Rapport over revision af Fødevaredirektoratets kontrol med fødevarer i 2003

Transkript

1 Rapport over revision af Fødevaredirektoratets kontrol med fødevarer i 2003 Udarbejdet af Revisionsenheden: Kåre Degn Johansson Tina Sørensen Emilie Sloth Nanna Jansson Cebina Hansen Betina Bengtsen

2 Rapport over revision af Fødevaredirektoratets kontrol med fødevarer i 2003 af Revisionsenheden 1. udgave, 1. oplag, maj 2004 Copyright: Fødevaredirektoratet Oplag: 400 eksemplarer Tryk: Schultz Bogtryk Pris: Kr. 119,- inkl. moms ISBN: Publikationer der har en pris købes i boghandelen eller hos: Danmark.dk's netboghandel IT- og Telestyrelsen Telefon: Fødevaredirektoratet Mørkhøj Bygade 19, DK-2860 Søborg Tlf , fax Hjemmeside: Fødevaredirektoratet er en del af Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri. Direktoratet står for administration, forskning og kontrol på veterinær- og fødevareområdet. Herunder varetages opgaver vedrørende dyreværn for Justitsministeriet. Regeldannelse, koordination, forskning og udvikling foregår i Fødevaredirektoratet i Mørkhøj. Kontrollen med fødevarer fra jord til bord og tilsyn med veterinære forhold varetages af de 11 fødevareregioner, som er oprettet pr. 1. januar Direktoratet består af ca. 550 årsværk, som er placeret i Mørkhøj og ca årsværk, som er fordelt på de 11 regioner. Fødevarekontroludvalget For at understøtte fødevareministeren i arbejdet med at overvåge, at intentionerne bag fødevareloven bliver opfyldt, samt for at styrke forbrugernes, primærproducenternes og virksomhedernes tillid til den offentlige fødevarekontrol, skal der i henhold til 67, stk. 1, i fødevareloven nedsættes et fødevarekontroludvalg, som skal referere til ministeren og Det Rådgivende Fødevareudvalg. Fødevarekontroludvalget skal påse, at Fødevaredirektoratet sikrer den størst mulige kvalitet ved fødevarekontrollens tilrettelæggelse og udførelse. Revisionsenheden Revisionsenheden varetager den forvaltningsmæssige revision af kontrol og tilsyn inden for fødevarelovens område. Ved den forvaltningsmæssige revision af fødevarekontrollen skal Revisionsenheden påse, at kontrollen bliver gennemført i overensstemmelse med den til enhver tid gældende lovgivning på området, i overensstemmelse med de fastlagte strategier, planer og målsætninger for fødevarekontrollen, samt på en ressourcemæssig hensigtsmæssig måde. Konkret udarbejder Revisionsenheden planer for revisionens gennemførelse, en årlig rapport over den gennemførte forvaltningsmæssige revision, samt rapporter over forvaltningsmæssig revision af særlige områder af fødevarekontrollen. Revisionsenheden er funktionelt uafhængig af Fødevaredirektoratet. 2

3 Forord Denne rapport er udgivet af Fødevaredirektoratet, og er resultatet af Revisionsenhedens undersøgelse af Fødevaredirektoratets kontrol med fødevarer i Rapporten indgår som en del af det materiale, der danner grundlag for Fødevarekontroludvalgets vurdering af fødevarekontrollen. Rapporten er afgivet til Fødevarekontroludvalget, som i den anledning har afgivet bemærkninger hertil. 3

4 4

5 Indhold 1 Resumé Revisionsgrundlag, formål og metode Revisionsgrundlag Formål Metode...14 Del I Opfølgning og tilsyn i Opfølgning på tidligere revisioner Fødevaredirektoratets kontrol med fødevarer i Fødevaredirektoratets mikrobiologiske kontrol...22 Revisionsenhedens bemærkninger Antal gennemførte tilsyn Fødevareområdet Primærproduktionen...28 Revisionsenhedens bemærkninger...29 Del II Tværgående temaer Samarbejde Samarbejdet mellem Fødevaredirektoratet i Mørkhøj og regionerne Samarbejdet mellem de faglige afdelinger i Fødevaredirektoratet i Mørkhøj Samarbejdet i regionerne...33 Revisionsenhedens bemærkninger Prioritering Overordnet prioritering fra Fødevaredirektoratet i Mørkhøj Regional prioritering...40 Revisionsenhedens bemærkninger: Ensartethed Kvalitetsstrategier Supervisionsbesøg...45 Revisionsenhedens bemærkninger...46 Del III Kontrollen i kødvirksomheder Struktur og ansvar i kontrollen med kødvirksomheder Strukturen før regionsdannelsen Nuværende struktur og ansvarsfordeling Samarbejde og dialog...51 Revisionsenhedens bemærkninger

6 9 Kontrolpersonalets kompetencer på kødområdet Kvalitetsstrategien Medarbejderkompetencer Lederkompetencer...57 Revisionsenhedens bemærkninger Kødkontrol Det nye kødkontrolcirkulære Omlægning af fjerkrækontrollen...60 Revisionsenhedens bemærkninger Øvrig kontrol i kødvirksomheder Tilsyn på kødvirksomheder...63 Revisionsenhedens bemærkninger Evaluering og supervision Supervision af medarbejderne Fødevareafdelingernes supervisioner Fødevaredirektoratet i Mørkhøjs evaluering og supervision Inspektioner fra udlandet...77 Revisionsenhedens bemærkninger Ressourcer Overordnede styringsredskaber Udvikling i kontrolomkostningerne...82 Revisionsenhedens bemærkninger...86 Fødevarekontroludvalgets bemærkninger

7 1 Resumé Dette er en rapport over revision af Fødevaredirektoratets fødevarekontrol i 2003 udarbejdet af Revisionsenheden i Fødevaredirektoratet. Den forvaltningsmæssige revision af fødevarekontrollen er tilrettelagt således, at alle områder af kontrollen inden for en fastsat periode på fire år bliver gjort til genstand for en dyberegående revision. For 2003 er kontrollen i kødvirksomheder blevet underkastet dyberegående revision, mens de øvrige produktions- og omsætningsled er revideret på et overordnet niveau. Revisionen omfatter derudover udvalgte generelle temaer, som er tværgående for kontrollen fra jord til bord. I rapporten har Revisionsenheden endvidere fulgt op på tidligere gennemførte revisioner. Det drejer sig om revision af Fødevaredirektoratets kontrol med fødevarer i 2002 og revision af Fødevaredirektoratets mikrobiologiske kontrol. Formålet med Revisionsenhedens årlige revision af fødevarekontrollen er at påse, at Fødevaredirektoratet både centralt i Mørkhøj og regionalt i fødevareregionerne har gennemført fødevarekontrollen i overensstemmelse med den til enhver tid gældende lovgivning på området, i overensstemmelse med de fastlagte strategier, planer og målsætninger for fødevarekontrollen samt på en ressourcemæssig hensigtsmæssig måde. Undersøgelsen bygger på interviews, gennemgang af dokumenter og bearbejdning af kontroldata fra Fødevaredirektoratet i Mørkhøj og fra fødevareregionerne. Undersøgelsens resultater har været forelagt Fødevaredirektoratet, og bemærkninger herfra er i videst muligt omfang indarbejdet i rapporten. 1.1 Status for tidligere revisioner I den årlige revision af 2002 kritiserede Revisionsenheden en række forhold vedrørende den overordnede styring og koordinering af kontrollen på veterinærområdet. Revisionsenheden vurderer, at Veterinærafdelingen i Mørkhøj på tilfredsstillende vis har fulgt op på disse kritikpunkter i Revisionsenheden finder det tilfredsstillende, at Fødevaredirektoratets strategi for 2004 indeholder en mere uddybende beskrivelse af, hvorledes visionen om bedre fødevarer fremmes. Ligeledes finder Revisionsenheden det tilfredsstillende, at strategien beskriver hvordan kontrollen med vildledende mærkning og markedsføring af fødevarer skal intensiveres. Fødevaredirektoratet har i 2000, 2001 og 2002 været påvirket af større husdyrsygdomskriser, og det har haft betydning for direktoratets udførelse af de øvrige aktiviteter. Revisionsenheden finder det utilfredsstillende, at Fødevaredirektoratet endnu ikke har beskrevet retningslinjer for prioriteringerne af de øvrige aktiviteter i tilfælde af fremtidige kriser. Fødevaredirektoratet har dog påbegyndt en proces med beskrivelse af mere detaljerede retningslinjer for prioriteringer. Revisionsenheden udarbejdede i 2002 en revisionsrapport om Fødevaredirektoratets mikrobiologiske kontrol, hvor Revisionsenheden blandt andet fokuserede på den omlægning af kontrollen, der fandt sted i perioden , herunder den omfattende reduktion i antallet af udtagne prøver. 7

8 Revisionsenheden finder det utilfredsstillende, at Fødevaredirektoratet ikke i 2003 har fulgt, hvorvidt fødevareregionerne efterlever den mikrobiologiske vejledning med hensyn til fordelingen af den regionalt styrede prøveudtagning. Revisionsenheden finder det ligeledes utilfredsstillende, at Fødevaredirektoratet ikke har evalueret omlægningen. 1.2 Antal gennemførte tilsyn Revisionsenheden har undersøgt andelen af virksomheder med et registreret eller godkendt egenkontrolprogram ved udgangen af 2003 i forhold til Fødevaredirektoratets resultatkontrakt. Undersøgelsen gav ikke anledning til bemærkninger. Fødevaredirektoratets tilsynsfrekvensvejledning fastlægger en ramme for kontrolaktiviteterne, og Revisionsenheden konstaterer, at fødevareregionerne har efterlevet tilsynsfrekvensvejledningen for flertallet af virksomhedsgrupperne. For så vidt angår gruppen af engrosvirksomheder uden tilvirkning finder Revisionsenheden det dog utilfredsstillende, at fem fødevareregioner ikke har fulgt tilsynsfrekvensvejledningens krav om mindst ét årligt tilsyn pr. virksomhed. 1.3 Samarbejde Revisionsenheden konstaterer, at der er etableret en række forskellige samarbejds- og formidlingsfora mellem Fødevaredirektoratet i Mørkhøj og fødevareregionerne, eksempelvis chefgruppemøder, de årlige supervisionsbesøg samt erfaringsudvekslingsgrupperne, også kaldet ERFA-grupperne. Revisionsenheden vurderer, at rammerne omkring samarbejdet mellem de faglige afdelinger i Fødevaredirektoratet i Mørkhøj er forbedret med etableringen i 2003 af et ledelsessekretariat i Veterinærafdelingen. Revisionen har vist, at samarbejdet mellem Fødevaredirektoratet og fødevareregionerne samt internt i regionskontorerne fungerer godt. Revisionsenheden finder det tilfredsstillende, at Fødevaredirektoratet i 2004 vil iværksætte tiltag til forbedring af integrationen af kødkontrolpersonalet. Revisionsenheden konstaterer, at der ikke foreligger dokumentation for, hvorvidt Fødevaredirektoratet i Mørkhøj har fulgt det interne samarbejde i regionerne med hensyn til den ændrede laboratoriestruktur. Fødevaredirektoratet i Mørkhøj oplyser, at der endnu ikke er foretaget en samlet evaluering af omlægningen af laboratoriestrukturen, idet der først skal høstes flere erfaringer. En samlet evaluering gennemføres i Prioritering Retningslinjerne for prioriteringer i Fødevaredirektoratet fremgår af resultatkontrakten. På fødevareområdet har Fødevaredirektoratet endvidere i 2003 implementeret en kvalitetsstrategi, som fastlægger de overordnede rammer for, hvordan de tilsynsførende skal prioritere kontrolgennemførelsen inden for de givne ressourcer. Formålet er at sikre og udbygge et effektivt fødevaretilsyn, som lægger vægt på ensartet effekt, behovsorientering, løbende kompetenceudvikling af de tilsynsførende samt det retlige grundlag for offentlig myndighedsudøvelse. Der er ikke udviklet nogen kvalitetsstrategi på veterinærområdet, men der er fastsat mål herfor i resultatkontrakten for

9 Revisionsenheden finder det tilfredsstillende, at Fødevaredirektoratet i 2003 har foretaget en prioritering af fødevareområdets ERFA-grupper i form af en fastlæggelse af disses mødefrekvens efter betydningen og kompleksiteten af gruppernes arbejde. På veterinærområdet er der sket en generel opprioritering af ERFA-grupperne på baggrund af en udvælgelse af kontrolområder fra de regionale veterinærafdelinger. Revisionen har vist, at halvdelen af fødevareregionerne efter 1. halvår af 2003 havde problemer med målopfyldelsen på fødevareområdet og derfor udarbejdede handlingsplaner for prioriteringer for resten af Endvidere har prioriteringen af den kvantitative målopfyldelse i 2003 i henhold til Fødevaredirektoratets resultatkontrakt nødvendiggjort midlertidige ansættelser af medarbejdere i samtlige regioner, med undtagelse af én. Revisionsenheden finder det utilfredsstillende, at aktivitetsplanlægningen i fødevareregionerne nødvendiggjorde sådanne tiltag. Samtidig vurderer Revisionsenheden, at sådanne prioriteringer kan medføre risiko for uensartet kontrolgennemførelse fødevareregionerne imellem. 1.5 Ensartethed Revisionsenheden finder det tilfredsstillende, at der er iværksat tiltag til implementering af en strategi for kvalitetsudvikling af kontrolarbejdet, også kaldet kvalitetsstrategien, på fødevareområdet. Strategien omfatter blandt andet individuelle kvalitetssupervisioner af de tilsynsførende. Revisionsenheden vurderer, at strategien kan forbedre muligheden for en ensartet kvalitet i kontrolgennemførelsen. Såvel Fødevareafdelingen som Veterinærafdelingen i Mørkhøj har gennemført supervisionsbesøg i de regionale faglige afdelinger i 2003 for blandt andet at fremme en ensartet kontrolindsats på landsplan. De regionale fødevareafdelingers oplevelse af supervisionerne har været positive. På veterinærområdet konstaterer Revisionsenheden, at besøgene har medført en god dialog og vurderer, at de udgør et nyttigt erfaringsgrundlag i forbindelse med udviklingen af en kvalitetsstrategi på veterinærområdet. 1.6 Struktur og ansvar i kontrollen med kødvirksomheder I tilknytning til regionsdannelsen har kontrollen på slagterierne gennemgået en omfattende strukturændring. Revisionsenheden vurderer, at strukturen og ansvarsfordelingen på kødområdet er klar, entydig og hensigtsmæssig. Samtidig konstaterer Revisionsenheden, at Fødevaredirektoratet har nedsat en række koordinerings- og erfaringsudvekslingsfora mellem Fødevaredirektoratet i Mørkhøj og fødevareregionerne, som understøtter denne struktur. 1.7 Kontrolpersonalets kompetencer på kødområdet Medarbejdernes og ledernes kompetencer er afgørende for kvaliteten af fødevarekontrollen, herunder også kontrollen i kødvirksomhederne. Det fremgår således af Fødevareministeriets turnusgennemgang, at kompetenceudvikling er et nødvendigt element i en hensigtsmæssig kontroltilrettelæggelse samt for at sikre en effektiv og tilstrækkelig kontrol. Revisionsenheden konstaterer, at Fødevaredirektoratet i forbindelse med kvalitetsstrategien har taget en række initiativer, der kan sætte fokus på kompetenceudvikling. Revisionsenheden vurderer, at kursusudbuddet i forbindelse med kontrol med egenkontrol er dækkende, og finder det tilfredsstillende, at Fødevaredirektoratet har iværksat tiltag til forbedringer af kursusudbuddet på kødkontrolområdet. 9

10 Revisionsenheden bemærker endvidere, at chefembedsdyrlægerne i forskelligt omfang har deltaget i lederkurser siden regionsdannelsen, men finder det tilfredsstillende, at der er fokus på og planer om en systematisering af lederudviklingen. 1.8 Kødkontrol Kødkontrol er en del af den offentlige kontrol på slagterierne og omfatter en undersøgelse af dyrene henholdsvis før og efter slagtning. På eksportslagterierne er det kødkontrolpersonalet, der foretager denne kontrol, mens den hovedsageligt foretages af honorarlønnede dyrlæger på hjemmemarkedsslagterierne. Ifølge Fødevaredirektoratets strategi skal kødkontrollen moderniseres. I overensstemmelse hermed er et nyt kødkontrolcirkulære blevet implementeret i Revisionsenheden konstaterer, at det nye kødkontrolcirkulære fremstår mere detaljeret og præcist end det tidligere, hvilket kan forbedre grundlaget for ensartede bedømmelser på landsplan. Fødevaredirektoratet gennemførte i 2003 kurser for chefembedsdyrlæger og et hold ressourcepersoner, som forestod det efterfølgende kursusforløb. Revisionsenheden finder Fødevaredirektoratets iværksatte tiltag til implementering af cirkulæret tilfredsstillende. Fødevaredirektoratet i Mørkhøj har ikke udmeldt retningslinjer for, hvilke grupper af ansatte, der skal undervises i det nye kødkontrolcirkulære. Revisionen har vist, at de timelønnede dyrlæger i nogle regioner ikke har fået den samme efteruddannelse i det nye kødkontrolcirkulære som det øvrige kontrolpersonale. Dette finder Revisionsenheden utilfredsstillende, da det giver risiko for uensartede kompetencer. I 2001 blev der iværksat en række tiltag til ændringer af fjerkrækontrollen i såvel besætningerne som på fjerkræslagterierne. Der er blandt andet indført krav om, at samtlige slagtefjerkræproducenter skal have et egenkontrolprogram, og at kontrolpersonalet på fjerkræslagteriet skal kontrollere, om slagtefjerkræproducenternes indberetninger af produktionsoplysninger overholder lovgivningen. Revisionsenheden konstaterer, at omlægningen af fjerkrækontrollen på slagterierne med nogen forsinkelse er implementeret og vurderer, at kontrollen på fjerkræslagterierne fungerer tilfredsstillende. 1.9 Øvrig kontrol i kødvirksomheder Den øvrige kontrol i kødvirksomhederne består af hygiejnetilsyn og kontrol med egenkontrol samt sagsbehandling og sagsopfølgning i forbindelse hermed. På eksportslagterierne gennemfører kødkontrolpersonalet daglige samt planlagte ugentlige eller månedlige tilsyn med egenkontrollen. Der findes ikke specifikke retningslinjer eller rammer for gennemførelsen af de planlagte tilsyn, hvilket efter Revisionsenhedens vurdering kan øge risikoen for uensartethed i omfanget af den offentlige kontrol med egenkontrollen. På hjemmemarkedsslagterierne foretages den øvrige kontrol som udgangspunkt af dyrlæger ansat i fødevareregionen. Fødevaredirektoratet har dog fastsat retningslinjer, der foreskriver, at de honorarlønnede dyrlæger skal varetage kontrolopgaver inden for såvel kødkontrol, hygiejnekontrol og kontrol med egenkontrol. Fødevaredirektoratet oplyser imidlertid, at det er op til den enkelte region at beslutte, hvorvidt de honorarlønnede dyrlæger ud over kødkontrol også skal udføre hygiejnetilsyn og kontrol med egenkontrollen. 10

11 Revisionsenheden vurderer, at retningslinjerne således ikke er bindende for regionerne. Revisionsenheden finder det utilfredsstillende, at regionerne kan vælge, hvem der skal udføre hvilke kontrolopgaver på hjemmemarkedsslagterierne, da det kan medføre risiko for en ressourcemæssig uhensigtsmæssig kontrolgennemførelse Evaluering og supervision Fødevareregionernes supervision er rettet mod kontrolpersonalet på virksomhederne med henblik på at dokumentere den offentlige kontrols omfang og kvalitet. Revisionen har vist, at overvågningen af båndkontrollen på slagterierne er forskellig i regionerne for så vidt angår graden af systematisering og dokumentation af fejl. En vejledning til brug herfor anvendes forskelligt i regionerne. Revisionsenheden konstaterer, at afrapporteringen i forbindelse med fødevareafdelingernes supervisioner på eksportslagterier i nogle af fødevareregionerne ikke sker i henhold til vejledningen. Dette finder Revisionsenheden utilfredsstillende. Supervisionernes anvendelighed som redskab til vurdering af ensartetheden i kontrollen på landsplan er derfor begrænset. Revisionsenheden vurderer, at uensartetheden i afrapporteringerne afspejler, at supervisionerne gennemføres forskelligt på landsplan. Revisionsenheden finder det utilfredsstillende, at fem fødevareregioner vurderer, at der ikke er behov for supervisioner på hjemmemarkedsslagterierne. I de virksomheder, hvor der ikke gennemføres supervision, kan regionerne ikke følge kvaliteten i de honorarlønnede dyrlægers arbejde. Dette stemmer ikke overens med ønsket om ensartet kvalitet i kontrolgennemførelsen. Revisionsenheden vurderer, at indberetningerne om sanktionerne på en række svineslagterier i 2003 ikke har haft den nødvendige detaljeringsgrad til at vurdere kontrolmyndighedernes anvendelse af sanktioner Ressourcer De eksportautoriserede kødvirksomheder afholder de faktiske udgifter forbundet med kontrollen. Udgifterne består af de direkte kontroludgifter primært løn til kontrolpersonalet - samt en række fællesudgifter. Fællesudgifterne (cirka 9 % af kontroludgifterne) udgøres blandt andet af udgifter til efteruddannelse og regional administration af kødkontrollen. Revisionsenheden finder det tilfredsstillende, at Fødevaredirektoratet har iværksat tiltag til effektivisering af kødkontrollen især i form af mål i diverse resultatkontrakter. Der er således fokus på en række områder med betydning for udviklingen i udgifterne såsom bemandingsniveauet og personalesammensætningen. Samtidig vurderer Revisionsenheden dog, at der er begrænset fokus på den del af udgifterne, der bestemmes af kontrolintensiteten i forbindelse med kontrol med egenkontrollen og den øvrige kontrol. Fællesudgifterne har været stigende i perioden 2000 til Revisionsenheden vurderer i den forbindelse, at Fødevaredirektoratet har gjort en stor indsats med hensyn til at redegøre for udviklingen i de forskellige elementer i fællesudgifterne. Det konstateres endvidere, at niveauet for de styrbare fællesudgifter er stabiliseret i

12 1.12 Sammenfatning Revisionsenhedens revision af fødevarekontrollen i 2003 har vist, at: Veterinærafdelingen i Mørkhøj på tilfredsstillende vis har fulgt op på Revisionsenhedens kritikpunkter fra 2002, Fødevaredirektoratet ikke har evalueret den omfattende omlægning af den mikrobiologiske kontrol, samarbejdet i Fødevaredirektoratet såvel centralt som regionalt fungerer tilfredsstillende, halvdelen af fødevareregionerne efter 1. halvår af 2003 havde problemer med målopfyldelsen på fødevareområdet. Dette medførte prioriteringer, der kunne medføre risiko for uensartet kontrolgennemførelse på landsplan, Fødevareafdelingen i Mørkhøj har iværksat tiltag til implementering af kvalitetsstrategien, hvilket kan forbedre muligheden for ensartet kvalitet i kontrolgennemførelsen samt sætte fokus på kompetenceudvikling. Veterinærafdelingen i Mørkhøj har i resultatkontrakten for 2004 fastsat mål for udvikling af en kvalitetsstrategi med tilsvarende opbygning, strukturen og ansvarsfordelingen på kødområdet er klar, entydig og hensigtsmæssig, Fødevaredirektoratet har iværksat tilfredsstillende tiltag til implementering af det nye kødkontrolcirkulære, de timelønnede dyrlæger i nogle regioner ikke har fået den samme efteruddannelse i det nye kødkontrolcirkulære som det øvrige kontrolpersonale, hvilket Revisionsenheden finder utilfredsstillende, der ikke findes specifikke retningslinjer for gennemførelsen af de planlagte tilsyn på eksportslagterier, fødevareregionerne selv kan vælge, hvem der skal udføre hvilke kontrolopgaver på hjemmemarkedsslagterierne, hvilket kan medføre risiko for en ressourcemæssig uhensigtsmæssig kontrolgennemførelse, afrapporteringen i forbindelse med fødevareafdelingernes supervisioner på eksportslagterier i nogle regioner ikke sker i henhold til vejledningen, fem regioner vurderer, at der ikke er behov for supervisioner på hjemmemarkedsslagterier, hvilket Revisionsenheden finder utilfredsstillende, Fødevaredirektoratet har iværksat tiltag til effektivisering af kødkontrollen, og fødevareregionerne har efterlevet tilsynsfrekvensvejledningen for flertallet af virksomhedsgrupperne. 12

13 2 Revisionsgrundlag, formål og metode Hovedformålene med lov nr. 471 af 1. juli 1998 om fødevarer m.m. med senere ændringer, herefter benævnt fødevareloven, er at beskytte forbrugerne mod sundhedsrisici og vildledende markedsføring i forbindelse med fødevarer samt sikre forbrugerne adgang til fødevarer af en høj kvalitet. Midlet til at opnå disse mål er en effektiv, sammenhængende og ensartet kontrol med fødevarer fra jord til bord, hvor hensynet til forbrugerne er i centrum 1. Fødevareloven angiver rammerne for den offentlige indsats på området. Fødevarekontrollen varetages af Fødevaredirektoratet og 11 fødevareregioner 2. I henhold til fødevarelovens 67, stk.1, har fødevareministeren nedsat et Fødevarekontroludvalg, der har til opgave at overvåge, om intentionerne med loven følges. Hensigten med at nedsætte et Fødevarekontroludvalg var endvidere at styrke forbrugernes, primærproducenternes og virksomhedernes tillid til den offentlige fødevarekontrol. Med henblik på at skabe grundlaget for Fødevarekontroludvalgets vurdering af den gennemførte fødevarekontrol er der i Fødevaredirektoratet oprettet en revisionsenhed. Revisionsenheden skal hvert år udarbejde en samlet rapport om resultatet af sine undersøgelser. Dette er den årlige revisionsrapport for fødevarekontrollen i Revisionsgrundlag Den forvaltningsmæssige revision af fødevarekontrollen skal tilrettelægges på en sådan måde, at alle områder af fødevarekontrollen bliver gjort til genstand for en dyberegående revision inden for en fastsat periode. Der er - som foreslået i bemærkningerne til fødevareloven - taget afsæt i en fireårig periode. Hele fødevarekontrollen bliver revideret hvert år, men på forskelligt niveau. De områder, som i et pågældende år ikke er omfattet af den dyberegående revision, indgår i en overordnet revision. Ved revision af kontrollen i 2003 underkastes kødvirksomheder en dyberegående revision. Den fireårige revisionsplan er som følger: Øvrige autoriserede virksomhe- Primærproduktiohedekontrovirksomheder temaer Kødvirksom- Grænse- Detail- Tværgående der og grossister 2003 Overordnet revision Dyberegående revision Overordnet revision 2004 Overordnet revision Dyberegående revision 2005 Overordnet revision 2006 Dyberegående Overordnet revision revision Figur 1: Den fireårige revisionsplan Overordnet revision Dyberegående revision Kontrolstyring/- koordinering styringsredskaber økonomi prioritering etc. 1 2 Jævnfør bemærkningerne til fødevareloven. Fra og med den 1. januar 2004 er antallet af regioner reduceret til ti, da Fødevareregion Nordøstsjælland og København er slået sammen. 13

14 Revisionen omfatter foruden den dyberegående og overordnede revision nogle udvalgte generelle temaer, som er tværgående for kontrollen fra jord til bord. Det drejer sig i 2003 om samarbejde, prioritering og ensartethed. De tværgående temaer egner sig på grund af deres generelle og tværgående karakter bedst til en samlet revision uden særskilt opdeling efter virksomhedstype. 2.2 Formål Formålet med Revisionsenhedens årlige revision af fødevarekontrollen er at efterse, hvorvidt Fødevaredirektoratet både centralt i Fødevaredirektoratet i Mørkhøj og regionalt i fødevareregionerne har gennemført fødevarekontrollen i overensstemmelse med den til enhver tid gældende lovgivning på området, i overensstemmelse med de fastlagte strategier, planer og målsætninger for fødevarekontrollen, samt på en ressourcemæssig hensigtsmæssig måde. Herunder om Fødevaredirektoratet sikrer, at fødevarekontrollen foregår i henhold til de regler og retningslinjer, der er givet i lovgivningen og i interne kontrol- og princippapirer, om der er fastlagt kontrolstrategier med klare mål og målsætninger, om ansvarsfordelingen i forbindelse med fødevarekontrollen er klar og entydig, om Fødevaredirektoratet har opbygget et styringssystem, som sikrer en effektiv styring af fødevarekontrollen i forhold til strategi og mål, om fødevarekontrollen er planlagt og gennemført, så den bliver ensartet for samme type virksomhed, om fødevarekontrollen er planlagt og gennemført, så den bliver behovsorienteret ud fra en vurdering af væsentlighed og risiko, om Fødevaredirektoratet sikrer, at direktoratets kontrol med virksomhederne tager udgangspunkt i en kontrol af egenkontrollen, om Fødevaredirektoratet har evalueret fødevarekontrollen samt om fødevarekontrollen er planlagt og gennemført, så den er forebyggende. 2.3 Metode Revisionsenhedens undersøgelser bygger på en gennemgang og bearbejdning af de indberettede kontroldata fra 2003, som genereres successivt i form af kvartalsindberetninger samt en afsluttende årsindberetning. Endvidere gennemgås planer og strategier for kontrollen samt øvrigt relevant kontrolmateriale. Dokumentgennemgangen suppleres med interview i Fødevaredirektoratet i Mørkhøj samt i de 11 fødevareregioner. Da der i 2003 var 11 regioner, holdes fødevareregionerne Nordøstsjælland og København adskilt i denne rapport. Disse er pr. 1. januar 2004 blevet lagt sammen til én region. I forbindelse med revisionen af de tværgående temaer og den dyberegående revision anvendes både kvantitative og kvalitative data. Den dyberegående revision bygger herudover på omfattende interview med tre regioner. Den overordnede revision baserer sig derimod primært på kvantitative data. 14

15 Revisionsenhedens tilgang til og vurdering af Fødevaredirektoratets styring af såvel ressourcerne som gennemførelsen af kontrollen tager udgangspunkt i principperne for God Offentlig Revisionsskik. Til visualisering af input og output i forbindelse med kontrolaktiviteterne samt styringen heraf har Revisionsenheden udarbejdet følgende figur: Aktiviteter Målsætning i Lovgivning Strategi Handlingsplaner Tilførte ressourcer Kvantitet Kvalitet Output Opgørelse over målopfyldelse og ressourceforbrug Konstateret effekt af kontrollen Evaluering Figur 2: Revisionsenhedens skematiske oversigt over styringsprocesser i Fødevaredirektoratet. Kilde: Revisionsenheden. De enkelte elementer i modellen er beskrevet i Revisionsenhedens rapport over revision af Fødevaredirektoratets kontrol med fødevarer i 2002, maj Revisionen tager som helhed udgangspunkt i aktiviteterne (den grå kasse), men fokus er forskellig for de tværgående temaer, den dyberegående revision og for den overordnede revision. For så vidt angår de tværgående temaer er fokus på de aktiviteter, der forbinder kontrollen fra jord til bord. I den dyberegående revision fokuseres der på styringen og evalueringen af kvaliteten og kvantiteten i aktiviteterne samt sparsommeligheden ved gennemførelse af disse. Den overordnede revision koncentreres om kvantiteten i aktiviteterne, idet der primært fokuseres på output heraf. Revisionsrapporten er i udkast blevet forelagt Fødevaredirektoratet, og bemærkninger herfra er i videst muligt omfang indarbejdet i rapporten. 15

16 Del I Opfølgning og tilsyn i 2003 I denne del vil Revisionsenheden følge op på de centrale emner og bemærkninger fra den årlige revision af fødevarekontrollen i 2002 og revision af Fødevaredirektoratets mikrobiologiske kontrol. Endvidere gennemgås kvantitative data for de gennemførte tilsyn i 2003 som et led i den overordnede revision af kontrollen i

17 3 Opfølgning på tidligere revisioner Revisionsenheden vil i det følgende undersøge, hvorledes Fødevaredirektoratet har fulgt op på de væsentligste bemærkninger og kritikpunkter, som tidligere revisioner har givet anledning til. Det drejer sig om Revisionsenhedens revision af Fødevaredirektoratets kontrol med fødevarer i 2002 og revision af Fødevaredirektoratets mikrobiologiske kontrol. Revisionsenhedens revision af Fødevaredirektoratets import- og samhandelskontrol er ikke medtaget, eftersom den er gennemført i andet halvår af Fødevaredirektoratets kontrol med fødevarer i 2002 De væsentligste kritikpunkter i den årlige revision af 2002 omhandlede Veterinærafdelingen i Mørkhøjs manglende styring og koordinering af kontrollen. Revisionsenheden vil desuden følge op på bemærkninger i forbindelse med Fødevaredirektoratets strategi og resultatkontrakt samt prioriteringer i forbindelse med kriser Styring på veterinærområdet I den årlige revision af 2002 blev den overordnede styring og koordinering af kontrollen samt ansvarsfordelingen på det veterinære område karakteriseret som uklar og ustruktureret. Veterinærafdelingen i Mørkhøj blev også kritiseret for ikke at gennemføre en systematisk evaluering af kvaliteten i kontrollen. Der var ikke vedtaget kontrolprincipper på området, en kvalitetsstrategi var ikke under udarbejdelse, og der var ikke planer om supervisionsbesøg i regionerne. Der manglede ligeledes erfaringsudvekslingsfora på flere af veterinærområdets kontrolområder, og veterinærchefmøderne blev ikke afholdt regelmæssigt. Som det fremgår af figur 3 nedenfor, har Veterinærafdelingen i Mørkhøj fulgt tilfredsstillende op på Revisionsenhedens kritikpunkter. Veterinærafdelingen i Mørkhøj gennemførte i foråret 2003 et organisationsudviklingsprojekt med ekstern konsulentbistand. Formålet med projektet har blandt andet været 3 at etablere en organisering af afdelingens arbejdsopgaver, der sikrer entydig forankring af ansvar for økonomisk-administrative opgaver, at etablere en koordinerende enhed i afdelingen, at fastlægge klare, ensartede sagsgange i Veterinærafdelingen samt at fastlægge effektive, koordinerende samarbejdsforaer internt i Veterinærafdelingen i Mørkhøj samt mellem Fødevaredirektoratet i Mørkhøj og de regionale veterinærafdelinger. Der har været afholdt en række møder i forbindelse med projektet, og såvel medarbejdere som chefer i Veterinærafdelingen har været inddraget. Fødevaredirektoratet oplyser, at fødevareregionerne deltog i begrænset omfang, idet fokus i projektet var intern organisationsudvikling. Der blev dog foretaget interview med interessenter i de øvrige enheder i Mørkhøj og med to veterinærchefer. Projektet resulterede i en række ændringer i Veterinærafdelingen i Mørkhøjs struktur. I maj 2003 blev der således oprettet et ledelsessekretariat bestående af et sekretariat, der beskæftiger fire med- 3 I henhold til Kommissorium for projekt om administrative strukturer og processer i veterinærafdelingen, Fødevaredirektoratet, 17. februar

18 arbejdere og Veterinærafdelingens fællesjournal, der beskæftiger tre. Samlet ledes disse medarbejdere af sekretariatslederen, således at den samlede bemanding er otte. Sekretariatet forestår betjening af veterinærdirektøren og har ansvar for koordinering af administrative og fagligt tværgående opgaver. Sekretariatet skal udarbejde oplæg til resultatkontrakt og udkast til anmærkninger til finansloven samt udarbejde budgetter, mødeplaner med mere til regionerne. Herudover koordinerer sekretariatet planlægningen af de faglige uddannelsestilbud til regionerne og Veterinærafdelingens supervisionsindsats over for regionerne. Revisionen har vist, at samtlige regionale veterinærafdelinger vurderer, at styringen og koordineringen fra Fødevaredirektoratet i Mørkhøj er blevet bedre i 2003 sammenlignet med tidligere år, og at ledelsessekretariatet har været medvirkende hertil. Revisionsenheden finder organisationsprojektets gennemførelse meget tilfredsstillende og vurderer, at der med etableringen af ledelsessekretariatet er skabt gode muligheder for styring og koordinering af aktiviteterne i såvel Veterinærafdelingen i Mørkhøj som i de regionale veterinærafdelinger. Det var planen, at strukturændringerne skulle evalueres ultimo Fødevaredirektoratet oplyser hertil, at der løbende på interne chef- og veterinærchefmøder er fokus på omorganiseringen, herunder ledelsessekretariatets opgavevaretagelse. Fødevaredirektoratet vil dog medio 2004 tage stilling til, hvornår en egentlig evaluering kan finde sted. Herunder ses en skematisk oversigt over status for Fødevaredirektoratets opfølgning og iværksatte tiltag i 2003 i forbindelse med styringen af veterinærområdet. Vurderingerne i skemaet baserer sig på Revisionsenhedens mulighed for at vurdere effekten af de iværksatte tiltag. Er tiltaget eksempelvis gennemført i slutningen af 2003, er en vurdering ikke mulig. Revisionsenheden kan i disse tilfælde blot konstatere, at tiltaget er iværksat. Status for Fødevaredirektoratets opfølgning på bemærkninger i årlig revision 2002 Bemærkning / lovet tiltag Status ultimo 2003 Revisionsenhedens bemærkning: Veterinærafdelingen i Mørkhøjs overordnede styring og koordinering af kontrollen er uklar og ustruktureret. Ledelsesstrukturen og ansvarsfordelingen i Veterinærafdelingen i Mørkhøj er ligeledes uklar og uorganiseret. Fødevaredirektoratets lovede tiltag: Indhente ekstern konsulentbistand, som skal bistå Veterinærafdelingen med organiseringen af deres opgavevaretagelse. Revisionsenhedens bemærkning: Kontrolprincipperne på veterinærområdet er ikke endeligt vedtaget. Der er ligeledes ikke udfærdiget en strategi for implementering af principperne. Revisionsenhedens bemærkning: Der mangler en kvalitetsstrategi på veterinærområdet. Revisionsenhedens bemærkning: Veterinærchefmødernes struktur, antal, dagsordener og referater er kritisable. Organisationsudviklingsprojekt med ekstern konsulentbistand blev gennemført i foråret Ledelsessekretariatet er etableret med ansvar for blandt andet koordinering af administrative og fagligt tværgående opgaver såsom budgetter og faglig efteruddannelse. Det er endvidere ansvarlig for styring af veterinærchefmøder, koordinering af supervisionsbesøg og lignende. Ledelsesstrukturen og ansvarsfordelingen i Veterinærafdelingen i Mørkhøj fremstår klar og tydelig. Kontrolprincipperne blev vedtaget på et veterinærchefmøde, og de blev udsendt til regionerne i efteråret Der er udarbejdet en implementeringsplan, som er blevet fulgt. Det fremgår af strategien for 2004, at Veterinærafdelingen vil formulere en sådan i Der er også fastsat mål herom i resultatkontrakten for Møderne afholdes hver måned. Der foreligger en dagsorden, og der skrives referat efter hvert møde. Referaterne kan læses på Fødevaredirektoratets intranet. Revisionsenhedens vurdering Meget tilfredsstillende Tilfredsstillende Tilfredsstillende Meget tilfredsstillende 18

19 Bemærkning / lovet tiltag Status ultimo 2003 Revisionsenhedens bemærkning: Supervision af medarbejderne i de regionale veterinærafdelinger er ikke gennemført i 2002 eller nævnt i strategi eller resultatkontrakt for Revisionsenhedens bemærkning: Der findes ikke deciderede ERFA-grupper på veterinærområdet. Dog er der nedsat 5 ad hoc grupper/erfaringsudvekslingsgrupper. Form og indhold for disse grupper er imidlertid ikke formaliseret og systematiseret, ligesom status og kompetencer ikke er veldefineret. Revisionsenhedens bemærkning: Kontrolvejledningen dækker ikke alle veterinærområdets kontrolområder. Revisionsenhedens bemærkning: Kursusudbuddet på det veterinære område er utilstrækkeligt. Den overordnede styring og formidling af det eksisterende kursusudbud mangler. Revisionsenhedens bemærkning: Der foreligger ikke en fælles tilsynsrapport på veterinærområdet. Fødevaredirektoratets lovede tiltag: Udkast til tilsynsrapport forelå december Der var frist i marts 2003 for kommentarer til udkastet. Herefter udarbejdes endelig tilsynsrapport. Revisionsenhedens bemærkning: Det er mindre tilfredsstillende, at der ikke er planer om et internt fagligt blad på det veterinære område. Revisionsenhedens bemærkning: Aktivitetsbudget med tilhørende tidsregistreringssystem mangler på veterinærområdet. Dette betyder blandt andet, at den centrale økonomistyring fra Veterinærafdelingen i Mørkhøj ikke kan fungere optimalt og hensigtsmæssigt. Der har været gennemført supervisionsbesøg i de regionale veterinærafdelinger i efteråret I resultatkontrakten for 2004 er der ligeledes opstillet mål om supervisionsbesøg. Der er oprettet 11 ERFA-grupper på veterinærområdet og udarbejdet et kommissorium for grupperne. Kontrolvejledningen blev revideret i efteråret De veterinære kontrolprincipper er indarbejdet i kontrolvejledningen, og den indeholder afsnit, der dækker nogle generelle kontrolopgaver på veterinærområdet. Herudover er det detaljerede kapitel om kontrol af diverse fødevareproduktioner og kapitlet om regler og vejledninger fjernet. Vejledningen fremstår nu som en mere generel beskrivelse af kontrollen. Der er oprettet et ledelsessekretariat, der er ansvarligt for koordinering af faglige efteruddannelsestilbud til regionerne. Kursusudbuddet har ifølge regionerne været væsentligt bedre i Kurserne har været relevante og gode. Udmeldingen er foregået via kursuskataloget, og regionerne har fået besked om eventuelle ledige pladser. Tekstdelen i tilsynsrapporten blev godkendt på veterinærchefmødet i november Tilsynsrapporten blev udsendt til regionerne i marts Veterinærafdelingen i Mørkhøj afdækker et eventuelt behov for et sådant blad i 1. halvår af Økonomimedarbejder ansat i nyt ledelsessekretariat. Sekretariatet er ansvarlig for udarbejdelse af arbejdsprogrammer og budgetter. Programmer er udarbejdet for de enkelte kontorer med fordeling af årsværk på aktiviteter udfra forventet tidsforbrug. Ny vejledning er udarbejdet og anvendes fra januar Den findes på Fødevaredirektoratets intranet. Revisionsenhedens vurdering Meget tilfredsstillende Tilfredsstillende Tilfredsstillende Tilfredsstillende Tilfredsstillende Tilfredsstillende Tilfredsstillende Tilfredsstillende Fødevaredirektoratets lovede tiltag: Veterinærafdelingen i Mørkhøj har udarbejdet et aktivitetsbudget, og der vil blive oprettet en ny stilling som budget- og økonomikoordinator. Revisionsenhedens bemærkning: De regionale veterinærafdelinger efterlyste ved den årlige revision af 2002 en mere detaljeret vejledning til tidsregistrering. Figur 3: Status for Fødevaredirektoratets opfølgning på væsentlige bemærkninger og kritikpunkter i Rapport over revision af Fødevaredirektoratets kontrol med fødevarer i

20 3.1.2 Fødevaredirektoratets strategi og resultatkontrakt Fødevaredirektoratets strategi og resultatkontrakt blev justeret i efteråret Blandt de væsentligste ændringer er en tilpasning af strategien til prioriteringerne i regeringens fødevarepolitiske redegørelse Tryghed og Frihed fra september Dette har blandt andet betydet en opprioritering af ernæringsområdet og kontrollen med dyrevelfærd, særligt i forbindelse med transport af dyr. I forbindelse med den årlige revision af 2002 kritiserede Revisionsenheden, at Fødevaredirektoratets strategi for 2003 ikke var dækkende for Fødevaredirektoratets mission og vision 5. Det var således ikke beskrevet i strategien, hvorledes visionen om bedre fødevarer og mindre vildledning skulle fremmes. I strategien for 2004 er indføjet et afsnit om markedsføring og mærkning, hvor Fødevaredirektoratets indsats mod vildledende mærkning og markedsføring samt oplysning til forbrugerne er nogle af hovedpunkterne. Der er ligeledes opstillet mål i resultatkontrakten om, at hver region i 2004 skal gennemføre en kontrolkampagne mod vildledende mærkning og markedsføring af fødevarer. Kampagnen skal koordineres af Fødevaredirektoratet i Mørkhøj. Herudover skal der udarbejdes en ny mærkningsvejledning. Revisionsenheden finder det tilfredsstillende, at strategi og resultatkontrakt for 2004 angiver tiltag til intensivering af kontrollen med vildledning. Med hensyn til visionen om bedre fødevarer oplyste Fødevaredirektoratet i 2002, at for så vidt angik den ernæringsmæssige kvalitet af fødevarer, var dette omfattet af Fødevaredirektoratets ernæringsstrategi. Fødevaredirektoratet antog, at departementets godkendelse af strategien var en formsag, men strategien blev imidlertid ikke endeligt godkendt i Fødevaredirektoratet oplyser, at dette skyldes departementets beslutning om, at en endelig godkendelse af ernæringsstrategien skulle afvente dels fremlæggelsen af regeringens fødevarepolitiske redegørelse, dels udskillelsen af Institut for Ernæring fra Fødevaredirektoratet og dels etableringen af Kontoret for Ernæring. En fornyet bearbejdning af ernæringsstrategien vil finde sted i 2004 i Kontoret for Ernæring, som blev etableret februar Fødevaredirektoratet oplyser, at det eksisterende udkast til ernæringsstrategien har udgjort grundlaget for direktoratets arbejde i Hvis der skal være en sammenhæng mellem missionens budskab om kvalitet fra jord til bord og visionen om bedre fødevarer, skal udtrykket bedre fødevarer efter Revisionsenhedens opfattelse også forbindes med kvalitet. Ifølge uddybningen af missionen i strategierne for 2003 og 2004 handler kvalitet om en renhed for giftstoffer og medicinrester, som går ud over det, der er nødvendigt af sikkerhedsgrunde. Kvalitet handler også om redelighed i markedsføringen (dvs. ingen vildledning), viden, gennemskuelighed og åbenhed omkring produktion og indhold. Kvalitet omhandler også produktionsforhold, herunder økologi og etik. Hvordan disse forhold nærmere skal fremmes, herunder hvilke tiltag Fødevaredirektoratet vil iværksætte, er set i forhold til strategien for 2003 beskrevet mere uddybende og detaljeret i strategien for Dette finder Revisionsenheden tilfredsstillende. Herudover handler kvalitet i fødevarer ifølge uddybningen af missionen i strategien for 2003 om udseende, smag og konsistens. I strategien for 2004 er ordene udseende, smag og konsistens fjernet, Fødevaredirektoratets strategi og resultatkontrakt er udformet med et fireårigt perspektiv og skal justeres hvert år. Første udgave gældende for 2002 forelå ultimo 2001 og er efterfølgende blevet justeret i efteråret 2002 og Fødevaredirektoratets mission: fremme sikkerhed, sundhed og kvalitet fra jord til bord. Vision: synlig effekt af direktoratets arbejde, herunder færre mennesker, der bliver syge af maden, bedre fødevarer og kostvaner, mindre vildledning og færre syge husdyr med flere. Økologi er dog hverken beskrevet i strategien for 2003 eller