Indsatsen over for socialt udsatte børn i dagtilbud

Transkript

1 Hanne Nielsen og Thomas Thorgaard, NIRAS konsulenterne Indsatsen over for socialt udsatte børn i dagtilbud Casestudier i ti kommuner AKF, Anvendt KommunalForskning Danmarks Pædagogiske Universitetsskole DPU, Aarhus Universitet NIRAS Konsulenterne UdviklingsForum Delrapport 2

2 Rapporten kan downloades fra hjemmesiderne: og Indenrigs- og socialministeriet, AKF, Anvendt KommunalForskning, Danmarks Pædagogiske Universitetsskole DPU, Aarhus Universitet, NIRAS Konsulenterne og UdviklingsForum. Forfatterne: Jill Mehlbye, Bente Jensen, Hanne Nielsen, Thomas Thorgaard, John Andersen og Søren Gundelach. Mindre uddrag, herunder figurer, tabeller og citater, er tilladt med tydelig kildeangivelse. Skrifter, der omtaler, anmelder, citerer eller henviser til nærværende, bedes sendt til AKF. Udgiver: AKF, Anvendt KommunalForskning ISBN: Omslag og foto: Phonowerk, Lars Degnbol I:\..\FORLAGET\JM\Udsatte boern\2800\del2\delrap2_case_ti_kommuner.docx Maj 2009 Indenrigs- og socialministeriet Holmens Kanal 22, 1060 København K Telefon: vfm@vfm.dk AKF, Anvendt KommunalForskning Nyropsgade 37, 1602 København V Telefon: akf@akf.dk

3 Hanne Nielsen og Thomas Thorgaard, NIRAS Konsulenterne Indsatsen over for socialt udsatte børn i dagtilbud Casestudier i ti kommuner Delrapport 2 AKF, Anvendt KommunalForskning 2009

4 Forord Denne rapport indeholder delresultater fra forskningsprojektet Indsatsen over for socialt udsatte børn i dagtilbud, som gennemføres for Indenrigs- og socialministeriet. Formålet med det samlede forskningsprojekt er at undersøge: karakteren og omfanget af indsatser i forhold til udsatte børn i dagtilbud, udformningen af indsatserne i forhold til udsatte børn i praksis, effekten af de anvendte indsatser og metoder på børnene, deres dagligdag og deres videre udvikling, samt hvilke barrierer og fordele der er i forhold til de forskellige indsatser. Forskningsprojektet er opdelt i tre dele: En landsdækkende, kortlæggende, kvantitativ undersøgelse af indsatserne i kommunerne. En kvalitativ undersøgelse af indsatsen i ti kommuner. En kvalitativ undersøgelse af udviklingen over et halvt år i ni dagtilbud. Opgaven udføres i et samarbejde mellem AKF, DPU, NIRAS Konsulenterne og Udviklings- Forum. Det foreliggende working paper indeholder casestudier af ti kommuners indsats over for udsatte børn i dagtilbud. Denne undersøgelse gennemførtes efteråret I denne del af forskningsopgaven har NIRAS Konsulenterne cand.mag. Hanne Nielsen og cand.scient.pol. Thomas Thorgaard haft ansvaret for dataindsamling og rapportering. Kommuner og personer er anonymiserede i rapporten. De kommuner, der har deltaget i undersøgelsen, takkes hermed for deres bidrag til undersøgelsens gennemførelse. I øvrigt er der udarbejdet følgende publikationer: Delrapport 1: Indsatsen over for socialt udsatte børn i dagtilbud teori og praksis i landets kommuner af Jill Mehlbye og Bente Jensen Delrapport 3: Indsatsen over for socialt udsatte børn i dagtilbud casestudier i ni dagtilbud af John Andersen og Søren Gundelach Sammenfattende rapport: Socialt udsatte børn i dagtilbud indsats og effekt af Jill Mehlbye (red.). Jill Mehlbye Marts 2009

5 Indhold 1 Sammenfatning og konklusion Formål og metoder Kommunernes politikker og målsætninger for socialt udsatte børn Interesse for området for socialt udsatte børn Kommunale mål abstrakte eller handlingsanvisende? Indhold i kommunale politikker og målsætninger Udfordringer På vej mod en fælles forståelse og retning? Kommunernes budgetter ikke sammenlignelige Hvem er de socialt udsatte børn? Ansatte medarbejderes opfattelser af social udsathed tendenser og variationer Kommunernes brug af skalamodeller til forståelse af udsathed Behov for et fælles sprog? Formel organisering af indsatsen Organisering af tværfaglige samarbejdsgrupper Organisering af visitationsudvalg Tilrettelæggelse af og samarbejde om indsatsen over for socialt udsatte børn i praksis Opsporing Brugen af det tværfaglige distriktsteam PPR s og familieafdelingens rolle Konkrete indsatser over for socialt udsatte børn i dagtilbud Indsatser rettet mod det enkelte barn eller børnegruppen Indsatser rettet mod forældrene Indsatser rettet mod det pædagogiske personale Udviklingstendenser og typer af kommunale indsatser Kommunernes opfølgning på indsatsen Effektbegreber i kommunerne Metodebeskrivelse Udvælgelse af kommuner Fremgangsmåde i casestudierne Litteraturliste... 44

6

7 1 Sammenfatning og konklusion Introduktion Det foreliggende working paper indeholder resultaterne af casestudierne af ti udvalgte kommuners indsats over for socialt udsatte børn. De ti kommuner er udvalgt på baggrund af to overordnede udvælgelseskriterier hhv. deres forskellige organiseringer af børn- og ungeområdet i kommunen og de særligt valgte eller prioriterede indsatstyper, herunder især evt. særlige nye former for indsatser. I hver kommune interviewedes både politikere, ledende embedsmænd og faglige nøglepersoner i kommunen, såsom leder af PPR og leder af familieafdelingen. Politikker, målsætninger og økonomi Der er i de undersøgte casekommuner et stort fokus på området for socialt udsatte børn såvel blandt interviewede parter på politisk niveau som interviewede parter på administrativt niveau. Dette afspejler sig også i casekommunernes sammenhængende børnepolitikker, hvor socialt udsatte børn spiller en fremtrædende rolle. Casestudierne indikerer, at de mål, der er formuleret i kommunale planer for socialt udsatte børn, i mange tilfælde er ret overordnede og kun sjældent er formuleret i forhold til aldersgruppen af socialt udsatte børn i dagtilbud. Endvidere indikerer casestudierne, at der blandt de interviewede medarbejdere kun er et lille kendskab til målene og indsatsområderne i kommunens sammenhængende børnepolitik. Casestudierne viser endvidere, at der i kommunerne eksisterer ønsker om at konkretisere og udbrede målene for indsatsen over for socialt udsatte børn samt udarbejde en strategi for dagtilbuddenes indsats over for socialt udsatte børn, men at man endnu ikke er nået til at omsætte den overordnede sammenhængende børnepolitik i praksis. Blandt casestudierne er dog også eksempler på kommuner, der har formuleret delmål for konkrete indsatser og målgrupper, herunder socialt udsatte børn. Endvidere viser casestudierne, at der eksisterer nogle fælles hovedstrømninger i de sammenhængende børnepolitikkers indhold. Begreber som forebyggelse, tidlig indsats, rummelighed/inklusion, forældresamarbejde og tværfaglighed går således igen i casekommunernes politikker på børn- og ungeområdet. Derudover lægges der vægt på, at den kommunale indsats skal tage udgangspunkt i en ressourceorienteret tilgang til de socialt udsatte børn. Imidlertid efterlader casestudierne indtrykket af, at den måde, den kommunale ressourcetildeling foregår på, kan være en udfordring i forhold til det ressourceorienterede og inkluderende udgangspunkt for indsatsen. Ressourcetildelingen opleves således at foregå ved at individualisere og fremhæve problemerne hos børnene. Den individbaserede ressourcetildeling kommer også til udtryk ved, at indsatser rettet mod det enkelte barn er højt prioriterede i kommunerne. Der kan dog samtidig konstateres en bevægelse i retning af et øget fokus på indsatser med en inkluderende pædagogik målrettet hele eller udvalgte børnegrupper, ofte i form af uddannelsesforløb for medarbejderne i dagtilbuddene. I forlængelse heraf viser casestudiet, at de indsatser, der sigter på at understøtte en inkluderende pædagogik, i vid udstrækning finansieres af statslige puljemidler. De nyligt opstillede politiske målsætninger om innovative og ressourceorienterede tilgange til indsatser følges således i mindre grad op af de økonomiske prioriteringer af kommunale midler. 7

8 Forståelser af social udsathed blandt børn i dagtilbud For at fremme et fælles sprog og en fælles forståelse af hvem de (socialt) udsatte børn er, benyttes i flere af de udvalgte casekommuner skalamodeller som eksempelvis bekymringsbarometeret og børnelinealen. Casestudierne viser, at skalamodellerne kun sjældent anvendes i det daglige arbejde til konkret at definere børnenes problemer. Skalaerne anvendes således sjældent på en sådan måde, at de danner udgangspunkt for en vurdering af barnets udsathed og de forskellige muligheder for indsatser, som knytter sig til denne type udsathed. Men der er blandt casekommunerne eksempler på, at man i det seneste års tid har gennemført eller iværksat forskellige tiltag, der skal fremme udbredelsen af den fælles forståelse af problemer og indsatser blandt kommunens ansatte i forvaltningen og i dagtilbuddene. Tiltagene, som er af meget forskellig karakter fra kommune til kommune, spænder fra uddannelse af pædagoger i AKT (Adfærd, Kontakt og Trivsel) i de enkelte institutioner, over eksterne undersøgelser af dagtilbudstilgang til udsatte børn til afholdelse af formelle tværfaglige gruppemøder, hvor faglige vurderinger og bekymringsgrader drøftes i konkrete sager. Disse tiltag kan ifølge kommunerne gennemføres, fordi de finansieres via statslige puljemidler I forhold til den konkrete opfattelse af social udsathed tegner casestudierne et billede af, at der i kommunerne er en blandet forståelse og at de forskellige perspektiver findes både på tværs af kommune- og faggrænser samt organisatoriske og hierarkiske skel internt i kommunerne. Der tegner sig dog et billede af, at det mest fremherskende perspektiv i casekommunerne på social udsathed er de familiære risikofaktorer (konteksten). Casestudierne viser dog også, at medarbejderne er af den opfattelse, at familiære risikofaktorer ikke er et tilstrækkeligt udgangspunkt for forståelsen af socialt udsatte børn. Oplevelsen er, at social udsathed ikke nødvendigvis er forbundet med børn fra samfundets nederste lag. I praksis ser man således også meget på barnets adfærd og relationer til andre børn og voksne og begrebet social forstås i denne sammenhæng af de professionelle sådan, at barnet kan være socialt udsat, fordi barnet har problemer med de sociale relationer til andre mennesker. Formel organisering af indsatsen over for socialt udsatte børn i dagtilbud I casekommunerne er der organiseret tværfaglige grupper på distriktsniveau, som både kan have til formål at være konsultative i forhold til dagtilbuddene og nogle steder kan iværksætte konkrete indsatser af mindre indgribende karakter. I nogle af casekommunerne er der tegn på, at de tværfaglige distriktsteam, der alene er konsultative, ikke opfylder det oplevede behov hos brugerne (pædagoger, institutioner, dagpleje). Erfaringen i disse casekommuner er, at medarbejderne i institutioner og dagpleje i overvejende grad efterspørger hurtig handling, understøttelse i den pædagogiske praksis og beslutningskompetence, når de henvender sig med en bekymring, og at de derfor ikke oplever et tilstrækkeligt udbytte af deres henvendelse i det tværfaglige distriktsteam. I de tilfælde, hvor dagtilbuddets egne tiltag ikke hjælper, kontakter dagtilbuddet oftest PPR eller støttepædagogkorpset. PPR/støttepædagogkorpset vil derefter enten selv forsøge at hjælpe barnet, tage kontakt til andre faggrupper eller eksempelvis underrette familieafdelingen, såfremt der er behov herfor. Det er således ikke de tværfaglige distriktsteam, som daginstitutionerne retter henvendelse til ved en bekymring. Casekommunerne har i en vis udstrækning tænkt de tværfaglige distriktsgrupper som første og/eller eneste indgang for dagtilbuddene til at indhente støtte fra andre fagpersoner i forbindelse med en bekymring, hvor der er behov for sparring. Casestudierne viser imidlertid, at denne procedure langtfra er blevet en del af praksis, og at der er stor forskel både mellem og internt i kommunerne på, hvordan de tværfaglige distriktsgrupper benyttes. Casestu- 8

9 dierne tyder på, at dette for det første skyldes, at der er uklarhed om procedurer for samarbejdet med den tværfaglige distriktsgruppe og uklarhed om den tværfaglige gruppes funktion. For det andet skyldes det, at der traditionelt i dagtilbuddene lægges vægt på personlige relationer og tillidsforhold, hvilke er bestemmende for, hvem man kontakter, hvis der opstår bekymring om et barn. For det tredje kan støtteenhedernes egne visitationskompetencer medvirke til, at direkte henvendelser denne vej er hurtigere end gennem rådgivning og sparring via det tværfaglige distriktsteam. I praksis er det således ofte specialenheder som PPR og støttepædagogkorpset og ikke dagtilbuddene selv, der formidler kontakten til de tværfaglige distriktsgrupper. En række mere indgribende indsatser skal behandles i kommunale visitationsudvalg, herunder familiebehandlinger og anbringelser, som kræver en 50-undersøgelse. I nogle casekommuner visiteres ligeledes til specialpædagogiske støttetimer og lignende tiltag gennem et visitationsudvalg. I andre casekommuner har man etableret et såkaldt minivisitationsudvalg, der varetager visiteringen af sådanne mindre indgribende indsatser i det omfang, visitationen ikke er lagt ud til støtteenhederne selv. Formålet med organiseringen af et minivisitationsudvalg er at gøre sagsgangen smidigere og gøre det mindre krævende at iværksætte en hurtig og tidlig indsats. Tilrettelæggelse af og samarbejde om indsatsen I casekommunerne undersøges og beskrives barnet ofte ved hjælp af test, observationsskemaer eller lignende. I de tilfælde, hvor dagtilbuddets egne tiltag ikke hjælper, kontakter dagtilbuddet oftest PPR eller støttepædagogkorpset. PPR/støttepædagogkorpset vil derefter enten selv forsøge at hjælpe barnet, tage kontakt til andre faggrupper eller eksempelvis underrette familieafdelingen, såfremt der er behov herfor. Det er således ikke de tværfaglige distriktsteam, som daginstitutionerne retter henvendelse til ved en bekymring. Casestudiet understøtter resultatet af den landsdækkende undersøgelse, som viser, at der eksisterer en barriere for dagtilbuddene i forhold til at inddrage familieafdelingen. Blandt forklaringerne på dette fremhæves, at dagtilbuddenes relativt tætte kontakt til forældrene kan gøre det vanskeligt at inddrage familieafdelingen, som forældrene udviser modstand over for. Blandt casekommunerne findes eksempler på, at man har omorganiseret PPR, således at enheden i stedet er blevet organisatorisk forankret i familieafdelingen. Dette forventes af interviewede medarbejdere at medvirke til en tættere kontakt med familieafdelingen fremover. Dagplejens rolle adskiller sig fra daginstitutionernes, når det gælder opsporingen af socialt udsatte børn. Oplevelsen blandt interviewede fagprofessionelle medarbejdere og ledelsen i casekommunerne er, at dagplejerne i væsentligt mindre omfang end institutionerne spiller en rolle i forhold til opsporingen af socialt udsatte børn. I en casekommune beskrives, hvordan sundhedsplejen har opmærksomhed på opsporing af socialt udsatte børn, når den kommer i hjemmet for at besøge en yngre søskende. Erfaringerne herfra er, at dagplejerne gerne kontakter sundhedsplejen og benytter sig af denne mulighed for sparring omkring indsatsen over for børnene. I forlængelse heraf påpeger medarbejderne i casekommunerne muligheden for, at sundhedsplejen kunne spille en større rolle i dagplejen i forhold til opsporing, end det er praksis i dag. 9

10 Konkrete indsatser over for socialt udsatte børn Undersøgelsen af casekommunernes tilrettelæggelse af konkrete indsatser tyder på, at der i overensstemmelse med kommunernes politiske målsætninger er en bevægelse i gang fra behandlende indsatser til en øget brug af forebyggende indsatser. Samtidig er der fortsat stor fokus på indsatser rettet mod det enkelte barn. Man er i kommunerne meget opmærksomme på risikoen for, at man ved tilrettelæggelse af en barnecentreret indsats, som en støttepædagogindsats eksempelvis kan være, risikerer at medvirke til at marginalisere barnet. Der er således fokus på, hvordan støttepædagogernes indsats i stedet kan rettes mod børnegruppen. Ligeledes har man i flere af casekommunerne iværksat konsultative støttefunktioner, som bl.a. varetages af støttepædagogkorpset. Casestudierne viser således, at der i kommunerne er et vist fokus på indsatser rettet mod det pædagogiske personale, som ud over særligt uddannede personer i konsultative funktioner kan omfatte uddannelsesforløb for personale i dagtilbuddene. Casestudierne viser, at målsætningerne om familieorienterede indsatser afspejler sig ved, at der er stort fokus på at inddrage forældrene i forbindelse med indsatsen over for (socialt) udsatte børn. Det fremhæves, at det er vanskeligt at gøre en forskel for et barn, hvis forældrene ikke er involveret i og bakker op om indsatsen. Derudover har nogle af kommunerne forsøgt at etablere netværksskabende indsatser eller forskellige former for åben rådgivning. Der er flere eksempler på, at dette kan virke positivt, men samtidig fremhæves det, at det kan være vanskeligt at nå de udsatte grupper på denne måde, da det ofte er ressourcestærke forældregrupper, der benytter sig af disse tilbud. Opfølgning på indsatsen I casekommunerne er der endnu kun få erfaringer med at gennemføre systematiske evalueringer af kommunens indsatser. Der tegner sig således et billede af, at opfølgningen udelukkende foregår på sagsniveau. Dette betyder, at der i casekommunerne endnu ikke er indsamlet systematiske erfaringer med effekterne af den kommunale indsats. I nogle af casekommunerne har man dog taget det første tilløb til at gennemføre systematiske evalueringer ved at opstille mere eller mindre detaljerede effektmål for indsatsen. I andre af kommunerne har man indført aftale- eller kontraktstyring, som indebærer, at kommunernes faglige enheder og dagtilbud skal udforme mål for egen udvikling, som de forpligtes til at følge op på. Som nævnt viser casestudierne, at kommunerne primært har udarbejdet relativt overordnede målsætninger for indsatsen over for socialt udsatte børn og det er derfor heller ikke overraskende, at casekommunerne kun i lille omfang har fokuseret på at operationalisere forskellige typer af effekter. I casekommunerne er der imidlertid stor interesse for at evaluere kommunens indsatser over for udsatte børn. Men casestudiet efterlader indtrykket af, at en væsentlig barriere for udviklingen af opfølgnings- og evalueringsarbejdet er manglende kendskab til, hvordan man griber arbejdet an, samt mangel på konkrete redskaber til gennemførelse af evalueringer på indsatsniveau. I nogle casekommuner har man således også efterspurgt egnede indikatorer til at måle effekten. Der dog indhentet eksempler på operationaliseringer af samfundsmæssige effekter samt barnets og forældres udbytte af indsatsen. De samfundsmæssige effektmål i casekommunerne relaterer sig i overvejende grad til reduktion af børn, der har behov for foranstaltninger, herunder anbringelser. Hertil er knyttet et mål om at bevare den samlede økonomiske ramme samt flytte midler fra specialområdet til normalområdet og de generelle forebyggende indsatser. Effektmål knyttet til barnets udbytte omhandler generelt barnets intellektuelle og læringsmæssige udbytte af indsatser, dets emotionelle og sociale udvikling og en reduktion af 10

11 risikoen for senere at havne i kriminalitet, teenagegraviditet og lignende. En casekommune har valgt at fokusere på barnets udbytte i opstillingen af effektmål for indsatsen over for socialt udsatte børn. Fokus i denne kommune er blandt andet børnenes livsglæde og kompetencer. Effektmål knyttet til børns og forældres udbytte omhandler generelt en række direkte effekter rettet mod moderen, eksempelvis moderens involvering i barnets deltagelse i dagtilbud og moderens tilknytning til arbejdslivet. Som en indirekte effekt af indsatsen ses barnets udvikling, deltagelse og udbytte af dagtilbuddet. Derudover fokuseres på udvikling via det pædagogiske miljøs sociale aspekter, kvalitet i dagtilbud mv. Ingen af de undersøgte kommuner har opstillet effektmål, der i nævneværdigt omfang omhandler et barne- og forældreudbytte. 11

12 2 Formål og metoder Det foreliggende working paper indeholder resultaterne af kvalitative casestudier af ti udvalgte kommuners indsats over for socialt udsatte børn. De ti kommuner er udvalgt på baggrund af to overordnede udvælgelseskriterier hhv. organisering og indsatstype. Organisering omfatter følgende forhold: Poliske mål på området for udsatte børn, budgettering af særlige midler til området, etablering af koordinerende eller rådgivende organ samt specialisering i dagtilbud. Indsatstyper dækker over, hvorvidt kommunerne råder over barneorienterede indsatser, familieorienterede indsatser, og/eller gruppeorienterede indsatser. For nærmere beskrivelse af undersøgelsens metode henvises til kapitel 9. Formålet med casestudierne er at afdække følgende: Baggrunden for og betydningen af målsætninger, politikker og økonomi på området for socialt udsatte børn, organiseringen af kommunernes indsats over for socialt udsatte børn, samarbejdsrelationer mellem de forskellige aktører i kommunerne, strategi for og anvendelse af forskellige indsatser i praksis, herunder effekter af forskellige indsatser, kommunernes opstilling af og arbejde med effektmål samt erfaringer med dokumentation af og opfølgning på effektmålene. Casestudierne er gennemført i forlængelse af undersøgelsens landsdækkende spørgeskemaundersøgelse med henblik på at indhente en uddybende viden om de kommunale indsatser målrettet socialt udsatte børn. Casestudierne indhenter således dels en bagudrettet viden om og en kvalitativ analyse af de kommunale indsatser; dels en fremadrettet læring i form af praksiseksempler og forslag til, hvordan indsatsen kan tilrettelægges i arbejdet med at forbedre kvaliteten af den tidlige indsats over for udsatte børn. På den baggrund er kvalitative interview anvendt som dataindsamlingsmetode. Som baggrundsmateriale for casestudierne i de ti kommuner er der gennemført en desk research, hvor casekommunernes centrale politikker og dokumenter er blevet analyseret. I hver af kommunerne er der endvidere gennemført et personligt interview med formanden for det udvalg, som dagtilbudsområdet hører under, et gruppeinterview med de kommunale chefer for dagtilbudsafdelingen, familieafdelingen og skoleområdet samt et gruppeinterview med relevante medarbejdere i forvaltningen, herunder en pædagogisk konsulent, samt repræsentanter fra PPR, familieafdelingen og sundhedsplejen (deltagerne varierede ud fra de forskellige organiseringer i kommunerne). Interviewene er gennemført i oktober og november Casestudierne er gennemført i en periode, hvor sammenlægningskommunerne har fungeret i knap et år. Casestudierne bærer således præg af, at der kun i lille udstrækning eksisterer systematiske erfaringer i de nye kommuner. 12

13 3 Kommunernes politikker og målsætninger for socialt udsatte børn 3.1 Interesse for området for socialt udsatte børn På grundlag af den landsdækkende spørgeskemaundersøgelse (jf. Mehlbye og Jensen 2009) blev aktivitetsniveauet i kommunerne omkring indsatsen over for udsatte børn vurderet til at være relativt højt. Stort set alle kommuner angav at have opstillet politiske mål for indsatsområdet for socialt udsatte børn i deres kommune, ligesom et flertal af kommunerne angav at have igangsat udviklingsprojekter i forbindelse hermed på dagtilbudsområdet. I de udvalgte casekommuner kommer dette til udtryk ved, at medarbejdere og ledere i forvaltningerne oplever, at politikerne har stor interesse for området et indtryk, der bekræftes ved interviewene med politikerne. Casestudierne efterlader samtidig indtrykket af, at politikernes interesse for området for det første skyldes, at der er tale om et økonomisk tungt område. Særligt medarbejderne i kommunerne opfatter politikernes interesse på denne baggrund, ligesom politikerne selv giver udtryk for, at dette er en del af forklaringen. Casestudierne illustrerer samtidig, at politikernes interesse for økonomien skal ses i sammenhæng med interesse for kommunens kvalitet og serviceniveau i ydelserne. I den forbindelse er der særlig opmærksomhed på, at de besparelser, der kan opnås på de særligt dyre foranstaltninger, kan anvendes andre steder, eksempelvis til det forebyggende arbejde. Dette er en tankegang, der også afspejler sig i de kommunale målsætninger, jf. nedenfor. Det høje aktivitetsniveau, som spørgeskemaundersøgelsen viste, og den store politiske interesse for området forklares i casestudierne med, at alle ti kommuners sammenhængende børnepolitik rummer afsnit, som direkte vedrører værdier og målsætninger på området for børn med særlige behov herunder socialt udsatte børn. I enkelte casekommuner gives endda udtryk for, at hele den sammenhængende børnepolitik er opbygget omkring området for udsatte børn. En casekommune skriver eksempelvis: Den sammenhængende børnepolitik beskriver de overordnede værdier på hele børn- og ungdomsområdet i [ ] Kommune. Den sammenhængende børnepolitik tager udgangspunkt i det udsatte område, hvor børn og unge med særlige behov har brug for støtte. Men det er kommunalbestyrelsens grundlæggende opfattelse, at normalsystemet skal involveres og inddrages, så der bliver skabt en helhed og en sammenhæng i det fremtidige arbejde med børn og unge. 3.2 Kommunale mål abstrakte eller handlingsanvisende? Det overordnede indtryk af casestudierne er dog samtidig, at de fleste af casekommunerne udelukkende har formuleret meget overordnede mål for socialt udsatte børn. I enkelte kommuner har man operationaliseret målene yderligere, så de er blevet mere handlingsanvisende, jf. eksemplerne nedenfor. Som oftest er der dog ikke opstillet specifikke mål for socialt udsatte børn i dagtilbud hvilket kommer til udtryk ved, at der kun i enkelte tilfælde er udformet sektorpolitikker for dagtilbudsområdet i casekommunerne. I de kommuner, der endnu ikke har udarbejdet dagtilbudsspecifikke mål, tegner casestudierne et billede af, at der eksisterer et ønske om at konkretisere de kommunale målsætninger for dagtilbudsområdet. Man er her endnu ikke nået dertil eller har kun igangsat arbejdet 13

14 med udvikling af en politik for dagtilbudsområdet efter kommunesammenlægning som følge af kommunalreformen. Kommunerne oplever således, at kommunalreformen har bremset indsatsen over for udsatte børn på en række områder, herunder implementeringen af organiseringen på området, udarbejdelse af politikker og mål for området og den efterfølgende opfølgning og evaluering af politikker og målsætninger. Nedenstående eksempel fra en casekommune kan illustrere det overordnede niveau, som målsætninger for kommunens indsats ofte har: Der sættes tidligt ind med en forebyggende og tværfaglig indsats over for børn med særlige behov. (Sammenhængende Børnepolitik i casekommune) De af casekommunerne, der har formuleret delmål og mål for konkrete indsatser og specificerede målgrupper af børn herunder socialt udsatte har operationaliseret målene ved at specificere, hvilke indsatser der er til rådighed for at nå målene, og ligeledes udpeget indikatorer for, at målene er indfriet. Et eksempel herpå er en kommunes målformulering for tidlig opsporing i relation til målgrupperne 2 og 3 i kommunens bekymringsbarometer (risikobørn og sårbare børn). Eksempel: Alle personer, der arbejder med børn og unge [ ], skal inden udgangen af 2008 have kendskab til, hvordan man identificerer/spotter de sårbare børn og unge eller risikobørnene, samt vide, hvordan man handler i disse situationer, og handle i overensstemmelse hermed. (Sammenhængende børnepolitik i casekommune) Som en indsats hen imod dette mål angives politisk, at der skal udformes en såkaldt håndbog, som er webbaseret. Håndbogen kommer til at indeholde procedurer, handlemodeller og retningslinjer relateret til begreberne i kommunens bekymringsbarometer og alle kommunens faggrupper og mulige indsatser. Denne håndbog har således flere formål, idet den både skal sikre en ensartet og tidlig identifikation af børnene i de nævnte målgrupper. Ligeledes skal den sikre, at medarbejderne er klædt på til at magte at tage det første skridt i en indsats over for ethvert barn med begyndende problemer, så disse ikke udvikler sig i en negativ retning: Tanken er, at man som medarbejder ikke skal føle sig alene, hvis man møder et problem, man ikke har mødt før. Man skal altid kunne få hjælp til at henvende sig. Den enkelte skal ikke føle sig overbebyrdet af at få øje på et problem, man skal have mulighed for at trække på mange andre i organisationen. (Udvalgsformand) Endelig er i denne casekommune angivet en række konkrete indikatorer, der viser, hvornår målet er nået. Indikatorer for målopfyldelse er fx, at en undersøgelse blandt medarbejdere viser kendskab til Håndbogen [som beskrevet ovenfor]. 3.3 Indhold i kommunale politikker og målsætninger Den landsdækkende spørgeskemaundersøgelse viser, at de teoretiske og værdimæssige perspektiver, som lægges til grund for indholdet i de kommunale mål og politikker, umiddelbart er forskellige. På tværs af de ti casekommuners politikker tegner der sig et billede af, at nogle begreber går igen og således betegner hovedstrømninger i casekommunernes politiske målsætninger 14

15 for indsatser over for socialt udsatte børn. Dette er især nøglebegreber som forebyggelse, tidlig indsats, rummelighed/inklusion, forældresamarbejde og tværfaglighed. Dette er samtidig begreber, der fremhæves under interviewene i casekommunerne med politikere og forvaltningschefer. Casestudierne tyder på, at casekommunernes overordnede politikker og mål i vid udstrækning tager udgangspunkt i en ressourceorienteret tilgang til området: I den politiske tilgang til indsatser tages således typisk udgangspunkt i barnets og familiens ressourcer, og indsatsernes formål er at udvikle kompetencer og vende den negative retning i barnets udvikling til en positiv. Dette kommer bl.a. til udtryk ved politiske formuleringer som disse: alle familier og det enkelte barn [ ] besidder en række ressourcer. Udgangspunktet for den kommunale indsats er at tage afsæt i egne ressourcer og understøtte og udbygge disse. Dagtilbuddene er afgørende for børnenes livschancer og for deres videre dannelse og deres videre udviklingsmuligheder [ ] Indsatsen rettes mod institutionernes arbejde med det enkelte barns udviklingsperspektiv og med at bryde den negative sociale arv. 3.4 Udfordringer På vej mod en fælles forståelse og retning? I casestudierne er det samtidig belyst, hvor kendte de kommunale politikker og målsætninger er på forskellige niveauer i kommunerne, dvs. blandt politikere, chefer og blandt medarbejdere i forvaltningerne, såsom pædagogiske konsulenter, medarbejdere i PPR, medarbejdere i sundhedsplejen samt medarbejdere i familieafdelingerne. Fælles for de interviewede er, at casekommunernes politikker og målsætninger betragtes som nye. Særligt i de af casekommunerne, som er sammenlægningskommuner, er det oplevelsen blandt lederne, at man er startet forfra og derfor endnu ikke er nået særlig langt med udvikling af politikker og målsætninger. Af samme årsag forventer de interviewede ledere kun i ringe omfang, at de kommunale politikker og målsætninger er kendte på medarbejderniveauet i forvaltningerne. På medarbejderniveau gives udtryk for et meget lille kendskab til den sammenhængende børnepolitik, og oplevelsen blandt medarbejderne er derfor heller ikke, at de politiske mål heri er styrende eller retningsgivende for den daglige praksis. Derudover oplever de fleste medarbejdere i casekommunerne, at de ikke har været involveret i udviklingsprocessen. Enten fordi de ikke havde tid til at sætte sig ind i tingene, da de blev involveret, eller fordi de ikke har haft indflydelse på udviklingsprocessen. Samlet set efterlader casestudiet indtrykket af, at de politiske mål i casekommunerne primært er udbredte eller kendte blandt de interviewede deltagere på centralt og decentralt ledelsesniveau i casekommunernes organisation og i mindre grad blandt de interviewede medarbejdere. 3.5 Kommunernes budgetter ikke sammenlignelige Delrapport 1 pegede på afvigelser mellem de kommunale forvaltningschefers og udvalgsformændenes oplevelse af, hvorvidt der i de enkelte kommuner var afsat budgetter direkte målrettet de socialt udsatte børn i dagtilbud. Delrapport 1 konkluderede efterfølgende, at det 15

16 er særdeles vanskeligt om ikke umuligt at sammenligne kommunernes reelle økonomiske prioriteringer af området. Casestudierne underbygger denne konklusion af flere årsager. Først og fremmest er organiseringen af indsatser og således også budgetstrukturerne forskellige fra casekommune til casekommune. Kommunernes budgetter betegnes således som samlede eller delte på forskellige niveauer i forhold til indsatsen over for socialt udsatte børn, hvilket gør det svært at drage sammenligninger mellem kommunerne. Grundlæggende er der dog ikke nogen af casekommunerne, som har ét budget, der alene er rettet mod socialt udsatte børn i dagtilbud eller generelt. Det er betegnende for casekommunerne, at man i organisationerne har oplevelsen af at befinde sig i år 1 efter kommunalreformen og indførelsen af de nye sammenhængende børnepolitikker. I de sammenlagte casekommuner karakteriseres budgettet på området således som værende de gamle kommuners budgetter smidt sammen i en kasse. I nogle tilfælde er indsatser på den baggrund blevet beskåret, mens andre indsatser har fået tildelt flere ressourcer for at kunne harmonisere den nye kommunes indsats. Oplevelsen i casekommunerne er, at man er presset økonomisk og i forhold til arbejdsbelastningen i kommunen: De økonomiske rammer er blevet mindre. Man kan ikke sige på kroner og øre, men der er opgaver, som jeg mener, bør flyttes og gøres anderledes. I det samlede billede kan man ikke sige, at der er blevet mere eller mindre, men man har ikke prioriteret at sige, fx at her er et område, som skal være fuldt på højde med, hvordan vi gjorde det før. (Medarbejder i casekommune) Casestudierne tegner endvidere et billede af, at casekommunernes økonomiske prioriteringer ikke nødvendigvis afspejler de overordnede politiske mål i forhold til indsatsen over for socialt udsatte børn, som i vid udstrækning tager udgangspunkt i en ressourceorienteret tilgang frem for en fejl- og mangeltilgang. Dette kommer for det første til udtryk ved den måde, tildelingen af ressourcer foregår på. Nedenstående citat er betegnende for, hvorledes især medarbejdere, men også ledere i flere casekommuner oplever forholdet mellem politiske udmeldinger og økonomiske prioriteringer: Det er stadig den måde, man får tildelt ressourcerne ved at individualisere problemerne og ved at fremhæve problemerne. Det er stadig sådan, at jo større problemer børn har, des lettere er det at få tildelt ressourcer. Imens er det svært at få ressourcer til ting, der befinder sig i småtingsafdelingen, men alligevel kræver en ekstra indsats [ ] Man kan helt tydeligt mærke, at økonomien spiller en stor rolle. (Medarbejder i casekommune) For det andet kommer sammenhængen mellem de politiske mål og ressourcetildelingen til udtryk ved, hvilke typer af indsatser der prioriteres i kommunerne. Delrapport 1 viste, at midlerne til indsatser rettet mod det enkelte barn fortsat er højt prioriteret i kommunerne. Dette resultat kan nuanceres og forklares på baggrund af casestudiet: I forbindelse med udvalgte udviklingsprojekter har casekommunerne således fokus på indsatser, som ikke retter sig mod det enkelte barn, men på den kontekst, hvori barnet indgår i form af en inkluderende pædagogik. I casekommunerne tager dette ofte form af efteruddannelse af medarbejderne. Imidlertid viser casestudiet også, at disse indsatser, der sigter på at understøtte en inkluderende pædagogik, i vid udstrækning finansieres af statslige puljemidler. De nye politi- 16

17 ske målsætninger om innovative og ressourceorienterede tilgange til indsatser følges i mindre grad op af de økonomiske prioriteringer af kommunale midler. Der er eksempler på casekommuner, hvor man på ledelsesniveau er opmærksomme på uoverensstemmelsen mellem politiske mål og økonomiske prioriteringer, og hvor der gives udtryk for et ønske om at kunne udligne dette i fremtiden. I forlængelse heraf henvises igen til kommunernes pressede situation, idet man for nuværende ikke oplever at kunne tilføre flere ressourcer til forebyggende indsatser, fordi igangværende behandlende foranstaltninger i forvejen udgør en stor post på budgettet. Casekommunerne har stor opmærksomhed på, at vejen til at nedbringe antallet af dyre foranstaltninger går via investeringer i og prioritering af forebyggelse. Der er eksempler på casekommuner, hvor det er et mål, at de økonomiske prioriteringer med tiden i stigende grad skal afspejle denne tankegang: At en nedbringelse af dyre foranstaltninger som fx tvangsanbringelser skaber økonomisk rum i budgettet til mere forebyggelse, som tænkes at nedbringe udgifterne til foranstaltninger yderligere. En sådan udvikling har dog ifølge såvel interviewede politikere og ledere lange udsigter også i de casekommuner, hvor indsatsen over for udsatte børn er resultat- og målorienteret. Her understreges det, at der i forhold til udligningen mellem økonomiske og politiske prioriteringer flere steder stadig er tale om ideologi snarere end realiteter : Vi tror på forebyggelse, og vi vil det [ ] det handler ikke om at finde politisk opbakning til det, men snarere om at finde kronerne til det. Hvis vores politikere kunne have fundet 2-3 millioner til at investere i nogle specielle indsatser på skoleeller dagtilbudsområdet, så tror jeg såmænd, man havde gjort det. Pengene er der ikke lige nu, men jeg tror, der er politisk vilje til at bruge pengene, hvis de var der, men det er de bare ikke [ ] Det er en omvendt problemstilling, for man skal spare pengene, før man kan bruge dem. (Forvaltningschef i casekommune) Nogle casekommuner har i forlængelse heraf indbygget en logik i budgetstrukturen, der gør, at ubrugte midler på specialområdet automatisk overflyttes til generelle og særligt forebyggende indsatser i normalområdet. For at understøtte de politiske målsætninger om en forebyggende indsats er der blandt casekommunerne eksempler på, at man har gjort sig overvejelser om, hvilken budgetstruktur der bedst muligt understøtter implementering af disse intentioner, således at udgifterne til udskilte foranstaltninger i fremtiden vil falde og i stedet kan bruges til forebyggelse. Disse casekommuner søger at imødegå denne intention ved at samle børneområdet under ét politisk udvalg, én forvaltningsleder og i sidste instans ét samlet budget for både forebyggelse og foranstaltninger. Denne måde at organisere sig organisatorisk og økonomisk på forbindes grundlæggende med forbedrede muligheder for at kunne flytte ressourcer fra foranstaltninger til forebyggende indsatser. 17

18 4 Hvem er de socialt udsatte børn? 4.1 Ansatte medarbejderes opfattelser af social udsathed tendenser og variationer Undersøgelsen blandt casekommunerne viser, at der i ringe udstrækning arbejdes med veldefinerede opfattelser af (socialt) udsatte børn i det daglige arbejde. I undersøgelsen er det på denne baggrund blevet belyst, hvad medarbejderne forstår ved begrebet socialt udsatte børn. I den landsdækkende undersøgelse inddeles opfattelsen af udsatte børn overordnet i fire hovedkategorier: Barnets adfærd såsom barnets følelsesmæssige adfærd, relationer til andre og kompetencer Den institutionelle kontekst dvs. hvis barnet udviser en problemadfærd, der betyder øget fokus fra pædagogernes side Konteksten den nære familie: Forældrenes adfærd og situation, såsom lav indkomst, alkoholisme, stofmisbrug, teenagemødre, kriminalitet, depression, handicap og etnisk oprindelse Den samfundsmæssige kontekst afgrænsning i forhold til et særligt boligområde eller andet geografisk område i kommunen. Den landsdækkende spørgeskemaundersøgelse viste (Delrapport 1), at der ikke kunne identificeres kommuner, som havde en bestemt definition af udsatte børn, men alle havde bud på, hvad der karakteriserede socialt udsatte børn i netop deres kommune. Casestudierne underbygger billedet af, at der i kommunerne er en blandet opfattelse af social udsathed og at de forskellige perspektiver findes både på tværs af kommune- og faggrænser samt organisatoriske og hierarkiske skel internt i kommunerne. Der tegner sig dog et billede af, at det mest fremherskende perspektiv i casekommunerne på social udsathed er de familiære risikofaktorer (konteksten). De tegn og indikatorer, som særligt fremhæves, er således: Familiens manglende sociale relationer eller kommunikation. Dette kan både være familiens private netværk og familiens professionelle netværk, fx forholdet til dagtilbuddets personale, sundhedsplejens betydning. Misbrug, fysisk og psykisk sygdom, skilsmisse, teenagemødre og fravær af forældreansvar. Graden af barnets udsathed vurderes ligeledes ud fra forholdet mellem belastningsfaktorer 1 som stilles over for beskyttelsesfaktorer 2. En forståelse, der lægger sig op ad brugen af begrebet risikofaktorbegrebet (Delrapport 1). Endvidere viser casestudierne, at medarbejderne i den daglige praksis samtidig lægger stor vægt på faktorer, der vedrører det enkelte barnets adfærd. Medarbejderne i casekommunerne 1 2 I interview samt kommunale politikker nævnes herunder bl.a. misbrug, sygdom, psykisk sygdom, skilsmisse og fravær af forældreansvar. I interview samt kommunale politikker nævnes herunder bl.a. tæt og stabilt netværk, omsorgsfuld og synlig omsorgsperson samt børnenes og de unges egne ressourcer. 18

19 oplever derimod ikke, at kontekstuelle faktorer er et anvendeligt udgangspunkt for forståelsen af socialt udsatte børn. For det første oplevelser medarbejderne i casestudierne ikke nødvendigvis, at social udsathed alene omfatter børn fra samfundets nederste lag, dvs. forældres fattigdom eller lavt uddannelsesniveau. Man oplever i stigende grad, at også børn fra (økonomisk) ressourcestærke familier er socialt udsatte eller er i risiko for at blive det. Flere steder beretter medarbejdere og ledere i casekommunerne således, at forældre med høje indkomster, som arbejder meget, kan være en potentiel årsag til social udsathed for deres barn, hvis de ikke formår at leve op til deres ansvar som forældre. Ligeledes gives på medarbejder- og ledelsesniveau udtryk for, at man i stigende grad oplever, at tilsyneladende ressourcestærke forældre ikke ved, hvordan de skal leve op til ansvaret for deres barn. For det andet giver de interviewede medarbejdere i casekommunerne udtryk for, at det i det praktiske arbejde ikke er tilstrækkeligt udelukkende at se på sociologiske eller kontekstuelle faktorer såsom fattigdom eller uddannelsesniveau. Disse faktorer betragtes i vid udstrækning som abstrakte begreber, der ikke kan stå alene, når man står over for et konkret barn med behov for en særlig indsats. I praksis ser man således også på barnets relationer til andre børn og voksne og begrebet social forstås i denne sammenhæng af de interviewede medarbejdere sådan, at barnet kan være socialt udsat, fordi barnet har problemer med de sociale relationer til andre mennesker. Casestudierne tegner således et billede af, at de interviewede medarbejdere i praksis ser på en kombination af risikofaktorer, der knytter sig til barnet og til familien, og de kontekstuelle risikofaktorer. 4.2 Kommunernes brug af skalamodeller til forståelse af udsathed Den landsdækkende spørgeskemaundersøgelse viste, at en stor del af kommunerne tager udgangspunkt i forskellige skalamodeller til forståelse af udsathed: Bekymringsbarometeret og børnelinealen. Disse redskaber betegner som udgangspunkt grader af udsathed, risiko og/eller bekymring på en skala, hvor der anlægges forskellige perspektiver for forståelsen af udsathed i beskrivelsen af skalaernes målgrupper. På skalaerne kobles de forskellige grader af udsathed med kommunale indsatser, og skalaerne er delt imellem de generelt forebyggende indsatser (normalområdet) og særligt forebyggende indsatser og foranstaltninger rettet mod børn med særlige behov. Figuren nedenfor illustrerer et eksempel på, hvordan en casekommunerne arbejder med skalaen en fremgangsmåde, som genfindes i flere casekommuner. 19

20 Målgrupper inden for den sammenhængende børnepolitik Serviceloven 50 Risikobørn Børn og unge i trivsel Permanent Sårbare børn Truede børn Børn med svære problemer Midlertidigt På skalaen skelnes der mellem fem grupper af børn, som er børn og unge i trivsel, risikobørn, sårbare børn, truede børn og børn med svære problemer. Figuren illustrerer, at de tre førstnævnte grupper skal løses inden for normalområdet (til venstre for den stiplede linje). På den anden side af den stiplede linje er målgrupper af børn med særlig behov, hvor der er behov for en særlig målrettet indsats i form af specifikke forebyggende foranstaltninger og anbringelser. Casestudierne tyder på, at de forskellige skalamodeller kun sjældent anvendes i det daglige arbejde af ledere og medarbejdere. I de situationer, hvor skalaerne anvendes, oplever medarbejdere ikke altid, at der er en fælles retning eller forståelse af barnets behov blandt de professionelle. Blandt de adspurgte medarbejdere og ledere i casekommunerne, som bruger skalaer, er det symptomatisk, at skellene mellem skalaens beskrivelser af indsatser fremstår langt tydeligere end dens beskrivelser af børns grad af udsathed. Medarbejdere i casekommunerne husker ikke umiddelbart begreberne, deres rækkefølge eller de dertil hørende beskrivelser af børnenes problemer i kommunes anvendte skala. Det er tydeligt, at indsatserne/foranstaltningerne i langt højere grad udgør skellene i deres forståelse af skalaerne end beskrivelserne af børnenes trivsel. Og medarbejdere oplever i forlængelse heraf, at der bliver regnet baglæns, sådan at man med udgangspunkt i den indsats, et barn får, kan vurdere barnets problemstillinger og behov. Skalaerne anvendes sjældnere på en sådan måde, at de danner udgangspunkt for en vurdering af barnets udsathed, og at der knytter sig forskellige muligheder for indsatser til denne type udsathed. Casestudiet viser, at der på både leder- og medarbejderniveau gives udtryk for, at skalaen er en inddeling, som skal ligge i skuffen eller i baghovedet Den skal ikke bruges til at sætte børnene i en bås. Det er endvidere kendetegnende for de casekommuner, der bruger skalaerne, at de medfølgende beskrivelser til forståelse af børns (sociale) udsathed og relevante indsatser ofte opfattes som anvendelige på lederniveau. Derimod er det kendetegnende, at de begreber, der betegner børnene i disse skalaer, ofte er relativt ukendte blandt medarbejderne. I praksis er skalaernes mulige indgange til fælles forståelse af socialt udsatte børn (endnu) ikke udgangspunkt for det daglige praktiske arbejde i casekommunernes indsatser. 20

21 Der er blandt casekommunerne eksempler på, at man i det seneste års tid har gennemført eller iværksat forskellige tiltag, der skal fremme udbredelsen af den fælles forståelse af problemer og indsatser blandt kommunens ansatte i forvaltningen og i dagtilbuddene. Tiltagene, som er af meget forskellig karakter fra kommune til kommune, spænder fra uddannelse af pædagoger i AKT (Adfærd, Kontakt og Trivsel) i de enkelte institutioner, over eksterne undersøgelser af dagtilbudstilgang til udsatte børn til afholdelse af formelle tværfaglige gruppemøder, hvor faglige vurderinger og bekymringsgrader drøftes i konkrete sager. Disse tiltag kan ifølge kommunerne gennemføres, fordi de finansieres via puljemidler. De interviewede medarbejdere giver udtryk for, at tiltagene er med til at fremme den fælles forståelse af indsatsen, også selv om man endnu ikke benytter de sammen begreber i det daglige arbejde. 4.3 Behov for et fælles sprog? Casestudiet tegner et billede af, at medarbejdere og ledere i casekommunerne har et ambivalent forhold til det at arbejde med en stringent fælles opfattelse af socialt udsatte børn. Blandt de adspurgte i casekommunerne peges på en række fordele og ulemper ved at arbejde med afsæt i en fælles opfattelse af børns sociale udsathed. På den ene side er oplevelsen, at social udsathed ikke nødvendigvis er en stationær eller permanent tilstand hos et barn, om end det for nogle børn kan være det. Som nævnt ovenfor, arbejder casekommunerne ikke i praksis med meget veldefinerede opfattelser af socialt udsatte børn i form af fx skalamodeller. De fleste er således af den opfattelse, at sådanne stringente opfattelser af socialt udsatte børn ikke kan bruges i det daglige arbejde, eftersom social udsathed kommer til udtryk individuelt og derfor er situationsbestemt: Den generelle holdning blandt både de interviewede medarbejdere og ledere er, at definitioner derimod nærmere skal ligge i baghovedet som pejlemærker for de fagpersoner, som arbejder med børnene. I casekommunerne gives det på den ene side meget opmærksomhed, at definitioner kan virke stigmatiserende, og at det ikke er meningen at sætte børnene i kasser. Der peges på vigtigheden af, at eventuelle definitioner gøres meget elastiske, da børns udsathed ikke er et statisk begreb. Derfor fremhæves, at indsatser skal være situationsbestemte og kunne reguleres løbende, så man ikke risikerer at fastlåse børnene inden for definitionens rammer. Samtidig peges på, at førnævnte skalamodeller til kategorisering af børns udsathed kan forekomme noget teoretiske og være svære at overføre til det daglige arbejde, herunder fx børnelinealen. I casekommunerne er oplevelsen på den anden side, at en vis grad af fælles sprog om socialt udsatte børn og indsatser er ønskeligt. Begrundelsen herfor er, at man ofte oplever, at der er forskellige tærskler eller kulturforskelle i forhold til, hvornår et barns problemer identificeres som social udsathed. Derfor er der forskelle på, hvornår medarbejdere ser anledning til fx at foretage en underretning, hvornår og hvordan barnets forældre involveres i en indsats, eller hvilken type indsats der iværksættes. Disse forskelle på handlemåder findes både imellem faggrupperne i den enkelte kommune og internt i faggrupperne. De interne forskelle synliggøres i særlig grad i de casekommuner, som er sammenlægningskommuner, hvor medarbejdere inden for samme faglige felt, men fra forskellige kommuner, ofte viser sig at have dels forskellig opfattelse af, hvad et socialt udsat barn er, dels forskellige holdninger til, hvorledes et barns problemer skal gribes an. Medarbejdere i sammenlagte casekommuner opfatter således udbredelsen af et fælles sprog på tværs af faggrænser som en grundlæggende betingelse for, at det tværfaglige samarbejde på området kan forbedres: Den fælles forståelse opleves som forudsætningen for dialog om et barn på tværs af faggrupper, hvorved målet med indsatsen og den enkeltes arbejds- 21