at virkningen af en kommunal disposition er til fordel for en enkelt person, ikke i sig selv, at den pågældende disposition bliver ulovlig 5. Almennyttekriteriet er ikke udtryk for en særlig præcis afgrænsning af kommuners kompetence. Kriteriet kan dog medvirke til en afgrænsning af, hvilke kommunale hensyn der i en samlet afvejning af interesser kan begrunde, at en kommune lovligt kan varetage en opgave. Ud over ved bevillingen af kommunal støtte til en virksomhed, institution eller forening forudsættes det, at kommunalbestyrelsen tillige fører tilsyn i fornødent omfang med, at de bevilgede kommunale midler også i praksis anvendes som forudsat og ikke til formål, som kommunale midler efter kommunalfuldmagtsreglerne ikke lovligt kan anvendes til. 6. Efter en række love, f.eks. planlovgivningen, byggelovgivningen og brandlovgivningen, skal kommunalbestyrelsen føre tilsyn med lovenes overholdelse. Det kan f.eks. blive aktuelt i forhold til virksomheder, institutioner og foreninger, som er helt eller delvist finansieret af kommunale midler. Hvor intenst tilsynet skal føres, og på hvilken måde det skal tilrettelægges, og af hvem det skal foretages er i vidt omfang overladt til kommunalbestyrelsens skønsprægede valg inden for de rammer, der i gældende ret findes for kommuners skønsudøvelse. Statsforvaltningens udtalelse En kommune har traditionelt kunnet varetage eller støtte aktiviteter af kulturel karakter, ikke blot hvor der foreligger lovhjemmel, men også efter kommunalfuldmagtsreglerne. Disse regler forudsætter opfyldelse af almennyttekriteriet, jf. ovenfor. Det lægges på baggrund af kommunens beskrivelse uden videre undersøgelse til grund, at Skanderborg Kommune således lovligt har kunnet yde støtte som sket til Skanderborg Festival. 5 Der henvises herved til bl.a. Karsten Revsbech, Kommunernes opgaver, 2010, side 67 ff., Inger Mogensen & Dario Silic, Kommunalfuldmagtsreglerne i praksis, 2004, side 29, Jens Garde og Karsten Revsbech, Kommunalret, 2005, side 17 og 25 ff., Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2002, side 691 ff. og Erik Harder, Dansk Kommunalforvaltning II Opgaver 1987, side 68 ff. og 118 ff., men dog tilsyneladende noget anderledes Mogens Heide-Jørgensen, Den kommunale interesse, 1993, side 285 ff., særligt side 317 f. SIDE 10

11 Det fremgår af kommunens beskrivelse, at de omhandlede fribilletter stilles vederlagsfrit til rådighed af Skanderborg Festivalklub. Men det fremgår ikke, om de stilles til rådighed for kommunen til fri disposition, eller om de har karakter af invitation til bestemt, navngivne modtagere. Besvarelse af kommunens forespørgsel afhænger heraf, hvorfor der i det følgende gives alternativt svar 1. Hvis modtager af fribilletter er kommunen Det må antages, at en kommune kan betinge en ikke lovbundet støtte af, at modtageren påtager sig bestemte forpligtelser, f.eks. leverer nærmere angivne varer eller tjenesteydelser til kommunen. Dette forudsat, at de betingede ydelser i sig selv tjener lovlige kommunale formål. Hvis Skanderborg Kommune således har brug for, til varetagelse af lovlige kommunale formål, at råde over et antal fribilletter til Skanderborg Festival, vil det være lovligt, at kommunen betinger kommunal støtte til festivalen af, at kommunen modtager sådanne fribilletter. Kommunen vil antagelig også lovligt kunne modtage fribilletterne fra Skanderborg Festivalklub som en gave til kommunen. Spørgsmålet er i dette tilfælde, hvortil kommunen lovligt kan anvende de modtagne fribilletter. Herom bemærkes: Vederlæggelse af og udgiftsgodtgørelse til kommunalbestyrelsens medlemmer er udtømmende reguleret i styrelseslovens 16, 16a og 34. Det forhold, at disse regler indeholder en udtømmende regulering af vederlæggelsen, indebærer, at det ikke er lovligt at vederlægge politikerne på anden måde, end hvad der følger af reglerne. Statsforvaltningen finder således ikke, at kommunen lovligt vil kunne erhverve eller som gave modtage de omhandlede fribilletter med henblik på udlevering til de kommunalbestyrelsesmedlemmer og medarbejdere, som ønsker at modtage dem. Statsforvaltningen har noteret sig kommunens betragtning om, at fribilletterne til byrådsmedlemmer og ledsagere kan tjene som kompensation for det familieliv, der beskæres af det lokalpolitiske arbejde. Under henvisning til, at styrelseslovens regler om vederlæggelse og udgiftsgodtgørelse udtømmende regulerer, hvad kommunen må yde medlemmerne, kan heller ikke denne betragtning føre statsforvaltningen til et andet resultat. Statsforvaltningen har noteret sig kommunens synspunkt om, at kommunalbestyrelsesmedlemmernes tilstedeværel- SIDE 11

12 se ved Skanderborg Festival tjener et repræsentativt formål for kommunen. Statsforvaltningen er enig i, at kommunalbestyrelsen lovligt kan ønske sig repræsenteret ved et arrangement, og at kommunalbestyrelsen i vidt omfang selv bestemmer form og indhold af denne repræsentation. Der henvises til ovenstående redegørelse om det retlige grundlag for statsforvaltningens udtalelse. Statsforvaltningen finder dog ikke, at repræsentationshensynet lovligt kan begrunde, at de enkeltmedlemmer og medarbejdere, der måtte ønske det, kan benytte sig af kommunalt erhvervede fribilletter til sig selv og en ledsager til at være til stede i et ikke nærmere bestemt omfang under festivalen. Den omstændighed, at de pågældende modtagere ikke ville have købt billetterne, hvis de ikke var blevet udleveret uden beregning, kan ikke føre statsforvaltningen til et andet resultat. 2. Hvis modtager af fribilletterne er de pågældende kommunalbestyrelsesmedlemmer og kommunale medarbejdere Hvis situationen er, at kommunalbestyrelsesmedlemmer og kommunale embedsmænd modtager fribilletterne som enkeltpersoner fra Skanderborg Festivalklub, opstår spørgsmålet, om det er lovligt for disse at modtage dem, og om modtagelsen gør de pågældende inhabile ved kommunens behandling af sager vedrørende Skanderborg Festival For så vidt angår kommunalbestyrelsesmedlemmers modtagelse af fribilletter fra Skanderborg Festivalklub bemærker statsforvaltningen: Kommunalbestyrelsen har ikke hjemmel til at fastsætte regler for, hvilke invitationer byrådsmedlemmer lovligt kan tage imod, for sig selv og for eventuelle ledsagere. Statsforvaltningen har dermed som tilsynsmyndighed heller ikke hjemmel til at tage stilling hertil, ligesom det falder uden for tilsynets kompetence at udtale sig om overholdelse af straffelovens 144. For vejledning med hensyn til grænserne for, hvad medlemmerne lovligt kan modtage, henvises til ovenstående redegørelse for en almindelig retsgrundsætning på området samt til synspunkterne nedenfor i punkt 2.2 vedrørende kommunens medarbejdere SIDE 12

13 Kommunalbestyrelsen har som arbejdsgiver ret og i et vist omfang pligt til at sørge for, at dens ansatte udøver deres tjeneste i overensstemmelse med gældende ret, herunder nævnte retsgrundsætning. Statsforvaltningen anmodede den 9. april 2010 alle de midtjyske kommuner om at oplyse, om de havde fastsat retningslinjer for medarbejderes modtagelse af gaver i kraft af deres ansættelsesforhold. Skanderborg Kommune oplyste i mail af 19. april 2010 følgende: Skanderborg Kommune har ikke fastsat særlige regler for ansattes modtagelse af gaver. I forhold til dette emne henholder Skanderborg Kommune sig til de anbefalinger og standarder, bl.a. Folketingets Ombudsmand har givet udtryk for, og som er gengivet f.eks. i vejledningen God adfærd i det offentlige udgivet i et samarbejde mellem Personalestyrelsen, KL og Danske Regioner i juni Der er heller ikke aktuelle planer om at vedtage særlige retningslinjer for emnet. Disse oplysninger gav ikke statsforvaltningen anledning til bemærkninger eller til at foretage sig yderligere. Det er overladt til kommunalbestyrelsens skøn i det enkelte tilfælde, hvorvidt modtagelse f.eks. fribilletter til kulturelle arrangementer falder inden for de rammer, kommunen har opstillet, og inden for rammerne af den ovenfor gengivne retsgrundsætning. Statsforvaltningen skal dog i den konkrete forespørgsels anledning bemærke, at fribilletterne som beskrevet efter statsforvaltningens opfattelse repræsenterer en ikke uvæsentlig økonomisk værdi, efter det oplyste op til kr. pr. person. Dette forhold, samt det, at der er tale om en årligt tilbagevendende og dermed for visse personer forventelig tildeling af fribilletterne til et kommunalt støttet arrangement, synes at måtte tillægges en betydelig vægt ved kommunens vurdering. Herved henleder statsforvaltningen opmærksomheden på, at de beslægtede regler om inhabilitet i den offentlige forvaltning anses for dobbelt begrundet: De skal dels sikre mod, at usaglige hensyn indgår i grundlaget for det offentliges beslutninger; og dels skal de bestyrke offentlighedens tillid til, at myndighederne er uvildige og saglige i deres virke. Tilsvarende betragtninger synes at måtte indgå i kommunens vurdering af lovligheden af, at ansatte modtager fribilletter. SIDE 13

14 2.3. Om et kommunalbestyrelsesmedlem eller en kommunal medarbejder, der deltager i Skanderborg festival i kraft af en fribillet fra Skanderborg Festivalklub, derved bliver inhabil ved kommunens behandling af sager, der vedrører den inviterende virksomhed, må bero på afgørelse i det enkelte tilfælde. Der henvises herved til forvaltningslovens 3, stk. 1. Ifølge denne bestemmelse er et kommunalbestyrelsesmedlem eller en kommunal medarbejder inhabil ved behandling af en sag, bl.a. hvis vedkommende selv eller nærtstående har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald. Det antages, at den økonomiske interesse for at begrunde inhabilitet skal være af et vist, ikke ubetydeligt omfang, således at der er risiko for, at den skal påvirke hans stillingtagen til sagen hos kommunen. Det må antages, at der stilles relativt strenge habilitetskrav, når der er tale om at træffe lovbundne myndighedsafgørelser af bindende virkning for den enkelte borger, f.eks. efter miljølovgivningen. Tilsvarende relativt strenge habilitetskrav må antages stillet til de repræsentanter for kommunen, der fører tilsyn med borgeres, virksomheders, institutioners og foreningers overholdelse af deres forpligtelser. Det gælder både tilsynet med overholdelse af lovgivningen og tilsynet med, at den kommunale støtte til Skanderborg Festival alene anvendes i overensstemmelse almennytteprincippet og de af kommunalbestyrelsens i øvrigt stillede betingelser for støtten. Efter statsforvaltningens opfattelse er det således næppe i overensstemmelse med inhabilitetsreglerne, hvis kommunens tilsyn med Skanderborg Festival føres af medarbejdere, der i kraft af fribillet har adgang for sig selv og eventuelt en ledsager til festivalen i videre omfang, end tilsynsførelsen gør nødvendigt. Det må antages, at inhabilitetsreglerne har et snævrere anvendelsesområde i forhold til kommunernes almindelige beføjelser til at varetage deres anliggender, herunder f.eks. når en kommunalbestyrelse skal tage stilling til ydelse af ikke lovpligtige tilskud til virksomheder, institutioner og foreninger. Der kan her henvises til Jens Gardes m.fl. Forvaltningsret. Sagsbehandling, 5. udgave, 2001, side 73f med videre henvisninger. På den anden side er der grund til at være opmærksom på, at inhabilitetsreglerne antages at have dobbelt formål: De skal mindske risikorisikoen for, at myndigheders beslutninger påvirkes af uvedkommende hensyn; og reglerne skal modvirke, at der SIDE 14

15 opstår mistanke i offentligheden om myndighedernes upartiskhed og saglighed. Også om inhabilitet i sager om ydelse af støtte o.l. bemærker statsforvaltningen, at fribilletterne efter dens opfattelse repræsenterer en ikke uvæsentlig økonomisk værdi, efter det oplyste op til kr. pr. person. Dette forhold, samt det, at der er tale om en årligt tilbagevendende begivenhed og dermed for visse personer forventelig tildeling af fribilletterne, synes at måtte tillægges en betydelig vægt ved vurderingen, også af habilitetsspørgsmålet. Denne udtalelse vil snarest blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside på internettet ( Med venlig hilsen Martin Basse SIDE 15