Alt værktøj skal bruges korrekt - også modeller

Transkript

1 Danmarks Statistik Makroøkonomisk model ADAM Asger Olsen, konsulent 9. januar 1996 Alt værktøj skal bruges korrekt - også modeller fra Samfundsøkonomen, 1996:2, pp Resumé: Edb-modeller er snart folkeeje gennem udbredelsen af pc er og regneark. Store modeller, der danner grundlag for politiske beslutninger, bliver nok aldrig rigtig folkelige, fordi de kræver fagøkonomisk "kørekort". Alligevel kan de bidrage afgørende til øget åbenhed og faglighed i den politiske rådgivning gennem deres krav til præcis formulering og lagring af beregningernes præmisser.

2 Alt værktøj skal bruges korrekt også modeller 1 Lige siden "elektronhjernen" blev opfundet, har der været en udbredt nervøsitet for, hvad den kunne blive brugt til. Inden for det samfundsøkonomiske område har især brugen af "edbmodeller" med mellemrum været et emne i avisspalterne igennem 1980 erne: Er det sådan, at en sammenspist klike af "eksperter" bygger modeller, der styrer vores liv, og som eksperterne måske ikke selv kan styre? Eller - endnu værre - at eksperterne bevidst "fifler" med modellerne og dermed bruger dem til at snøre godtroende borgere og politikere med? At det er spørgsmål, der rammer følelsesmæssigt dybt, kan der ikke være tvivl om. Der er overtoner af både "Frankenstein", "Big Brother" og "HAL" fra "2001". For os, der er vant til at benytte computere som uundværligt redskab i det daglige arbejde, er denne "dæmonisering" af modeller ganske svær at forstå. Ved al budgetlægning, økonomisk analyse m.m. er det nødvendigt at regne på tal - endda ofte på store mængder af tal - og vi har med pc er og regneark fået et rigtig godt værktøj til at udføre dette arbejde. Selv med den bedste vilje er det for os svært at se, at brugen af regneark rejser særlige etiske eller demokratiske problemer. Det ville tværtimod være højst ukorrekt og uetisk, hvis vi ikke benyttede disse faciliteter, for vores analyser ville dermed blive både unødvendigt dyre og unødvendigt dårlige. Bekymringen går måske mere på de anvendte modellers størrelse. Der er ingen principiel forskel på den økonomiske model ADAM og et regneark, men ADAM er unægtelig et stort et af slagsen. Kan vi være sikre på, at vi kan overskue det hele? Kan der ikke være fejl i modellens ligninger? På dette punkt er det lettere at forstå nervøsiteten: Overblikket kan sikkert svipse ind imellem, og selvfølgelig er ikke alle modellens formler pletfri. Nogle skavanker er kendte, mens andre først vil blive opdaget hen ad vejen. Men statsbudgettet skal lægges, og spørgsmålene fra minister og folketing skal besvares, og som det bedste værktøj til dette bruges ADAM. Modellen udvikles og tilrettes løbende, således at eventuelle mærkværdige egenskaber, der opdages ved brugen af den, bliver korrigeret. Da ADAM har været flittigt brugt igennem mange år, skulle de alvorligste uhensigtsmæssigheder derfor efterhånden være opdaget og afhjulpet. Den daglige brug er et krævende test. Bekymringen over edb-modellerne går dog nok, når det kommer til stykket, mere på brugen af dem end på deres indhold. Men i relation til den demokratiske proces er det svært at se, hvorfor embedsmændenes brug af regneark skulle være væsensforskellig fra deres brug af andre redskaber, som fx administrationens brug af eksterne konsulenter, juristers brug af domsafgørelser eller lægers brug af deres medicinske kompendium. I alle tilfælde er der tale om, at en ekspert udfører en faglig bedømmelse, som kan være svær eller umulig for udenforstående at vurdere, og hvis kvalitet han selv og hans institution må tage ansvaret for - juridisk og politisk. Ekspertens valg af redskaber til denne bedømmelse må bero på en faglig vurdering, og man vil med rette kunne bebrejde ham, hvis han vælger de forkerte redskaber - fordi det udførte arbejde da vil blive for dårligt eller for dyrt. De mest uigennemskuelige ekspertvurderinger er dem, der udelukkende hviler på et personligt skøn. ADAM er naturligvis ikke udtryk for nogen absolut sandhed: Selv en så stor model kan trods alt ikke rumme alle relevante aspekter af dansk økonomi. Den er stadig en model, dvs. en forenklende beskrivelse. Den må derfor udvikles løbende, efterhånden som den økonomiske 1

3 2 Samfundsøkonomen 1996 nr. 2 og politiske interesse fokuseres på nye områder, og ny erkendelse om økonomiske sammenhænge opstår. Men der vil altid i konkrete anvendelser af modellen være en række relevante forhold, der ikke er udtrykkeligt formuleret i modellens ligninger, og de må så indarbejdes ved skøn. Alt i alt må debatten for og imod "modeller" siges at være en løbsk elefant. Der kan ikke være seriøs tvivl om, at regneark og andre edb-modeller både vil, bør og skal indgå som et naturligt redskab i den demokratiske proces. Der er muligvis særlige problemer forbundet med store regneark. Men hvor stort skal et regneark være, for at disse særlige problemer rejser sig? Og hvorfor skulle det være farligere at løse et problem ved hjælp af ét stort regneark end ved hjælp af mange små? Debatten om eksperters rolle i demokratiet er anderledes relevant. Men den vedrører ikke specielt brugen af regneark og andre edb-modeller. Ekspertmiljøer behøver på ingen måde edbmodeller for at virke lukkede og sammenspiste udadtil. At opinionen udmærket ved dette, er den seneste tids røre om Justitsministeriet, politiet og patientklager eksempler på. Alligevel kan modeller have en vis - og måske for mange uventet - rolle i dette spørgsmål. I modsætning til de kvalificerede personlige vurderinger, der er alternativet til modellerne, er modelberegninger nemlig reproducerbare. Brugen af modeller giver derfor offentligheden et nyt grundlag for at "kigge eksperterne efter i kortene". Og alene denne mulighed vil igen tvinge eksperterne til at spille mere "ærligt spil". På denne måde opstår nye muligheder for at styrke den demokratiske kontrol. Teknologinævnets rapport Det er disse spørgsmål, teknologinævnet har sat sig for at undersøge med sit projekt "Magt og modeller". Jeg vil indrømme, at jeg som modeludvikler blev noget betænkelig, da jeg erfarede om projektet. Især, da det fremgik af dets kommissorium, at de etablerede modelmiljøer ikke skulle være repræsenteret i projektets arbejdsgruppe. Jeg frygtede derfor, at egentlig praktisk erfaring med brug af modeller i politikforberedende arbejde ville være underrepræsenteret i gruppen, og at rapporten kunne komme til at handle mere om myter end om realiteter. Min betænkelighed blev gjort grundigt til skamme. Arbejdsgruppen har leveret en saglig og nuanceret rapport, der først og fremmest lægger vægt på at fremme faglighed og åbenhed i arbejdet med edb-modeller. Desuden fremhæves det ønskelige i en mangfoldighed af modeller og modelbrugere, således at der lettere kan indhentes uafhængige vurderinger. Udgangspunktet for rapportens anbefalinger er en sondring, der ikke altid har været klar i debatten, nemlig mellem eksperter generelt eksperter, der bruger modeller på pc modellerne, som eksperterne bruger 2

4 Alt værktøj skal bruges korrekt også modeller 3 Arbejdsgruppen synes at have accepteret, at eksperter er nødvendige i den demokratiske proces, og at visse dele af eksperternes arbejde ikke kan formidles til hele befolkningen. Og, i tilgift, at jo højere et fagligt niveau, eksperterne arbejder på, jo mindre en del af befolkningen vil det være muligt at kommunikere arbejdet til (s. 92). Løsningen på dette dilemma er, at befolkningsgrupper slutter sig sammen i interesseorganisationer, der kan ansætte deres egne eksperter til at overvåge og deltage i beslutningsprocessen. Denne tanke om "eksperternes kamp" kan imidlertid kun fungere, hvis der er en åben kommunikation mellem de forskellige organisationers eksperter. Der kan være grund til at påpege, at ingen af disse betragtninger specielt vedrører edbmodeller eller brugen af dem, men derimod forholdet mellem befolkning og eksperter generelt. Spørgsmålet er så, hvilke særlige muligheder og risici brugen af modeller rejser i denne forbindelse. Rapportens anbefalinger kan opdeles i 3 grupper, nemlig anbefalinger, der skal styrke Åbenheden mellem eksperter indbyrdes Mangfoldigheden af modelmiljøerne Åbenheden over for en bredere offentlighed Jeg vil gennemgå disse anbefalinger i nævnte rækkefølge og kommentere dem ud fra mit synspunkt, som er modeludviklerens. Af naturlige årsager vil ADAM gennemgående blive brugt som eksempel. Endelig vil jeg omtale nogle af de tiltag, der ikke anbefales i rapporten. Sikring af lige vilkår i "eksperternes kamp" Hvordan påvirker brugen af modeller kampen mellem forskellige interesseorganisationers eksperter? Rapporten anfører to forhold: Brugen af modeller styrker eksperterne som gruppe over for den øvrige befolkning (underforstået: fordi modellerne hjælper eksperterne til at hæve det faglige niveau). Dette kan dog kun være et demokratisk problem, hvis alle eksperter har samme politiske interesser. Brugen af modeller tvinger eksperterne til at præcisere deres antagelser og til at lagre dem i computeren. Dermed sikres i praksis en langt bedre dokumentation af præmisserne for politiske beslutninger end i de tilfælde, hvor der blot er udøvet kvalificerede skøn, eller hvor man har "skrevet sig ud af problemet". Da denne dokumentation altid kan drages frem, hvis der efterfølgende stilles spørgsmålstegn ved beregningerne, tvinges eksperterne på denne måde til at spille mere "rent spil". Rapporten lægger derfor stor vægt på en åbenhed, der sikrer alle gruppers eksperter så lige vilkår som muligt, dvs. 3

5 4 Samfundsøkonomen 1996 nr. 2 offentlig dokumentation af modeller og datagrundlag ekstern adgang til modeller og data (herunder indskrænkning af evt. copyright) udvikling af faglige standarder for god information om modelberegninger styrkelse af den faglige debat om kvaliteten af beregningerne. Der lægges hermed op til et meget højt offentligt dokumentationsniveau, som slet ikke havde været muligt, hvis der ikke var brugt modeller. Det vil antagelig også være internationalt enestående. Vi i ADAM-gruppen hilser disse forslag velkommen og mener, at vi lever op til dem. ADAM er således offentligt dokumenteret i en introduktionsbog med bilag samt et større antal mere tekniske publikationer i serien Arbejdsnotater fra Danmarks Statistik. 1 Det løbende arbejde nedfældes i arbejdspapirer, som udleveres på anfordring; disse kan dog være meget tekniske. Desuden tilbydes et serviceabonnement - primært rettet mod professionelle brugere - der omfatter alle nødvendige programmer og data samt teknisk bistand med modelanvendelsen. ADAM ventes desuden snart tilgængelig for de højere læreanstalter via UNI C på særligt lempelige vilkår. Den skriftlige dokumentation vil blive tilgængelig på Internettet. Faglighed og åbenhed har altid været kernepunkter i arbejdet med ADAM, som da også flere steder i rapporten fremhæves for dette. Holdningen har været, at den eneste vej til sikring af modellens kvalitet er at sørge for et godt og åbent fagligt miljø omkring udviklingen og brugen af den. Det var disse hensyn, der førte til, at ADAM fik hjemsted i Danmarks Statistik. Ifølge loven er Danmarks Statistik en institution, der på en gang har en stor selvstændighed over for ministeren og har en pligt til at informere offentligheden. Med denne placering er udviklingen af ADAM således afskærmet fra de skiftende umiddelbare behov i de økonomiske ministerier, og arbejdet publiceres via Danmarks Statistiks almindelige kanaler og vilkår. Styrkelse af mangfoldighed Rapporten lægger også stor vægt på at styrke mangfoldigheden i modelanvendelsen gennem støtte til flere modeludviklingsmiljøer udbredelse af modelbrugen til flere brugere flere uafhængige vurderinger af større projekter adgang til uafhængig modelekspertise for politikere Disse bestræbelser er helt igennem ønskværdige, men de vil i mange tilfælde kunne gøre rådgivningen urimeligt dyr, hvis de praktiseres i fuldt omfang. Der bør naturligvis være så mange modelbrugere som muligt, men der bør ikke nødvendigvis være mange modeller. 1 I introduktionsbogen om ADAM findes en liste over tidligere udgivne arbejdsnotater og modelgruppepapirer, jf. John Smidt (red.), 1993, s. 235f. 4

6 Alt værktøj skal bruges korrekt også modeller 5 Modeller er dyre at udvikle, og i et så lille land som Danmark er en vis koncentration af ressourcerne nødvendig, hvis modellerne skal nå en tilfredsstillende kvalitet. Det vil ofte være fuldt så godt og mere overkommeligt at supplere eller ændre udvalgte dele af en eksisterende model i stedet for at bygge en ny fra grunden. I modsat fald risikerer man at skulle opfinde den dybe tallerken mange gange. Det er desuden lettere for interesseorganisationernes eksperter at sætte sig ind i forskellige varianter af den samme model end at have fuldt overblik over mange modeller. Der bør derfor kun være flere modeller, hvis disse er substantielt forskellige. Den hidtil alvorligste faglige kritik af ADAM har fx vedrørt arbejdsudbuddets skatte- og dagpengefølsomhed samt fraværet af rationel forventningsdannelse. Det er langt lettere at analysere disse forhold ved at modificere dele af ADAM end ved at bygge en alternativ model op fra grunden. Styrkelse af en bredere debat Den sidste gruppe af anbefalinger i rapporten vedrører udbredelse af modelkendskabet til en bredere kreds, dvs. ud over ekspertmiljøerne. Her anbefales supplerende uddannelse af formidlere af modelstof støtte til udvikling af folkeudgaver af de almindeligt brugte modeller Begge forslag er klart velkomne, men der er nok grænser for, hvor langt man kan nå i denne retning. Til gengæld kan man håbe, at det generelle kendskab til edb-modeller stiger af sig selv, efterhånden som flere og flere anskaffer en computer og fx prøver at lægge budget eller at lave skatteberegninger på egen hånd i et regneark. Det er nu engang mest interessant at bruge en edb-model, hvis den kan hjælpe til at løse et praktisk problem. Problemet ved de to forslag i forbindelse med almindeligt brugte modeller er, at fortolkningen af modellernes præmisser og resultater normalt vil kræve betydelige forkundskaber. Dette er både et problem i forbindelse med journalistisk formidling og i forbindelse med undervisning på ikke-videregående niveauer. For at citere rapporten: "En elev i folkeskolen kan sagtens gennemføre beregninger på grundlag af en anerkendt makroøkonomisk model med et edbprogram, men det gør ikke automatisk den pågældende til en kompetent økonomisk-politisk rådgiver" (s.101). Endelig må det huskes, at det mest kontroversielle ved disse modeller ikke så meget er deres indhold som brugen af dem. Men den konkrete brug af fx ADAM involverer den fulde model og dermed et væld af detaljer, som det er svært at vække en bredere offentligheds interesse for, og som - endnu værre - kan risikere at aflede interessen fra det væsentlige indhold af analysen. Formidling af en ADAM-beregning stiller derfor store krav til formidlerens overblik. Disse begrænsninger betyder naturligvis ikke, at vi ikke skal prøve at formidle vore modeller så bredt som overhovedet muligt. Men det vigtigste er nok, at den konkrete brug af modeller til politisk-økonomiske analyser publiceres i en form, der er egnet til offentligheden. På dette punkt er finansredegørelserne fra Finansministeriet, de økonomiske oversigter fra Økonomi- 5

7 6 Samfundsøkonomen 1996 nr. 2 ministeriet og rapporterne fra Det Økonomiske Råd gode eksempler. Hvad der ikke anbefales Det er nok så interessant at bemærke, hvad rapporten ikke anbefaler. Arbejdsgruppen afstår fra at foreslå særlige regler for offentlig indsigt i brugen af edbmodeller. Dette skyldes de åbenlyse problemer med at forklare, hvorfor netop brug af fx regneark skulle særbehandles i lovgivningen. Dette spørgsmål må derfor tages op i forbindelse med en bredere gennemgang af offentlighed i forvaltningen. Det kan tilføjes, at der måske i lige så høj grad kunne være brug for regler for offentligt indsigt i grundlaget for analyser, hvor der ikke anvendes modeller: Hvis det på grund af bureaukratiske regler bliver gjort for besværligt at benytte modeller i analyserne, kan embedsmændene i stedet risikere at falde tilbage på personlige skøn formuleret med en ulden pen, og så vil en enestående mulighed for ny offentlig indsigt gå tabt. Gruppen vil af praktiske grunde heller ikke anbefale formelle, ensartede standarder for kvalitet og dokumentation af modelberegninger, men foretrækker i stedet en åben faglig debat. Konklusion Fra modeludviklerens synspunkt kan jeg således stort set tilslutte mig rapportens anbefalinger som beskrevet ovenfor. De falder smukt i tråd med de intentioner, der fra begyndelsen har været drivkraften i arbejdet med ADAM: At øge fagligheden, dokumentationsniveauet og åbenheden i det økonomisk-politiske analysearbejde. En model som ADAM bliver nok aldrig rigtig folkelig. Den bør bruges af fagøkonomer, der kender dens begrebsapparat, er opmærksom på dens svage og stærke sider og kan fortolke resultaterne korrekt: Man bør have kørekort til den, ellers ender man i grøften. Men den anvendes trods alt så udbredt i interesseorganisationer mv., at den har været med til at gøre den danske regerings økonomisk-politiske analysearbejde til et af de mest åbne i verden. Edb-modeller i almindelighed er til gengæld stærkt på vej til at blive folkeeje gennem udbredelsen af pc er og regneark, og de vil gennem deres stærke krav til dokumentation og præcision give et væsentligt bidrag til den demokratiske proces i fremtiden. Litteratur John Smidt (red.): "ADAM. En model af dansk økonomi. Oktober 1991". Danmarks Statistik

8 Alt værktøj skal bruges korrekt også modeller 7 Teknologirådet: "Magt og modeller. Om den stigende anvendelse af edb-modeller i de politiske beslutninger". Teknologirådets rapporter 1995/4. 7