EN BETYDELIG UBETYDELIGHED

Transkript

1 EN BETYDELIG UBETYDELIGHED - Ressortomlægninger som forandringsmekanisme Gruppe 12 Esben Hansen, Tore Knakkergård, Lea Juul Levisen og Britt Søvsø Mikkelsen Vejleder: Jørgen Goul Andersen AALBORG UNIVERSITET, POLITIK & ADMINISTRATION, 7. SEMESTER, EFTERÅR

2 Skolen for Statskundskab Standardtitelblad til seminaropgaver, praktikrapporter, projekter og specialer Titelbladet placeres i opgaven umiddelbart efter selvvalgt forside Til obligatorisk brug på alle ovennævnte opgavetyper på: BA - politik og administration BA samfundsfag som centralt fag og tilvalgsfag Kandidat politik og administration Kandidat samfundsfag som centralt fag og tilvalgsfag Cand. it i it-ledelse (Alle felter skal udfyldes) Uddannelse: Politik & Administration Udarbejdet af (Navn(e)) Semester: 7. semester Modul Esben Hansen Modul 2 Tore Knakkergård Modul 2 Lea Juul Levisen Modul 2 Britt Søvsø Mikkelsen Modul 2 Opgavens art (seminaropgave, projekt, bachelorprojekt, praktikrapport eller speciale): Projekt Titel på opgave: En betydelig ubetydelighed - Ressortomlægninger som forandringsmekanisme Vejleders navn: Jørgen Goul Andersen Afleveringsdato: 4. januar 2012 Antal normalsider (excl. bilag, indholdsfortegnelse og litteraturliste): 118,5 Antal anslag (excl. bilag, indholdsfortegnelse og litteraturliste): Tilladte normalsider jf. studieordning/formalia i moodle: OBS! Hvis du overskrider de tilladte antal normalsider, kan din opgave afvises efter aflevering

3 Abstract This study is centered on the use of reallocation of portfolios between governmental departments as an instrument of policy change. In this regard the study has three main purposes: to provide an account of the development concerning reallocation of portfolios in regard to the Danish Ministry of Social Affairs, to point out how these reallocations have influenced the policies of the portfolios affected, and finally to conceive how these reallocations can be seen as an instrument, which can be used to pursue certain political goals. The notion that the organization of a portfolio can influence the political outcome is well described within the discipline of public administration. However, when turning to the study of welfare state change, the use of reallocation of portfolios as an instrument of policy change is a neglected area of study. In this respect, we put forward the assumption that reallocation of portfolios can be used by policymakers as a low profile instrument to pursue certain political goals a kind of politics by stealth. This assumption rests mainly upon the notion that different governmental departments will have different views concerning the goal of policies therefore the reallocation of a portfolio will lead to the portfolio being viewed in a different way, which in turn will influence the future development of the portfolio. With this assumption the study places itself within the new institutionalist approach to welfare state change. It is not the intention however, to claim that reallocation of portfolios in every instance is used intentionally as an instrument leading to welfare state change. Rather it is the aim to render plausible that this form of administrative reallocation can be used to create possibilities for making certain policy changes, which might have been harder, had the reallocation of portfolios not been used. As such this understanding of reallocation of portfolios builds upon Paul Pierson s concept of systemic retrenchment. Furthermore the study rests upon several institutionalist concepts concerning welfare state change, such as Wolfgang Streeck & Kathleen Thelen s (2005) conversion and Christoffer Green-Pedersen s (2002) justification. The study seeks to view reallocation of portfolios as an instrument, which can be used by political actors somewhat similarly to these techniques. As mentioned the study will be empirically centered on the Danish Ministry of Social Affairs. Through analysis of the ministry s history, the aim will be to describe, how reallocation of portfolios initially belonging to this ministry have influenced the ministry s strength, and how these reallocations have led to change of policies in the areas reallocated. As such it is not only the theoretical argument concerning reallocation as an instrument of change, but also the 2

4 mere account of what has actually happened to the Danish Ministry of Social Affairs, which presents itself as a remarkable subject of inquiry. This is the case, as major changes have taken place regarding a ministry once viewed as the welfare state s key ministry, and as there has not previously been made such an account detailing this development. The study concludes that the Danish Ministry of Social Affairs has been weakened through the use of reallocation of portfolios, thus influencing the policies of the reallocated portfolios, which can be seen as a part of pursuing certain political goals. Specifically extensive reallocation of portfolios from the Ministry of Social Affairs to the Ministry of Employment have taken place since the year 2001, which can be seen as in line with a political goal concerning a move towards a work first approach to social policy. Furthermore the study concludes that the reallocations can be seen as paving the way for changes of the areas reallocated. However this is not to say that reallocation of portfolios hereby have been fully conceptualized and theorized as a technique for conducting welfare state change. Rather it is merely implied by the empirical findings in connection with the theoretical assumptions that reallocation of portfolios can be seen as such a technique. 3

5 Indholdsfortegnelse Abstract 2 Problemfelt og problemstilling ressortomlægningers anvendelse og betydning 6 Teoretiske forståelser af forandringsstrategier 11 Fra opbygning til nedskæring af velfærdsstaten 12 Beyond retrenchment og inkrementelle forandringer som radikale og transformative 17 Politiske aktører som drivers of change 18 Hvordan de teoretiske forståelser kan skærpe problemstillingen 24 Forvaltningslitteraturen som bindeled 26 Præcisering af problemstilling overordnede antagelser 30 Ressortomlægninger som forandringsmekanisme 30 Metodiske overvejelser 33 Designovervejelser 34 Opbygning af analyse og diskussion 34 Ændringer på kortere (og længere) sigt 36 Ministeriets overordnede formål 36 Ændringer på længere sigt 37 Ministeriets kernegrupper 38 Ministeriets indflydelse på det lovforberedende arbejde 39 Karakteren af ministeriets ressortområder 40 Ministeriets netværk 41 Ministerens styrke 42 Den historiske kontekst den socialpolitiske udvikling opbygningen af velfærdsstaten erne diskursen ændrer sig erne - begyndende arbejdsmarkedsdrejning af socialpolitikken 54 Regeringsskifte og ressortomlægninger 60 Ressortomlægninger 60 Opsummering 65 Regeringsskiftet i 2001 og de efterfølgende politikændringer 65 Oprettelsen af Beskæftigelsesministeriet 66 Ændringer i politikken på beskæftigelsesområdet 67 Ændringer i politikken under Socialministeriet 73 4

6 Opsamling 74 Indikatorer for sammenhængen mellem ressortomlægningerne og det politiske output 77 Ministeriernes overordnede formål 77 Ministeriets kernegrupper 82 Ministeriets indflydelse på det lovforberedende arbejde 88 Karakteren af ministeriets ressortområder 92 Ministeriets netværk 94 Sammenfatning ressortomlægningernes sammenhæng med det politiske output 98 Studiets rækkevidde 101 Forbehold og mulige forbedringer 102 Teoretiske refleksioner ressortomlægninger som redskab til forandringer i velfærdspolitikken 105 Hvordan ressortomlægninger benyttes som forandringsredskab 105 Hvornår ressortomlægninger benyttes som forandringsstrategi 107 Hvornår strategien er mest succesfuld 109 Konklusion 111 Litteraturliste 113 5

7 Problemfelt og problemstilling ressortomlægningers anvendelse og betydning Ministeriernes ansvarsområder er regelmæssigt udsat for ændringer uden at det dog får særlig opmærksomhed i offentligheden. Det kan være gennem oprettelsen af nye ministerier, nedlæggelsen af gamle ministerier, eller gennem omlægninger internt mellem ministerierne. Man kan i den henseende stille spørgsmålet, om sådanne på afstand administrative omlægninger alene er administrative, eller om betydningen i virkeligheden rækker længere. På den baggrund vil et formål med nærværende studie være at kortlægge, hvordan en række ressortomlægninger i tilknytning til Socialministeriet er forløbet. Denne kortlægning vil blive sammenholdt med den politiske udvikling på det socialpolitiske område med henblik på at vise, at ressortomlægninger kan have betydning for det politiske output og i sidste ende de velfærdsstatslige institutioner. Studiet bygger i den henseende på en række antagelser om, at ressortomlægningerne, uden synderlig offentlig bevågenhed, kan medføre mere end blot administrative forandringer. Hovedargumentet er, at formål og fokus i de enkelte ministerier er styrende for, under hvilke problemforståelser og med hvilke løsningsmuligheder et givent område vurderes. Med udgangspunkt heri formodes det, at placeringen af et politisk område har betydning for, hvilken politik der kan føres, og hvordan reformer legitimeres. En anden hensigt med studiet er at undersøge, om politiske aktører også kan benytte ressortomlægninger mere tilsigtet som et led i at legitimere og fremme forandringer på et givent politikområde. Studiets omdrejningspunkt er en analyse af udviklingen på det socialpolitiske område set i sammenhæng med ressortomlægningerne, og hvordan sådanne kan bruges som et led i en forandringsproces. Med andre ord er et delmål at synliggøre brugen af ressortomlægninger som en mulig forandringsmekanisme. Studiet læner sig i nogen grad op ad den historiske institutionalisme, hvis fokus i stigende grad har rettet sig mod forskellige forandringsmekanismer, der i de senere år er blevet tillagt voksende betydning (Streeck & Thelen, 2005; Thelen & Mahoney, 2010). Paul Piersons (1994) banebrydende bog»dismantling the welfare state?«har været genstand for en omfattende debat inden for samfundsvidenskaben om forandring af velfærdsstatslige institutioner. Pierson opstiller en række forandringsstrategier, der kan anvendes i håb om at overvinde modstand mod nedskæringer, og dermed på længere sigt forandre velfærdsstatslige institutioner. I sidste ende 6

8 stiller han sig imidlertid tvivlende over for disses effekt. Han konkluderer på baggrund af en analyse af borgerlige regeringer i Storbritannien og USA 1, at velfærdsstaten, selv i et tilfælde med store ideologisk betonede ambitioner, fremstår vanskelig at skære ned på og dermed at forandre. Inden for andre dele af den historiske institutionalisme er forandringsstrategier tillagt en langt større betydning. Blandt andet Thelen (2003), Hacker (2004), Streeck & Thelen (2005) og Thelen & Mahoney (2010) udvikler en række forandringstypologier, der søger at bidrage til forståelsen og klassificeringen af mindre endogene og inkrementelle forandringer og disses betydning. De bygger på en forståelse af, at inkrementelle, institutionelle forandringer alt afhængig af kontekst og selve institutionen kan forekomme transformative. Politiske aktører kan så at sige gennem forandringsmekanismer set over en længere periode søge at omforme eller eliminere velfærdsstatslige institutioner. Der åbnes i den henseende op for, at politiske aktører, om end mere indirekte, kan forandre institutioner gennem en række forandringsmekanismer. Forståelsen af forandringsprocesser og udviklingen af forskellige forandringstypologier bygger oven på en større diskussion af, hvordan velfærdsstaten forandres, der knytter sig til; " [ ] a noticeable absence of reflection on how to conceptualize, operationalize and measure change within welfare states." (Clasen og Siegel 2007, 4) også kaldet the dependent variable problem. Det er derfor nødvendigt at berøre disse overordnede diskussioner, selvom vægten i det nedenstående vil være på forandringsprocesser og forandringstypologier. Som summarisk skitseret i ovenstående er forandringsprocesser og forandringsmekanismer blevet tilskrevet tiltagende betydning i velfærdsstatslitteraturen. En del af hensigten med nærværende studie er at bidrage til netop denne diskussion om, hvordan og hvorfor forandring reelt har fundet sted med andre ord at sætte fokus på de administrative omlægninger af ressortområder som et middel til forandring. Hverken den politiske betydning af ressortomlægninger eller spørgsmålet om hvorvidt omlægninger kan ses som en forandringsmekanisme har tidligere været behandlet i velfærdsstatslitteraturen. Hvor velfærdsstatslitteraturen i det store og hele har overset området, tillægges ressortfordelingen imidlertid en væsentlig politisk betydning i forvaltningslitteraturen. Forvaltningens og dermed centraladministrationens organisering og udvikling blev i den tidlige forvaltningslære forklaret ud fra en instrumentel, rationel og pragmatisk tilgang. Oprettelsen og nedlæggelsen af ministerier sker i så henseende med henblik på at tilpasse sig samfundsudviklingen og som et led i løsningen af allerede erkendte problemer, samtidig med at regeringen herigennem kan markere en politisk linje (Lægreid & Olsen 1993, 11; Lægreid 1 Udvalgt som worst cases 7

9 & Pedersen 1999, 94). Inden for forvaltningslæren får man dog hurtigt øjnene op for, at ressortomlægninger ikke blot foretages ud fra pragmatiske og administrative hensigtsmæssighedshensyn om end de ofte legitimeres som sådanne. Ofte vil man kunne argumentere for flere alternative placeringer af et givent ressortområde, og der er derfor som oftest tale om en politisk afvejning, når områderne skal fordeles. Partipolitiske såvel som institutionelle interesser og krav fra interesseorganisationer kan få indflydelse på ressortfordelingen, ligesom mere kortsigtede faktorer som koalitions- og personlige hensyn samt afbalancering af fløje internt i regeringen kan spille en rolle (Grønnegård Christensen 1989, 36-40). Der er på den baggrund løbende i forvaltningslitteraturen opstået en erkendelse af, at en sondring mellem politik og forvaltning ikke har hold i virkeligheden. Det, at den politiske beslutningsproces fører frem til en klar og entydig, politisk fastsættelse af mål, som udtømmende udstikker den linje, administrationen skal følge, er sjældent reelt gældende. Der er derimod ofte megen rum i lovgivningen for fortolkning. Da hver enkel del af forvaltningen endvidere kan anses som politisk aktør med egne interesser og krav til den politiske beslutningsproces er det vanskeligt at adskille forvaltningen og den politiske del (Grønnegård Christensen 1989, 17). Fokus rettes i den henseende således mod en mere aktiv forvaltningsforståelse (Lægreid & Pedersen 1994, 20). På den baggrund kan regeringens løbende tilpasninger af ressortfordelingen ses som et udtryk for en politisk retningstilkendegivelse og prioritering af de enkelte opgaveområder (Grønnegård Christensen 1989, 38-39). I forvaltningslitteraturen er der således meget tidligt opstået en bevidsthed om ressortomlægningers betydning og den politiske brug af sådanne. Organiseringen af ressortområderne og ansvarsfordelingen mellem de enkelte ministerier kan således potentielt have betydning for indholdet af politikken og dermed i sidste ende udviklingen af de velfærdsstatslige institutioner. Inden for velfærdsstatslitteraturen har man altså overset et område, eller måske snarere et redskab, der kan være medvirkende til transformative forandringer. En del af hensigten med studiet er med udgangspunkt i forvaltningslitteraturens forståelse af ressortfordelingen at synliggøre, at ressortomlægninger har betydning også i en velfærdsstatslig kontekst. Særlig interessant i denne sammenhæng er Socialministeriet, der uden videre offentlig bevågenhed, i især de senere år, har mistet en række af sine hidtidige ressortområder. Områder er i den sammenhæng blevet overflyttet til især Beskæftigelsesministeriet. Udviklingen kunne pege i retning af, at Socialministeriets rolle og indflydelse er blevet mindsket. Spørgsmålet er således, om og i givet fald hvordan dette påvirker lovgivningen og derved institutionerne på det socialpolitiske område. 8

10 Hvis man alene ser på udviklingen i Socialministeriet i de seneste ti år med hensyn til ressortfordelingen, forekommer perioden ganske turbulent med forholdsvist mange omlægninger. Ændringer i forhold til ressortfordeling er naturligvis ikke et nyt fænomen, men har været anvendt både på tværs af regeringer og inden for så godt som alle ministerier antallet af fagministre er mere end firedoblet siden ministerialstyrets indførelse. Det særlige ved Socialministeriet er, at der her tale om et af de ministerier, der kan betegnes som ganske veletablerede. Ministeriet blev første gang oprettet i 1920, men nåede i perioden indtil 1929 at blive nedlagt og oprettet igen op til flere gange alt afhængigt af, om det var en socialdemokratisk eller venstreledet regering (Lægreid & Pedersen 1999, 79-80). Allerede denne svære fødsel vidner om, at regeringer i høj grad benytter oprettelse og nedlæggelse af ministerier i politisk øjemed. Sidenhen er ministeriet dog blevet en permanent del af forvaltningsstrukturen og opnåede over tid en ganske stabil portefølje. Men hvordan er det gået til, at et stort og veletableret ministerium i en sådan grad har fået reduceret sit ansvarsområde? Og hvilken betydning kan det tænkes at have for den socialpolitik, der føres i dag? Har omlægningerne med andre ord haft betydning for lovgivningen eller det politiske output, og kan de dermed på sigt anses som et element i en inkrementel ændring af de velfærdsstatslige institutioner? Der rejser sig her en række interessante spørgsmål. For at kunne besvare sådanne spørgsmål er der et empirisk formål i helt nøje at klarlægge udviklingen i ressortfordelingen. Denne kortlægning er i sig selv interessant, da den fortæller historien om et Socialministerium, der over en kortere årrække tilsyneladende har afgivet mange af sine ansvarsområder. Samtidig har ressortfordelingen ikke tidligere haft fokus i en velfærdsstatslig kontekst. Såfremt ressortomlægninger har betydning for det politiske output, er det endvidere interessant, om ressortomlægninger kan indgå som et forandringsredskab eller forandringsmekanisme. Det er på den baggrund hensigten at undersøge, om flytningen af ressortområder til og fra Socialministeriet kan ses som et led i at skabe transformative ændringer af lovgivningen på det socialpolitiske område. Spørgsmålet er således, om man strategisk fra politiske aktørers side kan anvende omlægninger af ressortområder som et ikkeprofileret instrument eller redskab til at forandre et område uden at gennemføre indholdsmæssige reformer. Med ovenstående betragtninger for øje falder studiets formål i tre dele, hvilket munder ud i følgende problemformulering; 9

11 (1) Hvordan har ressortfordelingen ændret sig set i sammenhæng med den generelle udvikling i socialpolitikken? (2) Har omlægningerne haft betydning for det politiske output og i givet fald hvilken? (3) Hvilken betydning har ressortomlægninger for velfærdsstatens forandringer, og kan omlægninger benyttes strategisk som et forandringsredskab? Første og andet led i problemformuleringen er hovedsageligt empiriske bidrag. Særligt spørgsmålene om ressortomlægningernes betydning er imidlertid vanskelige at besvare og kræver en nærmere operationalisering. Vi mener alligevel, at vi, dog med visse forbehold, i dette studie kan komme et stykke ad vejen. Det tredje og sidste spørgsmål diskuterer anvendelsen af ressortomlægninger i et teoretisk perspektiv som en form for stille revolution. Det kan dermed ses som et nyt teoretisk argument, der kan indgå i diskussionen af, hvorledes forandringsstrategier kan anvendes i en velfærdsstatslig kontekst. Studiet beskæftiger sig overordnet set med perioden fra 1960 og frem til i dag, men fokus vil særligt være på perioden efter regeringsskiftet i 2001, hvor der, som beskrevet, foretages en række større ressortomlægninger på det socialpolitiske område. 10

12 Teoretiske forståelser af forandringsstrategier Spørgsmålet, om hvordan forandring inden for velfærdsstater tager form, og i hvilken grad forandring finder sted, har, som kort berørt, været et væsentligt diskussionspunkt inden for velfærdsstatslitteraturen. Der er imidlertid ikke tale om én entydig diskussion, men snarere om flere diskussioner, som på en række punkter indbyrdes er afhængige og af den grund griber ind over hinanden. Én diskussion går på, hvorvidt velfærdsstater (eller velfærdsregimer) fremstår stabile, eller om de rent faktisk undergår forandring. En anden diskussion går på typen af forandring forandring forstået som retrenchment eller omstrukturering. Endelig diskuteres forandringshastigheden mere overordnet forekommer forandringer med andre ord som små og inkrementelle led eller som større brud med et givent spor. Det følgende afsnit vil have fokus på forandringsmekanismerne, der således vil være styrende for hvilke teoretiske bidrag, der findes relevante. Samtidig vil dog for overblikket skyld inddrages udsnit af de større diskussioner om forandring af velfærdsstaten. Pierson (1994) satte for alvor gang i diskussionen omkring forandring og forandringsstrategier med sit banebrydende værk Dismantling the Welfare State?. Her viste han, at forandringer søges gennemført i det skjulte uden videre offentlig bevågenhed altså en form for politics by stealth. Overordnet set er Pierson dog skeptisk i forhold til virkningen af sådanne forandringsstrategier. Sidenhen har flere søgt at udvikle tankegangen om forandring i det skjulte, hvor virkningen af disse i langt højere grad anses som værende muligt transformative (Hacker (2004), Streeck & Thelen (2005) og Thelen & Mahoney (2010)). Om end disse teoretikere indskriver sig i andre traditioner, og dermed overordnet set beskæftiger sig med andre problemstillinger, forekommer der en række lighedspunkter, der gør disse relevante at inddrage. De teoretiske bidrag om forandringsmekanismer har visse paralleller til antagelsen om, at administrative omlægninger kan benyttes som politisk redskab til at forandre velfærdsstatslige institutioner. Der er imidlertid grundlag for en principiel diskussion af, om forandringer som følge af ressortomlægninger nødvendigvis er tilsigtede. Man kan i den henseende diskutere, om der nødvendigvis ligger bestemte motiver bag. Uanset hvor politisk motiveret ressortomlægninger anvendes, er udviklingen og effekten af ressortomlægninger i sig selv interessant. Formålet med den følgende teoretiske gennemgang er dels at udpensle, at området omkring den administrative organisering i store træk har været overset i velfærdsstatslitteraturen. Samtidig er et formål endvidere at fremhæve de argumenter, hvori 11

13 teorierne kan være med til at skærpe forståelsen af ressortomlægninger som et muligt redskab og forandringsstrategi. Af den grund vil de teoretiske forståelser af forandringsprocesser og strategier have særligt fokus i nedenstående gennemgang. Fra opbygning til nedskæring af velfærdsstaten Efter Margaret Thatcher og Ronald Reagan omkring 1980 overtog magten i henholdsvis Storbritannien og USA, med ambitioner om radikale nedskæringer, fik interessen for velfærdsstatslig forandring fornyet styrke. Spørgsmålet gik på, i hvor høj grad regeringerne havde formået at nedbringe de sociale udgifter. Konklusionen lød, at nedskæringerne trods de store ambitioner var meget beskedne Pierson (1994). Dette har sidenhen givet anledning til en ivrig diskussion af, om ændringen i de sociale udgifter var et dækkende mål for velfærdsstaters nedskæring. Diskussionen, der gradvis blev mere og mere omfattende, blev senere kendt under overskriften the dependent variable problem. Et modstykke til forståelsen af sociale udgifter som et dækkende mål for nedskæring er Gösta Esping-Andersen (1990), hvis kritik direkte følger af regimeteorien den afgørende forskel mellem velfærdsmodellerne er ikke socialudgifternes størrelse, men systemets indretning. Som han udtrykker det, er det [ ] difficult to imagine that anyone struggles for spending per se (Esping-Andersen 1990, 21) og videre expenditures are epiphenomenal to the theoretical substance of welfare states. (Esping-Andersen 1990, 19). Esping-Andersen (1996) har imidlertid en tilnærmelsesvis lignende forståelse af velfærdsstater, som indgår i, hvad han kalder for frozen landscapes (Esping-Andersen 1996, 24), hvormed han mener, at velfærdsstatsregimerne overordnet set fremstår vanskelige at forandre. Dette på baggrund af at interessegrupper definerer deres interesser i forhold til, hvordan velfærdsstaten i forvejen fungerer. På den måde bliver interesserne kultiverede, og forandringerne bliver derved begrænsede og konsensusprægede (Esping-Andersen 1996, 24). Esping-Andersen konkluderer således, at meget få vestlige velfærdsstater har søgt at forandre de eksisterende systemer (eller regimer), hvorimod mere eller mindre alle har søgt at trimme udgifterne. På den baggrund udtrykker han, at [ ] the cards are very much stacked in favour of the welfare state status quo. (Esping-Andersen 1996, 267) Esping-Andersen sætter endvidere spørgsmålstegn ved, hvad der forklarer velfærdsstatens udvikling. Han opponerer imod tidligere tiders funktionalistiske tankegange og mener snarere, at udviklingen er bestemt af mobiliseringen af arbejderklassen i samspil med 12

14 koalitionsdannelser med andre klasser 2 (Esping-Andersen 1990, 16-18). Esping-Andersen skriver udtrykkeligt, at [ ] the class coalitions in which the three welfare-state regimetypes were founded, explain not only their past evolution but also their future prospects. (Esping-Andersen 1990, 33). I den henseende mener han videre, at [ ] a theory that seeks to explain welfare-state growth should also be able to understand its retrenchment or decline. (Esping-Andersen 1990, 32). Pierson (1994, 1996) betvivler denne tankegang om, at velfærdsstaters opbygning og udbygning uden videre vil kunne anvendes i en ny kontekst præget af knaphed. Han opstiller to årsager til, at man ikke umiddelbart vil kunne sammenligne de to perioder de politiske aktørers mål er grundlæggende anderledes end tidligere, og den politiske kontekst har endvidere forandret sig drastisk, hvor nye stærke interessegrupper nu vanskeliggør nedskæringer (Pierson 1996, ). Argumentet er således, at nedskæringer af velfærdsstaten er et grundlæggende anderledes foretagende, der ikke kan ses som et spejlbillede af velfærdsstatens ekspansion. Baggrunden for argumentet består i, at vælgerne grundlæggende reagerer stærkere imod nedskæringer end tilsvarende udvidelser af velfærdsstaten (Pierson 1994, 2). Ved forsøg på nedskæring udsætter de politiske aktører sig selv for en risiko for at miste stemmer og derved indflydelse. Hvor regering og opposition i opgangstider konkurrerer om credit claiming, handler det i nedgangstider snarere om blame avoidance 3 (Pierson 1994, 17-19). Nedskæringer gennemføres kun i det omfang, det er nødvendigt, og i så fald er den bedste strategi at gøre det i det skjulte. Pierson oplister i den henseende tre typiske strategier til at overvinde modstand mod nedskæringer henholdsvis obfuscation, division og compensation hvor førstnævnte i nærværende sammenhæng vil udgøre det primære interessepunkt. Med division betoner Pierson muligheden for at splitte oppositionen altså en form for divide and conquertankegang. Det kan være sig gennem nedskæringer, der kun rammer dele af oppositionen (Pierson 1994, 22-23). Med compensation menes, som navnet antyder, at politiske aktører gennem kompensation for nedskæringer kan mindske modstanden hos oppositionen (Pierson 1994, 23-24). Grunden til, at vores primære interesse retter sig mod obfuscation, er, at dette henviser til [ ] efforts to manipulate information concerning policy changes [ ] (Pierson 1994, 19-24). Det er altså en måde, hvorpå man kan sløre henholdsvis effekten af ændringerne, sammenhængen mellem den negative effekt og politikforandringerne og endelig sammenhængen mellem politikforandringerne og de politiske aktører. 2 Esping-Andersen trækker her på magtressourceteorien (herunder særligt Walter Korpi (1983)), men afskriver sig samtidig fra dennes lineære forståelse af velfærdsstatens udvikling. 3 Piersons sondring mellem blame avoidance og credit claiming er hentet fra blandt andre Arnold (1990) og Weaver (1986). 13

15 Der forekommer med obfuscation visse referencepunkter til antagelsen om, at ressortfordelingen kan virke som et redskab, der kan skabe forandring, uden denne umiddelbart kan spores tilbage til de politiske aktører. Man kan imidlertid hævde, at vælgerne vil reagere lige stærkt, om en given forandring kommer fra det ene eller andet ministerium. Dermed kan man også betvivle tankegangen om, at omlægningerne kan ses som værende et led i en blame avoidance-strategi. Antagelsen er imidlertid, at man gennem ressortomlægninger grundlæggende, men gradvist, kan ændre de problemforståelser, et givent område vurderes i sammenhæng med. På sigt vil det så at sige være de nye problemforståelser, der vil blive koblet med politikområdet, hvilket vil lette en given forandring i retning af denne problemforståelse. Omlægningerne vil altså kunne mindske modstanden mod forandring, da politiske aktører på sigt kan legitimere de politiske forandringer med andre formål for øje. Hvor det er vanskeligt at legitimere nedskæringer i sociale ydelser med socialpolitiske formål for øje, forekommer det lettere ud fra beskæftigelsesmæssige hensyn. På den måde kan man forestille sig, at de på afstand administrative forandringer muliggør mere politisk betonede forandringer, uden det umiddelbart kan spores tilbage til de politiske aktører. Pierson fokuserer imidlertid snævert på besparelser eller nedskæringer, hvor nærværende studies fokus snarere er på omlægninger. Udvides tankegangen til også at inddrage andet end blot nedskæringer, får mekanismerne endnu større relevans, da man i så henseende indfanger flere afskygninger af de politiske aktørers intentioner. Man kan endvidere hævde, at Piersons obfuscation-begreb er noget bredt og uspecificeret, da det er vanskeligt at skelne mellem, hvornår noget er blame avoidance, og hvornår det ikke er (Lindbom 2007). Christoffer Green-Pedersen (2002) tilføjer i den henseende en fjerde kategori af forandringsstrategierne justification 4 (Green-Pedersen 2002). Begrebet betoner overordnet set de politiske aktørers muligheder for at frame eller retfærdiggøre nedskæringer. Green-Pedersen mener således, modsat Pierson, at vælgerne ikke nødvendigvis straffer de politiske aktører, hvis disse formår at retfærdiggøre nedskæringerne. Et sådant begreb passer på sin vis bedre i forståelsen af ressortomlægningernes rolle, da disse som påpeget kan anses som værende et led i at legitimere ændringer under ministeriernes forskellige problemforståelser. Pierson peger imidlertid også selv på andre strategier, der kan bane vejen for mere langsigtede forandringer. Pierson skelner her mellem, hvad han kalder for systemic og programmatic retrenchment. Ifølge Pierson kan retrenchment eller nedskæring [ ] be defined to include policy changes that either cut social expenditure, restructure welfare state 4 Green-Pedersen henter i den henseende inspiration fra litteraturen omkring dagsordenfastsættelse (Baumgartner & Jones 1993, Kingdon 1995). 14

16 programs to conform more closely to the residual welfare state model, or alter the political environment in ways that enhance the probability of such outcomes in the future. (Pierson 1994, 17). Hvor programmatic retrenchment henviser til mere direkte nedskæringer eller omstruktureringer af velfærdsstatslige ordninger, sigter systemic retrenchment snarere mod at ændre konteksten for fremtidige beslutninger (Pierson 1994, 15). Pierson skelner mellem fire typer af systemic retrenchment. Man kan søge at gøre velfærdsstaten til en underskudsforretning, og derved gøre nedskæring til en nødvendighed. For det andet kan man søge at påvirke den offentlige opinion, så denne i højere grad tilgodeser private velfærdsordninger. En tredje mulighed er en række mekanismer til at svække magtressourcerne hos de af velfærdsstatens tilhængere, der er i stand til at yde modstand. Endelig taler Pierson om en fjerde type systemic retrenchment, som er særlig interessant i tilknytning til nærværende problemstilling, nemlig muligheden for at ændre beslutningsgangene i de politiske institutioner. Pierson beskriver ændringer i spillets regler som afgørende for fremtidige politiske beslutninger (Pierson 1994, 15-16). Systemic retrenchment might also take the form of modifications in political institutions, changing the way decision making about the welfare state is carried out, and thus potentially changing policy outcomes. (Pierson 1994, 16). Ser man bort fra retrenchment-delen, nærmer Pierson sig på den måde et argument om, at administrative ændringer kan have en betydelig virkning på politikkens udfald. Hvad der imidlertid adskiller antagelsen om, at ressortomlægninger har en politisk betydning, fra Piersons tankegang er, at forandring gennem ressortomlægninger forekommer inden for det allerede eksisterende institutionelle setup. Derved kræver ændringerne på sin vis ingen parlamentarisk handlen. Overordnet må det dog betones, at det netop er denne tankegang om at ændre konteksten, hvori beslutninger træffes, nærværende studie indskriver sig i. Omend i mere snæver forstand, er det antagelsen, at den kontekst, hvori beslutningerne træffes, ændres ved at flytte et ressortområde fra ét ministerium til et andet. På den baggrund kan nærværende studie siges at bidrage til forståelsen af systemic retrenchent, hvis betydning hos Pierson ikke er videre uddybet. Det ligger endvidere implicit i Piersons tankegang om institutionelle ændringer, at sådanne ligeledes har betydning, selv efter et muligt regeringsskifte. Det er imidlertid ikke entydigt, hvorvidt ressortomlægningernes politiske betydning også er gældende efter et regeringsskifte. Hvor en mulig tilbagerulning af de systemiske forandringer i Piersons tankegang kræver parlamentarisk flertal, kan ressortfordelingen, som påpeget, uproblematisk ændres udenom det parlamentariske system. Man kan dog tænke sig, at ressortfordelingen over tid institutionaliserer sig selv, i fald de politiske aktører formår at koble de bestemte problemforståelser til givne områder på mere permanent basis. 15

17 Overordnet set er Pierson, som berørt, dog skeptisk i forhold til virkningen af ovenstående forandringsstrategier og redskaber. Velfærdsstaternes popularitet, ydelsesmodtagernes magt og de velfærdsstatslige institutioners træghed (institutional stickiness) forhindrer større omlægninger af velfærdsstater. Til trods for at politiske aktører benytter sig af de nævnte strategier, er disse ingen garanti for, at nedskæringerne kan gennemføres. Dette hænger sammen med, at skabelsen af nye velfærdsstatslige institutioner medfører såkaldte policy feedback-processer udvidelserne bliver selvforstærkende, da disses popularitet vanskeliggør nedskæringer. På den måde betinger tidligere beslutninger muligheden for fremtidige forandringer 5 (Pierson 1994, 39). Tankegangen bygger indirekte på en punctuated equilibrium-forståelse, hvormed der menes, at velfærdsstatens udvikling overordnet set er stabil, kun afbrudt af eksogene stød der tillader vidtgående forandringer. Pierson udvikler senere denne tankegang med sit begreb om path dependence (Pierson 2004, Pierson 2000), der læner sig op af Margaret Levis forståelse; Perhaps the better metaphor is a tree, rather than a path. From the same trunk, there are many different branches and smaller branches. Although it is possible to turn around or to clamber from one to the other and essential if the chosen branch dies the branch on which a climber begins is the one she tends to follow. (Levi 1997, 28). Sporafhængighed forstås altså som, at for hvert skridt ud af en bestemt sti øges omkostningerne forbundet med igen at bevæge sig tilbage til udgangspunktet 6. Der er, som fremhævet, visse referencepunkter i forhold til Piersons forandringsstrategier, der stemmer overens med nærværende studies antagelser om brugen af administrative omlægninger som et led i at forandre. Især Piersons argumentation omkring systemic retrenchment og til dels obfuscation falder i tråd med brugen af og forståelsen bag ressortomlægninger som politisk redskab. Nærværende argument adskiller sig dog i den forstand, at ressortomlægningerne ikke nødvendigvis peger i retning af retrenchment, men bør tolkes bredere, hvor også en omstrukturering af velfærdsstatslige ordninger inddrages. Hovedindvendingen mod ovenstående er således, at det er for snævert at nøjes med at se på de forandringer, der har karakter af retrenchment, da det er vanskeligt at tolke virkningerne af ressortomlægninger i en sådan snæver forståelse. Der synes endvidere at være en overordnet enighed om, at velfærdsstater mere eller mindre er vanskelige at forandre, hvilket til dels underkender den virkning, forandringsstrategierne og de tilhørende redskaber har. Det skal 5 Pierson bygger sin tankegang om institutionel træghed på den historiske institutionalisme, der overordnet set betoner forholdsvis stabile institutioners rolle i struktureringen af den politiske adfærd (Pierson 1994, 31-39). Han henter endvidere, i tilknytning til stiafhængighedsbegrebet, inspiration hos økonomiske teorier. 6 Pierson låner i den henseende det økonomiske begreb increasing returns, der betegner en selvforstærkende proces, hvor positive feedback-processer fremmer udviklingen i en bestemt retning. 16

18 dog i det nedenstående vise sig, at denne stabilitetsforståelse bliver udfordret, og forandringsforståelsen således vinder større indpas i de senere teoretiske fortolkninger af velfærdsstatens udvikling. Beyond retrenchment og inkrementelle forandringer som radikale og transformative Mod slutningen af 1990 erne opstår der en stigende erkendelse af, at velfærdsstater er elephants on the move (Hinrichs 2000) eller med andre ord at velfærdsstater set over en længere periode ændres en del. Hvor diskussionerne omkring the dependent variable problem hidtil har været koncentreret om velfærdsstatslige forandringer som et spørgsmål om retrenchment eller ej, bliver omdrejningspunktet nu snarere en bredere forståelse af retningen af forandringerne og dermed erkendelsen af at måtte tage diskussionerne beyond retrenchment. På den baggrund bliver der endvidere sat spørgsmålstegn ved forandringshastigheden, hvor man således åbner op for, at forandringer kan ske gennem inkrementelle og på sigt transformative forandringer (Palier 2007). Der gøres på den måde op med punctuated equilibrium-modellen, der implicit ligger bag stabilitetsforståelsen. Hvor fokus tidligere især var på fald i de sociale udgiftsniveauer, rettes fokus nu snarere mod andre og flere indikatorer. Man bliver opmærksom på, at velfærdsstatens kompleksitet gør det vanskeligt at indfange dennes udvikling gennem en eller få indikatorer, hvorfor der i den følgende tid i stort omfang også inddrages mere kvalitative indikatorer (Clasen og Siegel 2007, 9, Castles 1994). I den henseende kommer blandt andet, hvad der kan kaldes, de sociale rettigheder (social rights) i fokus det kan være ydelsesniveauer eller ydelsernes varighed, men også betingelserne (conditionalities) 7 for at opnå disse (Clasen og Clegg 2007). En længere række studier viser, som følge af dette udvidede fokus, at udgangspunktet i en snæver forståelse af retrenchment og den deraf følgende stabilitetsforståelse ikke er tilstrækkelig. I den henseende sluttes blandt andet, at retrenchment kan forekomme uden nogen fundamentale institutionelle forandringer, ligesom institutionelle forandringer ikke nødvendigvis kan kobles sammen med nedskæringer (Goul Andersen 1997). Der stilles endvidere spørgsmålet, om der ikke findes en mellemting mellem de store forandringer af velfærdsstater og de inkrementelle tilpasninger til en ændret kontekst. Kan inkrementelle 7 Netop conditionalites kan dog også rummes inden for en mere udvidet retrenchment forståelse som forringelser i dækning og ydelsesniveauer. Clasen og Clegg (2002) bruger imidlertid ligeledes forandringer i de sociale rettigheder og konditionaliteter som indikator for kvalitative forandringer inden for de enkelte velfærdsregimer i forhold til de principper de enkelte velfærdsstater er udformet efter. Et eksempel kunne være ændringer i en ydelse i forhold til tildelingsprincipper fra rettigheds til behovsbaseret. 17

19 omlægninger på lang sigt så at sige medføre transformative ændringer? (Clayton og Pontusson 1998) Overordnet set lyder konklusionen, at velfærdsstater langt fra kan ses som værende fastfrosne landskaber som tidligere hævdet af Esping-Andersen (Hinrichs 2002). Endvidere rettes fokus mod de politiske aktører som en væsentlig drivkraft bag forandringerne (tilsigtet eller utilsigtet), snarere end økonomisk deterministiske perspektiver (Goul Andersen 1997). Pierson (2001) nuancerer tillige sin egen opfattelse af velfærdsstater som an island of relative stability og anerkender således, at det er for snævert alene at se på forandring af velfærdsstaten ud fra en enkelt variabel (retrenchment) og som et spørgsmål om more versus less. I forlængelse af Esping-Andersens opdeling i velfærdsregimer, udvikler Pierson tre dimensioner re-commodification, cost containment og recalibration, der alle indfanger forskellige elementer af en omstrukturering af velfærdsstaten (Pierson 2001, ). Med en skelnen mellem de tre typer af forandring af velfærdsstater åbner Pierson således op for, at forandring kan tage flere og andre former end retrenchment, og at der i den henseende sker transformative ændringer i velfærdsstaterne. Han konkluderer på den baggrund, i modsætning til tidligere, at [ ] there is not a single new politics of the welfare state, but different politics in different configurations. (Pierson 2001, 455). De enkelte velfærdsstater forandrer sig altså uensartet. Ovenstående teoretiske bidrag er udelukkende et mindre udsnit af diskussionen omkring the dependent variable problem og spørgsmålet om forandringshastigheden, der efterhånden breder sig ud til at inkludere mere kvalitative indikatorer. En række andre bidrag har i lighed hermed sat fokus på vigtigheden af at brede the dependent variable problem-diskussionen ud (Palier 2007, Green-Pedersen 2002, Goul Andersen 2007, Klitschelt 2001). Det væsentlige at tage med videre her er erkendelsen af, at velfærdsstater rent faktisk ændres en del, og at forandring kan forløbe gennem inkrementelle forandringsprocesser. På den baggrund bliver forandringsmekanismerne for alvor interessante at undersøge. Endvidere anses de politiske aktører som værende en afgørende drivkraft bag forandringerne, hvilket ikke mindsker interessen for, hvordan forandringsstrategierne benyttes. Politiske aktører som drivers of change Som beskrevet åbnes der efterhånden op for, at de politiske aktører spiller en væsentlig rolle i velfærdsstatens udvikling. Forandringer kan således siges at være drevet af politiske intentioner, som konkret udmøntes gennem (ofte inkrementelle) forandringsstrategier. På den måde bliver sådanne teoretiske bidrag interessante, da ressortomlægninger netop kan ses som 18

20 værende et redskab i en mere overordnet inkrementel forandringsstrategi, drevet af politiske aktører. Nedenfor vil fokus være på de bidrag, der mere specifikt retter fokus på, hvilke mekanismer, der i den henseende kan benyttes. Det er imidlertid væsentligt at fremhæve, at ressortomlægninger ikke nødvendigvis altid er politisk betonede. Argumentet vil dog stadig være, at de omlægninger, der i mindre grad kan skildres som politisk drevne, dette til trods på sigt kan få politisk betydning. Hacker (2004) udfordrer, i forlængelse af ovenstående, forståelsen af velfærdsstater som vanskelige at forandre, og fremhæver, at modstandere af velfærdsstatslige ordninger, inden for disses rammer, har været i stand til at bekæmpe velfærdsstaten og reducere dennes omfang og rækkevidde i en amerikansk kontekst. Hacker [ ] offers a new conceptual lens that lays bare the hidden means by which policies can be changed by actors employing strategies of stealth, obstruction, and indirection. (Hacker 2004, 243). Hacker betoner dermed aktørernes (om end i visse sammenhænge indirekte) muligheder for at benytte forandringsstrategier med henblik på at forandre velfærdsstatslige institutioner indefra. Han tillægger dog disse forandringsstrategier langt større effekt end eksempelvis Pierson. Herudover ser Hacker ikke udelukkende på, hvordan politiske aktører håndterer de politiske konsekvenser ved retrenchment, men også selve processen bag gennemførelsen. I en analyse af den amerikanske velfærdsstat fra 1970 erne og frem påpeger Hacker, at velfærden for de såkaldte højrisikogrupper med lave indkomster er blevet væsentligt forringet som følge af såkaldte new social risks. Velfærdsstaten tjener en vigtig funktion som forsikring mod sociale risici såsom arbejdsløshed, sygdom, alderdom og fattigdom (Hacker 2004, 245). Velfærdsstaten kan altså ses som en måde, hvorpå der kan ske en spredning af risici, hvorfor individer og familier ikke skal bære risikoen alene. Med new social risks, der især udvikles af Giuliano Bonoli, menes nye udfordringer og dilemmaer som følge af postindustrialiseringen herunder stigende ulighed, deltidsarbejde og mere usikre ansættelsesforhold og lønninger, forening af arbejde og familieliv med kvindernes indtrædelse på arbejdsmarkedet, enlige forældre og lavtlønsarbejde (Hacker 2004, , Bonoli 2007, 34-35). Disse nye risici dækkes kun i ringe grad af de traditionelle velfærdsstatslige programmer, hvorfor der sker en stigende privatisering af risici med andre ord en underminering af den kollektive forsikring særligt for højrisiko- og lavindkomstgrupper, der selv må håndtere sociale risici (Hacker 2004, 249). I sammenhæng med disse new social risks opstår dermed en situation, hvor individer som følge af postindustrialisering og socioøkonomiske forandringer oplever tab af velfærd (Bonoli og Armingeon 2006, 5). En sådan situation kan ifølge Hacker, ved brug af blokeringsmuligheder, indirekte udnyttes af de politiske aktører, hvorfor [ ] critics of 19

21 existing programs have not had to enact major reforms to move toward many of their favoured ends. (Hacker 2004, 257). Hacker benytter begrebet drift om en sådan situation, hvor det, som følge af et politisk system der privilegerer status quo, ikke er lykkedes at opdatere de offentlige sociale programmer til at kompensere og imødegå de nye risici, (Hacker 2004, 245). Hacker anvender sundhedsområdet som eksempel, hvor ændringer i omgivelserne over en årrække medfører, at en faldende andel af den amerikanske befolkning er dækket af en sundhedsforsikring. Forsøg på opdatere lovgivningen på sundhedsområdet til at imødegå disse nye forhold bliver effektivt forhindret af modstandere (republikanerne). Non-decisions, forstået som manglen på reformer, kan dermed være en afgørende forandringsmekanisme. Drift er den inkrementelle forandringsmekanisme, der i den sammenhæng er stærkest udviklet hos Hacker, men der anvendes imidlertid også mere direkte forandringsmekanismer som conversion 8 (eksisterende institutioner rettes mod nye formål) og layering (nye institutioner introduceres, der med tiden kan udfordre eksisterende). Begreberne danner her grundlaget for senere og mere omfangsrige videreudviklinger, hvorfor disse mere tilbundsgående vil uddybes nedenfor. Hvad der er særligt væsentligt ved Hacker er, at han betoner behovet for at rette fokus ikke alene mod de formelle rammer (output), men i højere grad mod deres sociale konsekvenser (outcome), og samtidig se på velfærdsstaten i en bredere forstand i forhold til blandingen af offentlig og privat velfærd (Hacker 2004, 243). Tidligere studier har ikke i samme grad taget højde for sådanne private velfærdsordninger, der modtager offentlige tilskud og støtte, hvilke særligt i USA har ændret sig markant (Hacker 2004, 245). Hacker medgiver, at offentlige sociale programmer inden for den amerikanske velfærdsstat har modstået radikal retrenchment som hævdet af Pierson, som imidlertid samtidig har overset, at den amerikanske velfærdsstats rolle og effekter har forandret sig. En manglende opdatering har medført, at flere velfærdsinstitutioner har svært ved at opfylde deres oprindelige mål. Igennem mekanismer som drift, conversion og layering kan forandring altså til en vis grad skabes inden for rammerne af eksisterende politikker. En vigtig del af Hackers argument knytter sig til det institutionelle setup i USA i form af et tokammersystem, der er med til at sætte rammerne for den politik, der kan føres systemet giver stærke vetopunkter. I den henseende nærmer han sig argumentet om, at den administrative organisering (og dermed ressortfordelingen) har betydning for politikken. Men hvor Hacker i højere grad ser de politiske aktører som nogle, der arbejder inden for de givne 8 I tilknytning til conversion, henter Hacker megen inspiration fra Thelen (2003). 20

22 rammer, så går nærværende argument snarere på, at aktørerne kan benytte organiseringen aktivt som et politisk redskab til at ændre rammerne og derved på sigt mulighederne for at kunne forandre. Forståelsen af aktørerne som drivers of change, der aktivt søger at ændre de politiske institutioner, falder således i tråd med nærværende studies antagelse om, at aktørerne har et politisk formål med ressortomlægninger, der netop kan være med til at forandre institutioner. De forandringsstrategier, der netop er blevet introduceret med Hacker (2004) i form af drift, conversion og layering, videreudvikles af blandt andet Pierson (2004), Streeck & Thelen (2005) og Thelen & Mahoney (2010). Deres arbejde bygger på tidligere studier af særligt Thelen (2000, 2003 og 2004), men præsenteres for første gang samlet i bogen Beyond Continuity (2005) af Streeck & Thelen. Forandringstypologierne, der overordnet søger at bidrage til forståelsen og klassificeringen af mindre endogene og inkrementelle forandringer, er endvidere udviklet på baggrund af en kritik af den ligevægtsforståelse, der ifølge Thelen, har præget store dele af nyinstitutionalismen, herunder også den historiske nyinstitutionalisme, der implicit antager, at forandring er forårsaget af eksogene stød (Thelen og Mahoney 2010, 7). Indbygget i institutionsbegrebet er således et element af stabilitet, hvorfor nyinstituionalismen har været kritiseret for ikke at kunne forklare forandring (Thelen og Mahoney 2010, 4). I modsætning hertil anvender Thelen & Mahoney (2010) en mere dynamisk forståelse af institutionsbegrebet. Institutioner bliver dannet af dominerende aktører med forskellige præferencer, men det institutionelle outcome er som oftest et resultat af magtkampe og kompromiser mellem forskellige grupper. En konsekvens af denne forståelse er, at den magtbalance, en institution eller et kompromis hviler på, konstant må genskabes, og politisk opbakning hele tiden må vedligeholdes (Thelen og Mahoney 2010, 9, Thelen 2003, ). Dermed bliver konflikt, magtkamp og koalitionsdannelse væsentlige begreber i institutionsbegrebet, hvorfor man ikke kan tale om noget selvforstærkende eller instinktivt stabiliserende element i institutioner. Institutionsbegrebet kan derfor rumme både endogene og eksogene forandringer og bliver konstant [ ] created and recreated by a great number of actors with divergent interests, varying normative commitments, different powers, and limited cognition. (Streeck og Thelen 2005, 16). Inkrementelle forandringer må forventes at opstå, hvor opportunistiske aktører kan udnytte gaps. Des løsere politikken er formuleret, des større spillerum gives de enkelte aktører i forhold til fortolkning og implementering. Det spillerum, der er i forhold til en fortolkning af en gældende regel eller lov, har dermed stor betydning for, i hvilken grad en institution er sårbar over for forandring. Der, hvor man forventer inkrementelle forandringer, er således netop i de gaps, der er mellem lovgivningen 21