Fra mål til læring. - en strategi for dokumentation i Odense Kommune

Transkript

1 Fra mål til læring - en strategi for dokumentation i Odense Kommune

2 Fokus på dokumentation Fra mål til læring handler om, hvordan Odense Kommune vil arbejde med dokumentation af resultater og effekter. Dokumentation er et aktuelt emne i alle landets kommuner, ikke mindst fordi kommunerne oplever økonomiske og rekrutteringsmæssige udfordringer. Både internt og eksternt er der et voksende krav om, at vi skal kunne beskrive metoder og effekter af den kommunale virksomhed. Krav om bedre dokumentation indgår systematisk i økonomiaftalerne mellem kommunerne og regeringen. Kommunerne skal have større frihed til at tilrettelægge de kommunale opgaver, og staten skal afholde sig fra yderligere proces- og detailregulering. Forudsætningen for dette samspil er imidlertid, at kommunerne kan sikre en større gennemsigtighed og dokumentation af resultater og effekter. Udviklingen mod øget national dokumentation genfindes også i en række lovgivningstiltag på det sociale område. Anbringelsesreformen fra 2006 forpligter eksempelvis kommunerne på, at opsætte klare målbeskrivelser for indsatsen, og at sikre en løbende opfølgning på, om indsatsen virker efter hensigten. Et andet eksempel er Tilbudsportalen, der forpligter kommunerne på, at indberette oplysninger om kommunale tilbud på det sociale område, for derved at give borgere og sagsbehandlere et bedre overblik over eksisterende tilbud. Odense Kommune har dermed en naturlig interesse i at målrette og styrke kommunens dokumentationsindsats, således at kommunens egne erfaringer kan være med til at forme og kvalificere de nationale indikatorer og dokumentationskrav, der fastlægges i disse år. I en national sammenhæng bruges dokumentation ofte som et redskab til at bevisliggøre overfor staten og borgerne, at skattekroner forvaltes forsvarlig, og at den leverede service har den rette kvalitet, omfang og omkostning. Men dokumentation kan også være et redskab til at kvalitetsudvikle kommunens ydelser og arbejdsprocesser. Netop dette lærings- og udviklingsperspektiv er et centralt omdrejningspunkt for Odense Kommunes dokumentationsindsats, og for indholdet i denne publikation. Udgangspunktet for strategien er, at bedre dokumentation er en nøglefaktor, hvis Odense Kommune skal løfte de nuværende og fremtidige opgaver til borgernes tilfredshed. Odense Kommune vil ikke udelukkende arbejde med dokumentation for statens eller eksterne aktørers skyld. Dokumentationsindsatsen skal primært give mening internt i organisationen. Resultatet af dokumentationsindsatsen skal være størst mulig viden, inspiration, udvikling og kvalitet til glæde for kommunens ledere og medarbejdere, og til gavn for brugerne. Om strategien og de centrale begreber Dokumentation er ikke en ny opgave for Odense Kommune. Der er i en længere årrække arbejdet med dokumentation på forskellige niveauer i organisationen. Odense Kommune har dog ikke forholdt sig eksplicit til, hvorfor denne dokumentation er vigtig, og hvem den er vigtig for. Derfor har Direktørgruppen besluttet, at der skal udarbejdes en fælles strategi for dokumentation i Odense Kommune. 2

3 Hensigten er, at målrette og kvalitetssikre de dokumentationsaktiviteter, der allerede foregår i kommunen, og dermed sikre en bedre balance mellem ressourceanvendelse og udbytte. Strategien skal også sikre, at dokumentationen knytter an til det styringskoncept, som anvendes i Odense Kommune, således at indsatsen ikke foregår isoleret fra de øvrige styringstiltag i kommunen. Implementering er afgørende Dokumentationsstrategien vil på mange måder være rammesættende for det fremadrettede arbejde med dokumentation, men strategien virker først, når ledelsen og medarbejderne kender den, og anvender den i dagligdagen. I tilknytning til dokumentationsstrategien er der derfor udarbejdet en implementeringsplan, der skal understøtte udbredelsen og forankringen af strategiens budskaber. Implementeringsplanen skitserer et tidsforløb over en periode på ca. 1 år, hvor ledere og medarbejdere inddrages i udviklingen af dokumentationskrav. Vi skal opbygge et fælles katalog over relevante indikatorer, redskaber og datakilder, og udbygge den nuværende ledelsesinformationsportal (LIS). Det er afgørende for strategiens succes, at dokumenterede resultater og gode eksempler bliver tilgængelige, således at ledere og medarbejdere kan få gensidig gavn af og bygge videre på hinandens erfaringer. Forvaltningerne vil være det naturlige omdrejningspunkt for kommunens overordnede dokumentationsindsats. Indholdet i strategien har derfor også karakter af at være generelle anbefalinger og krav til forvaltningerne i forhold til det videre implementeringsarbejde. Dokumentation Dokumentation er per definition en systematisk indsamling, opbevaring, spredning og udnyttelse af information. Man kan vælge mellem kvantitativ eller kvalitativ metode, når man skal indsamle oplysninger (data). Kvalitative og kvantitative metoder har hver deres styrker. De kan hver for sig besvare forskellige spørgsmål og give adgang til forskellige former for viden. Nogle gange egner den kvantitative metode sig bedre end den kvalitative og omvendt. Kvantitativ metode er baseret på tal og store grupper af observationer. Kvalitativ metode fokuserer derimod på observationernes indhold og dybde. Kvantitativ metode har således sin styrke i at kortlægge fænomeners udbredelse at sige noget om effekter for de mange. Kvalitativ metode har derimod sin styrke i at sige noget tilbundsgående om nogle få fænomener, eksempelvis om holdninger, adfærd og sammenhænge. Kvantitativ metode er umiddelbart mest velegnet til at måle effekt, da effekt oftest handler om at opgøre effekten for mange personer. I de tilfælde, hvor effektmålingen er fokuseret på meget kvalitative mål for få personer, kan det give mening at anvende en kvalitativ metode, hvor man eksempelvis interviewer deltagerne om for deres holdninger og rationaler for adfærd, selvtillid eller andet. 3

4 Effekter Effekt kan defineres som en ændring af en situation som følge af en intervention (en indsats, et projekt eller en ydelse). Det kan være hensigtsmæssigt at skelne mellem forskellige tidsperspektiver, når man snakker om effekt, herunder eksempelvis umiddelbare resultater på kort sigt, virkninger på mellemlang sigt, og virkninger på lang sigt. Umiddelbare resultater handler ofte om en ændret motivation eller parathed hos den målgruppe, som indsatsen rettes mod. De umiddelbare resultater kan også være en ændret tilgang hos de fagprofessionelle eller frontmedarbejdere, der skal medvirke til, at den egentlige målgruppe opnår en adfærdsændring eller en ændret livssituation. Virkninger eller effekter på mellemlangt sigt handler ofte om ændringer i målgruppens holdninger, viden, adfærd og strukturelle forhold. Der måles ofte på udvikling i disse mellemliggende effekter, selv om det varierer, hvor sikkert det er, at de betinger de endelige effektmål. Det skyldes, at det kan være interessant at følge udviklingen i de delmål, der forventes at føre til, at man når den langsigtede effekt. Endelige eller langsigtede effekter er eksempelvis mål for selvforsørgelse, sygelighed og livskvalitet. På grund af lange tidsperspektiv er det ofte vanskeligt i praksis at måle virkningen af en indsats på de endelige effekter. Når vi taler om effektmåling, er det endvidere vigtigt at være opmærksom på, hvad der har betydning for en given effekt. Den indsats man iværksætter har naturligvis betydning for effekt, men der kan også være andre faktorer, som har betydning for den endelige effekt. Sammenhænge til evidens Dokumentation og effektmåling er nært forbundet med begrebet evidens. En snæver forståelse af evidens lægger sig op ad begrebet bevis. Dokumentation handler her om at føre bevis for, at indsatsen virker. Der er tendens til, at denne form for bevisførelse sidestilles med den moderne naturvidenskabs metodik. Dokumentation består her af kvantificerbare objektive data, udledt af velkontrollerede forsøgsdesigns, som kan underlægges statistiske analyser. Det kendes eksempelvis fra lægevidenskabens testning af medicin, hvor det virksomme præparat holdes op imod såkaldt placebo medicin. Den højeste evidens skabes ifølge denne tilgang ved at gennemføre randomiserede kontrollerede eksperimenter (RCT). Fordelen ved et RCT-studie er, at det i vidt omfang er muligt at sandsynliggøre, at en observeret effekt rent faktisk skyldes interventionen og ikke andre ting. Det sker ved, at det gennem forsøget er muligt at kontrollere for effekten af andre faktorer. Der er imidlertid også en række ulemper ved RCT-studier, som tilsammen gør, at den slags studier snarere er for de få end for de mange kommuner. Sådanne studier er dyre, komplicerede, og der kan være etiske problemer ved kun at tilbyde en intervention til én del af den målgruppe, der har et behov. I den anden ende af evidensspektret findes de kvalitative studier af effekter. Et betydningsfuldt paradigme, hvor kvalitative metoder er fremherskende er den realistiske tilgang til effektmåling og evaluering (Pawson & Tilley). Fortalere for denne metodiske retning, mener at det eksperimentelle design (RCT) overser kontekstens betydning for effekten af en indsats. Kritikken går på at RCT-designet kun opfanger bestemte typer af effekter, i kun højt 4

5 standardiserede indsatser og hvor alle andre forhold end indsatsen kan kontrolleres (konteksten skal holdes fast). Endelig kan designets brug af lodtrækning blandt deltagere stride mod etiske, politiske og praktiske hensyn. Ifølge den realistiske logik afhænger virkemåden af mekanismerne i en given indsats af hvilken kontekst, den implementeres i. En indsats virker måske forskelligt for forskellige typer af brugere, og kun under ganske særlige forudsætninger. Ifølge den realistiske tilgang kan man derfor heller ikke generalisere resultater af effektmålinger til også at gælde i andre kontekster (fx andre institutioner indenfor samme forvaltning eller i andre kommuner). Resultaterne af en effektmåling, som er designet efter denne logik, kan derimod give os viden om hvad der virker, for hvem og under hvilke forudsætninger. Dermed informerer denne type effektmålinger os om, hvad der skal til for at en indsats kan implementeres succesfuldt i andre kontekster. Valget af design ved en effektundersøgelse bør derfor afhænge af indsatsens karakter og kompleksitet. RCT-designet er godt til måling af effekter i meget standardiserede indsatser med ensartede typer af outcome og kan her fremstille global evidens. I mere komplekse indsatser, er et kvalitativt design ofte bedre til at beskrive effekterne, og godt til at opnå lokal evidens om indsatsens virkninger. Det er altså vigtigt at skræddersy det metodiske design, så det bedst muligt opfanger de effekter, der skal måles. Derfor vil man oftest vælge et design, der ligger et sted imellem RCT og mere kvalitative designs. KL har de senere år udarbejdet en række dokumenter med anbefalinger til, hvordan kommunerne kan arbejde med dokumentation og evaluering. Nogle af dokumenterne har karakter af generelle anbefalinger til, hvordan man kan arbejde med dokumentation på det kommunale sundhedsområde, mens andre knytter sig til særlige indsatsområder, såsom overvægtige børn, kost og bevægelse i institutioner. (se Fælles for dokumenterne er, at de anbefaler, at kommunerne anlægger en pragmatisk tilgang til arbejdet med dokumentation og evaluering. En pragmatisk tilgang lægger ikke op til, at kommunerne skal leve op til høje forskningsmæssige standarder. Odense Kommunes dokumentationsstrategi vil anlægge samme pragmatisk tilgang til arbejdet med dokumentation. Det betyder i første omgang, at dokumentationsindsatsen skal være omkostningseffektiv, dvs. at dokumentationsværdien skal stå mål med de ressourcer, som anvendes på den. Det betyder også, at det er kommunens behov, der er i centrum for dokumentationsindsatsen. Dokumentationen skal føre til, at Odense Kommune på en fornuftig måde kan styre og kvalitetsudvikle sine serviceydelser. Bidrag til forskning På enkelte fagområder giver det god mening, at Odense Kommune bidrager til forskning i samarbejde med relevante forskere og uddannelsesinstitutioner. Det gælder eksempelvis i forhold til forebyggelses- og sundhedsområdet. Sundhedsstyrelsen har bl.a. i 2007 udgivet en publikation, som redegør for, hvordan kommunerne kan arbejde med evidens på forebyggelsesområdet. Sundhedsstyrelsen vurderer, at RTC-designs kan afprøves på nogle afgrænsede indsatsområder. Et eksempel kan være nikotinplastre som rygeafvænningsmiddel. 5

6 Ved at tilbyde halvdelen af en tilfældig gruppe rygere produktet gratis og lade den anden halvdel betale selv, kan det vurderes om gratis nikotinplastre fører til, at flere holder op med at ryge inden for et år. (se Sundhedsstyrelsens hjemmeside (publikation: evidens i forebyggelse 2007)) I forbindelse med dokumentationsstrategien skal forvaltningerne derfor overveje, hvor det giver mening at indarbejde pragmatisk med dokumentation, og hvor det giver mening at indgå i et samarbejde med relevante forskere og uddannelsesinstitutioner. Inspiration Hvordan kan man arbejde med evidens? Selv om der anlægges en pragmatisk tilgang til dokumentation, kan det fortsat være hensigtsmæssigt at lære af RCT-metoden, eksempelvis ved at løse lidt op for de stramme forudsætninger (se KL s pjece om Dokumentation af de kommunale forebyggelsesopgaver en pragmatisk tilgang, 2008). Dette kan eksempelvis ske ved, at man opretholder arbejde med kontrolgrupper, men se bort fra kravet om randomisering. I stedet kan man forsøge kvalitativt eller kvantitativt at vurdere, om de to målgrupper ligner hinanden i forhold til forskellige relevante socioøkonomiske karakteristika. Det kan ligeledes overvejes at sammenligne sig med en anden kommune, der har et lignende tilbud eller med et lignende tilbud et andet sted i kommunen. Her kan man med fordel anvende den realistiske tilgang til effektmåling og dokumentation, da det er vigtigt at tage højde for kontekstens betydning for implementeringen af indsatsen. Man kan f.eks. oprette et internt eller eksternt netværk, hvor der er enighed om, hvordan data registreres. Fokus vil her kunne være på såvel læring som generering af ny viden. Der vil her kunne sammenlignes forskellige nøgletal for aktiviteter og effekter, og der kan etableres en debat om, hvorfor nogle tilbud giver bedre resultater end andre. På enkelte områder er det også muligt at sammenligne sig med kendte landstal, eksempelvis hvis der gennemføres en spørgeskemabaseret sundhedsprofil, hvor det kan være relevant at sammenligne sig med de nationale og regionale tal fra SUSYundersøgelsen, som gennemføres af Statens Institut for Folkesundhed. (se mere på Indikatorer Uanset om der er tale om en egentlig effektmåling i naturvidenskabelig forstand eller om andre former for dokumentation, så er Odense Kommune interesseret i, at kunne måle resultaterne og virkninger af vores indsatser. Det betyder, at der skal udarbejdes klare mål og målbare indikatorer for alle fokusområder, og underliggende indsatser (input, proces, ydelse, resultater, virkninger på mellemlang og lang sigt). Denne målsætning uddybes yderligere i de efterfølgende afsnit. En indikatorer er en kvantitativ måleenhed, der indikerer, om de forventede aktiviteter er gennemført. Indikatorer er også et praktisk arbejdsredskab til at måle udvikling undervejs, såvel som når indsatsen er gennemført. Indikatorer skal være specifikke og målbare. Indikatorer bør være konkrete og skal kunne indfange dimensioner og egenskaber ved brugernes dagligdag og livssituation. Indikatorer på effekt-niveau er ofte vanskelige at udvikle, fordi de handler om mere langsigtede effekter, som indsatserne ikke alene har en en-til-en indvirkning på. Som led i udmøntningen af dokumentationsstrategien skal der derfor nedsættes et tværgående netværk, der skal bidrage 6

7 med inspiration til udvikling af indikatorer for effekter. For at kunne sammenligne erfaringer og viden på tværs af kommunen er det endvidere nødvendigt, at man etablerer et mere ensartet begrebsapparat, så man snakker om det samme, når man udveksler information. Dette arbejde forankres ligeledes i det tværgående netværk. Det skal understreges, at Odense Kommunes opfølgning på effekter tager afsæt i en indikatormodel. Brugen af indikatorer kan bidrage til, at man undres, og at man stiller spørgsmål de rigtige spørgsmål, men kan ikke drage en entydig slutning om årsags-virkningssammenhænge på baggrund af indikatorer. Derfor er det også vigtigt, at den løbende ledelsesinformation, der er baseret på indikatorer, suppleres med en mere evidensbaseret tilgang på udvalgte områder. Inspiration hvilke typer af evidens kan lægges til grund for valget af indikatorer Der kan skelnes mellem forskellige typer af evidens, dvs. hvilke metoder, der er bedst egnede til at opfange effekten af givne indsatser overfor givne målgrupper. Når man skal sammensætte en indikatormodel kan man med fordel tage stilling til, hvilke typer af evidens man lægger til grund for valg af indikatorer. (Fra KL s Brug af evidens i det kommunale forebyggelsesarbejde, 2008) Dokumentationens formål og målgruppe Odense Kommune oplever i disse år et stigende krav om dokumentation. For ikke at drukne i aktiviteter, er det afgørende, at der sker en prioritering og afgrænsning af dokumentationens indhold og niveau. Udgangspunktet for denne afgrænsning er at fastlægge dokumentationens formål og målgruppe. Det er relevant at beskæftige sig med den kommunale produktionsproces, når man snakker om dokumentation i det kommunale system. Den kommunale produktionsproces er interessant, fordi den siger noget om kompleksiteten i det kommunale system, og mængden af mulig 7

8 dokumentation. Produktionsprocessen kan beskrives ved hjælp af følgende (eksemplificeret ved aktivering af kontakthjælpsmodtagere): elementer Formålet er læring Dokumentationens primære formål er både, at understøtte den løbende læring og erfaringsudveksling i organisationen, og at sikre opfølgning på politisk fastsatte mål. Odense Kommune ønsker at anvende dokumentationen til at vurdere om de politiske mål er opfyldt. Politikerne skal have indblik i, om ressourcerne bliver prioriteret i overensstemmelse med den politiske hensigt, og den politiske prioritering skal foregå på et så kvalificeret og dokumenteret grundlag som muligt. Dette er et grundvilkår for den demokratiske proces i kommunerne. Men Odense Kommune ønsker også at dokumentationen skal bruges til andet og mere end politisk målopfølgning. For målopfølgning er ikke en tilstrækkelig forudsætning for, at der bliver skabt læring i organisationen, og læring er et afgørende parameter for enhver organisations succes, uanset om der er tale om private virksomheder eller offentlige institutioner. Bedre dokumentation handler derfor ikke om mere dokumentation og mere målopfølgning, men om at understøtte læring bredt i organisationen med henblik på at styrke kvaliteten af de kommunale kerneydelser. Udgangspunktet for denne læring er, at der kan skabes indblik i, om indsatserne har den ønskede effekt, herunder at borgerne rent faktisk modtager den indsats, som virker bedst. Målgruppe: Medarbejdere, ledere og politikere Den primære målgruppe for dokumentationen er derfor medarbejdere, ledere og politikere. Dokumentationsindsatsen i Odense Kommune vil kun i mindre grad været orienteret mod borger/bruger og mod det statslige regi. Tilgængelig dokumentation vil dog blive stillet til 8

9 rådighed for borgere og bruger på de områder, hvor det giver mening i et lærings- eller udviklingsperspektiv. Odense Kommune er naturligvis opmærksom på, at der er behov for national dokumentation på en række områder, men vi vil arbejde aktivt for at præge den nationale dagsorden på dette område, således at de nationale dokumentationskrav ikke griber ind i de lokale dokumentationsbehov, eller bliver styrende for disse. Særligt om kvalitetsstandarder og kvalitetsmodeller Med virkning fra 1. januar 2010 skal kommunerne opstille kvantificerbare mål for hvert serviceområde i kommunen via en kvalitetskontrakt. Kvalitetskontrakten skal gøres tilgængelig for kommunens indbyggere. Heri ligger ikke en forpligtelse til at opstille bestemte typer mål eller anvende bestemte metoder til kvalitetsudvikling. Odense Kommune vil tænke de nye lovkrav sammen med dokumentationsstrategiens implementering. Odense Kommune deltager i et KL-projekt under Det Fælleskommunale Kvalitetsprojekt omkring udvikling af en fælles kommunal kvalitetsmodel. Modellen giver kommunerne en fælles referenceramme og dermed en fælles systematik og inkluderer alle obligatoriske krav til kvalitetsarbejdet. Modellen kan anvendes på koncernniveau i forhold til at sikre sammenhæng i styringskæden, men fungerer også isoleret på institutionsniveau som ramme for dokumentation og (selv-) evaluering med fokus på læring. Modellen harmonerer dermed fint med de tanker om læring og udvikling, der ligger til grund for dokumentationsstrategien. Modellen kan samtidig sikre den nødvendige dokumentation af indsatserne, og bidrage med kvalificeret feedback i forhold til den overordnede styringskæde. Kvalitetsmodellen indarbejdes løbende i dokumentationsstrategien. 9

10 Den ønskede udvikling Nedenstående figur viser den ønskede udviklingsretning for dokumentationsindsatsen i Odense Kommune. Dokumentationen skal bruges som grundlag for læring, og fokus skal flyttes fra ressourcer til effekter. Der skelnes ofte mellem dokumentation som registrering, og dokumentation som målopfølgning. I Odense Kommune mener vi ikke, at der er et modsætningsforhold mellem disse to størrelser. Tværtimod er de begge en forudsætning for, at der kan skabes læring. Formålet med dokumentationsindsatsen er derfor ikke en enten/eller, men en både/og betragtning. Det betyder, at der fortsat er behov for systematisk registrering og indsamling af data på alle niveauer i den kommunale produktionsproces. Formålet er dog ikke at kontrollere og føre tilsyn med de enkelte delprocesser, men at sikre det nødvendige grundlag for målopfølgning og efterfølgende læring. Dialog og inddragelse skal sikre læring Odense Kommune er bevidst om, at dialog er en afgørende forudsætning for læring. Udvikling af organisation og medarbejdere sker gennem vedvarende læring, og læring sker gennem dialog med brugere, medarbejdere, politikere og samarbejdspartnere. Der er derfor behov for at inddragelse af medarbejdere og ledere i udviklingen af dokumentationen. Inddragelsen skal sikre, at man dokumenterer på de områder, som medarbejdere og ledere finder relevante. Inddragelsen skal både understøtte den løbende dialog, og sikre ejerskab for processen, således at dokumentationen ikke opleves som en kontrolforanstaltning, men snarere som et redskab til kvalitetsudvikling og læring. Et andet centralt element i inddragelsen er udarbejdelsen af de indikatorer, der efterfølgende anvendes til at følge udviklingen og resultaterne af en given indsats. Det er vigtigt, at alle 10

11 niveauer i den offentlige styringskæde (byråd, administrativ ledelse, leder, mellemleder, sagsbehandler m.v.) finder alle eller dele af indikatorerne meningsfulde i forhold til deres specifikke videnbehov. Det skal derfor klarlægges, hvilken type viden, de efterspørger, og hvilken viden de kan anvende i deres daglige arbejde. Denne afdækning og dialog er i sig selv en central forudsætning for at sikre, at indikatorerne anses for anvendelige og legitime målepunkter for aktører på forskellige niveauer. En anden kilde til udvikling af indikatorer er den foreliggende viden om effekter, der kan identificeres via forsknings- og evalueringsrapporter. Som det fremgår af implementeringsplanen vil der blive afholdt en række workshops i de enkelte forvaltninger, hvor ledere og medarbejdere fastlægger operationelle mål og målbare indikatorer for udvalgte fokusområder og tilhørende initiativer. Arbejdet tager afsæt i eksisterende politikker og strategikort, for at sikre den nødvendige kobling mellem politiske mål og effekter. Ledelsen skal skærpe opmærksomheden Ledelse er en anden vigtig forudsætning for læring og kvalitetsudvikling, og kernen i ledelse er opmærksomhed. Som led i dokumentationsindsatsen er der derfor behov for at skærpe ledelsens opmærksomhed på dokumentation, eksempelvis via øget brug af ledelsessystemer og øget gennemsigtighed. En del af rammesætningen handler også om, hvordan man indsamler data, og hvordan man sikrer, at data lægges til grund for den nødvendige dialog mellem de centrale aktører. Forudsætningen for, at data kan anvendes til læringsformål, er, at data er aktuelle og relevante, og at medarbejderne har adgang til dem. Det er derfor af vital betydning, at medarbejderne selv er med til at vurdere, hvilke data de har behov for, for at kunne bevare fokus på, om de arbejder frem mod løsningen af det samlede mål. Spørgsmålet om tilgængelighed handler også om ITunderstøttelse, og om at sikre den nødvendige kobling til kommunens øvrige styringstiltag. I denne sammenhæng vil kommunes fælles ledelsesinformationsportal (LIS) spille en central rolle. Viden opstår ikke af sig selv, hverken på den enkelte arbejdsplads eller på tværs af kommunen. Det er derfor nødvendigt, at man systematisk indsamler og spreder viden om, hvad der virker. Det er en vigtig erkendelse, at ledere og medarbejdere er nødsaget til at tænke bredere end deres egen arbejdsplads, fordi det på sigt er til gavn for dem selv. Viden skal med andre ord indsamles og formidles på tværs af kommunen, og det kræver noget af den enkelte medarbejder og den enkelte leder. Fra ressourcer til effekt Den ønskede udviklingsretning siger også noget om vægtningen i dokumentationsindsatsen. Vi skal i stigende grad flytte fokus fra ressourcer til effekt. Rutineprægede indberetninger til forskellige databaser skal erstattes eller suppleres med mere fokus på indsatsernes effekter. Som udgangspunkt skal ressourcer, ydelser og processer udelukkende dokumenteres på områder, hvor det giver mening for den enkelte arbejdsplads, hvor der er et konkret lovkrav, eller hvor det understøtter den overordnede målopfølgning. 11

12 Dokumentation af effekter skal ske på de områder, hvor det er muligt og relevant. Denne vurdering skal ske i et samspil mellem det politiske niveau og de fagprofessionelle, der har en god fornemmelse for, hvor det er muligt og hensigtsmæssigt at dokumentere effekter og resultater på kort, mellemlang og lang sigt. Overvejelser om organisering Dokumentationsindsatsen kan varetages på mange forskellige måder. Som yderpunkter kan nævnes to organisationsmodeller, dels en organisation med dokumentationsindsats i en central stabsenhed, dels en organisation med dokumentationsindsats decentralt i linieorganisationen. Ofte vil der ikke være tale om et valg mellem de to yderpunkter, men nærmere et miks mellem de to. Vægtningen af de to yderpunkter afhænger blandt andet af dokumentationsindsatsens formål. Læring kræver decentral forankring Når dokumentationens formål er læring og udvikling som i Odense Kommune - vil det være hensigtsmæssigt, at dokumentationsindsatsen forankres decentralt, hvor viden lettere og hurtigere kan bringes i spil, og hvor læringsperspektivet lettere kan forankres. Hvis der vælges en løsning med decentral forankring, er det afgørende, at hver forvaltning opbygger de nødvendige kompetencer internt i forvaltningen i forhold til at udvikle indikatorer, opstille klare mål, og gennemførelse løbende vidensopsamling, herunder via den fælles informationsportal (LIS). Behov for netværk og ledelsesmæssig prioritering Forudsætningen for en fælles dokumentationsindsats og vidensdeling er, at der udvikles fælles begreber og redskaber til effektmåling, at der opstilles målbare indikatorer, og at der sker en automatiseret indsamling og bearbejdning af data. For at understøtte og inspirere det decentrale niveau i deres arbejde med dokumentation, vil det derfor være hensigtsmæssigt, at der etableres et mindre netværk af ressourcepersoner på tværs af forvaltningerne. Netværket skal udvikle fælles redskaber, og videreformidle relevante resultater fra dokumentationsindsatsen til det politiske niveau, borgere/brugere, medier og øvrige interessenter. Netværksdannelsen vil med fordel kunne bygge videre på de netværk, der allerede er etableret i regi af det virtuelle kompetencecenter Økonomi vedrørende ledelsesinformation og økonomistyring m.v. Det skal også sikres, at netværket tænkes sammen med dokumentationsindsatsen på sundhedsområdet. Det er altafgørende, at dokumentationsindsatsen prioriteres og forankres decentralt. Netværket skal inspirere og opfordre, men netværket tillægges ingen formel beslutningskompetence i forhold til dokumentationsindsatsens tilrettelæggelse decentralt. Det er også vigtigt, at direktørerne og chefgrupperne prioriterer indsatsen, og at de rent faktisk lægger dokumentationen til grund for den opfølgning og dialog, der foregår i chefgrupperne. Dokumentationsindsatsen og øvrige styringstiltag I Odense Kommune har vi i en længere årrække arbejdet med mål - og rammestyring. Dette giver et godt afsæt for arbejdet med dokumentation. Ved at tænke dokumentation sammen med kommunens øvrige styringssystem vil det være muligt at opnå en god synergi mellem de to. Dokumentationsindsatsen bør som minimum tænkes sammen med tre af kommunens centrale 12

13 styringsværktøjer: Balanced scorecard (strategikort), kontraktstyring og den fælles informationsportal (LIS-portalen). Styringsværktøjernes systematik De omtalte styringsværktøjer er kendte i den brede organisation, og der er en generel accept af, at de har en berettiget plads i den strategiske styring af kommunen. I forhold til dokumentationsindsatsen er det samtidig en klar fordel, at styringsværktøjerne er underlagt et fælles årshjul med prædefinerede tidsfrister for udarbejdelse af og opfølgning på politiske mål. Dokumentationsindsatsen vil med fordel kunne drage nytte af værktøjernes iboende systematik, og de ledelses- og medarbejderfora, der er etableret i tilknytning hertil. Sammenhænge styrkes Nedenstående figur skitserer de planlagte sammenhænge mellem dokumentationsindsatsen og de enkelte styringsværktøjer. Figuren skitserer dels, hvordan politiske målsætninger bliver nedbrudt til konkrete initiativer og operationelle mål, dels hvordan vi sikrer en systematisk opfølgning og dialog om resultater og effekter. Figuren ovenfor tager afsæt i Vision Odense, som den overliggende ramme for plan- og udviklingsarbejdet i Odense Kommune. Visionen indeholder en række langsigtede mål for, hvor Odense Kommune skal bevæge sig hen i de kommende år. For at sætte handling bag ordene omsætter udvalgene visionen til politikker (tværgående og udvalgsrettede). Politikkerne er udvalgenes bud på, hvad der skal udmønte visionen på de centrale kerneområder. Oven på dette politikkompleks har Odense Kommune besluttet, at der skal udarbejdes et strategikort for hvert forvaltningsområde, og at alle indsatser og indikatorer for indsatsens 13

14 effekter i strategikortet skal indarbejdes i relevante kontrakter og projekter, for at sikre et enstrenget styringsfokus. Odense Kommune har dermed et godt grundlag for at nedbryde politiske målsætninger til konkrete fokusområder og initiativer via strategikort, og et afprøvet værktøj til løbende opfølgning på konkrete initiativer (resultat- og direktørkontrakterne). Koordineret opfølgning Hver forvaltning skal i første omgang fokuserer på udvalgte fokusområder og initiativer, hvor der sker en dokumentation af initiativernes ressourcer, processer, ydelser, resultater og effekter (mellemlang og lang sigt). Anbefalingen er, at der bliver udvalgt ca. 3-5 fokusområder og initiativer pr. forvaltning. Denne afgrænsning er nødvendig for at fastholde det ledelsesmæssige fokus på de udvalgte initiativer. Forvaltningerne indarbejder alle mål og målbare indikatorer i relevante direktør- og resultatkontrakter. Forvaltningerne arbejder forpligtende med indikatorerne på alle niveauer i organisationen. Der skal sikres en løbende dialog om indikatorer for at understøtte læring i organisationen. Herudover skal der sikres en løbende opfølgning til det politiske niveau ud fra følgende systematisk: Hvert år modtager udvalget en samlet oversigt over dokumenterede effekter indenfor de enkelte politikområder, som henfører under forvaltningens ansvarsområde. Byrådet modtager desuden en samlet oversigt for alle forvaltningsområder. Hvert fjerde år modtager Byrådet en samlet oversigt over dokumenterede effekter i den forgangne byrådsperiode. Informationer opsamling og formidling Som nævnt er det afgørende, at medarbejderne selv er med til at vurdere, hvilke data de har behov for, for at kunne bevare fokus på, om de arbejder frem mod løsningen af det samlede mål. Men når databehovet er defineret, er det lige så afgørende, at der sker en systematisk opsamling og formidling af data. Forvaltningerne skal benytte den fælles ledelsesinformationsportal (LIS-portalen), og der skal opstilles et fælles katalog over relevante indikatorer, redskaber og datakilder. Herved sikres det, at alle ledere og medarbejdere har overblik over de centrale dokumentationsaktiviteter i kommunen. Det er samtidig afgørende, at hver forvaltning oparbejder de nødvendige kompetencer i forhold til at vedligeholde og videreudvikle deres del af informationsportalen. Mål og indikatorer for alle fokusområder og initiativer skal synliggøres i LIS-portal. Odense Kommunes dokumentationsstrategi ønsker at understøtte samtlige former for dokumentation, herunder både kvantitative og kvalitative data, men indsamling og bearbejdning af data skal så vidt muligt automatiseres, og data bør opsamles i Odense Kommunes datawarehouse. Forvaltningerne skal derfor overveje, hvorledes processer vedrørende indsamling og bearbejdning kan automatiseres. Som led i udmøntningen af strategien skal forvaltningerne 14

15 desuden være opmærksomme på, hvordan man bedst muligt anvender kvantitative og kvalitative data i opfølgningen. Eksempel på logikken Nedenstående figur eksemplificerer den logik, der ligger bag sammenhængene mellem dokumentationsindsatsen og de enkelte styringsværktøjer. Intentionerne i Vision Odense er inkorporeret i Børn og Ungepolitikken. Børn og ungepolitikken indeholder et fokusområde, der handler om bedre sundhed og livskvalitet. Et konkret initiativ under denne overskrift kunne være en indsats mod overvægt og fysisk inaktivitet hos børn i 5. klasse i Odense Kommune, også kaldet Camp Fanø. Indsatsen Camp Fanø består i et seks ugers koloniophold, hvor børnene bliver undervist intensivt i sundhed, kost og fysisk aktivitet. Undervisningen er tilrettelagt med henblik på, at børnene skulle opnå et bevidst forhold til vigtigheden af fysisk aktivitet og kost på deres egen og andres sundhed. Derudover afholdes fire opfølgende møder med barnet og forældrenes deltagelse i året efter opholdet. Her udføres interview af børnene samt registrering af deres vægt. Jævnfør dokumentationsstrategien skal fokus flyttes fra - alene at se på, hvilke resultater et givet input skaber - til også at se på hvilke mere langsigtede virkninger, man forventer, at den pågældende indsats vil have indflydelse på. Som eksemplet illustrer, skal man synliggøre, at den pågældende indsats forventes at have en virkning på vægttab og øget selvværd umiddelbart efter Camp en samt på mellemlang sigt. Der er evidens for, at den langsigtede virkning er nedsat risiko 15

16 for livsstilssygdomme senere i livet. Derfor er der ikke opsat indikatorer for virkningen på lang sigt i ovenstående eksempel. Inspiration Hvordan sikres et fokus på læringsperspektivet? Der er udviklet en række særlige dokumentations- og evalueringsmetoder med fokus på læring. Metoderne indebærer alle, at de personer, som er genstand for evalueringen inddrages tæt i evalueringsforløbet. Dokumentationsindsatsen kan for det første bidrage med løbende læring for de medarbejdere, som skal levere indsatsen således at indsatsen løbende kan kvalitetsudvikles. Som inspiration for det videre arbejde gengives metoderne nedenfor. (se mere under Monitorering med feedback - En løbende indsamling af informationer om aktiviteter og effekter af et tilbud (monitorering) kan bruges i en læringsproces i det enkelte tilbud. Det kræver dog, at der sker en formidling af oplysninger tilbage de udførende medarbejdere. Data skal ikke kun tilgå ledelsesniveauer eller nationale databaser - der bør være en feedback til udførerledet, hvis data skal bruges i en læreproces. Når der er feedback på en monitorering kan der også forventes en højere kvalitet af data, fordi dem, som skal registrere data kan se meningen med galskaben. Auditmetoden - Det engelske ord audit betyder direkte oversat revision eller høring. Begrebet kendes fra forskellige sammenhænge og er meget udbredt i sundhedsvæsnet. Audit tager udgangspunkt i konkrete forløb og hændelser og en vurdering af disse i et fagligt panel. Fagfolk sætter sig sammen med hinanden og evt. eksterne fagfolk og vurderer den konkrete praksis. Relevante data og dokumentation indgår i arbejdet og målet er at vurdere, om kvaliteten i den konkrete indsats og forløb har været god med udgangspunkt i, om de lever op til de faglige mål, rammer eller principper, der er på området. Dokumentation kan dels bestå af kvantitative data og dels bestå af casehistorier, der enten kan være skriftlige eller mundtlige. Det vil da være nødvendigt at blive enige om at dokumentere på den samme måde. Fokus kan både være de gode forløb og de forløb, der har været mindre tilfredsstillende. Der kan skelnes mellem en intern audit, hvor metoden anvendes i en intern læringsproces mellem kollegaer og ledelse, en interkollegial audit, hvor kvalitetsvurderingen foretages af faglige kollegaer på kryds og tværs af et fagligt fællesskab og en ekstern audit, hvor audit foretages af uafhængige udefrakommende fagfolk. Det kan være relevant at blive inspireret af auditmetoderne ved dannelsen af netværk blandt kommunale folk, der arbejder på sundhedsområdet. Gennembrudsmetoden - Gennembrudsmetoden tager udgangspunkt i den forskel, der findes mellem eksisterende viden om best practice og gældende adfærd på et udvalgt område. Kvalitetsudviklingsarbejdet går ud på at tilpasse viden om best practice til lokale forhold gennem en kontinuerlig afprøvning af forandringstiltag og gennem erfaringsudveksling i et netværkssamarbejde. Udveksling af viden og erfaringer mellem individer og organisationer, der arbejder med de samme problemstillinger er således et af kerneelementerne i metoden. Et gennembrudsprojekt kan ikke gennemføres i lille målestok med få deltagere, men fordrer etablering af et større netværkssamarbejde med mange deltagende teams. Endvidere kræver det specialuddannet ekstern ekspertise at gennemføre et sådant projekt. Et gennembrudsprojekt er således også meget dyrt og vurderes kun at kunne gennemføres med eksterne midler. Der er i Danmark et landsdækkende videnscenter for metoden, se Metoden har i Danmark primært været anvendt på sundheds- og socialområdet. Benchlearning - Begrebet BenchLearning (BL) er en sammenskrivning af to teoretiske nøglebegreber: Benchmarking, og The Learning Organisation (Den Lærende Organisation). Benchlearning er bygget op omkring den idé, at udvikling bedst sker ved at sammenligne sig med 16

17 andre organisationer, sådan at den forskellighed, der er mellem organisationerne, kan bruges som kim og inspiration til at tænke nyt. På den vis kombineres viden og erfaring mellem organisationerne. Inspirationen virker derfor som løftestang for udvikling af organisationen. Sammenligningen kan ske på fx. arbejdsprocesser, økonomi, kompetencer, teknologi, struktur og kvalitet. Organisationer, der vælger at bruge benchlearning som metode, skal udvælge en eller flere organisationer til brug for sammenligningen. Fremtidsvisionen: Hanne Hansen arbejder som sagsbehandler i et mindre team. Lederen i afdelingen har sikret, at teamet kender centrets resultatkontrakt og dermed sin opgave. For tiden er sammenhængende borgerforløb aktivt medborgerskab og lighed i sundhed i fokus. I teamet har man diskuteret, hvilken regelmæssig information, man må have for at kunne vurdere, om det lykkes at skabe sammenhæng, aktive medborgere og have fokus på sundhed. Teamet har gennemgået sine arbejdsgange med henblik på at sikre, at dokumentationen af arbejdet ikke fungerer som en byrde, men som en løbende tjekliste af, at alle husker at gøre de rette ting på det rette tidspunkt. Ulla, som er Hannes leder, sikrer, at teamet hver måned modtager den ønskede information om sidste måneds løsning af opgaverne, så teamet løbende kan bedømme fremskridtene og sammen med lederen vurdere, om der skal ske justeringer i arbejdsgangene. Hvert halve år river teamet en hel dag ud af kalenderen, hvor teamet sammen med Ulla og to bruger-repræsentanter dels gennemgår dels den statistik, der er tilgængelig over den aktuelle opgaveløsning, dels dykker ned i 3 tilfældige, anonymiserede stikprøver af blandt sager, hvor der endnu ikke er optimal sammenhæng i opgaveløsningen. Sammen diskuterer Hanne, kollegerne, Ulla og brugerne, hvordan man kan forbedre opgaveløsningen, ligesom man beslutter, om der skal ske ændringer i de løbende informationer om opgaveløsningen, som kan bidrage til at sikre, at teamet efterfølgende er opmærksomme på, om ændringerne har den forventede effekt. Hvert år skriver Ulla et kort sammendrag af årets opgaveløsning, og her trækker Ulla på den viden hun har fra de halvårlige statusdage med teamet og brugerne. Sammendraget indgår i den information, der går op ad i systemet og som giver direktører og politikere et solidt fundament at udvikle politikker og strategier på. Sammendraget giver også Ulla selv et godt fundament til at gennemføre medarbejderudviklingssamtaler på, så Ulla kan bidrage til at sikre, at teamet har de kompetencer, som er nødvendige, for hele tiden at være i stand til at løse opgaverne bedst muligt. 17