Bedst for brugerne. En analyse af bedst -dimensionen i den telepolitiske målsætning om bedst og billigst

Transkript

1 Bedst for brugerne En analyse af bedst -dimensionen i den telepolitiske målsætning om bedst og billigst IT- og Telestyrelsen November 2006

2 Indhold AFSNIT 1. INDLEDNING OG OPSUMMERING AF RAPPORTENS KONKLUSIONER INDLEDNING Rapportens formål Afgrænsning af rapporten Rapportens tilblivelsesproces Rapportens opbygning OPSUMMERING AF RAPPORTENS KONKLUSIONER Indikatorer for bedst Barrierer Initiativer...11 AFSNIT 2. INDIKATORER BAGGRUND Struktur HØRINGERNE BRUGERUNDERSØGELSE Indikatorer for bedst FASTLÆGGELSE AF INDIKATORER Tilgængelighed af nye/avancerede Udbredelse af nye/avancerede tjenester Valgfrihed Tilfredshed med kommunikationsydelserne PRISER INTERNATIONAL BENCHMARK Sammenligningsgrundlag Kilder til dataindsamling Gennemgang af indikatorer Konklusion...42 AFSNIT 3. BARRIERER...44 KAPITEL 1. ANALYSE AF UDBUDSBEKENDTGØRELSEN INDLEDNING Formål med analysen Brancheregulering kan afløse bekendtgørelsesregulering Oversigt over analysen IDENTIFICEREDE BARRIERER EU-BINDINGER GÆLDENDE DANSK REGULERING ANALYSE AF TEMAER Anvendelsesområdet ( 1-2) Krav til kontrakten ( 5-8) Adgang til alarmopkald m.v. og netsikkerhed ( 3 og 31) Certificering og behandling af regningsklager ( 9-13) Mobilitet ( 8, stk. 1, nr. 2, og stk. 2, 14, nr. 1, jf. 16) Forbrugskontrol ( 4, 15, jf , og 24) Databeskyttelse ( 17, jf. 14, nr. 2, 25-30)...82

3 6. KONKLUSION Samlet oversigt over konklusioner Oversigt over forslag til ændringer...90 KAPITEL 2. ANALYSE AF BEKENDTGØRELSE OM INFORMATIONS- OG INDHOLDSTJENESTER (SERVICE 900) FORMÅL BAGGRUND REGULERINGEN AF OVERTAKSEREDE INDHOLDSTJENESTER KLAGESTATISTIK DEN TEKNISKE INDRETNING IDENTIFICEREDE BARRIERER Primære barrierer Sekundære barrierer NUMMERSPÆRRING (ÉT OPKALD PR. DAG) Regelgrundlag Barrierer Hensyn Forslag til løsningsmodeller ADVISERING Regelgrundlag Barrierer Hensyn Forslag til løsningsmodeller BELØB Regelgrundlag Barrierer Hensyn Løsningsforslag MULIGHED FOR OPKALD TIL SERVICE 900-TJENESTER FOR ALLE Regelgrundlag Barrierer Hensyn Løsningsforslag KONKLUSION KAPITEL 3. ØVRIGE BARRIERER REGULERING GENERELT MAKSIMALPRISREGULERING ANTITERRORLOVGIVNING SAMTRAFIKREGULERING M.V MOBILTILLADELSER REGULERING FOR DEN FINANSIELLE SEKTOR MYNDIGHEDERNES ROLLE ANDRE BARRIERER...118

4 Afsnit 1. Indledning og opsummering af rapportens konklusioner > 1. Indledning I slutningen af 1994 blev der opstillet det telepolitiske mål, at danske telebrugere inden år 2000 skulle sikres verdens bedste og billigste teleydelser. Denne målsætning har udgjort det politiske grundlag for den totalliberalisering, der er gennemført på teleområdet i Danmark. Midlet til at realisere den telepolitiske målsætning har bl.a. været at etablere reel konkurrence på alle områder inden for den danske telesektor. Fokus har været på via reel konkurrence på telemarkedet at sikre faldende telepriser for forbrugerne. Dette er blandt andet sket gennem samtrafikreguleringen, hvor der kontinuerligt har været fokuseret på at sikre så lave samtrafikpriser som muligt og dermed sikre gode adgangsbetingelser for nye selskaber på markedet til gavn for konkurrencen. Målsætningen om Bedst og billigst blev i den telepolitiske aftale i 1999 suppleret med et ønske om at fremme danskernes adgang til netværkssamfundet. IT- og Telestyrelsen har, blandt andet på baggrund af en række telepolitiske initiativer, søgt at muliggøre og stimulere etableringen af flere alternative og konkurrerende adgangsveje til forbrugerne ( Several Pipes to the Home ). Konkurrencen på telemarkedet er i de senere år øget i takt med fremkosten af alternative og konkurrerende adgangsveje, f.eks. nye mobilnet, opgraderet kabel-tv net/fællesantenneanlæg, fibernet og trådløse abonnentnet (FWA). Samtidig har fokus været fastholdt på at sikre konkurrerende udbydere adgang til det eksisterende fastnet. Dette er blandt andet sket gennem administration af lovgivningen vedrørende adgang til det såkaldte rå kobber, som blandt andet muliggør konkurrence på markedet for udbud af ADSL-tjenester. Liberaliseringen og den tiltagende konkurrence på telemarkedet har betydet, at Danmark har oplevet markante prisfald på teleydelser inden for de seneste år. Det gælder både fastnettelefoni, mobiltelefoni og internetadgang. Resultatet er, at Danmark i dag har nogle af de laveste priser på telekommunikationsydelser inden for OECD. Mens det primære fokus i liberaliseringens første år har været at sikre billige kommunikationsydelser via reel konkurrence, så har der sideløbende også været fokus på at sikre danskerne de bedste kommunikationsydelser. Overordnet er det sket ved at skabe rammebetingelser for, at konkurrencen og markedet selv i videst muligt omfang har kunne fastlægge, hvad der er bedst, og således at elementer som kvalitet er et konkurrenceparameter på linje med priser. Denne udvikling har IT- og Telestyrelsen søgt at understøtte ved f.eks. at udvikle en internetkvalitetsguide og ved som tema i styrelsens prisguide at sætte fokus på de ekstra tjenester, som udbydes i forbindelse med telefonabonnementer. Der har imidlertid ikke tidligere været gennemført særskilte analyser af begrebet bedst. 4

5 For at sikre en yderligere udmøntning af den telepolitiske målsætning om bedst blev der i regeringens it- og telepolitiske handlingsplan 2003 lanceret et initiativ under overskriften Bedst for brugerne. Af handlingsplanen fremgår det, at der skal udarbejdes en analyse, der sætter fokus på, hvordan alle danskere sikres de bedste kommunikationsydelser. Mens billigst umiddelbart er målbart, er målsætningen om bedst sværere at definere og måle. Begrebet dækker over den telepolitiske målsætning at sikre et marked, der leverer de nyeste og mest avancerede kommunikationsløsninger til virksomheder og borgere, og som sikrer en bredde, så der både udbydes produkter til de brugere, der primært lægger vægt på pris, og til de brugere, der efterspørger avancerede og skræddersyede løsninger af høj kvalitet. Med denne rapport sættes der på den baggrund fokus på bedst -dimensionen af den telepolitiske målsætning om bedst og billigst Rapportens formål Formålet med rapporten er at identificere, hvilke barrierer der er for, at der i Danmark bliver udbudt de bedst mulige kommunikationsydelser. På baggrund heraf vil behovet for eventuelle initiativer, herunder særligt behovet for ændringer i lovgivningen, blive overvejet. Herudover skal det ved hjælp af en række konkrete indikatorer for bedst belyses, i hvor høj grad de danske forbrugere har adgang til de bedste kommunikationsydelser med henblik på en løbende måling af status Afgrænsning af rapporten Med analysen Bedst for brugerne er det ikke reguleringen af konkurrencevilkårene, der er i fokus, idet dette er analyseret med den telekonkurrenceredegørelse, IT- og Telestyrelsen udarbejdede i foråret Bedst for brugerne - analysen har fokus på, hvordan danskerne sikres de bedste kommunikationsydelser. Analysen omfatter principielt alle brugergrupper, herunder borgerne, virksomhederne og den offentlige sektor. Analysen har også fokus på virksomhedernes mulighed for at udvikle de bedste kommunikationsydelser, f.eks. innovative og avancerede tjenester, som forudsat i de politiske aftaler. Analysen har således fokus på borgere, virksomheder og det offentlige som brugere på den ene side og på den anden side virksomheder som udbydere. Relevante kommunikationsydelser er primært elektroniske kommunikationstjenester, altså fastnet-, mobil-, og internet-tjenester. Omfattet af analysen er også indholdstjenester, der indgår som en integreret del af en elektronisk kommunikationstjeneste. 5

6 > 1.3. Rapportens tilblivelsesproces Der er i december 2004 afholdt et indledende dialogmøde, hvor en bred gruppe af interessenter er blevet orienteret om initiativet Bedst for brugerne. Herudover har der i februar 2005 og april/maj 2005 været gennemført to høringer af en bred kreds af interessenter med henblik på identifikation af barrierer og indikatorer vedrørende Bedst for Brugerne. Dette er sket for at sikre, at alle aspekter af bedst -begrebet bliver afdækket. Høringsparterne er særligt blevet anmodet om bidrage på to punkter: Identifikation af hvilke barrierer der er for, at der i Danmark bliver udbudt de bedste mulige kommunikationsydelser. Forslag til indikatorer med henblik på løbende måling af status for de bedste kommunikationsydelser. I tilknytning til den sidste høring har der i begyndelsen af maj 2005 været afholdt et dialogmøde med en større kreds af interessenter, hvor der har været en drøftelse af de barrierer og indikatorer, som er blevet identificeret i forbindelse med høringen. De identificerede barrierer og indikatorer, som er fremkommet i forbindelse med høringerne og dialogmødet, er indarbejdet og afspejlet i nærværende rapport. Analysen af service 900-reglerne er gennemført i en løbende dialog med en særskilt følgegruppe. Følgegruppen består af repræsentanter fra Telekommunikationsindustrien (TI), som har været repræsenteret ved TDC og Telia, brancheorganisationen ISOBRO og Forbrugerrådet. Et samlet udkast til analysen af service 900-reglerne har været i høring i følgegruppen, og følgegruppens høringssvar er afspejlet i analysen Rapportens opbygning I afsnit 2 præsenteres de forslag til indikatorer, der er fremkommet i de brede høringer, der er gennemført. Desuden præsenteres resultatet af en brugerundersøgelse, som er gennemført i september 2005 med henblik på at afdække tilfredsheden med udbuddet og indholdet af kommunikationsydelser og at fastlægge, hvilke faktorer der har afgørende indflydelse på brugernes tilfredshed. På baggrund heraf opstilles en række indikatorer for bedst, og der gennemføres en international sammenligning af data for de enkelte indikatorer. I afsnit 2 beskrives endvidere prisudviklingen på tjenester i Danmark inden for de seneste år. Afsnit 3 indeholder en nærmere analyse og vurdering af de barrierer, der er identificeret via høringer. I afsnittet analyseres det, hvilke barrierer der er for, at der i Danmark bliver udbudt de bedst mulige kommunikationsydelser. I kapitel 1 analyseres de barrierer, der knytter sig til den sektorspecifikke regulering i bekendtgørelse om udbud af elektroniske kommunikationsnet- og tjenester (udbudsbekendtgørelsen). I 6

7 kapitel 2 analyseres reglerne i bekendtgørelse om informations- og indholdstjenester (service 900). I kapitel 3 behandles en række øvrige barrierer. Analyserne i afsnit 3 følges op med en række overvejelser om behovet for nye initiativer, herunder særligt behovet for ændringer i reguleringen. En samlet opsummering af rapportens konklusioner følger umiddelbart nedenfor. 2. Opsummering af rapportens konklusioner Fokus for denne rapport er at undersøge, hvordan alle danskere sikres de bedste kommunikationsydelser, herunder elektroniske kommunikationstjenester (fastnet-, mobil-, og internet-tjenester) og indholdstjenester. Det sker dels ved at fastlægge indikatorer for bedst og ved en identifikation og analyse af eventuelle barrierer for, at der i Danmark bliver udbudt de bedste kommunikationsydelser. Begrebet bedst afdækkes og præciseres i rapporten ved opstilling af en række indikatorer. Der er i den forbindelse gennemført en brugerundersøgelse for at afdække danskernes tilfredshed med de udbudte kommunikationsydelser og danskernes opfattelse af, hvad der er vigtigst ved vurderingen af kommunikationsydelsers kvalitet. I indikatorafsnittet er der desuden en sammenligning af data fra udvalgte lande på de enkelte indikatorer. Den internationale sammenligning viser umiddelbart, at Danmark synes at være blandt de lande, hvor brugerne har adgang til de bedste kommunikationsydelser. Det er dog ikke muligt at skabe et komplet billede af Danmarks placering i forhold til de udvalgte lande, da sammenligningsgrundlaget er mangelfuldt. Via høringer er der endvidere identificeret eventuelle barrierer for, at der i Danmark bliver udbudt de bedste kommunikationsydelser. De identificerede barrierer retter sig i særlig grad mod reglerne i bekendtgørelse om udbud af elektroniske kommunikationsnet og tjenester (udbudsbekendtgørelsen) og reglerne i bekendtgørelse om informations- og indholdstjenester (service 900). Herudover er der peget på en række øvrige barrierer. De identificerede barrierer er analyseret nærmere i rapporten. Rapporten anbefaler nogle initiativer med henblik på, at danskerne i endnu videre omfang sikres de bedste kommunikationsydelser. Rapporten lægger således op til, at de opstillede indikatorer fremover anvendes som pejlemærker for en fastlæggelse af bedst -dimensionen i den telepolitiske målsætning om bedst og billigst. Indikatorerne vil om nødvendigt kunne justeres som følge af ændringer i markedet eller den teknologiske udvikling. På baggrund af analysen af barrierer foreslås, at IT- og Telestyrelsen tager initiativ til en ændring af udbudsbekendtgørelsen med udgangspunkt i de konkrete forslag, 7

8 > som er præsenteret ved analysen af bekendtgørelsen. Endvidere foreslås dialogen omkring reglerne på service 900-området fortsat. Nedenfor er en kort opsummering af rapportens to hovedafsnit om henholdsvis indikatorer og barrierer. Endelig beskrives de foreslåede initiativer nærmere Indikatorer for bedst IT- og Telestyrelsen har gennemført en brugerunderundersøgelse om danskernes forbrug af kommunikationsydelser. Brugerundersøgelsen viser blandet andet, at den vigtigste faktor i forbindelse med et abonnement (både mobil, fastnet og internet) er prisen på abonnementet. Ud over prisen peger brugerundersøgelsen også på driftsikkerhed og kundeservice som vigtige forhold ved et abonnement. Endvidere viser brugerundersøgelsen, at der blandt de danske forbrugere uanset platform er en forholdsvis stor interesse for og brug af nye eller avancerede tjenester. På baggrund af brede høringer og ovennævnte brugerundersøgelse har IT- og Telestyrelsen fastlagt følgende fire overordnede indikatorer for bedst: 1. Tilgængelighed af nye/avancerede tjenester Denne indikator har til formål at undersøge, i hvilket omfang avancerede tjenester er tilgængelige. 2. Udbredelse af nye/avancerede tjenester Denne indikator har til formål at undersøge, hvor teknologiparate brugerne er, og i hvilket omfang de har taget nye tjenester/produkter til sig. 3. Valgfrihed Denne indikator har til formål at undersøge, i hvilket omfang borgerne har valgfrihed mellem forskellige udbydere, og i hvor høj grad de benytter sig af denne valgfrihed. 4. Tilfredshed med kommunikationsydelserne Denne indikator har til formål at undersøge, hvor tilfredse brugerne er med kommunikationsydelserne. En international benchmark af de ovenstående indikatorer viser, at det næppe er muligt at placere Danmark på en objektiveret skala i forhold til andre lande eller et generelt indeks for kvaliteten af kommunikationsydelser udbudt i Danmark. Dette skyldes både det sparsomt tilgængelige datamateriale, men også at Danmark ikke placeres ens i målingerne af de forskellige indikatorer. Overordnet viser den internationale benchmark dog, at en gruppe af lande skiller sig positivt ud fra de andre. Ud over Danmark er der tale om Japan, Sverige og Norge. I en mellemliggende gruppe finder vi Holland, Finland og Storbritannien, mens USA, Korea og Tyskland i langt de fleste tilfælde er at finde i den bagerste gruppe. 8

9 Det skal dog bemærkes, at der for flere lande, især landene uden for EU (Japan, Korea, USA og til dels Norge), er et meget sparsomt materiale tilgængeligt, som gør det svært at fastslå disse landes placering Barrierer Ved de gennemførte høringer er der identificeret en række barrierer for, at der i Danmark bliver udbudt de bedst mulige kommunikationsydelser. De identificerede barrierer retter sig i særlig grad mod reglerne i bekendtgørelse om udbud af elektroniske kommunikationsnet og tjenester (udbudsbekendtgørelsen) og reglerne i bekendtgørelse om informations- og indholdstjenester (service 900). Herudover er der peget på en række øvrige barrierer. Udbudsbekendtgørelsen Bestemmelserne i udbudsbekendtgørelsen er blevet analyseret efter en gruppering i temaer. På baggrund af analysen foreslås en række bestemmelser ophævet. Visse bestemmelser bør efter IT- og Telestyrelsens vurdering kun ophæves under forudsætning af, at branchen tilvejebringer en tilsvarende beskyttelse af forbrugerne. En række bestemmelser vurderes at burde opretholdes enten som følge af bindinger i EU-reguleringen eller af hensyn til forbrugerbeskyttelsen. Nedenfor præsenteres en konklusion af analyserne på de enkelte temaområder, hvor der lægges op til ændringer. 1 Krav til kontrakten ( 5-8) Det vil være muligt inden for rammerne af EU-reguleringen at ophæve bestemmelsen i 8, stk. 1, nr. 1, om at et eventuelt krav om sikkerhedsstillelse skal være baseret på objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Hensynet bag reglen i 8, stk. 1, nr. 1, vurderes samtidig at kunne varetages af den generelle forbrugerlovgivning. Certificering og behandling af regningsklager ( 9-13) Det vil være muligt at ophæve bestemmelserne om certificering i 9 inden for rammerne af EU-reglerne. En ophævelse af reglerne om nedsættelse af en intern undersøgelsesenhed og sagsbehandlingstider, jf. 10 og 11, stk. 1, bør i givet fald ske på baggrund af en tilkendegivelse fra branchen om frivilligt at ville sikre en beskyttelse af forbrugerne på mindst samme niveau som den gældende regulering. 1 En revideret udbudsbekendtgørelse er trådt i kraft 1. november Analysen, herunder de anførte paragrafhenvisninger, tager imidlertid udgangspunkt i bekendtgørelse nr. 638 af 20. juni 2005 om udbud af elektroniske kommunikationsnet og tjenester. For god ordens skyld er denne udgave af bekendtgørelsen lagt på Høringsportalen ( sammen med det øvrige materiale i forbindelse med høringen over analysen. 9

10 > Mobilitet ( 8, stk. 1, nr. 2, og stk. 2, 14, nr. 1, jf. 16) Hensynet bag bestemmelserne i 14, nr. 1, jf. 16, om henvisning og viderestilling til nyt nummer er blevet væsentligt mindre efter indførelse af krav om nummerportabilitet. Da der heller ikke længere er EU-krav om henvisning og viderestilling, bør bestemmelserne ophæves. Forbrugskontrol ( 4, 15, jf , og 24) En samlet vurdering af behovet for forbrugskontrollerende funktioner og faciliteter viser, at kravene om saldooplysning og saldokontrol i 18 og 20 bør opretholdes, men at anvendelsesområdet for bestemmelserne, jf. 15, bør afgrænses mere teknologineutralt. Det vil f.eks. kunne ske således, at bestemmelserne rettes mod udbydere af offentlige elektroniske kommunikationsnet eller tjenester til slutbrugere, som anvender forbrugsafhængig debitering. 4 om takstoplysning foreslås ligeledes opretholdt ud fra et forbrugerbeskyttelsessynspunkt. Det foreslås dog samtidig, at det undersøges, om kravet kan udformes anderledes med henblik på at sikre en bedre og mere brugervenlig takstoplysningsfacilitet. I det omfang branchen tilkendegiver, at der fortsat vil være mulighed for at få adgang til specificeret regning og spærring, vil kravene i 19 og 21 kunne ophæves. Kravet i 22 om etablering og ophævelse af spærring for informations- og indholdstjenester vil kunne ophæves, hvis branchen tilvejebringer et branchekodeks eller lignende, som sikrer en tilsvarende beskyttelse af forbrugerne. Ligeledes vil kravet om løbende udsvingskontrol i 23 kunne ophæves. Service 900-regler IT- og Telestyrelsen har i analysen af reglerne i bekendtgørelse om informations- og indholdstjenester foreslået, at udbyderne gives mulighed for at fravige reglerne om advisering, nummerspærring og maksimalt beløb pr. opkald pr. dag for almennyttige indsamlinger i kategori VI, hvis hensynene bag disse bestemmelser i bekendtgørelsen varetages på anden måde af den indsamlende organisation. Efter IT- og Telestyrelsens vurdering er det f.eks. en mulighed, at hensynene varetages ved, at udbyderne ved fravigelse af reglerne i bekendtgørelsen stiller krav om, at den pågældende indsamlingsorganisation overholder Indsamlingsorganisationernes Brancheorganisations (ISOBRO) etiske retningslinier eller overholder andre tilsvarende retningslinier. Det er i den forbindelse en forudsætning, at ISOBRO s retningslinier eller andre tilsvarende retningslinier indeholder krav, der varetager hensynene, herunder krav om umiddelbar tilbagebetaling af fejlagtige donationer og sikring af visse oplysninger, herunder prisoplysninger, i forbindelse med markedsføringen af almennyttige indsamlinger. Løsningen med fravigelse af reglerne har været drøftet i den følgegruppe, der har været nedsat i forbindelse med analysearbejdet, ligesom der har været gennemført interne høringsrunder i følgegruppen. TI og Forbrugerrådet har imidlertid i afsluttende høringssvar tilkendegivet, at de ikke kan støtte en sådan løsning. 10

11 På baggrund af TI s og Forbrugerrådets holdning i forhold til muligheden for fravigelse af reglerne i bekendtgørelsen, er det IT- og Telestyrelsens vurdering, at det ikke er hensigtsmæssigt på nuværende tidspunkt at ændre reglerne således, at det bliver muligt at fravige reglerne om advisering, nummerspærring og maksimalt beløb pr. opkald pr. dag for almennyttige indsamlinger i kategori VI. IT- og Telestyrelsen foreslår imidlertid, at dialogen om at finde alternative løsninger til reguleringen i bekendtgørelse om informations- og indholdstjenester med integreret taksering fortsætter. Øvrige barrierer Der er i høringerne desuden peget på en række øvrige forhold, som er behandlet under følgende overskrifter: Regulering generelt Maksimalprisregulering Antiterrorlovgivning Samtrafikregulering m.v. Mobiltilladelser Regulering for den finansielle sektor Myndighedernes rolle Andre barrierer En række barrierer på de ovennævnte områder behandles i andet regi. Det gælder f.eks. forhold vedr. anti-terrorlovgivningen og reguleringen for den finansielle sektor. IT- og Telestyrelsen har desuden for de andre barrierer allerede igangsat initiativer med henblik på at imødegå barriererne. Det gælde f.eks. maksimalprisreguleringen og samtrafikreguleringen Initiativer Det foreslås, at følgende indikatorer fremover anvendes som pejlemærker for en fastlæggelse af bedst -dimensionen i den telepolitiske målsætning om bedst og billigst : Tilgængelighed af nye/avancerede tjenester (kommercielt udbud til private brugere) Udbredelse af nye/avancerede tjenester Valgfrihed Tilfredshed med kommunikationsydelserne Indikatorerne vil kunne danne grundlag for en løbende måling, herunder via en brugerundersøgelse og en international sammenligning. Indikatorerne vil om nødvendigt kunne justeres på baggrund af ændringer i markedet eller teknologisk udvikling. 11

12 > Med henblik på at reducere eller fjerne barrierer for, at der i Danmark bliver udbudt de bedst mulige kommunikationsydelser, foreslår IT- og Telestyrelsen følgende: Udbudsbekendtgørelsen justeres, således at en række bestemmelser ophæves. Visse bestemmelser bør dog kun ophæves under forudsætning af, at branchen tilvejebringer en tilsvarende beskyttelse af forbrugerne. Dialogen omkring reglerne på service 900-området fortsættes. 12

13 Afsnit 2. Indikatorer 1. Baggrund Den politiske målsætning bedst og billigst har gennem flere år været pejlemærke for den danske telepolitik. Der har imidlertid ikke tidligere været gennemført særskilte analyser af begrebet bedst. Dette skyldes blandt andet, at prisen på de danske kommunikationsydelser er en konkret størrelse, der let kan måles og sammenlignes med priserne i andre lande, mens f.eks. kvaliteten derimod er langt sværere at måle. Hvor pris kan måles objektivt, er bedst et subjektivt begreb, som kan fortolkes på mange forskellige måder af forskellige brugere (afhængig af deres forbrugsmønstre og behov). Nærværende analyse vil sætte fokus på bedst med henblik på en opfyldelse af målsætningen om, at alle danskere skal sikres de bedste kommunikationsydelser. For at det kan blive muligt at måle kvaliteten af de danske kommunikationsydelser, er det nødvendigt at operationalisere begrebet bedst. Som led i analysen vil bedst -begrebet derfor blive fastlagt nærmere, og der vil blive opstillet en række målbare indikatorer for bedst. 1.1 Struktur For at sikre, at alle aspekter af bedst -begrebet bliver afdækket, er der i to høringer af en bred kreds af interessenter indsamlet forslag til indikatorer for bedst. Resultatet af høringerne vil blive gennemgået i afsnit 2. Desuden har IT- og Telestyrelsen i samarbejde med Wilke A/S gennemført en brugerundersøgelse for at afdække danskernes tilfredshed med kommunikationsydelserne og deres opfattelse af, hvilke faktorer der er vigtigst i vurderingen af kvaliteten af kommunikationsydelserne. Resultatet af denne brugerundersøgelse vil blive gennemgået i afsnit 3 med henblik på fastlæggelse af indikatorer for bedst. Høringerne og brugerundersøgelsen danner således baggrund for en fastlæggelse af indikatorer for bedst i afsnit 4 nedenfor. Tilgængelige data for de enkelte indikatorer vil herefter blive præsenteret i en international benchmark i afsnit 5. Endelig vil der afslutningsvis i afsnit 6 være en opsamling på målingerne af indikatorerne, og en tentativ evaluering vedr. status for målet om at sikre danskerne de bedste kommunikationsydelser vil blive præsenteret. 13

14 > 2. Høringerne For at sikre en bred inddragelse af synspunkter i forbindelse med opstillingen af indikatorer for måling af den bedste kommunikationsydelse er en bred kreds af interessenter, heriblandt branchen, brugerorganisationer og relevante offentlige institutioner, ved høringer i februar og maj 2005 blevet anmodet om bidrag. Høringsparterne blev i den forbindelse bedt om bidrag til følgende spørgsmål: På hvilke områder vil det være relevant at måle, hvorvidt de danske brugere har adgang til (og bruger) de bedste kommunikationsydelser? Konkrete forslag til indikatorer. Skal indikatorerne f.eks. omfatte en måling af anvendelse af tillægstjenester (f.eks. nyheder på mobilen m.v.), bredbåndsudbredelse, efterspørgsel, konkrete tjenester (f.eks. IP-telefoni, udbredelse af 3G-tjenester)? De modtagne bemærkninger og forslag til indikatorer for de bedste kommunikationsydelser fra de to høringsrunder er præsenteret nedenfor. Høringssvar om indikatorer for den bedste kommunikationsydelse 1 Et høringssvar fremhæver, at de bedste kommunikationsydelser bør relateres til kvalitet på den ene side og på den anden side forbrugernes valgmuligheder 2 Et andet høringssvar fremhæver, at analysen må tage udgangspunkt i, hvad brugerne opfatter som de bedste ydelser, og hvad brugerne efterspørger 3 Et høringssvar fremkommer med følgende konkrete bud på indikatorer: 3.1 Udbydernes efterlevelse af egne kvalitetsmål 3.2 Leveringsforhold (leveringstid, personale, smidighed mm.) 3.3 Båndbredde (Både forventede og reelle båndbredde) 3.4 Tillægsydelser (fx spam- og virusfilter, abonnementer, support mm.) 3.5 Anvendelse af bredbånd (hvad anvender brugerne bredbånd til?) 4 Et høringssvar anfører, at eksisterende anerkendte internationale sammenligninger kan bruges. Det foreslås, at der etableres en arbejdsgruppe, som kan drøfte og konkretisere relevante indikatorer. Følgende mulige indikatorer nævnes: 4.1 Bredbåndsdækning (udbredelse og tilgængelig båndbredde) 4.2 Forbrugernes valgmuligheder (antal teleudbydere pr indbyggere) 4.3 Niveauet for digital forvaltning 4.4 IT- og teleanvendelse i private husholdninger 5 Et høringssvar foreslår, at der laves sammenligninger med andre liberaliserede sektorer, f.eks. den finansielle sektor, el og post. Der peges i høringssvarene på mange forskellige typer af indikatorer. Overordnet kan foreslagene deles i to kategorier, hhv. omfanget og kvaliteten af udbuddet samt brugernes anvendelse af de tilgængelige tjenster og deres opfattelse af udbuddets kvalitet. 14

15 Udbud af tjenester I høringen bliver brugernes valgmuligheder fremhævet som en vigtig faktor. Det er vigtigt, at den enkelte bruger har valget mellem produkter af forskellig kvalitet og pris, og at markedet desuden er gennemsigtigt, således at valget mellem alternativerne er reelt. Også størrelsen af den tilgængelige båndbredde nævnes som mulig indikator i flere høringssvar. Ligeledes nævnes forskellen på den udbudte og den reelle båndbredde som en mulig indikator, der kan vise, i hvor høj grad udbyderne lever op til det, som de lover. I stil med den ovenstående indikator for udbydernes evne til at leve op til den lovede båndbredde nævnes også kvaliteten på tjenesten som en mulig indikator. Her foreslås blandt andet udbyderens evne til at leve op til egne kvalitetsmål som en mulig indikator. Også leveringsforholdene nævnes som indikator i denne sammenhæng. Som en indikator på bredden i udbudet af tjenester nævnes muligheden for tilvalg tillægsydelser som mulig indikator. Brugernes opfattelse af bedst Det bliver i flere af høringssvarene bemærket, at en vurdering af bedst må tage udgangspunkt i en undersøgelse af, hvad brugerne efterspørger, og om dette bliver udbudt. En måling af bedst må altså tage udgangspunkt i, hvad brugerne opfatter som den bedste kommunikationsydelse. Ligeledes nævnes det i høringerne, at en vurderingen af kvaliteten af de danske kommunikationsydelser må tage udgangspunkt i brugernes opfattelse af kvaliteten. For at måle kvaliteten må man altså spørge til brugernes tilfredshed. Også i hvor høj grad de udbudte tjenester nævnes rent faktisk anvendes bliver nævnt som mulig indikator. Her er der IT- og teleanvendelse i private husholdninger samt anvendelse af bredbånd der nævnes, begge indikatorer der tager udgangspunkt i indholdstjenester frem for blot infrastrukturelle forhold. Niveauet for digital forvaltning bliver også nævnt som en indikator der tager udgangspunkt i indholdstjenester. Endelig peges der i et høringssvar på, at telesektoren bør sammenlignes med andre liberaliserede sektorer, f.eks. den finansielle sektor, el og post. En måde at foretage en sådan sammenligning kunne være forbrugerstyrelsen forbrugerforholdsindeks (FFI), der samlet viser branchens gennemsigtighed, forbrugertillid og klageforhold. Høringssvarene peger således på flere mulige indikatorer i vurderingen af den bedste kommunikationsydelse. På baggrund af høringen er følgende indikatorer udvalgt som emner til den internationale benchmark. 15

16 > Indikatorer afledt af høringen: - Forbrugernes valgmuligheder - Tilgængelig båndbredde - Kvaliteten på de udbudte tjenester (evt. målt i forhold til udbydernes egne kvalitetsmål) - Brugernes opfattelse af bedst (hvad efterspørges, og udbydes dette) - Brugernes opfattelse af kvaliteten (brugernes tilfredshed) - Forbrugerforhold i telesektoren sammenlignet med andre sektorer (FFI) 3. Brugerundersøgelse Det blev i høringerne konstateret, at hvis det skulle være muligt at fastlægge og måle begrebet bedst, så er det nødvendigt at spørge brugerne. I forlængelse af høringsrunderne har IT- og Telestyrelsen derfor med bistand fra Wilke A/S iværksat en brugerundersøgelse, hvis formål det var at afdække tilfredsheden med udbuddet og indholdet af de danske kommunikationsydelser og at fastlægge, hvilke faktorer der havde den afgørende indflydelse på brugernes tilfredshed. Vigtigste forhold Undersøgelsens resultater tegner et klart billede af, at brugerne vægter basale forhold højest i forbindelse med vurdering af deres abonnement. Det er således vigtigst for brugeren, at produktet er billigt, og at det virker. Dernæst kommer selskabets serviceniveau. De vigtigste faktorer ved et abonnement er: - Mobilabonnement: Pris (68 %) God dækning (62 %) Pålidelig drift (41 %) God kundeservice (37 %). - Fastnetabonnement: Pris (75 %) Pålidelig drift (61 %) God kundeservice (46 %) Fejlfrie regninger (45 %) - Internetabonnement: Pris (62 %) Pålidelig drift (60 %) Tilstrækkelig båndbredde/hastighed (51 %) Høj sikkerhed (36 %) Kilde: Wilke A/S 16

17 Tilfredshed med udbydere Undersøgelsen viser desuden, at respondenterne udviser en høj grad af tilfredshed med deres abonnement. Således svarer hhv. 82 %, 69 % og 78 % af de adspurgte, at de var godt tilfredse eller tilfredse med deres mobil, fastnet og internetabonnement. Ligeledes viser undersøgelsen, at over halvdelen af brugerne aldrig overvejer et skifte, men påpeger samtidig at omkring 30 % undersøger markedet for alternativer mindst en gang om året. Overveje/ undersøge mulighed for alternativ udbyder af... Hvor ofte overvejer eller undersøger du mulighederne for at vælge at andet Flere gange om året Ca. en gang om året Sjældnere Aldrig mobilabonnement fastnetabonnement internetabonnement Basestørrelse: Mobil: n = 827 Fastnet: n = 980 Internet: n = 759 Kilde: Wilke A/S % Avancerede tjenester: Brugerundersøgelsen har bl.a. haft fokus på brugen af nye/avancerede tjenester, hvor avancerede tjenester defineres som alle funktioner, der ligger ud over almindelig brug (almindelig brug på mobiltelefonen er for eksempel tale og SMS). Brugerundersøgelsen skulle således afdække, i hvor høj grad brugerne vægter muligheden for at bruge nye og avancerede tjenester, eller hvorvidt brugerne primært lægger vægt på adgang til mere basale tjenester. Generelt er interessen for avancerede tjenester ikke det, som vægtes højest ved et abonnement (mobil: 4 %, fastnet: 8 %, internet: 2 %), men direkte adspurgt om interessen for avancerede tjenester svarer respondenterne mere positivt. Specielt blandt internet- og fastnetkunder er der en interesse hos omkring en tredjedel (meget interesseret/interesseret: fastnet: 32 %, internet: 36 %) For fastnetkunder er dette højst sandsynligt på grund af en interesse for IP-telefoni, hvor det i forbindelse med internettet højst sandsynligt drejer sig mere om indholdstjenester frem for abonnementsbaserede tjenester. 17

18 > Interesse for avancerede tjenester mv. via din/dit... 5 Hvor interesseret er du i at bruge nye avancerede tjenester m.v. via din/ dit? Meget interesseret Interesseret Hverken eller Ikke interesseret Slet ikke interesseret mobiltelefon fastnettelefon internetabonnement Basestørrelse: Mobil: n = 827 Fastnet: n = 980 Internet: n = % Kilde: Wilke A/S Med hensyn til mobilkunder tegner der sig dog et andet billede, da kun 14 % er meget interesseret eller interesseret i at anvende avancerede tjenester. Dette billede bliver dog modificeret via spørgsmål, hvor respondenterne mere konkret bliver spurgt om, hvilke tjenester de bruger/kunne tænke sig at bruge. Her svarer f.eks. 44 %, at de bruger deres telefon til mere end blot tale og SMS, og ligeledes svarer over halvdelen af de adspurgte, at de har interesse i potentielle mobiltjenester som betaling via mobil og mobilbank. Dette antyder, at der i praksis bruges avancerede tjenester i højere grad, end de ovenstående data viser. Interesse for potentielle mobiltjenester Betaling via mobil, fx parkering, biografbillet, togbillet 44 11: Hvis følgende tjenester blev udbudt via mobiltelefonen, hvilke funktioner ville du være interesseret i? Mobilbank (som internetbank) Se TV og Film Aktiehandel M-bøger (læse bøger på mobiltelefonen) Base: n = 827 Ingen af disse % Kilde: Wilke A/S 18

19 3.1. Indikatorer for bedst Med udgangspunkt i brugerundersøgelsen synes en række faktorer at være afgørende for brugerne i forbindelse med deres vurdering af kvaliteten af deres abonnement. Først og fremmest er det svært med udgangspunkt i undersøgelsen at komme uden om prisen som en meget afgørende faktor for brugernes opfattelse af bedst. Det må på den baggrund konstateres, at prisen i er et vigtigt element i opfattelsen af bedst. Ud over prisen lagde en stor del af respondenterne ligeledes stor vægt på driftsikkerheden eller funktionaliteten ved abonnementet, det vil sige de mest basale eller grundlæggende funktioner ved abonnementet. Denne vurdering kan skyldes, at de mest basale funktioner ved abonnementet ikke er på plads at der stadig opleves mange fejl på de mest basale funktioner. For at kunne prioritere nye/avancerede tjenester eller andre funktioner, som ligger ud over det basale, skal der være en forståelse af, at de basale funktioner (naturligvis) fungerer. Undersøgelsen indikerer i den forbindelse, at mange oplever problemer med deres abonnement, også på de meget basale funktioner. For eksempel har hver femte mobilbruger inden for det sidste år oplevet dårlig dækning, ligesom hver femte internetabonnent har oplevet problemer med båndbredden. Endvidere kan det nævnes, at tæt på 40 % af mobil- og internetbrugerne har oplevet problemer med deres abonnement inden for det sidste år. For fastnetabonnenter er det dog kun omkring 25 %, som har oplevet problemer. P ro centdel af brugere so m har o plevet pro blemer med deres abo nnement det sidste år Mobilabonnementer Fastabonnementer Internetabonnementer 0% 10% 20% 30% 40% 50% Kilde: Wilke A/S (Der blev spurgt til følgende typer af problemer: dårlig dækning, lange ventetider til telefonisk support, dårlig kundeservice, langsom fejlretning, besvær med at skifte selskab, fejl på regningen, lang ventetid ved flytning af abonnement og dårlig båndbredde. Derudover blev der spurgt, om respondenten havde oplevet andre problemer end de nævnte. Procenterne i den ovenstående figur dækker over andelen af respondenter, der har svaret ja til at have oplevet mindst et af ovenstående problemer indenfor det sidste år.) Selv om langt de fleste brugere vægter de basale funktioner højest, ses der alligevel til dels en forholdsvis stor gruppe af brugere, som bruger eller er interesserede i at 19

20 > bruge nye eller avancerede tjenester. Eksempelvis nævner næsten en tredjedel af fastnetabonnenterne, at de har planer om at skifte til IP-telefoni, mens over 40 % af mobilabonnenterne bruger deres mobiltelefon til andet end tale og SMS. Ligeledes nævner omkring halvdelen af internetabonnenterne, at de vægter båndbredden som en vigtig faktor ved deres internetabonnement. Med udgangspunkt i den ovenstående gennemgang af resultaterne af brugerundersøgelsen er det muligt at identificere yderligere indikatorer til vurdering af de bedste kommunikationsydelser. Brugerundersøgelsen peger ikke i sig selv på nogle konkrete indikatorer, men med udgangspunkt i respondenternes vurderinger, er der muligt at fremhæve visse faktorer som vigtigere end andre i vurderingen af de bedste kommunikationsydelser. Først og fremmest kan drift eller stabilitet nævnes som en vigtig faktor, men i undersøgelsen blev udbredelsen af nye og avancerede tjenester til dels også vægtet af respondenterne. Ydermere kan brugerundersøgelsens resultater bruges til at vurdere brugernes tilfredshed med kommunikationsydelserne, hvilket også blev fremhævet i høringssvarene som en relevant indikator for kvaliteten af kommunikationsydelserne. Indikatorer afledt af brugerundersøgelsen: - Driftsikkerhed/ evt. målt gennem: o Antallet af registrerede fejl o Antallet af oplevede problemer - Generel tilfredshed, evt. målt gennem o Brugerundersøgelser o Antal klager til Teleankenævnet - Til dels også udbredelsen af nye /avancerede tjenester, fx: o IP telefoni o Tilgængelig båndbredde o Mobiltjenester 4. Fastlæggelse af indikatorer På baggrund af de to gennemførte høringer og den gennemførte brugerundersøgelse har IT- og Telestyrelsen fastlagt fire emneområder, der tilsammen kan give et billede af, hvad der kendetegner de bedste kommunikationsydelser: Tilgængelighed af nye/avancerede tjenester Udbredelse af nye/avancerede tjenester Valgfrihed Tilfredshed med kommunikationsydelserne På baggrund af disse emneområder, opstilles klare målbare indikatorer, som til sammen kan danne grundlaget for sammenligning af data mellem Danmark og en række udvalgte lande. 20